2012年1017论坛主旨报告（五）支持包容性发展的人口与就业政策

改革开放以来，伴随着经济体制改革和高速经济增长，中国开始形成与社会主义市场经济相适应的社会政策体系，具有可持续发展和高度关注民生的特点，并于21世纪以来日益增强其包容性。以实现人口资源环境协调发展为取向的人口政策、以充分就业和分享经济发展成果为目标的就业政策，是这种包容性政策的重要组成部分，也是其中作用斐然的领域。本文介绍中国的人口政策和就业政策制订和实施的特点及效果，揭示人口与就业领域面临的紧迫挑战，并对未来政策调整，提出一些政策建议。

一、人口政策的内涵、效果和演变

1．人口政策形成和以人为本的出发点

从20世纪70年代开始，中国政府就提倡“晚、稀、少”（即提倡晚婚、拉大生育间隔和少生）的计划生育政策，直到80年代独生子女政策正式形成，中国卓有成效的计划生育政策已经走过了数十年的历程。中国人口政策的制定和执行，始终是从提高人民的物质和文化水平出发的。1980年9月25日发表的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，实际上就是正式宣布了国家实行独生子女政策。《公开信》以谈心的口吻，论证了计划生育政策“是一项关系到四个现代化建设的速度和前途，关系到子孙后代的健康和幸福，符合全国人民长远利益和当前利益的重大措施”。

1991年，中共中央、国务院发布了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，在进一步强调严格控制人口增长的同时，重申了既定的人口与计划生育政策，要求保持政策的稳定性和连续性[1]。之后，各省、自治区、直辖市都按照各地的实际情况，相继制定了各省、自治区、直辖市的计划生育条例，并且经各地人大常委会审议通过后，作为地方法规执行。到20世纪90年代初，全国范围内的计划生育政策完善工作告一段落。

严格计划生育政策的颁布，实际上与邓小平制定“三步走”战略密切相关。在整个20世纪70年代末到80年代后期，邓小平都在反复调研、咨询和思考“翻两番”、达到“小康”、“八百美元”等目标的可行性（杨凤城，2011）。在充分调研、论证和经济发展实践的基础上，到中共十三大召开前夕，邓小平在接见国外客人时，阐述了“三步走”的战略思想。党的十三大明确而系统地阐述了“三步走”的发展战略，即第一步，从1981年到1990年实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，从1991年到20世纪末，使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步，到21世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。

2002年，党的十六大做出一项关系改革开放和现代化建设全局的重大决策：在原定现代化建设“三步走”战略部署基础上，从“第三步”即21世纪上半叶的50年中，划出其中头20年（2001年到2020年），作为“集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”的发展阶段，作为“实现现代化建设第三步战略目标必经的承上启下的发展阶段”。而保持人口、资源、环境的协调关系，相应成为全面建设小康社会的重要保障。

可见，从早期的自愿性节制生育的号召，到1980年以《公开信》的发表为标志的严格的独生子女政策，中国人口政策的形成，根本的出发点是配合国家战略规划的实施，有利于加快经济发展，尽快提高人民生活水平。

2．人口政策执行模式和激励机制的变化

因其以人为本的出发点，人口政策执行中总体上是努力做到激励相容和与时俱进的。在计划生育政策实施初期，政策目标与老百姓生育意愿差距较大，政策执行借助了更多的行政手段，一方面确有一些群众对这种工作方法不满意，另一方面计划生育行政工作也成为“天下第一难”。

随着人口出生率逐步下降，计划生育工作执行方法不断创新，即工作手段从行政性手段转向更加注重利益导向，工作内容从管理约束转向更加注重服务关怀，也更加借助宣传手段。相应地，以计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和特别扶助制度为主体的利益导向政策体系初步形成。计划生育优质服务和生育关怀行动普遍开展。婚育新风进万家活动、关爱女孩行动和新农村新家庭计划深入推进。

中国现行的生育政策是在长期实践中逐渐形成的，既有法律的统一要求，又充分考虑了各地的实际情况，并且随着人口形势的变化和经济社会发展的需要，不断调整和完善，具体的生育政策体现在各地的人口与计划生育条例中。人们常常把中国的人口政策简化为“一胎政策”，其实这是不准确的。由于经济社会发展很不平衡，生育政策在地区之间、城乡之间、汉族和少数民族之间都有所区别，总体上看，农村宽于城市，西部宽于东部和中部，少数民族宽于汉族。按照现行生育政策，全国总体政策生育率为1.47左右，全国实际执行一孩生育政策的人口大约为60%。

近些年，各地在保持现行生育政策稳定的同时，对本地生育政策进行了小幅度的微调。例如，目前全国所有省、直辖市、自治区都允许双方为独生子女的夫妇生育两个孩子；天津、辽宁、吉林、上海、江苏、安徽、福建等7省（市）的农村居民实行了夫妇一方为独生子女的可生育两个孩子政策；吉林、海南、上海、甘肃、新疆、湖南、浙江、内蒙、山西、湖北、广东、江西等省（区、市）取消或放宽了生育间隔规定；河北、辽宁、吉林、广东、新疆等省（区）则放宽了再婚夫妇的生育政策。

