2012年1017论坛主旨报告 (四)中国包容性发展与财政政策选择

内容提要

包容性发展的基本含义是在全社会公平合理地分享经济增长成果，这是当前及未来中长期我国经济社会可持续发展需要解决的重大战略问题。本报告从理论与实践的结合上，深入论述了包容性发展的基本内涵、重要意义和政府财政的作用，客观揭示了近年来我国运用财政政策支持包容性发展的进展、成效与存在的主要问题，在此基础上，进一步提出近中期我国促进包容性发展的关键领域和财政政策取向。本报告的主要建议：一是充分发挥财政调节功能，推动社会收入分配从失衡向公平迈进；二是创新财政体制和分配机制，促使基本公共服务均等化迈出实质性步伐；三是加大财政支持力度，大力推进集中连片贫困地区的减贫与发展。

一、包容性发展的重要性及政府财政的作用

（一）正确界定包容性发展的内涵

近年来我国理论界开始引入“包容性增长”和“包容性发展”概念，并进行了一系列有益探讨。

一般认为，“包容性增长”最早由亚洲开发银行在2007年首次提出，最基本的含义是公平合理地分享经济增长，它涉及平等与公平的问题，包括可衡量的标准和更多的无形因素。在2012年6月出版的亚行报告《亚洲的贫困、收入差距与包容性增长》中，包容性增长被定义为“机会均等的增长”，主要政策含义包括：通过高速、有效且持续的经济增长创造生产性就业机会和经济机会；通过投资于人才能力建设和营造公平的竞争环境实现机会均等；改善社会保障体系，降低风险和冲击带来的影响，减少赤贫。因此，包容性增长旨在创造经济机会，并使所有人都能从中受益。

世界银行在2008年推出包容性发展的概念，当年发布的《增长报告：可持续增长和包容性发展的战略》明确提出，“包容性发展”就是要寻求社会和经济的协调、稳定和可持续的发展。通过一种规范稳定的制度安排，让每个人都有自由发展的平等机会，让更多的人享受改革和发展的成果；让困难群体得到多方面的保护，得到政府政策和投入方面的优惠；加强中小企业和个人能力建设；在经济增长过程中保持平衡，重视社会稳定等。

可以看出，上述关于包容性增长和包容性发展两个概念的界定，并无实质性的差别，二者都强调平等和公平，注重经济发展的成果涉及所有人群，注重发展和改善民生，注重提高劳动者特别是贫困人口、农村人口的收入和福利水平，注重制度创新和政策改进。

（二）充分认识实现包容性发展的重大战略意义

包容性发展已经超越了一般的学术探讨，日益变为我们党和政府的一种重要执政理念。在2009和2010年，胡锦涛总书记先后两次深入阐述了这一重要思想，这是我国未来中长期经济社会可持续发展的重要指导方针。“十二五”时期是我国实现全面建设小康社会奋斗目标的重要战略机遇期，转变经济发展方式任重道远，构建瞄向包容性发展的新发展范式势在必行，意义重大。

——包容性发展有利于促进城乡及区域之间的均衡发展。鼓励一部分人、一部分地区先富起来，先富带后富，最后实现共同富裕，这是社会主义的本质特征和要求。这一政策在改革开放初期对于打破中国经济发展的桎梏，促进经济的迅速发展，起到了巨大的作用。现在的问题是，由于种种原因，这一政策没有得到充分的落实，城乡、区域之间非均衡发展，贫富差距不断拉大，社会矛盾突出。倡导包容性发展，通过以工补农、以城带乡，让富余的农村劳动力转移到二、三产业，有利于让农民和城市居民共享改革成果。同时，倡导包容性发展，继续实施西部开发，东北振兴及中部崛起等战略，对于促进区域协调发展也有重要作用。

——包容性发展有助于中国越过“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”指当一个国家的人均收入达到世界中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致新的增长动力不足，最终出现经济停滞徘徊的一种状态。经济增长回落或停滞、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱是“中等收入陷阱”的基本特征。达到中等收入水平的拉美国家、东南亚国家因为没有处理好发展战略、收入分配差距和对外经济关系等问题，无一例外地陷入了这一“陷阱”。30多年的改革开放使中国经济持续高速增长，居民收入不断提高，人均GDP达到5000美元的中等收入水平，当下中国正面临着陷入“中等收入陷阱”的巨大风险。“包容性发展》强调经济发展基础上的广泛的社会公平，要求公平与效率的统一，确保人民享有增长权利，突出强调教育、就业、医疗卫生、社会管理等社会民生事业，必然为中国越过“中等收入陷阱”提供持续动力和根本保障。（张峰、罗海波，2011）

