2012年1017论主旨报告（七）持包容性发展的生态环境政策

引  言

贫困是世界各国社会经济发展过程中长期面临的最大挑战。消除贫困、促进发展、实现共同富裕，自古就是人类不懈追求的理想，也是当前各国亟待解决的重大难题。

中国是世界上人口最多的发展中国家，长期以来为解决贫困问题付出了艰辛的努力，已取得巨大的成就，提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半的目标，为推动全球减贫事业做出了突出贡献。然而，中国目前尚处于社会主义初级阶段，社会经济发展水平不高，区域发展不平衡问题凸显，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。面临的主要问题：一是扶贫对象规模大，按照2011年农村扶贫标准[102]，全国农村扶贫对象1.22亿，占当年农村户籍人口（9.55亿）的12.77%，如此大规模人口的脱贫将是一项艰巨的任务；二是相对贫困问题突出，上世纪90年代以来，中国的贫富差距逐渐拉大，基尼系数[103]已经超过了国际公认的警戒线（0.4），城乡居民收入差距尤其明显，2011年城镇居民人均可支配收入（21810元）是农村居民人均纯收入（6977元）的3.13倍；三是处于贫困边缘状态的人口比重大，返贫率居高不下，据监测[104]，2009年的贫困人口中，有50.5%是当年的返贫人口，贫困人口大进大出的现象非常普遍；四是主要贫困人群的类型发生了变化，减贫难度大增，中国目前的贫困人口集中分布在西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（土地退化、严重缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区，恶劣的生态环境和落后的基础设施成为脱贫和致富的关键制约因素。可以说，中国的扶贫事业已经走到了另一个更高难度的攻坚阶段，在资源与环境约束下，一方面要确保提高标准后的贫困人口持续减少，另一方面要确保贫困边缘人口能致富。

2011年底，中国国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，提出新阶段扶贫开发工作的主要任务是:“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距”。根据《纲要》，中央政府将重点支持集中连片特殊困难地区发展，大力扶持革命老区、民族地区和边疆地区脱贫，将扶贫开发与环境保护、生态建设相结合，发展环境友好型产业，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。显然，中国已认识到生态恶化和环境破坏对巩固减贫成果和深入推进扶贫开发的制约作用，将生态型贫困作为未来10年扶贫攻坚的重点，就是希望在贫困落后地区协调经济增长与资源环境保护的关系，确保经济增长的效益惠及区域所有人群，尤其是贫困人口，让更多人享受改革和发展的成果。这也是包容性发展的内涵所在。

一、生态脆弱区——中国扶贫攻坚的核心堡垒

生态学上，生态脆弱区指两种不同类型生态系统的交界过渡区域。生态脆弱区生态系统结构稳定性差，抗干扰能力弱，生态承载力低下，容易遭到破坏，是生态保护的重点领域。本文中是指生态环境变化或人类生产生活将引起土地生产力的明显下降乃至消失，进而导致经济严重衰退的地区（陈健生，2008）。中国的生态脆弱区主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区（环保部，2008）。生态脆弱区在地域上与集中连片特殊困难地区高度重合，是贫困发生最集中的地区，也是扶贫工作的主要目标区域。生态脆弱区自然灾害频发，防灾抗灾能力不足，对经济增长和社会发展的承载能力较低，减贫和稳定脱贫的难度都非常大。

（一）贫困主要发生在生态脆弱区

新中国建立到改革开放初期，贫困在中国是普遍现象。在家庭联产承包等一系列改革措施推动下，中国农村经济快速发展，贫困程度大幅度缓解。但仍有部分地区没能摆脱贫困，甚至难以维持最基本的生存需求。随着贫困人口的逐渐减少，贫困的区域性特征日渐明显，生态脆弱区的贫困问题才引起广泛关注。上世纪末的一项研究表明，划入生态脆弱区的县中，约有75.92%被列为贫困县；划入生态脆弱区的土地面积中，约有43.33%在贫困县范围内；划入生态脆弱区的耕地面积中，约有67.96%在贫困县范围内；划入生态脆弱区的人口中，约有75.86%生活在贫困县（李周，1994）。可见，中国的贫困问题与生态脆弱问题相关性较高，生态脆弱地区的贫困人口相对集中。

近年来，随着农村改革的深入和扶贫开发力度的不断加大，贫困人口分布的地缘性特征日益明显，集中分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，而且多为革命老区、少数民族地区和边境地区。根据国家统计局监测，2009年全国贫困人口的65.9%分布在西部地区；东部、中部和西部地区贫困发生率分别为0.5%、3.3%和8.3%，贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、新疆等西部7省（区）贫困发生率较高（均超过了5%）。显然，这些就是通常所说的生态脆弱地区，其共同特征是：地处偏远，基础设施不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，人畜饮水困难，生产生活条件极为恶劣。

（二）生态脆弱区扶贫难度增大

一般认为，经济增长的减贫效应存在着边际递减规律。即当绝对贫困发生率下降到一个很低水平时，经济增长的减贫作用会逐渐下降，如果不在政策和措施上加强针对性，不改变扶贫方式，减贫的速度会明显降低，返贫会大范围发生。在取得令国际社会称道的扶贫成果后，中国扶贫工作目前正面临着扶贫效率降低、减贫难度增大、返贫加剧的危险。特别是在生态脆弱区，人口生存发展与生态环境保护的矛盾相当突出，减贫与生态改善目标很难兼顾。不仅如此，以增收为目标的扶贫开发必然给资源环境造成更大压力，可能导致生态环境的破坏，进而加剧生态脆弱区贫困。在社会经济可持续发展面临资源环境约束的情况下，减贫与生态改善的目标必须兼顾，这是生态脆弱区减贫难度增大的根本原因。