3．前所未有的人口转变：生育率的下降

人口政策的实施以及经济社会发展，导致生育率的大幅度降低。1970年到1980年间，中国的总和生育率发生了急剧下降。但是，在20世纪80年代早期，总和生育率依然在更替水平之上。随着1980年实施严格的独生子女政策，而更主要的是自那以后的改革开放所激发的经济社会高速发展，生育率进一步降低，于20世纪90年代初降到低于2.1的更替水平（图1）。



图1 中国分城乡生育率下降趋势

资料来源：1998年以前根据中国人口信息研究中心数据库计算，1998年以后根据历次人口抽样调查数据计算。

 

其后，中国的总和生育率进一步下降。目前，总和生育率已经连续多年低于1.5（顾宝昌、李建新，2010）。根据联合国的统计，2006年中国的总和生育率为1.4，同期世界平均水平为2.6。2005年到2010年间，发达地区总和生育率平均为1.6，不发达地区（不包括最不发达国家）为2.5。中国已经进入全世界生育率最低国家的行列（联合国, 2010）。

 

4．积极效果：人口红利对经济增长的贡献

在改革开放以来的整个二元经济发展时期，中国高速经济增长显著地获益于人口红利。这既符合经济理论的预期，又具有中国特色，并且可以得到统计印证。人口转变对经济增长做出的贡献，表现在经济增长源泉的以下几个方面[2]：

首先，人口抚养比的持续下降，为高速经济增长中的资本形成提供了人口基础，有利于国民经济保持较高的储蓄率。这个因素表现在资本投入的贡献率之中。

其次，劳动年龄人口持续增长，保证了充足的劳动力供给，并随着劳动者受教育程度的提高，使中国在参与经济全球化过程中保持了明显的同等素质劳动力的低成本优势。这些因素对经济增长的效应，表现为生产函数中劳动投入和人力资本积累等变量的增长贡献。

第三，改革时期农业剩余劳动力大规模转移，创造了劳动力从低生产率部门向高生产率部门流动的资源重新配置效率，成为全要素生产率的主要来源。

第四，如果以人口抚养比作为人口红利的显性代理变量，可以将其对经济增长贡献看作是纯粹意义上的人口红利。

利用生产函数的方法，一项研究对中国20世纪80年代初以来的经济增长进行分解，观察到改革开放期间各种因素对经济增长的相对贡献。这些因素分别以固定资产形成、全社会就业人数、就业人员受教育年限、人口抚养比和残差作为变量，分别代表资本投入、劳动投入、人力资本、人口红利和全要素生产率对GDP增长率的贡献。结果显示，在1982-2009年期间的GDP增长中，资本投入的贡献率为71.0%，劳动投入的贡献率为7.5%，人力资本贡献率为4.5%，人口抚养比贡献率为7.4%，全要素生产率贡献率为9.6%（Cai and Zhao, 2012）。

二、积极的劳动力市场政策及其效果

获得人口红利的前提是劳动力充分就业。改革开放时期，中国形成了世界上最大的劳动力流动和就业规模。其中，推动了城乡就业的积极就业政策与旨在促进劳动力市场发育的改革，起着非常重要的作用。

1．积极就业政策的形成与完善

中国通过长期的努力，付出了惨痛的代价，逐渐形成了积极就业政策的框架。在20世纪90年代末就业制度改革以前，城镇劳动力市场机制主要在新增劳动力的配置方面起作用，国有企业和集体企业容纳了绝大部分城镇就业。当时，经济增长被认为是就业增长的同义语，因此并未单独成为宏观经济政策的关注目标。在当时的货币政策和财政政策表述中，完全没有就业的独立位置[3]。

受90年代末亚洲金融危机和国内经济增长速度减慢的影响，国有企业陷入空前的经营困难，不得已大规模裁员，导致前所未有的下岗和失业。为了应对这种严峻局面，保障基本民生，政府着手实施积极的就业政策，推出了一系列促进就业和再就业的政策手段。与此同时，就业也被列入作为宏观经济政策目标，其重要性不断得到提升。积极的就业政策着眼于通过培训和服务来调节劳动力供给，通过宏观调控手段促进经济增长扩大就业，调节劳动力市场需求，最大限度地开拓就业领域和渠道。

2002年9月12日，时任中共中央总书记江泽民在全国再就业工作会议上以《就业是民生之本》为题的讲话，论述了充分认识就业再就业工作的极端重要性，并且把就业问题解决得如何，提高到是衡量一个执政党、一个政府的执政水平和治国水平的重要标志、当前党和国家工作中一项重大而紧迫的当务之急的高度。同年，中国共产党十六大报告提出国家实行促进就业的长期战略和政策，并将促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡列为宏观调控的主要目标。中央对于就业的表述，逐渐从要求把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，提高到实施就业优先发展战略。

为了化解2008年全球金融危机对中国经济增长和社会发展的影响，中国政府提出实施更加积极的就业政策，通过“保就业”成功实现了“保增长、保民生、保稳定”的目标。“十二五”规划强调了坚持更加积极的就业政策，是促进充分就业的坚实政策保障，不仅明确了就业在政府政策中的优先位置，还有利于抓住扩大就业的重点领域，瞄准政府实施就业扶助的重点人群。