——包容性发展有利于追求和实现社会公平正义。公平正义是社会建设的核心价值，最具包容性特点。着力促进人人平等获得发展机会，建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系和机制，有利于消除人民参与经济发展、分享发展成果的障碍，形成人人参与、共建共享的良好局面，这在本质上体现了社会包容、和谐与公正。

（三）政府及公共财政在实现包容性发展中的作用

实现包容性发展，需要发挥市场和政府的共同作用。世界银行在《变革世界中的政府》报告中，通过近100多年世界各国经济发展和政府职能的实证研究，指出不论是发达国家，还是发展中国家，现代经济条件下政府的基本使命和任务包括：一是建立法律基础；二是保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；三是投资于基本的社会服务与基础设施；四是保护低承受力的阶层；五是保护环境。可以看出，上述关于政府职能和作用的界定，已在相当程度上反映了追求包容性发展的客观要求。

亚洲开发银行对此问题进行了更为具体和深入的研究。在2012年新近出版的《亚洲的贫困、收入差距与包容性增长》中，全书四部分专门有一部分研究促进包容性增长相关政策和制度问题，概其要者是：其一，政府必须为寻求劳动力充分就业付出努力和投入资源。报告指出，就业是基本人权，持续的失业和不充分就业是一种社会排斥，而产业政策在促进投资、以实现充分就业方面具有重要作用。此外，发展中经济体的成功转型要求将私营部门积极性嵌入到公共行动的框架中，这一框架鼓励重组、多样化和技术进步。其二，探索获取基本服务的论题，关注初级教育、医疗保健、供水和公共卫生和电力，提出用以改善获取基本服务（尤其是针对贫困社区）的许多优先政策，包括：使富人能够并负担得起服务；消除实物障碍；提升对所需服务以及获取途径的了解和认知；为提高服务质量作出更多努力；增强治理腐败。其三，为预防极端贫困而提供社会保障服务。报告指出，社会保障是包容性增长的基本要素，因为它是一种确保边缘化和脆弱人群参与增长并从中受益的机制。解决措施包括：加强社会保障体系的制度和行政能力以执行其核心职能，具体方法包括更好的会计核算、更严格的财务控制、人力资源开发、计算机化以及加大对利益相关者的信息披露；将针对全部人口的社会保障计划与针对特定高风险群体的计划区分开，从而有助于防止稀缺的社会保障资源被转移到不那么脆弱的群体中，同时使这些资源投向最需要的人群；使社会保障改革与其它的互补改革配套。其四，强调良好的治理和制度作为关键性政策议题对包容性增长战略的重要性。研究表明，治理和制度质量两者尤其是在政治责任、民主和控制腐败等维度上，与增长与收入水平两者之间的长期正相关是强烈和无可辩驳的，因此，增强政府效能、提高监管质量和法治以及控制腐败完全可以用作本区域许多发展中国家发展战略的潜在切入点。

既然政府在包容性发展中担负着非常重要的职责，那么，作为政府宏观调控手段的公共财政对于支持和促进包容性发展就必然承担着非常重要的使命和作用。一是公共财政通过参与国民收入分配和再分配活动，综合利用税收、支出、补助等政策手段，优化宏观收入分配格局，调节居民收入和财富的差异，加强对整个社会弱势群体的支持和保护。二是公共财政通过积极推进财政体制创新，动态调整转移支付制度和办法，不断完善和改进中央及地方及省以下政府间关系，可以为财力的纵向均衡和横向均衡奠定基础，从而有效地推进城乡之间、区域之间的相对均衡发展，为我国的中西部地区、贫困地区及整个农村的经济发展和基本公共服务获取提供财力基础。三是公共财政支持包容性发展，不仅具有直接的调节效应，而且通过资金分配、财税政策优惠等手段，有效发挥财政的间接调节效应或引导功能，也就是引导社会民间资金、银行资金及国外资金等向欠发达地区、向贫困地区、向“三农”倾斜，引导社会富裕阶层通过捐赠、慈善等手段向社会弱势群体给予帮助，从而使社会包容与和谐得到更好体现。