（三）生态脆弱区减贫成果难以巩固

返贫是指已脱离贫困或处于贫困标准线之上人口的收入重新低于贫困标准的现象。2003年中国的绝对贫困人口增加了80万，引发社会对扶贫开发工作的质疑，也引起各界对返贫困问题的高度重视。事实上，返贫是解决贫困问题过程中常见的现象，特别对于生态脆弱区，由于贫困人口发展能力低下，发展基础较为脆弱，遇有自然灾害、生态环境变化和市场风险等外部干扰因素，很容易造成经济损失而陷入贫困（颜廷武，2005）。

自然灾害是大量返贫的主要原因，生态脆弱区又是自然灾害高发区。一方面，农业、畜牧业是贫困地区的主导产业，也是对自然条件依赖最强和受自然灾害破坏最直接的产业部门，很容易因自然灾害的发生而蒙受经济损失。中国是世界上自然灾害损失最严重的国家之一，西部生态脆弱地区自然灾害发生率极高、防灾抗灾能力很弱，减贫成果巩固相当困难。另一方面，自然灾害中人员伤亡不可避免，受灾家庭因伤、因病或因劳动力减少而陷入绝对贫困，将使后续扶贫工作更加艰难。民政部等多部门对2011年全国自然灾害情况会商分析显示，2011年中国各类自然灾害造成4.3亿人次受灾，1126人死亡（失踪），直接经济损失3096.4亿元；全国80%以上因灾造成的死亡（失踪）人口、转移安置人口、倒塌房屋分布于“老、少、边、穷”地区；分析还认为，2011年中国的自然灾害灾情较常年偏轻。可见自然灾害对中国扶贫工作的干扰与破坏作用之强，也足见生态脆弱区巩固减贫成果的难度之大。

（四）生态脆弱区贫困与生态恶化互为因果

1992年联合国环境与发展大会上，与会各国代表一致认为：第三世界的贫困是许多发展中国家生态环境恶化的根本原因，生态恶化又导致这些国家更加贫困，如此恶性循环，使发展中国家在环境与发展问题上步履维艰（王娅，1993）。事实上，贫困与生态恶化之间的关系远非如此简单，以两者之一为诱因也不一定必然形成恶性循环，其背后的决定因素是区域自然资源对人口、经济和社会发展的承载力。也就是说，当区域资源环境对人口、经济和社会发展的承载力不足时，贫困和生态恶化才相伴发生、互为因果。

对于生态脆弱区，贫困与生态恶化的因果关系非常明显。以中国北方干旱半干旱区为例，为摆脱贫困而过度耕作、过度放牧必然导致生态破坏，由此而引发的自然灾害反过来又会加剧贫困（或返贫）。如果不能改变高度依赖自然资源的生存方式，生态脆弱区人口脱贫的结果就是使生态环境承担更大的压力，变得更加脆弱。要想打破这一恶性循环，必须从改善区域生态环境、提高区域资源环境承载力入手，让生态脆弱区人口从生态治理中长期受益。

二、生态建设与减贫——中国的成效与问题

上个世纪末开始，中国加大了生态恢复与环境保护的力度，针对水土流失、土地退化等严重影响经济社会长期可持续发展的生态问题，在主要生态屏障区、大江大河源头和生态脆弱区相继启动了多项生态建设工程。目前，大多数生态建设工程都已完成一个建设周期，取得了显著的生态、社会和经济效益，但也存在诸多问题，这里仅从生态改善与减轻贫困的角度进行总结和分析。

（一）退耕还林工程

2002年正式启动的退耕还林工程，是中国乃至世界上投资最大、涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，主要解决重点地区的水土流失问题（李育材，2009）。实施范围包括重点水源涵养区、黄土高原水土流失区、严重岩溶石漠化地区和重点风沙区等4个类型区。根据工程相关管理规定，退耕还林以营造生态林为主，比例不得低于80%。国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助。补助期限：还草补助2年，还经济林补助5年，还生态林补助8年；补助标准：长江流域及南方地区，退耕地每年补助粮食（原粮）150公斤/亩，黄河流域及北方地区，退耕地每年补助粮食（原粮）100公斤/亩，每亩退耕地每年生活费补助现金20元，种苗和造林费一次性补助每亩50元。2004年，中央政府决定，将退耕户的粮食补助改为现金补助，中央财政按每公斤粮食（原粮）1.40元兑现。2007年，中央政府决定继续对退耕农户给予适当的现金补助，标准为：长江流域及南方地区现金105元/亩，黄河流域及北方地区70元/亩，每亩退耕地每年20元的生活补助费不变；补助期限：生态林8年，经济林5年，还草补助2年。截至2010年底，全国累计完成退耕还林任务4.27亿亩，中央财政投资总量达4500多亿元，利益涉及工程区3200万农户、1.24亿农民。工程建设近期的主要任务是巩固已有退耕还林成果，并开展一定规模的退耕地造林、宜林荒山荒地人工造林和封山育林等。

1999年试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，加快了国土绿化进程，增加了林草植被，水土流失和风沙危害强度减轻；退耕还林还草对农户直补政策深得人心，粮食和生活费补助成为退耕农户收入的重要组成部分，退耕农户生活得到改善。但工程建设成果巩固也面临诸多问题：一是与粮食直补、农资综合补贴和良种补贴等一系列惠农政策相比，退耕还林补贴力度渐弱，且补贴即将到期；受利益驱使，农户极有可能在退耕还林地复耕，退耕还林成果巩固面临威胁。二是退耕地收益极低，农户没有投资和经营的积极性，很难从生态改善中直接获益。仅从这两个问题来看，退耕还林工程要想继续发挥改善生态、减轻贫困、促进社会进步的作用，必须确保农户通过参与工程长期受益，且从退耕地上的收益高于其他土地利用方式。