2．劳动力市场发育与就业扩大

中国的高速经济增长始终伴随着就业的迅速扩大（Cai, 2010）。许多研究者得出就业增长未能与经济增长同步的结论，主要是由于被中国就业统计数据若干不完整和不一致之处所迷惑。首先，农村转移出的劳动力没有包括在城镇就业统计中。2011年，离开本乡镇半年及以上农村劳动力的时点数达到1.586亿（国家统计局农村社会经济调查司，2012）。其次，20世纪90年代后期以来，以新增劳动者和下岗再就业为主体的城镇非正规就业群体，在分部门和分地区的就业统计中得不到体现，以致任何非加总的分析都遗漏了这部分就业，而其规模在2009年仍高达9000余万人，占全部城镇居民就业的28.9%[4]。此外，在本乡镇非农产业就业的农村劳动力往往被就业研究者所忽视。这个部分就业虽然没有显著的增长，但存量仍然不容忽视，其中稳定的非农就业者也接近1亿人。

为了获得一个关于就业和劳动力供求的较为完整图景，我们尝试突破单一统计来源，揭示城镇实际就业数量，以此作为非农产业劳动力需求的代理信息。由于农业中劳动力使用的绝对数量是逐年减少的，而农村非农产业就业数量也相对稳定。所以，我们不考虑农业就业和农村非农就业的情况，仅仅考察包括进城农民工和城镇居民的就业增长情况。

根据对数据的推算，我们知道在2009年城镇3.1亿就业人员统计中，有大约12.52%是农民工，约为3896万人，远低于实际农民工数量。如果假定2000年城镇劳动力调查中尚不包括农民工，此后各年，城镇劳动力调查中所包含的农民工比例以相同的幅度增长，即在2009年增长至12.52%，并于此后以相同的速度增加。据此我们可以计算出各年城镇就业统计中农民工的比例，并继而得出各年城镇就业不含农民工的数量。

另外我们还知道，2009年底全国离开本乡镇6个月及以上的农村劳动力为1.45亿，其中95.6%进入城镇。假设2000-2011年期间的各年中，外出农民工在城镇和乡村的分布与2009年相同。据此，我们可以根据国家统计局每年的农民工监测报告，得出农民工进入城镇就业的总规模。现在，我们就可以观察这两个就业规模的每年存量，并将其与全国劳动年龄人口存量进行比较（表1）。

 

表1 劳动力供给和需求存量变化（万人，%）

	城镇居民就业 （1）	进城农民工 （2）	劳动年龄人口 （3）	需求-供给比率 （1+2）/（3）	需求-供给弹性 Δ（1+2）/Δ（3）
2001	23607	8029	88536	35.7	-
2002	24091	10009	90070	37.9	4.5
2003	24569	10889	91399	38.8	2.7
2004	25003	11303	92893	39.1	1.5
2005	25430	12025	94352	39.7	2.0
2006	25947	12631	95234	40.5	3.2
2007	26492	13094	96009	41.2	3.2
2008	26848	13423	96757	41.6	2.2
2009	27224	13894	97419	42.2	3.1
2010	27669	14627	98059	43.1	4.4
2011	27955	15165	98622	43.7	3.4

资料来源：根据《中国统计年鉴》（历年）、《中国农村住户调查年鉴》（历年）、《中国人口统计年鉴》（历年）和都阳、胡英（2011）数据推算得到。

 

从中可以看到，在考察的2001-2011年期间，城镇就业总量增加速度明显快于全国劳动年龄人口，表明中国经济增长并非无就业增长。相反，与城市化相伴的城镇就业扩大是不容忽视的。而作为积极就业政策成效的表现，农业剩余劳动力、城镇失业和冗员都大幅度减少了。

 

3．劳动力流动：减贫增收效果

农民工获得高于务农所得的工资性就业岗位，整体上降低了农村的贫困水平，即使没有缩小城乡收入差距，也具有抑制城乡收入差距更为扩大的效应。以土地均等分配为制度基础的家庭承包制，保证了劳动力流动是追求更高收入和更好生活的自愿选择，因此，即使工资率不变，劳动力流动规模的扩大也足以显著增加农民家庭的收入。观察劳动力流动对农村家庭的增收效果，可以从三个方面看。

第一是劳动力流动的减贫效果。除去那些家庭劳动力不足或有就业能力缺陷的家庭，许多贫困家庭之所以贫困，是由于就业不充分。而且，以往的研究表明，农村非农就业机会往往为那些有明显技能或者家庭背景有影响力的人群率先获得，而大多数贫困家庭与此无缘。因此，能够外出打工就意味着有机会获得更高的收入。研究表明，贫困农户通过劳动力外出途径，可以提高家庭人均纯收入8.5%到13.1%（Du, Park and Wang, 2005）。毋庸置疑的是，劳动力和人力资本不足的贫困家庭，也往往遇到无力克服迁移障碍的困境，不能充分从劳动力流动中获益。

第二是工资性收入对农户增收的贡献。按照国家统计局的统计口径，农民家庭纯收入来源被划分为工资性收入、家庭经营纯收入、财产性收入和转移性收入四个部分。外出就业机会的增加显著地提高了农户工资性收入，提高这个收入成份占农户收入的比重，成为增加农民收入的主要源泉。根据官方统计，农户工资性收入占比从1990年的20.2%，提高到2010年的41.1%，而在2010年的农民纯收入增量中，工资性收入的贡献率为48.3%[5]。