二、当前我国运用财政政策支持包容性发展的现状分析

“十一五”以来，我国经济持续快速发展，国家财政收支规模不断迈上新的台阶。2011年GDP已从2005年的18.3万亿元上升到47万亿元，全国财政收入从3.16亿元上升到10.37万亿元，财政支出由3.39亿元上升到10.89万亿元。随着国家财政经济实力的提高，国家采取了一系列重大财政改革与政策措施，对于社会包容性发展与和谐社会的构建发挥了关键性作用。

（一）近年来出台的主要财政政策及效果

1．公共财政覆盖农村步伐明显加快

“三农”问题始终是我国现代化进程中的瓶颈，破解“三农”难题是实现包容性发展首先需要解决的问题。党的“十七大”首先提出，必须持续把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，并将统筹城乡发展作为“五个统筹”之首，作为深入贯彻科学发展观的根本方法。随着针对解决“三农”问题认识的强化，政府财政支持力度也不断加大，公共财政覆盖农村步伐明显加快。一是“三农”财政政策体系不断完善。从2006年起对农民免税免费，从2004年起全国范围内对农民实施生产者补贴（种粮补贴、良种补贴、农机补贴、生产资料补贴），加强农村的水、电、路等基础设施建设，建立健全农村基本公共服务体系（如改革农村义务教育经费保障机制、全面建立农村新型合作医疗、实施新型农村社会养老保险制度、建立农村最低生活保障制度等）、加强农村剩余劳动力转移培训，实施农村公共公益事业“一事一议”奖补机制等。二是“三农”财政投入增长很快。中央财政安排“三农”投入从2006年的3517.2亿元增加到2011年的10498亿元，6年累计投入40122亿元，年均增长24%。全国财政用于“三农”的支出2011年为29342亿元，比上年增长21.2%，占全国财政总支出的份额为26.9%。2012年国家继续加大财政“三农”支持力度，中央财政“三农”支出安排12286.6亿元，增长17.9%。其中支持农业生产支出4724.2亿元，对农民四项补贴1628亿元，促进农村教育、卫生等社会事业发展支出5313.9亿元，农产品储备和利息等支出620.5亿元。三是财政“三农”投入的资金整合与管理不断规范。财政政策和资金投入的加强，对于促进农村经济社会的协调发展，增加农民收入，发挥了积极作用。

2．集中财力保障和改善民生

保障和改善民生不仅关系到人民群众的生活，关系到经济平稳较快发展，而且是社会稳定的基石。党的十六大以来，财政部门按照科学发展观要求，坚持以人为本，优化支出结构，集中财力保障和改善民生，着力向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和弱势群众倾斜，着力建立保障和改善民生的长效机制，努力让广大人民群众更好地分享改革和发展成果。2003—2007年，全国财政教育、社会保障和就业、医疗卫生、文化体育支出累计分别达到2.43万亿元、1.95万亿元、6311亿元和3111亿元，分别年均增长18.6%、14.9%、24.4%和16.5%，比上一个五年增长1.26倍、1.41倍、1.27倍和1.3倍。2008—2011年，财政的民生支出范围进一步拓宽，支持力度进一步加大。2011年，全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计38108亿元，比上年增长30.3%，用在农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出合计35629亿元，上述两者合计，2011年全国财政的民生支出为73737亿元，占当年全国财政总支出的比重高达67.7%。应该说，当前财政的民生支出增长机制日益完善，我国的民生保障工作不断取得新进展。城乡免费义务教育全面实现，普通本科高校、高等和中等职业高校、家庭经济困难学生资助政策全面落实，城乡基本医疗保险制度和公共卫生服务体系建设全面推进，社会保障和就业制度框架不断完善，廉租住房保障制度基本建立，有力地促进了社会主义和谐社会建设。

 