（二）退牧还草工程

从2003年开始，中国在内蒙古、甘肃、宁夏、青海、云南、四川、西藏、新疆等8个省（区）和新疆生产建设兵团启动了退牧还草工程，目的是在给予农牧民一定经济补偿的前提下，通过围栏建设、补播改良以及禁牧、休牧、划区轮牧等措施，恢复草原植被，改善草原生态，提高草原生产力，促进草原生态与畜牧业协调发展。退牧还草实行国家、地方和农牧户相结合的投入机制。国家对退牧还草给予必要的草原围栏建设资金补助和饲料粮补助；轮牧不享受饲料粮补助政策；草原围栏建设资金和饲料粮补助数量根据草原类型和区域范围来确定。蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮11斤，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年中央补助饲料粮2.75斤，草原围栏建设按每亩16.5元计算，中央补助70%，地方和个人承担30%；青藏高原东部江河源草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮5.5斤，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年中央补助饲料粮1.38斤，草原围栏建设按每亩20元计算，中央补助70%，地方和个人承担30%；饲料粮连续补助5年。2011年，国务院进一步完善了退牧还草政策，将围栏建设中央投资补助比例提高到80%；青藏高原地区围栏建设每亩中央投资补助提高到20元，其他地区提高到16元；补播草种费每亩中央投资补助提高到20元，人工饲草地建设每亩中央投资补助160元，舍饲棚圈建设每户中央补助投资3000元。

十多年来，退牧还草工程进展顺利，建设质量基本达到要求。工程使得草原得以休养生息，生态状况明显改善，对推进草原畜牧业生产方式的转变和牧区经济发展起到了积极的推动作用，深受地方政府和广大牧民群众欢迎。监测显示，工程区内的平均植被盖度为64%，比非工程区提高12个百分点；高度、鲜草产量和可食鲜草产量分别为21.3 厘米、3185 公斤/公顷和2713.5公斤/公顷，比非工程区分别提高36.2%、75.1%和84.1%（王艳华，2011）。但政策执行过程中也存在一些问题：一是补助不足以弥补农牧户的投入和损失，如果完全补偿农牧户在工程中的损失，工程投入将是天文数字；二是当前的治理力度并不能扭转因超载过牧而导致的草原退化，更多严重退化的草地未能休养生息。因此，如果不能改变农牧区经济发展方式，不能改变农牧民高度依赖农业、畜牧业而生存的现状，中国的草原退化将会日益严重，北方干旱半干旱草原地区将很难摆脱贫困。

（三）天然林资源保护工程

2000年正式启动的天然林资源保护工程，是中国林业由以木材生产为主向以生态建设为主转变的重要标志,主要解决长江上游、黄河上中游地区，以及东北、内蒙古等重点国有林区和其他地区的天然林资源保护、修养生息和恢复发展问题。工程建设的主要任务：一是全面停止长江上游、黄河上中游天保工程区天然林采伐，调减东北、内蒙古重点国有林区木材产量；二是严格管护天保工程区内有林地、灌木林地和未成林造林地；三是加快工程区公益林建设。天然林禁伐和木材产量调减后，工程区面临的最大问题是林业企业富余职工安置和林区社会保障。工程通过安排森林管护、公益林建设等任务和一次性安置分流林业职工，通过提供社会保险补助、政策性支出补助和财政转移支付等弥补林业职工、森工企业和地方政府因天保工程实施的损失。因此，天保工程既是生态建设工程，也是林区最大的民生工程。2011年，天保工程二期启动，继续一期主要建设任务，增加了国有中幼龄林抚育任务，目的是实现森林资源从恢复性增长进一步向提高森林质量转变，通过实施生态建设和提高工程投入标准，增加林区就业，提高职工收入，完善职工和林区居民社会保障体系。

天保工程一期建设进展顺利，天然林得到了有效保护，工程区生态状况明显好转，林区产业结构不断优化，民生持续改善，社会和谐稳定，森工企业改革成效显著，得到了林区人民的积极支持。但从天保工程区社会经济长期可持续发展的角度考虑，以工程的方式保护天然林资源存在以下问题：一是保护作为生态屏障的天然林，需要长期稳定的投入机制和专业的管护队伍，天保工程显然还是临时性措施；二是天然林保护政策曾是工程区居民陷入贫困的直接原因，也将是限制工程区经济社会发展的重要因素，如何协调生态保护与经济发展的关系，至今仍是困扰工程管理者的核心问题。显然，如果工程区居民生存与发展因生态保护受到诸多限制，或不能从生态改善中持续受益，这对工程区居民非常不公平，也是难以持续的生态保护模式。

（四）京津风沙源治理工程

2002年启动的京津风沙源治理工程是环京津生态圈建设的主体工程，主要解决首都周围地区的风沙危害问题。根据各地区生态问题成因差异，工程区划分为4个类型（治理区），即北部干旱草原沙化治理区、浑善达克沙地治理区、农牧交错地带沙化土地治理区和燕山丘陵山地水源保护区。不同类型采取不同的技术措施和治理对策：一是强化草原管理，加强草场建设，改进牧业生产方式，改良草场，提高草场生产力;二是在保护好现有林草植被的基础上，加快草原建设，扩大林草植被,固定活化沙丘，遏制沙地的活化趋势；三是禁垦限牧、扩大植被，加大封育治理力度,加快植被恢复,在沙化严重地区实行退耕还林；四是封禁保存现有森林，在荒山荒地营造乔、灌、草结合的复层水源涵养林。2011年起，工程进入建设成果巩固阶段,在各项任务总体推进的同时，强化治理区域和植被恢复方式的针对性。“十二五”期间主要任务是开展退耕还林（均为一期规划剩余任务）、人工造林、封山育林和飞播造林等。

京津风沙源治理工程实施十多年来，环京津沙化治理成效显著。一是初步建立了京津地区生态防护体系，京津工程区已经从沙尘暴加强区变为减弱区，2010年全国草原监测结果表明，工程区内植被盖度比非工程区平均提高15个百分点；二是风沙天气明显减少，生态环境得到明显改善；三是工程区的生物多样性指数显著上升，植被生态系统的稳定性增强；四是沙化土地明显减少，蓄水保土功能增强；五是经济社会稳步发展，可持续发展能力不断增强，工程建设对区域可持续发展的贡献率保持在23.0～28.3%。与退耕还林工程相似，京津风沙源治理工程成果巩固同样受到来自惠农政策的挤压，由于退耕补助已实际低于种粮综合收益，农户更倾向于复耕，或增加牲畜饲养，工程区生态破坏有可能再次发生。显然，京津风沙源治理工程区经济社会发展依然高度依赖于土地、水等自然资源，为了实现经济增长，资源利用方式必须紧随政策而变化，这是生态保护与建设工程难以持续受到农户支持的根本原因。