第三是被统计体系中的住户调查所遗漏的打工收入。由于官方统计系统内的住户调查是分城乡独立进行的，因此，举家迁出的农村家庭和外出打工农村家庭成员，既因难以进入抽样范围而被显著排除在城市样本外，又因长期外出不再作为农村常住人口，而被大幅度排除在农村样本住户的调查覆盖之外。虽然根据《中国统计年鉴》的有关解释，在外居住时间虽然在6个月以上，但收入主要带回家中，经济与本户连为一体的外出从业人员，仍视为家庭常住人口。但是，常年在外（不包括探亲、看病等）且已有稳定的职业与居住场所的外出从业人员，不算家庭常住人口，这部分外出从业人员的收入，不能反映在农户收入中。

因而，农民工务工收入在相当大程度上被低估了。许多研究者注意到收入分配状况改善的趋势，并且尝试从不完善的统计体系中挖掘出相关的证据。高文书等从现行城乡住户收入统计的缺陷出发，选择一个发达地区省份浙江和一个西部地区省份陕西，通过对包括统计局记账户和抽取的其他住户进行调查，重估了被城市和农村遗漏的农民工收入。结论是，仅因官方统计系统的住户调查抽样和定义中存在的问题，就导致城镇居民可支配收入平均被高估13.6%，农村居民纯收入平均被低估13.3%，城乡收入差距平均被高估了31.2%（高文书等，2011）。

4．劳动力市场制度建设与劳动者权益

在解决20世纪90年代末大规模企业职工下岗、失业现象期间，形成了包括更加广泛覆盖的社会保障体系、以扩大就业为优先原则的宏观经济调控、积极扶助再就业、创造公益性就业岗位等举措在内的积极就业政策，并且，在应对2008年和2009年世界性金融危机对就业的冲击时，这一政策被进一步强化，相应出台一系列更有针对性的措施，被表述为“更加积极的就业政策”。

随着农业剩余劳动力的减少，劳动力短缺现象普遍出现在各个产业和部门，并且持续存在，加之强农、惠农的各项“三农”政策的实施提高了务农比较收益，都十分有利于普通劳动者特别是农民工在雇佣关系中谈判地位的提高，导致各行业工资全面上涨、熟练劳动力与非熟练劳动力工资的趋同，以及各种工作条件的改善都快于以往。

2004年以后，中央和地方政府通过立法、执法、调整政策等方式，在改善农民工进城打工、居住和享受均等公共服务等政策环境上做出了积极且更有实效的努力。虽然制度变革和政策调整远未完成，但是，对于了解改革开放期间农村劳动力向城市流动发展历史的观察者来说，无疑会十分赞成，2004年作为一个转折点，劳动力流动的政策环境步入其黄金时期（Cai, 2010）。

与此同时，加快出台劳动合同法等一系列劳动法规，加大了劳动关系相关的执法力度，推动劳动力市场制度建设。在中央政府的要求下，地方政府竞相提高最低工资标准，普通劳动者工资正常提高机制逐步形成。

三、发展阶段变化对政策的新要求

自20世纪80年代初以来，中国经历的高速增长具有典型的二元经济发展特征，其间与人口转变相伴随的是农业剩余劳动力大规模转移和城镇就业扩大。随着中国人口转变和经济发展到达新的阶段，这种经济发展模式必然经过一系列转折而寿终正寝。

1．两个“转折点”的到来

自2004年沿海地区出现“民工荒”以来，劳动力短缺已经成为全国性现象，2011年制造业招工难前所未有地成为企业普遍遭遇的困难。在劳动力供给增速减慢的同时，经济增长仍然保持着对劳动力的强劲需求，城镇就业继续迅速增长。劳动力供求关系的变化，改变了中国资源禀赋长期存在的劳动力无限供给的特征，农业中的劳动边际生产力不再像理论假设的那么低下，工资不再由生存水平决定，而是更加敏感地受到供求关系的影响。

农民工工资在多年徘徊不变之后，从2004年开始提高明显加速，在2004 -2011年间保持实际年增长率12.7%[6]。就使用较多非熟练工人的制造业和建筑业来看，这两个行业的工资在2003 -2008年间的年度实际增长率分别为10.5%和9.8%[7]。从农业中雇工的工资变化看，在2003-2009年间，粮食生产中雇工工资平均每年增长15.3%，棉花生产工资年增长11.7%，在规模养猪中就业的雇工工资年增长19.4%[8]。

按照发展经济学的定义，这种劳动力短缺的出现和普通劳动者工资持续上涨的现象，就意味着中国已经迎来其刘易斯转折点。虽然关于这个判断以及刘易斯模型在中国的适用性，存在着不同观点，但是，上述变化对中国经济增长的巨大挑战值得给予高度重视。