表1   近年来中央和地方财政的主要民生支出情况   单位：亿元

项目	2006			2009			2010
	全国	中央	地方	全国	中央	地方	全国	中央	地方
教育	4780.41	295.23	4485.18	10437.54	567.62	9869.92	12550.02	720.96	11829.06
文化体传 媒	841.98	83.72	758.26	1393.07	154.75	1238.32	1542.7	150.13	1392.57
社会保障就业	3031.58	246.81	2784.77	7606.68	454.37	7152.31	9130.62	450.3	8680.32
医疗卫 生	1320.23	24.23	1296.00	3994.19	63.5	3930.69	4804.18	73.56	4730.62
城乡社区事务				4933.34	3.91	4929.43	5987.38	10.09	5977.29
住房保障支出				1804.07	455.18	1348.89	2376.88	386.48	1990.4

 

3．转移支付向中西部欠发达地区倾斜

党的十六大以来，按照统筹区域、城乡协调发展的目标要求，通过不断进行动态调整，分税制财政体制及相应的转移支付制度逐步成为提高中央宏观调控能力、促进地区协调发展和基本公共服务均等化最重要的体制保障和制度安排，从而促进了中西部地区财力水平的上升，改善了中西部欠发达地区与发达地区基本公共服务的差异状况。近年来在完善分配办法的同时，着力加大转移支付力度。分税制改革以后，中央财政集中的收入主要用于对地方特别是中西部地区的转移支付。1994—2011年，中央对地方转移支付由550亿元增加到34881亿元，增长了62.4倍，年均增长28.4%；其中，一般性转移支付从189亿元增加到18311亿元，年均增长31.6%。转移支付的90%左右用于中西部地区，占地方一般预算支出比重由1994年的13.6%，提高到2011年的37.6%，年均上升约1.8个百分点。以2011年为例，中央对中西部各省的转移支付数量平均在1000亿以上，黑龙江、广西、内蒙古等地均超过了1500亿，有的地区甚至达到了2000亿，有力地促进了区域协调发展和基本公共服务均等化。2007年如果将东部地区作为100，中西部地区按总人口计算的人均一般预算收入仅为31和33。中央通过转移支付后，中西部地区人均财力分别上升到47和55。到了2011年，区域间财力差距进一步缩小。在转移支付以前，如果东部地区是作为100计算的话，中部地区只有35，西部地区只有40左右，通过转移支付以后，西部已经达到了97，中部达到76，分配的均衡度大大提高，大大改善了地区之间人均财力水平的状况。

表2  中央对地方转移支付规模变化情况   单位：亿元，%

年份	中央对地方转移支付规模	财力性转移支付	专项转移支付	财力性转移支付占转移支付总额的比重（%）	专项转移支付占转移支付总额的比重（%）
1994	550	189	361	34.36	65.64
1995	606	231	375	38.12	61.88
1996	774	285	489	36.82	63.18
1997	845	327	518	38.70	61.30
1998	1239	361	878	29.14	70.86
1999	1966	542	1424	27.57	72.43
2000	2459	846	1613	34.40	65.60
2001	3692	1492	2200	40.41	59.59
2002	4345	1944	2401	44.74	55.26
2003	4836	2238	2598	46.28	53.72
2004	6357	2934	3423	46.15	53.85
2005	7727	4198	3529	54.33	45.67
2006	9571	5159	4412	53.90	46.10
2007	13991	7093	6898	50.70	49.30
2008	18663	8694	9967	46.59	53.41
2009	23677	11317	12359	47.80	52.20
2010	27347	13235	14112	48.40	51.60
2011	34881	18311	16569	52.49	47.51

 

 