（五）野生动植物保护及自然保护区建设工程

2001年启动的野生动植物保护及自然保护区建设工程，是一个面向未来、着眼长远、具有多项战略意义的生态保护工程，主要解决基因保存、生物多样性保护、自然保护、湿地保护等问题。通过实施《全国野生动植物保护及自然保护区工程建设总体规划》，拯救大熊猫、朱鹮、虎、金丝猴、藏羚羊、亚洲象、长臂猿、麝、野生雉类、苏铁、兰科植物等15大珍稀濒危野生动植物种；拯救和恢复极度濒危的40种野生动物和120种极小种群野生植物及其栖息地，强化就地、迁地和种质资源保护，对人工繁育成功的30种野生动物和20种极小种群野生植物实施野外回归；加强野生动植物科研、种质资源收集保存、救护繁育，扩大、完善和新建一批国家级自然保护区、禁猎区和种源基地及珍稀植物培育基地，恢复和发展珍稀物种资源。最终形成一个以自然保护区、重要湿地为主体，布局合理、类型齐全、设施先进、管理高效、具有国际重要影响的自然保护网络。

截至2010年底，全国林业系统自然保护区已达2035处，总面积1.24亿公顷，占国土面积的12.89%；累计投入资金59.28亿元，其中国家投资33.86亿元（国家林业局，2011）。工程的实施，促使朱鹮、扬子鳄等珍稀野生物种保护、繁育基础设施得以改善，强化了野生动物救护繁育能力，加强了野生物种放归自然基础设施建设，提高了野生动物保护管理能力，促进了部分濒危野生动物种群的增长和扩大。与其他生态工程不同的是，野生动植物保护及自然保护区建设工程的目标比较单一，就是为了保护珍稀野生动植物种群及其栖息地，对保护区周边民生问题没有给予充分考虑。此外，野生动物种群增加后，农户庄稼破坏和牲畜伤亡事件频发，目前对此类事件的补偿严重不足，农户对保护区非常不满。

总体上，中国目前的生态保护与建设工程对于生态环境改善起到了至关重要的作用，工程政策能够兼顾区域减贫和农户增收目标，也取得了令人满意的阶段性成果。但从长远来看，如果不改变生态脆弱区高度依赖自然资源的落后发展方式，不能让区域人口在生态改善中持续受益，以工程实现生态保护与恢复就只能是短期手段，如此的生态改善和减贫都很难形成长效机制。

三、包容性发展——兼顾生态改善与减贫目标的发展模式

目前，中国在生态脆弱区的生态治理与消除贫困陷入了相互冲突、相互制约的两难境地。一方面，生态型贫困已成为中国贫困人口的主体，生态环境持续改善才能根除贫困问题；另一方面，中央财政扶持下的大规模生态建设工程，在取得阶段性成果后将面临民生问题的严峻挑战，如果没有各级财政资金的持续投入和生态保护政策的严格约束，工程区农户将会为生计和发展而继续破坏生态环境。因此，中国生态脆弱区的生态治理与扶贫战略必须做出调整，两者目标不仅要兼顾，更重要的是能相互协调、相互促进，变恶性循环为良性互动。即应探索生态脆弱区的包容性发展模式，使得生态改善与减贫既成为生态脆弱区发展的目标，也作为实现社会经济可持续发展的手段。

（一）包容性发展的内涵

包容性发展（Inclusive Development）是针对减缓贫困而提出的经济发展方式，由亚洲开发银行、世界银行等致力于消除贫困的国际机构首先使用，后被越来越多发展中国家重视和接受。随着对经济增长、不平等与减缓贫困之间关系认识的不断深入，相关研究认为，不平等加剧使得经济增长的成果难以惠及所有人（特别是穷人），是导致经济增长无法持续减缓贫困的根本原因。包容性发展作为对策而提出，强调建立具有包容性的制度，提供广泛的机会，消除贫困者权利贫困和所面临的社会排斥，实现机会平等和公平参与，使包括贫困人口在内的所有群体均能参与经济增长，为之做出贡献，并且能够合理分享成果，进而实现每一个人自身的全面发展（龙朝阳，2012）。

机会平等与成果共享是包容性发展的核心内涵。“包容”是对经济增长过程与结果的基本要求，具体讲有三层涵义：一是要让经济增长惠及所有人群，特别是穷人。这是包容性发展的重要目标，也是实现持续减贫的必要条件。二是要让每个人平等地面对发展机会。这是包容性发展的制度保障，也能够充分激发社会各阶层的积极性，提升经济增长的效率。三是要在参与经济增长过程中提高个人的发展能力，确保减贫的可持续性。

（二）多目标协调是包容性发展的本质要求

以持续性减贫为目标，包容性发展首先需要保持经济的高速增长，同时也要减少与消除机会的不平等以实现经济增长成果的共享。然而现实中经济增长很难兼顾效率与公平，在两者之间找到平衡也是非常困难的事情。更何况经济增长仅是减贫的必要条件，消除贫困也会与特定区域社会发展的其他目标（如生态保护）存在冲突，此时的“包容性”则表现为区域多目标的协调，一是要化解多目标的冲突，确保有序实现，二是要使多目标优势互补，节约社会成本。可见，包容性发展就是要在多目标协调的基础上，以最低成本实现社会经济的可持续发展。