作为生育水平长期下降的结果，中国人口年龄结构发生了相应的变化，即迄今为止，15-64岁劳动年龄人口保持增长，但是增长速度逐年递减，并预计在2013年前后停止增长。与此同时，人口抚养比（即依赖型人口与劳动年龄人口的比率）降低到最低点，随后迅速提高（图2）。正如研究者通常以抚养比作为人口红利的显性代理指标一样，抚养比变化趋势的逆转，就是人口红利消失的转折点。



图2 抚养比停止下降意味着人口红利消失

    资料来源：预测一、二、三分别由胡英、王广州和联合国所做。

 

可见，我们可以把2004年作为中国到达刘易斯转折点的标志性年份，而2013年则是人口红利消失的标志性年份。很显然，这两个转折点之间的时间跨度长短，与人口转变特点有直接的关系。中国人口转变的早熟性质（或称为“未富先老”），使其处在这个区间的时间格外地短暂。

根据研究，日本经过刘易斯转折点的时间大约是在1960年（Minami, 1968）。如果以人口抚养比开始提高的年份作为人口红利消失的转折点，则是在1990年达到的，两个具有转折意义的时间点之间相隔30年左右。韩国在1972年经过刘易斯转折点（Bai, 1982），而人口红利消失的转折点则要在2013年前后，与中国同时到达，其间相隔40余年。

以2004年作为中国的刘易斯转折点，2013年作为人口红利消失点，其间相隔充其量只有9年。中国的这个特点，不仅可以解释为什么劳动力短缺一经出现，就表现得如此强烈，也警示着中国转变增长模式和调整相关政策的挑战来得格外紧迫。

2．劳动力市场新趋势与新任务

刘易斯转折点的到来，意味着劳动力市场的二元结构性质逐渐消失，成熟劳动力市场的一系列特征逐渐显现。在成熟的市场经济国家，就业压力主要表现为三种类型的失业，即宏观经济波动导致的周期性失业、劳动者技能与用人单位需求不匹配造成的结构性失业，以及劳动者寻职时间过长导致的摩擦性失业。其中结构性失业和摩擦性失业是失业的常态，既相对稳定也十分顽固，所以也被统称为自然失业。中国未来将越来越多地面对上述三种类型的失业。

在市场配置资源和引导经济活动的条件下，宏观经济的周期性波动不可避免，与此相对应的周期性失业现象也同样不可避免。在中国当前的发展阶段，进城务工的农村转移劳动力，由于没有获得城市户口，就业不稳定，往往要承受更大的周期性失业冲击。例如，2008年国际金融危机对中国实体经济和就业的冲击，导致上千万农民工在2009年春节提前返乡，就是这种周期性失业的表现。

随着产业结构调整的加速，在新的就业机会不断被创造出来的同时，一部分传统岗位也不可避免地消失。如果需要转岗的劳动者技能不能适应新岗位的要求，则会面临结构性失业风险。由于中国劳动力市场发育尚处于较低水平，人力资源配置机制尚不健全，在产业结构变化过程中，劳动者还不能做到无摩擦转岗。因此，摩擦性失业现象也会经常存在。包括各类毕业生在内的新成长劳动者群体，虽然受教育程度较高，但其人力资本与劳动力市场对技能的需求有一个匹配的过程。至于那些缺乏新技能的城镇就业困难群体，与劳动力市场需求的衔接则会遇到更多摩擦。因此，上述两个劳动者群体最易受到这两类失业的困扰。

3．人口结构面临的挑战

在计划生育政策和经济发展的双重作用下，中国的人口总量得到有效控制。然而，在总量得到控制的情况下，人口结构性问题却凸显出来。人口结构面临的挑战，主要表现在以下方面。

一是出生人口性别比居高不下。出生人口性别比，是以新出生人口中女婴为100衡量的男女性别平衡状况。自1990年第四次人口普查以来，这一比率就大幅度超出正常水平，2009年仍然高达119.5，即男婴比女婴多19.5%。劳动力市场上的性别歧视和社会保障制度不健全，是导致人口性别失衡问题的重要原因。

二是人口老龄化进程加快。一方面，人口老龄化是经济社会发展的必然结果，是人口发展不可逆转的趋势，老年人口比重占总人口比重较大的“老龄化社会”，将是我们必须适应的社会常态。另一方面，中国的“未富先老”的确给中国社会养老能力、养老保障体系以及经济社会发展带来严峻的挑战，需要积极应对。因此，应加快完善覆盖城乡全体居民的基本养老保险制度，提高全社会的养老、敬老共识和养老能力，实施“积极、健康、保障、和谐”的人口老龄化应对战略。

三是人口素质不适应经济社会发展要求。中国人口受教育水平仍然较低，2008年15岁以上人口文盲率为7.8%，平均受教育年限只有8.5年。全国出生缺陷监测总发生率不断攀升，每年出生时肉眼可见先天性畸形和出生后逐渐显现的缺陷儿，占出生人口总数的4-6%，年出生缺陷儿80万人左右。全国各类残疾人8296万人。生殖健康状况也不容乐观。

四、着眼于人口全面发展的政策完善

以独生子女政策为特征的人口政策的形成，在当初是与计划经济的体制，以及二元经济结构的国情密切相关的，有其必然性和时代的烙印。用现在的语言表述，其初始的意图是在短期内最大限度地释放人口红利。中国现在处在经济发展和在人口转变的崭新阶段上，人口变化趋势正在发生着重要变化，新的人口国情正在形成。