4．构建县级基本财力保障机制

县乡财政是国家财政的基层组织，也是县乡政府的职能部门，在推进县域范围内经济社会全面协调发展、加强农村公共产品供给、促进社会稳定和谐等方面担负着重要职责。2005年开始，针对县乡财政困难状况，财政部对县乡财政实施了“三奖一补”机制，计划用三年左右的时间使我国县乡财政困难问题得到明显缓解。即：对财政困难县乡政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大量给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。2005—2007年，中央财政每年都在增加“三奖一补”政策的投入力度，其中2005年投入150亿元，2006年投入235亿元，2007年投入335亿元，三年投入资金总量超过700亿元。“三奖一补”政策的实施产生了强烈的政策导向作用，调动了地区缓解县乡财政困难的积极性，带动地方安排的配套资金808亿元，全国791个财政困难县共增加财力1298亿元，平均每县（市）增加财力16410万元。到2007年，全国财政困难县个数已经由2005年的791个减少到27个，困扰多年的县乡财政困难得到明显缓解。从2010年起中央财政全面部署建立和完善县级基本财力保障机制，当年安排奖补资金682亿元，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。2011年下达县级基本财力保障机制奖补资金775亿元，增长13.6%。2012年预算数更是超千亿元，达到1075亿元，增长38.7%。通过中央奖补机制的建立，加之引导和激励各地调整完善省以下财政体制，加大对县级财政转移支付力度，推动县域经济发展，强化县级财政收支管理等，从而有效提高了县级财力保障水平，基层财政困难大大缓解。

5．大力支持扶贫开发

无论是从国内还是国际看，解决贫困问题始终是各自政府工作的重中之重，是实现包容性发展和促进社会稳定的重要内容，也是政府财政面临的一个重要职能。中国改革开放30多年，经济快速发展，同时坚持不懈地推进扶贫开发，使我国的减贫事业取得了巨大成功，在国际上享有盛誉，这当中财政政策发挥了十分重要的作用。2001年国家颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，近十年来，中央和各省进一步加大扶贫资金投入，资金管理更为规范，有力地推进了减贫发展。其一，财政扶贫资金投入稳步增长。《纲要》实施以来的十年期间，中央财政累计投入专项扶贫资金1440多亿元，年平均增长9.7%，地方各级政府投入也不断增加。还通过财政贴息引导了1400多亿元的扶贫贷款投入。2010年中央、省级财政扶贫资金预算安排共302.68亿元，比上年增长15.7%。其中中央222.68亿元，增幅为12.9%；省级安排80亿元，增幅24.45%。其二，集中投入、突出重点。2010年在到省的212.88亿元中央财政扶贫资金中，安排到中西部22省209.4亿元，占扶贫资金总量的98.35，其中西部占66.5%。投入国家重点县148.9亿，占资金总量的82.2%，投入贫困村191.2亿元，占89.8%。从支持内容看，包括开展贫困村整村推进、农村贫困劳动力转移培训、产业化扶贫和移民扶贫等。其三，创新机制，提高资金效益。包括贫困村互助资金试点、财政贴息引导、开展绩效考评等。通过上述措施，构建了多渠道促进减贫的财政政策框架体系，提升了贫困地区的反贫困能力，促进改善了发展环境和发展条件，缓解了贫困群众生产生活面临的突出困难，农村贫困人口从2000年底的9422万减少到2010年的2688万，贫困发生率从2000年的10.2%减少到2.8%。（见表3）

表3   全国与扶贫重点县贫困人口及贫困发生率

年份	贫困标准	全  国		扶贫重点县
		贫困人口 （万人）	贫困发生率 （%）	贫困人口 （万人）	贫困发生率 （%）
2000	865	9422	10.2
2001	872	9030	9.8
2002	869	8645	9.2	4828	24.3
2003	882	8517	9.1	4706	23.7
2004	924	7587	8.	4193	21.0
2005	944	6432	6.8	3611	18.0
2006	958	5698	6.0	3110	15.4
2007	1067	4320	4.6	2620	13.0
2008	1196	4007	4.2	2421	11.9
2009	1196	3597	3.8	2175	10.7
2010	1274	2688	2.8	1693	8.3

 

数据来源：国家统计局农村住房抽样调查、农村贫困监测调查。

（二）存在的主要问题

尽管近十多年国家财政采取了众多改革和政策措施予以支持包容性发展，并取得了显著成效。但必须看到，当前我国在经济高速增长的同时，包容性发展和社会和谐仍面临众多矛盾，择其要者是：