（三）化解生态改善与减贫目标冲突需要包容性措施

前文对于中国生态工程成效与问题的分析中，我们认为：工程区居民不能从生态改善中持续受益，是生态工程难以持续、生态脆弱区生态保护缺乏长效机制的主要原因；而高度依赖自然资源的落后发展方式，是生态脆弱区减贫成果难以巩固的根源。如果没有来自外部、持续增加的投入（如工程投资、扶贫资金），生态建设和扶贫开发都将很难深入开展下去。这是因为生态改善与减贫之间存在着区域自然资源的保护与利用之争；如果不能有效协调两者目标冲突，生态改善不仅不能带动区域经济增长，甚至会长期制约经济增长，进而加剧贫困。

化解生态脆弱区生态改善与减贫之间目标冲突，就是要从协调资源保护与利用关系入手。借鉴包容性发展的理念，在区域内要让居民有平等参与生态治理的机会，并分享到生态治理的成果，就是从生态改善中持续受益；在区域外，能够得到对区域生态改善外部性的合理补偿，从而促进区域增长和减轻贫困。事实上，目前中国生态工程区居民没有得到平等参与工程建设的机会，仅从承担的简单劳务中获得了有限的劳务费（如退耕补助、森林管护补助），对丧失的机会成本没有得到足额补偿。因此，我们应该从全新的视角审视中国的生态治理与扶贫战略，通过制度创新协调两者之间的目标冲突，使之能够相辅相成，步入良性循环。

四、生态减贫——中国突破减贫瓶颈的必然选择

目前，中国正在实施新一轮的扶贫开发规划，扶贫对象以生态型贫困人口为主，扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。从某种意义上讲，生态脆弱区的贫困问题就是生态问题，贫困的发生和贫困的程度与生态环境状况有着密切的关系（刘艳梅，2005）。因此，生态脆弱区扶贫必须从改善生态环境、提高区域资源与环境承载力入手，协调生态改善与减贫目标，实施生态减贫战略。

所谓生态减贫，就是通过保护和恢复贫困地区的生态环境，转变贫困地区的经济发展方式，结束贫困与生态破坏的恶性循环，兼顾生态改善和减贫战略目标，是针对生态型贫困地区，借鉴包容性发展理念的一种扶贫开发模式。考虑到以往生态工程中存在的工程区居民参与度不高、经济发展受到生态保护政策限制、生态改善成果难以惠及贫困人口等问题，结合中国当前扶贫工作的阶段特点，我们认为，生态减贫战略应包含以下要点：

（一）生态改善是治贫的根本和发展的根基

生态脆弱地区经济社会发展的瓶颈在于资源与环境承载力低下，合理利用资源、改善生态环境是实现区域可持续发展的唯一出路。生态脆弱地区贫困的成因很多，既有资源获取不足的收入贫困，也有发展能力低下的能力贫困，更有机会长期不均等而造成的权利贫困。在生态恶化的过程中，穷人比富人的损失更大，受害更直接，因为生态恶化会进一步压缩穷人的生存空间，使其可获取的资源和面临的发展机会更少，贫困程度加深。也就是说，生态改善才是缓解贫困的根本措施。

在生态得不到持续改善的情况下，“输血式”扶贫只能维持贫困人口在较低水平下的生存问题，但政府会为此而长期背上沉重的包袱，是低效率和不可持续的扶贫方式；“开发式”扶贫则可能继续破坏生态环境，陷入贫困与生态破坏的恶性循环。在生态脆弱区资源与环境承载力没有明显提升之前，以减轻贫困为目的、促进经济增长与区域发展的手段，都将是无源之水，没有稳定的基础。

（二）贫困人口的平等参与是生态持续改善的前提

直观上看，生态型贫困发生的原因是人口压力过大，导致生态环境遭到持续破坏而日益恶化，但更深层次的原因是存在“政策缺陷”，是不公平的政策将部分发展能力较差的人口排除在发展进程之外，导致区域发展失衡加剧的结果。正是因为惧怕贫困人口的参与会影响生态改善的效果，在天保工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程等大规模生态建设工程中，当地居民往往被视为工程建设的负担，单独安排补助资金解决其生计问题；居民也理所当然将生态工程视为扶贫工程，要求补偿工程建设对其经济活动干扰造成的损失。显然，居民被排除在生态建设工程之外，会增加工程建设的成本，却不能从根本上减轻当地人口生存与发展对资源环境的压力，是工程政策缺乏包容性所致。

实施生态减贫战略，最重要的是立足于区域资源，包括自然资源和人力资源，充分调动一切积极因素，努力改善生态环境，筑牢生态脆弱区减贫和发展的基础。事实上，贫困人口对于改善生态环境更有积极性，因为他们是生态恶化的直接受害者，更希望从生态的持续改善中扩展自身的发展空间和提升发展的能力，因而是区域生态改善的持久动力。

（三）生态经济是生态改善与减贫的动力

快速的经济增长是减贫的必要条件，也是生态改善的核心动力。生态脆弱区的经济发展，首先要从改善生态环境入手，优先发展生态产业，使之成为生态脆弱区的支柱产业。生态经济的建设过程，就是生态型贫困地区的经济结构转型、生产生活方式转变，以保护和建设贫困地区生态环境的过程（黄颂文，2004）。生态经济发展不会直接破坏区域生态环境，对自然资源直接消耗的依赖性较低，是适合生态脆弱区发展的朝阳产业。

生态脆弱区的优势在于其特色物产和景观资源，依托这些特色资源发展生态经济，可以带动区域就业，且具备竞争优势，能够吸引外来投资，是兼顾促进区域经济增长和生态环境保护目标的经济发展方式。生态脆弱区可发展的生态产业较多，如生态农业、农林牧复合经营、生态旅游等，是适合贫困人口参与、扶贫见效快和有益于生态改善的发展方式。

（四）生态补偿是生态改善成果共享的回馈

生态脆弱区生态环境恶化不仅导致当地的贫困，而且会在整个生态系统内蔓延。如果恶化的生态环境得不到及时治理，在各种自然力（风、水流）等作用下，必然导致周边生态环境的破坏和恶化。目前，中国的生态工程主要解决全国性或重点区域的生态问题，如退耕还林工程、京津风沙源治理工程，工程区生态改善对于周边区域的正外部性非常明显。作为生态屏障，生态脆弱区应该到补偿，作为周边区域分享良好生态服务的回馈，也是对生态脆弱区生态治理的支持。