思考未来政策走向，以便全面做好人口工作，逐步完善政策，仍然要从符合保持经济增长可持续性，有利于提高人民生活水平的原则出发。人口实现均衡发展并真正成为可持续发展的积极因素，需要从质量、结构和数量诸多方面加以完善，即有赖于人口本身素质的大幅度提高、年龄结构和性别比合理，以及数量上的可持续。以下，我们从教育发展、应对老龄化和生育政策三个重要角度提出若干政策建议。

1．全面提高人力资本

在第一次人口红利消失之后，不仅推动经济增长的传统要素需要重新组合，而且对于更加长期有效且不会产生报酬递减的经济源泉提出更高的要求。特别是，挖掘和创造第二次人口红利、防止中等收入陷阱，要求显著提高国家总体人力资本水平。

首先，义务教育阶段是为终身学习打好基础，形成城乡之间和不同收入家庭之间孩子的同等起跑线的关键，政府充分投入责无旁贷。学前教育具有最高社会收益率，政府买单是符合教育规律和使全社会受益原则的，应该逐步纳入义务教育的范围。

近年来，随着就业岗位增加，对低技能劳动力需求比较旺盛，一些家庭特别是贫困农村家庭的孩子在初中阶段辍学现象比较严重。政府应该切实降低义务教育阶段家庭支出比例，巩固和提高义务教育完成率，而通过把学前教育纳入义务教育，让农村和贫困儿童不致输在起跑线上，也大大有助于提高他们在小学和初中阶段的完成率，并增加继续上学的平等机会。

其次，大幅度提高高中入学水平，推进高等教育普及。高中与大学的入学率互相促进、互为因果。高中普及率高，有愿望上大学的人群规模就大；升入大学的机会多，也对上高中构成较大的激励。目前政府预算内经费支出比重，在高中阶段较低，家庭支出负担过重，加上机会成本高和考大学成功率低的因素，使得这个教育阶段成为未来教育发展的瓶颈（蔡昉、王美艳，2012）。因此，从继续快速推进高等教育普及化着眼，政府应该尽快推动高中阶段免费教育。相对而言，高等教育应该进一步发挥社会办学和家庭投入的积极性。

最后，通过劳动力市场引导，大力发展职业教育。中国需要一批具有较高技能的熟练劳动者队伍，而这要靠中等和高等职业教育来培养。欧美国家适龄学生接受职业教育的比例通常在60%以上，德国、瑞士等国家甚至高达70-80%，都明显高于中国。中国应当从中长期发展对劳动者素质的要求出发，加大职业教育和职业培训力度。此外，应建立起高中阶段职业教育与职业高等教育及普通高等教育之间的升学通道，加快教育体制、教学模式和教学内容的改革，使学生有更多的选择实现全面发展。

2．积极应对人口老龄化

中国老龄化已经进入到迅速加快的时期，到“十二五”时期末，中国仍将处在中等收入水平的发展阶段，与此同时，60岁及以上老年人口将超过2亿，约占总人口的15%。中国的可持续发展，需要应对“未富先老”型的人口老龄化这一严峻挑战。

首先，完善社会养老保障体系，广泛覆盖城乡居民和流动人口，提高保障水平和统筹水平，形成养老合力。尽快实现社会养老保险制度对城乡居民的制度全覆盖，大力发展社会养老服务，切实保障和逐步改善老年人特别是孤寡老人、残疾老人的生活水平。人口老龄化的影响涉及千家万户，关系社会和谐和发展可持续性。在政府确保提供相关基本公共服务的前提下，要全面提升社会、家庭、社区和老龄产业的养老合力，大力推进以资金保障和服务保障为支撑，以巩固居家养老、扩大社区支持、提升机构服务能力、促进养老服务产业发展为着力点的养老服务体系建设。

其次，创造条件挖掘人口老龄化提供的新的消费需求，并将其转化为经济发展的拉动力。老年人是一个特殊的消费群体，包括其健身、休闲的精神文化需求，以及居家和社会养老的物质需求。国家应该从财政、税收、金融和工商管理等方面给予扶持和鼓励，使这类伴随着人口老龄化而产生并且容易增长的需求，推动形成一些新型服务业态，并成为经济发展的新动力。

最后，合理开发老年人力资源，创造适合老年人的就业岗位，探索弹性退休制度。目前，中国人口在24-64岁之间，年龄每增加1岁，受教育年限平均减少10.2%。而越是年龄偏大，教育水平递减的趋势就越明显，在44-64岁之间，年龄每增加1岁，受教育年限平均减少16.1%（王广州、牛建林，2009）。可见，提高退休年龄的条件尚不成熟，急需通过发展教育和培训来创造，以便在未来提高老年人的劳动参与率，缓解社会养老资源不足的问题，延长人口红利期。

3．逐步完善生育政策

中国的人口政策需要坚持以人为本理念的前提下，与时俱进地进行调整。虽然人口转变归根结底是经济社会发展所推动的，人口老龄化的趋势终究难以逆转。不过，在坚持计划生育基本国策前提下，进行生育政策调整仍然大有可为。