1．全社会收入差距趋于扩大，分配不公问题日益严重。

其一，社会总体收入分配差异。国际上通常用基尼系数来判断收入分配公平程度，这个指数在0和1之间，数值越低，表明财富在社会成员之间的分配越均匀。国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发达国家的基尼系数在0.24到0.36之间。根据世界银行的报告，20世纪60年代，我国基尼系数大约为0.17—0.18，20世纪80年代为0.21—0.27，从2000年开始，我国基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升。资料表明，我国的基尼系数1988年为0.382，1995年为0.445，2000年为0.454，2003年为0.458，2004年为0.465，2005年为0.47，2006年为2.47，2007年达到0.48，2010年则0.54。根据联合国开发计划署的统计数字，中国目前占总人口20%的最贫困人口占收入或消费的份额只有4.7%，而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%。最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，这两个数字的比在中国是10.7倍，而美国是8.4倍，俄罗斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。另据世界银行报告显示，美国是5%的人口掌握了60%的财富，而中国当前是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富。这就意味着，改革开放以来，我国由世界上居民收入最平均的国家之一，变成世界上居民收入差距较大的国家之一。

其二，城乡间收入差异状况。改革以来，城乡居民收入都有较大幅度的增长，但收入差距在经历了1985年的低点之后 逐年扩大，如1990年为1：2.01，1995年为1：2.72，2000年为1：2.19，2005年为1：3.22，2010年为1：3.23（详见表4）。

表4   中国1978—2010年城乡居民家庭可支配收入表

年份	城镇居民家庭 人均可支配收入		农村居民家庭 人均纯收入		城乡人均收入差距	城乡人均收入之比（以农民收入为1）
	绝对数（元）	指数（1978=100）	绝对数（元）	指数（1978=100）
1978	343.4	100.0	133.6	100.0	209.8	1：2.58
1980	477.6	127.0	191.3	139.0	286.3	1：2.50
1985	739.1	160.4	397.6	268.9	341.5	1：1.86
1990	1510.2	198.1	686.3	311.2	823.9	1：2.01
1995	4283.0	212.4	1577.7	383.6	2705.3	1：2.72
2000	6280.0	290.3	2253.4	483.4	4026.6	1：2.79
2005	10493.0	383.7	3254.9		7238.1	1：3.22
2010	19109.4	965.2	5919.0	954.4	13190	1：3.23

其三，地区间收入差异状况。中国的地区差距在20世纪80年代有所下降，但90年代后一直在上升，中国地区总体差距主要来自于内陆和沿海之间的差距。截至2009年，东部地区城镇居民家庭平均年收入为23153.21元，比中部、西部、东北部分别高7613.82元、7630.18元、7310.57元。江西省城镇单位就业人员平均工资（24156元）仅为上海市城镇单位就业人员平均工资（58336元）的41.4%。

其四，行业间收入差异状况。人力资源和社会保障部工资研究所发布的最新数据显示：收入最高和最低行业的差异已扩大到15倍，跃居全世界之首。职工平均工资最高的三个行业中，证券业人均17.21万元，是全国平均水平的6倍；其他金融业人均8.767万元，是全国平均水平的3.1倍；航空业人均7.58万元，是全国平均水平的2.6倍。电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等国有行业的职工不足全国职工总数的8%，但工资和工资外收入总额却相当于全国职工工资总额的55%。“强资本、弱劳动”的现象非常突出。

2．基本公共服务供给不足，发展失衡。

中央十七大报告提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。可见，促进公共服务均等化已成为完善我国公共财政体系的一项重要内容。近年来，根据中央部署，财政切实加大民生投入，基本公共服务取得了显著成效。但总体而言，我国基本公共服务供给不足、发展失衡的矛盾仍较突出。

从供给情况看，过去长期以来基本公共服务的标准和范围不明确，公益性服务领域投入长期不足，历史欠账较多，不能满足社会需求。

从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。在义务教育方面，2008年，城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1.2倍和1.3倍，城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍。在医疗卫生方面，2008年，城市每千人口病床数是农村的4.22倍，每千人口卫生技术人员数是农村的2.52倍，而农村地区的婴儿死亡率，5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。

从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务差距大于经济水平差距。近年来，地区间人均GDP差异系数在逐步缩小，但公共服务方面的差异系数仍较大。2008年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0.529，远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数（0.267）。再如，目前小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍，财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。这些数据都反映出区域间存在的巨大差距。