生态补偿是平衡生态保护相关主体利益关系的经济手段，也是生态扶贫战略的重要组成部分，是生态脆弱区从生态保护和生态改善中直接获益的保障。中国的生态补偿机制还处在起步阶段，以中央财政投入为主，象征性地对生态区位重要的森林、草地和湿地等进行补助。因此，生态补偿可以作为生态扶贫战略探索的重点领域，通过建立不同层面的生态补偿机制，生态脆弱区可以获得外部经济支持，更好地实现生态改善和扶贫目标。

 

参考文献：

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2. 国家林业局. 中国林业发展报告2011[R].北京：中国林业出版社，2011.
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11. 王艳华，乔颖丽. 退牧还草工程实施中的问题与对策[J].农业经济问题，2011⑵：99～103.
12. 颜廷武.返贫困：反贫困的痛楚与尴尬[J].调研世界，2005⑴：37～39.



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[1]这些指数共同组成了多维贫困指数（MPI），联合国开发计划署2010和2011年的《人类发展报告》中将这些指数详细地列了出来。

[2]这些贫困估测可以在2012年Povcal数据中查到，请参阅世界银行发展数据小组在Povcalnet网站上发布的2012年数据。

[3]请参阅Chandy, Laurence and Geertz, Clifford (2011)“Poverty in Numbers: The Changing State of Global Poverty from 2005 to 2015”, The Brookings Institution, Washington DC.

[4]来源：此表格摘自Andy Sumner (2012), “Global Poverty and the ‘New Bottom Billion Revisited: Exploring the Paradox that Most of the World’s Extreme Poor No Longer Live In The World’s Poorest Countries”Working Paper, May 2012.（表中的数据经过Povcal (2012)的处理）。注意：Povcal用线性插值法调整了基准年份。PINICs=巴基斯坦、印度、尼日尼亚，中国和印度尼西亚。脆弱国家=经合组织的45个成员国（2011），出自Divided We stand: Why Inequality Keeps Rising，OECD Paris

[5]数据摘自注释4中Andy Sumner (2012)。此表中的数据经过Povcal (2012)和World Development Indicators 2012的处理。

[6]这个结论给发展援助提出了难题。例如，应该施行什么政策，才能最充分地解决这个问题：印度8个州的贫困人口比沙哈拉沙漠以南非洲的26个国家总共贫困人口还多。

[7]例如，在中等偏高收入国家中，南非的基尼系数很高，为63.1，巴西是54.7，哥伦比亚是55.9；在中等偏低收入国家中，安哥拉的基尼系数是58.6，玻利维亚是56.3。这些数据摘自世界银行《2012世界发展指数》。

[8]数据摘自亚洲发展银行（ADB）（2012）Asian Development Outlook 2012: Confronting Rising Inequality in Asia， ADB Manila, p.47.

[9]详细资料请参阅ADB（2012）Asian Development Outlook 2012: Confronting Rising Inequality in Asia, ADB Manila, p.47.(2012)，以及OECD（2011）Divided We stand: Why Inequality Keeps Rising, Chapter, pp.56-7.

[10]有关两者的关联，请参阅Berg, Ostry and Zettelmeyer (2008), “What Makes Growth Sustained?” IMF Working Paper 08/59, IMF, Washington D.C., 也可参阅Berg, Andrew G. and Ostry, Jonathan D, (2011), “Inequality and Unsustainable Growth: Two Sides of the Same Coin?”, IMF, Washington D.C.

[11]在这个问题上，请参阅Joseph E. Stiglitz (2010), Freefall: America, Free Markets and the Sinking of the World Economy, Norton, New York；也可参阅Joseph E. Stiglitz (2012), The Price of Inequality，Allen Lane, London.

[12]请参阅Ravallion, M, and Chen, 2 (2004), China’s (Uneven) Progress Against Poverty, World Bank Policy Research Working Paper 3408, World Bank, Washington D.C.

[13]详细信息请参阅Gill and Kharas (2007)

[14]有关21世纪初这种“集中”现象和区域弱势的详细讨论，请参阅World Bank (2006) World Development Report: Equity and Development, chapter two, “Inequity with countries: individuals and groups”, World Bank, Washington D.C.

[15]有关差距扩大的资料，请参阅OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, chapter three, Inequality in Emerging Economies, pp.53-5, OECD, Paris.

[16]有关中国情况的详述，请参阅Li,S, Luo C, (2011), Introduction to Overview: Income Inequalityand Poverty in China, 2002-7, CBI Working Paper 2011-10, Department of Economics, University of Western Ontario, Canada

[17]请参阅ADB (2012) Asian Development Outlook 2012: Confronting Rising Inequality in Asia, p.70, Manila, 2012.

[18]调查所选国家分别是中国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦、越南、菲律宾，不丹和泰国。数据来源请参阅WB World Development Indicators 2011, table 2.15, Education Gaps by Income and Gender.

[19]请参阅上述ADB (2012)文献16, P65

[20]请参阅OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD, Paris, pp.57-9

[21]请参阅上述ADB (2012)文献, 16, p.66.

[22]这种寻租行为有很多种形式：隐藏或公开的政府转移、减少市场竞争的补贴或法律、松懈执行有关竞争的法律，以及允许组织转移成本的法令。

[23]请参阅上述ADB (2012)文献, 16, p.56

[24]请参阅Li Xiaoyun, (2010), China: Rural Statistics 2010, China Agricultural Press, Beijing.

[25]请参阅上述文献Li Xiaoyun (2012), 24

[26]（2010年的）数据摘自World Bank (2012), World Development Indicators 2012, Table 216, pp 100-102.

[27]来源：Lustig, N, et al. (2011), “The Decline in Inequality in Latin America: How Much, Since, When and Why”, Working Paper no.118. Tulane University, Canada, Figure 2.