首先，通过政策调整促进未来人口平衡的空间仍然存在。调查显示，从目前中国家庭的生育意愿看，平均每对夫妻期望的孩子数大约是1.7个。而政策生育率，即生育政策允许的孩子数平均为1.47，与实际总和生育率相当。可见，在政策生育水平和生育意愿之间仍然存在一定差异。

其次，按照政策预期，独生子女政策已经成功地完成了历史使命。1980年中共中央在正式宣布这个政策时说到：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”如今，当年设定的这个“采取不同的人口政策”的条件，即总和生育率下降到较低的水平，比当初所能预计的要成熟的多，因此，政策调整具有充分的政策依据。

再次，各地政策调整的实践提供了改革的路径图。目前，绝大多数省份已经允许夫妻双方都是独生子女的家庭生育二胎（俗称“双独”政策）。这种政策松动并未产生显著的生育率变化。按照这一路径，一旦政策演进到夫妻有一方是独生子女就可以生育二胎时（即“单独”政策），政策调整的覆盖面就扩大到较大人群，或许会对人口均衡性产生一定的长期效果。

4. 创造性别平等制度条件

劳动力市场上对女性的歧视，以及社会保障制度不健全造成对“养儿防老”的依赖，是造成人口性别失衡的重要原因之一。对此应该综合治理、标本兼治，通过推动性别平等，杜绝劳动就业中的性别歧视，完善社会养老保障体系，消除生育中的性别偏向，有效遏止出生人口性别比上升趋势。

消除劳动力市场上对女性的歧视，要加大就业促进法的执法力度。劳动力市场上对女性的歧视，通常采取工资歧视和就业歧视两种形式。工资歧视是指，雇主支付给女性雇员的工资，低于支付给那些与其从事相同工作、具有相同生产率特征的男性雇员的工资；就业歧视是指，雇主故意将那些与男性雇员具有相同生产率特征的女性雇员，安排到报酬较低的就业岗位上，把报酬较高的工作岗位留给男性。针对此，要加强劳动法规执行的监督和创造平等的机会，消除在同一工作岗位上的男女的工资差异。另外，要积极培育劳动力市场，减少就业岗位进入的制度障碍。

五、实施更加包容的就业政策

    随着刘易斯转折点和人口红利转折点的到来，中国就业的总量性矛盾逐步转变为结构性矛盾。这个转变赋予积极就业政策新内涵，提出增强其包容性的新任务。下面我们从就业政策着力点转变、劳动力市场一体化和劳动力市场制度建设等方面提出政策建议。

1．着力点从总量到结构转变

应对日益突出的周期性、摩擦性和结构性失业现象，首先要树立的原则，是把就业置于宏观经济政策制订的优先地位，以就业状况为依据确立政策方向和力度，降低周期性和自然失业风险。在“十二五”规划中，中央政府对于就业重要性的表述，已经从要求把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，提升到实施就业优先发展战略的高度。

为了把就业优先原则落在实处，在宏观调控总体要求中，不仅考虑国内生产总值增长目标，更要直接宣示就业增长的目标，以及能够反映周期性失业水平的调查失业率控制目标。围绕就业目标和失业控制目标的实现，一方面，要合理确定经济发展速度，并在确定宏观调控的政策方向、手段和力度时，把就业最大化作为重要考量，以减小经济波动对就业的冲击。另一方面，要以扩大就业为共同基准，加强财政、金融、税收等宏观经济政策的协调配合，更好地满足降低失业率的需要。

在劳动力市场出现总量偏紧的情况下，不能对结构性和摩擦性就业困难掉以轻心。包括各类毕业生在内的新成长劳动者群体，和那些缺乏新技能的城镇就业困难群体，最易受到这两类失业的困扰。这是最适宜发挥政府促进就业职能的领域，对劳动力市场功能和政府公共服务能力提出更高要求。即要求政府有针对性地提供就业、创业、转岗和在岗培训，规范和完善人力资源市场功能，从提高劳动者能力和市场配置效率两个方面降低自然失业率。

2．促进城乡一体化就业

一个能够让劳动力自由流动、有效保障劳动者合法就业权利的劳动力市场制度，是从中等收入国家向高等收入国家发展转变的制度保障。目前中国劳动力市场上仍然存在着劳动力流动的各种制度性障碍，包括城乡分割、地区分割和户籍身份分割，妨碍了就业机会的均等化和人力资源的合理有效配置。要尽快破除这些制度障碍，促进城乡各类劳动者平等就业，进一步完善劳动力市场机制。因此，要继续坚持城乡统筹的原则，进一步完善相关政策，深化制度改革，促进农村劳动力稳定转移就业。

旨在实现制度变革的改革目标的确定和实施政策，都应该把重点放在有利于把农民工纳入社会保障制度，以及获得平等的公共服务的相关领域。目前，中国按照常住人口统计的城市化率已经达到51%，但是，具有非农业户口的人口比重只有34%，意味着农民工尚不能均等享受城市基本公共服务。中央政府已经明确要求推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

从激励相容的改革原则出发，城市政府推进城市化的一个可用手段则是，通过劳动力市场制度建设，为农民工就业提供更加稳定的保障与保护。在此基础上，逐步把制度建设推进到更大范围的公共服务领域，实现真正意义上的城市化以及城市化与非农化的同步，顺利通过刘易斯转折点，完成二元经济结构的转换。