[28]该表摘自Lustig, Nora (2011),  “Markets, the State and Inclusive Growth in Latin America: Argentina, Brazil, Mexico and Peru”, UNDP.  

[29]数据摘自World Bank, World Development Indicators，每年数据对应每年的指数报告

[30]例如，2004-2007年，七大地区经济体的股市资本化价值翻了两番。关于此趋势的更多信息，请参阅Cornia, Giovanni Andrea (2009), “What explains the recent decline of income inequality in Latin America”, draft paper presented to a Conference on the Impact of the Financial Crisis in India，Tata Institute of Social Sciences,Mumbai, March 2009,也可以参阅Ocampo, Jose Antonio (2007), “”The Latin American Boom”, Revista de Ciencia Politica, Volume 28, no.1, pp 7-33.

[31]请参阅World Bank (2012), World Development Indicators, Washington D.C, 2012.

[32]有关计划及其实施的详细情况，请参阅Kostzer, Daniel (2008), Argentina: A Case Study on the Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados,也可参阅the Employment Road to Economic Recovery, UNDP Buenos Aires.

[33]例如，大城市和小城市工资的差距从2000年的26%下降到了2007年的19.4%。请参阅See Nora Lustig (2011), “Markets, the State and Inclusive Growth in Latin America: Argentina, Brazil, Mexico and Peru, UNDP, 2011, p.14.

[34]请参阅Lustig, Nora (2011), “Fiscal Policy and Income Redistribution in Latin America: Challenging the Conventional Wisdom”, Society for the Study of Economic Inequality, November, 2011, p.23

[35]请参阅Cornia, Giovanni, (2009), “What explains the recent decline of income inequality in Latin America?, draft paper presented to a Conference on the Impact of the Financial Crisis in India, Tata Institute of Social Sciences,Mumbai, March 2009.

[36]通过图解得知，在此期间只有厄瓜多尔2004-2005年的社会支出占GDP比例低于1990-1991年的水平。

[37]请参阅McKinley, Terry (2010), “Inclusive Growth Criteria and Indicators: An Inclusive Growth Index for Diagnosis of Country Progress”, Asian Development Bank, Sustainable Development Working Paper 14, Manila.

[38]请参阅Kanbur, Ravi and Raunyar, Ganesh, (2009), “Conceptualizing Inclusive Development: With Applications to Rural Infrastructure and development Assistance”, Asian Development Bank, Occasional Paper No.7, Section II, “What is Inclusive Development?”, ADB Manila

[39]请参阅Asian Development Bank (2012), Asian Development Outlook, Manila, p.74.

[40]有关证据请参阅World Bank (2009), World Development Report 2009:Reshaping Economic Geography, World Bank, Washington D.C.

[41]请参阅World Bank (2009), World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography, World Bank, Washington D.C, pp 88-9

[42]最出名的相关文献：Fan, S., R. Kanbur, and X. Zhang, (2011), “China’s Regional Disparities: Experience and Policy”, Review of Development Finance, 1 (1), pp/47-56.也可参阅Fan, S., R. Kanbur, and X. Zhang (eds.), (2009),  Regional Inequality in China: Trends, Explanations and Policy Responses. London and New York: Routledge, Taylor and Francis Group

[43]数据摘自2008年马来西亚经济规划部，在World Bank (2009), World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography, Washington D.C., p.27中被引用。

[44]请参阅Hill, H, Resosudarmo, B, Vidyattama, Y, (2007), “Indonesia’s Changing Economic Geography”, Working Papers in Economics and Development Studies, 2007-13,Bandung, Indonesia.

[45]请参阅Wisaweisuan, N,(2009)  “Spatial Disparities in Thailand: Does Government Policy Aggravate or Alleviate the Problem”, in Reshaping Economic Geography in East Asia ,Yukon Huang and Alessandro Magnoli Bocchi, World Bank, Washington D.C.

[46]请参阅Claus, Iris, Martinez-Vazquez, Jorge,  Vulovic, Violetta, Government Fiscal Policies and Redistribution in Asian Countries, International Center for Public Policy Working Paper 12-13, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University.请注意，这篇文献也说明，虽然亚洲在教育上的投入减少了不平等程度，甚至比世界上其他地区的作用还好，但在卫生投入方面，亚洲的不平等减少的效果不如世界其它地区（见文献第25页）。

[47]中国的“低保”方案是一种基本的现金转移，非有条件性质，唯一条件就是接受人非常贫困。

[48]请参阅Ariel Fiszbein and Norbert Schady (2009), Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty, World Bank Policy Research Report, Washington D.C.

[49]关于此事的更多数据，请参阅Rachel Slater and John Farrington (2009), Cash Transfers: Targeting, ODI Project Briefing, Overseas Development Institute, London,

[50]数据摘自OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD, Paris.

[51]例如，在印度尼西亚（2008），有权领取遣散费的工人中只有34%的人在失业后领到了这笔费用，在这些人中，大部分人领取的金额比应得的金额要少。请参阅World Bank (2010), Indonesia Jobs Report: Towards Better Jobs and Security for All, Washington D.C.

[52]请参阅OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, p.60, OECD, Paris.

[53]请参阅World Bank (2010), Indonesia Jobs Report: Towards Better Jobs and Security for All, Washington D.C.

[54]这些问题在文献David A. Robalino, Laura Rawlings, Ian Walker (2012), Building Social Protection and Labor Systems: Concepts and Operational Implications, Social Protection and Labor Discussion Paper No.1202, World Bank, Washington D.C.中有详述。下面的讨论也借鉴了此文献的一些结论。

[55]数据摘自World Bank (2012), China 2030: Building a Modern, Harmonious, and Creative High Income Society, Washington D.C, p. 372.