3．劳动力市场制度建设和社会保护

刘易斯转折点到来的一个明显标志，就是劳动关系急剧变化。伴随着劳动力供求关系的新形势，工人要求改善工资、待遇和工作条件等维权意识的增强，遇到企业适应能力差、意愿不足的现实，必然会形成就事论事性质的局部劳资冲突。面对这种“成长的烦恼”，采取回避的态度，或者采取民粹主义政策做出不能长期维持的承诺，都不能解决问题，必须依靠制度建设才能顺利渡过中等收入阶段。

由于对于工资集体协商制度有些担心，使其成为劳动力市场制度建设的薄弱点。其实，从中国现行的制度框架出发，构建工资、劳动条件的集体协商制度，与欧美的情况相比，更为可控，更易取得积极成果。通过工会代表工人利益，企业家联合会代表雇主利益，政府进行引导、协调、协商的机制，可以探索出一种具有中国特色的劳动关系格局。

社会保护具有比劳动力市场制度更为广义的功能，并且可以按照构建和谐社会的理念，把劳动力市场制度、社会保障制度以及其他社会福利制度相结合，形成与中国特色社会主义市场经济相适应的公共服务体系，以制度实现和保证“以人为本”。刘易斯转折点到来之后，随着劳动力短缺逐渐构成对经济发展的制约，中国政府作为发展型和竞争型政府的激励，在刘易斯转折点之后可以转变为加强对劳动力和居民的社会保护的动机。

 

参考文献：

1. Bai, Moo-ki (1982), “The Turning Point in the Korean Economy”, Developing Economies, No.2, pp.117-140.
2. Cai, Fang (2010), “The Formation and Evolution of China’s Migrant Labor Policy”, in Zhang, Xiaobo, Shenggen Fan and Arjan de Haan (eds) Narratives of Chinese Economic Reforms: How Does China Cross the River? New Jersey: World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd..
3. Cai, Fang and Wen Zhao (2012), “When Demographic Dividend Disappears: Growth Sustainability of China”, in Masahiko Aoki and Jinglian Wu (eds) The Chinese Economy: A New Transition, Basingstoke: Palgrave Macmillan, forthcoming.
4. David E. Bloom, David Canning and Jaypee Sevilla (2002), “The Demographic Dividend: A New Perspective on the Economic Consequences of Population Change”, Santa Monica, CA, RAND.
5. Du,Yang, Albert Park and Sangui Wang (2005), “Migration and Rural Poverty in China”, Journal of Comparative Economics, Vol.33, No.4, pp. 688-709.
6. Minami, Ryoshin (1968), “The Turning Point in the Japanese Economy”, The Quarterly Journal of Economics, Vol.82, No.3, pp.380-402.
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8. 蔡昉（2009），《论就业在社会经济发展政策中的优先地位》，载于《蔡昉论文集》，中国出版集团、中华书局。
9. 蔡昉、王美艳（2012），《中国人力资本现状管窥—人口红利消失后如何开发增长新源泉》，《学术前沿》第6期。
10. 都阳、胡英（2011），《分城乡劳动年龄人口预测》，未发表背景报告。
11. 高文书、赵文、程杰（2011）《农村劳动力流动对城乡居民收入差距统计的影响》，蔡昉主编，《中国人口与劳动问题报告No. 12——“十二五”时期挑战：人口、就业和收入分配》，北京：社会科学文献出版社，第228-242页。
12. 顾宝昌、李建新（2010），《21世纪中国生育政策论争》，社会科学文献出版社。
13. 国家统计局农村社会经济调查司，《中国农村住户调查年鉴》（2012），中国统计出版社。
14. 胡英、蔡昉、都阳（2010），《“十二五”时期人口变化及未来人口发展趋势预测》，载于蔡昉主编《中国人口与劳动问题报告—后金融危机时期的劳动力市场挑战》，社会科学文献出版社。
15. 王广州、牛建林（2009）《我国教育总量结构现状、问题及发展预测》，载蔡昉主编《中国人口与劳动问题报告——提升人力资本的教育改革》，社会科学文献出版社。
16. 王美艳（2011），《城镇就业、非农就业与城市化》，载于蔡昉主编《中国人口与劳动问题报告No.12—“十二五”时期的挑战：人口、就业和收入分配》，社会科学文献出版社。
17. 杨凤城（2011），《谈邓小平与“三步走”发展战略的形成》，《光明日报》2011年8月3日。

 






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[1] 《中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，中发[1991]9号，1991年5月12日。

[2] 兰德公司的一份报告指出，人口红利是通过增加劳动力供给、扩大储蓄以及人力资本投入与回报上升等途径实现的。参见Bloom, et al. (2002)。

[3] 这方面的综述请参见（蔡昉，2009）。

[4] 根据《中国统计年鉴》（2010）数据计算得到。

[5] 根据《中国农村住户调查年鉴》数据计算得到。

[6] 根据《中国农村住户调查年鉴》数据计算得到。

[7] 根据《中国劳动统计年鉴》数据计算得到。

[8] 根据《全国农产品成本收益资料汇编》数据计算得到。