[56]城市职工保险方案中有一定的可转移性。

[57] 中国国际扶贫中心副主任，博士，研究员

[58] 胡锦涛：在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞，新华网，www.xinhuanet.com, 2010年09月16日。

[59] 张磊，中国扶贫开发历程（1949-2005），中国财政经济出版社，2007年。

[60] 张磊，中国扶贫开发政策演变（1949-2005），中国财政经济出版社，2007年。

[61] 统计局，农村贫困监测资料，2010。

[62]马晓河，跨越“中等收入陷阱”的战略选择报告，2011年。

[63] 同上。

[64]段玉瑾，《农民工社会政策建设回顾与农民工的社会政策需求》，《长春理工大学学报（社会科学版）》，2011年第24卷第6期。

 

[65] 张磊，中国扶贫开发政策演变（1949-2005），中国财政经济出版社，2007年。

[66] 李实，有利于减贫的收入分配政策：中国经验报告，2011年。

[67] 同上。

[68] 陈锡文主编《中国县乡财政与农民增收入问题研究》，第117页。

[69] 黄维键，取消农业税对中国经济社会的影响及下一步政策取向，财经研究，www.cjyj.shufe.edu.cn，2007-10-23。

[70] 李实，有利于减贫的收入分配政策：中国经验报告，2011年。

[71] 张秀兰，利贫的社会政策：中国的经验与未来的策略选择报告，2011年。

[72]教育部，2010年教育事业发展统计公报，http://www.chsi.com.cn/jyzx/201107/20110706/219482079.html

[73]教育部，2010年教育事业发展统计公报， http://www.chsi.com.cn/jyzx/201107/20110706/219482079.html

[74] 张秀兰，利贫的社会政策：中国的经验与未来的策略选择报告，2011年。

[75] 卫生部，2011年4月全国医疗服务情况， http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsbwstjxxzx/s7967/201106/52031.htm

[76] 同脚注16。

[77]卫生部，2011年妇幼保健与社区卫生工作简讯， http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohfybjysqwss/s7901/201104/51206.htm

[78] 张秀兰，利贫的社会政策：中国的经验与未来的策略选择报告，2011年。

[79] 民政部，2011年社会服务发展统计报告， http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml

[80]民政部， 2011年社会服务发展统计报告， http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml

 

[81]见ADB, 2007. “Inclusive Growth toward a Prosperous Asia: Policy Implications”, Working paper series.

 

[82]在中国政府制订的“十二五规划”中，政府只是提出来“努力抑制收入差距扩大的势头”，而不是强调缩小收入差距。

[83]根据国家统计局的估计，到80年代末城镇居民收入分配的不均等程度已明显高于改革初期，基尼系数上升了40-50%（任才方、程学斌.， 1996年）。即使把实物收入和各种实物性补贴计算在内，收入分配的不均等程度也大体相当。比如，国家统计局估算的1988年城镇居民货币收入的基尼系数为0.23; 中国社会科学院经济研究所收入分配课题组估算的个人可支配收入（包括了货币收入和实物性收入）的基尼系数也是0.23（赵人伟、格里芬，1994年）。

[84]在2009年农村贫困线做了调整，旧贫困线为889元/日/人，而新贫困线为1196元/日/人（见中国农村贫困监测报告2010，国家统计出版社）。

[85]在改革开放初期的1978年，城镇居民的人均收入为343元，农村居民人均收入为133元（见《中国统计摘要2008》第101页），前者为后者2.6倍。

[86]国务院发展研究中心“县乡财政与农民增收”课题组对三个农业县的近期农民负担进行了专门调查，他们发现在1997年三个县的农民人均税费负担为12%，其中税费负担最高的一个县达到了28% （见陈锡文主编《中国县乡财政与农民增收入问题研究》，第117页）。

[87]1995年城镇居民人均可支配收入为3893元，农村居民人均纯收入为1578元（见《中国统计年鉴1996》，第238页）。这一年农民人均税费额为其纯收入的5.3%，由此可以计算出它对城乡之间收入差距的影响作用。

[88]这一结果与全国个人所得税的数字有些不协调。根据国家财政统计数据，2008年全国个人所得税征收额3722亿元。按照住户调查数据，以城镇居民6.07亿计算（来自统计局人口统计数），城镇居民缴纳的个人所得税仅为：1621亿元。而农村居民是不可能缴纳剩余的2000多亿的个人所得税。当然，即使全部个人所得税都是来自城镇居民，那么其负担的税率仅为其收入的3%。

[89]http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml。

[90]见民政部《2010年社会服务发展统计报告》（http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml）。

[91]根据农户的受益方式，政府的惠农政策可分为两大类，一类是以直接增加农民收入为目的的补贴政策，主要包括粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等；一类是以构建农户社会安全网为目的的公共服务性政策，主要包括新型合作医疗、教育“两免一补”、农村低保政策等。

[92]在1990年至1999年期间农村内部收入差距的基尼系数上升了大约5个百分点（见张东生，2010）。

[93]来源：中国统计年鉴2011（见http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm）。

* 本文为2012年中国政府“10·17减贫与发展高层论坛——包容性发展与减贫”的一份背景报告。

[94] 《中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，中发[1991]9号，1991年5月12日。

[95] 兰德公司的一份报告指出，人口红利是通过增加劳动力供给、扩大储蓄以及人力资本投入与回报上升等途径实现的。参见Bloom, et al. (2002)。

[96] 这方面的综述请参见（蔡昉，2009）。

[97] 根据《中国统计年鉴》（2010）数据计算得到。

[98] 根据《中国农村住户调查年鉴》数据计算得到。

[99] 根据《中国农村住户调查年鉴》数据计算得到。

[100] 根据《中国劳动统计年鉴》数据计算得到。

[101] 根据《全国农产品成本收益资料汇编》数据计算得到。

[102] 根据国家统计局最新发布的《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》，2011年中国农村扶贫标准为年人均纯收入2300元（2010年不变价）。

[103] 国家统计局2000年公布的全国基尼系数为0.412，2011年12月发布的《中国全面建设小康社会进程统计监测报告（2011）》认为2010年基尼系数略高于2000年。

[104] 数据源自《中国农村贫困监测报告2010》。

 

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