此外，不同人群之间的差距也较大，城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还不能得到充分保障。2006年，国务院颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》中就农民工工资、就业、劳动保护、社会保障、户籍管理制度改革等方面，提出若干指导性意见。这些政策与措施的实施，使农民工的总体状况有了很大改善。但与城镇常住人口相比，农民工在工资收入、基本公共服务等方面，仍然存在较大差距。基本社会保障在农民工群体中的覆盖面偏低。2006年，农民工参加基本医疗保险的工作取得很大进展，共有2367万农民工参保，比上年增加了1878万。但是，农民工被纳入基本社会保障的比例仍然偏低。根据中国社会科学院发布的调查数据，目前农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工互助合作保险的比例，分别为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，远低于城镇居民。农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9%、3.1%和5.6%。国家统计局的调查表明，74.81%的农民工未参加任何保险，农民工的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险由单位购买的比例分别只有11.89%、12.61%、8.41%和23.09%（人民网，2008）。

总体来说，近十年来，中国政府在义务教育、公共卫生与基本医疗服务、基本社会保障、公共就业服务等方面加大了供给力度。虽然我国基本公共服务均等化工作取得了一些积极进展，但由于生产力的发展水平还不高，社会建设相对滞后，中国的基本公共服务仍然面临着水平低、欠账多、覆盖面不宽、投入不足、供给不均衡等突出问题。从深层看，这些问题都是由于基本公共服务方面体制机制不健全不完善造成的，具体包括：公共财政保障机制不健全，供给制度城乡二元分割，基层公共服务资源条块分割且布局不合理，基层政府事权财权不匹配，以及缺乏有效的评估监督机制等。这既反映了经济社会发展不协调的矛盾，也反映了基本公共服务制度建设滞后的问题。因此，我国距离真正形成完整制度和达到均等化还有很大差距，未来的任务十分艰巨、紧迫，仍需付出极大的努力。

必须指出，基本公共服务供给在地区间，城乡间以及在不同社会群体间存在的较大差距将成为我国目前反贫困的重大阻碍。基本公共服务作为一种稀缺资源，其分配方式的公平与否也将制约着每个人能力发挥，尤其是公民的义务教育、基本医疗保健、最低生活保障等基础性公共服务供给，不仅关系到劳动力素质的提高，而且有着超出个人投资回报的巨大社会效益，是充分发挥个人潜能，实现个人平等参与机会的基本前提，也是影响居民收入水平的重要因素，而贫困发生的一个重要的原因便是居民在地区间、城乡间收入差距的扩大。与30年前因缺乏基本生存条件导致贫困有所不同的是，当前的基本公共服务不到位、公共产品短缺，是贫困产生、积累和代际传递的重要根源。

3．贫困问题仍然相当突出，扶贫攻坚面临新的挑战

如前所述，近两年来我国扶贫开发取得显著成就，农村贫民的生存和温饱问题基本解决。按原来的扶贫标准，我国2010年底的农村贫困人口减少到2688万人，提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半的目标，为全球减贫事业作出重大贡献。但必须看到，中国作为发展中国家，人口多、底子薄，贫困问题仍然相当突出，扶贫工作面临新情况和新问题。

其一，按照国家新的扶贫标准，农村贫困人口数量庞大。根据经济社会发展的实际，适时提高扶贫标准是国际惯例。目前有88个发展中国家有扶贫标准。过去20年中有35个国家调整过自己的扶贫标准。1986年中国制订了206元的贫困标准。2000年适用625元的贫困标准和865元的低收入标准双轨制，2008年将贫困标准和低收入标准合一，统一使用1067元作为扶贫标准。2010年标准进一步调到1274元，2011年国家研究制订了新的2300元农村扶贫标准。按照新标准，我国农村贫困人口将从2688万人增加到1.28亿人，占农村户籍人口的13.4%。

其三，贫困地区人口收入水平低。收入指标是反映贫困状况的一个综合指标，从实际看，近十年贫困地区的农民收入始终不到全国平均水平的一半，全国扶贫重点县农民人均纯收入相当于全国平均水平的比重2000年为59.40%，2005年为53.0%，2010年扩大为55.3%（见表5）

表5     全国与扶贫重点县农民人均纯收入比较

年份	全国（元）	扶贫重点县（元）	重点县是全国的（%）	重点县比全国（元）
2000	2253	1338	59.4	-915
2001	2366	1276	53.9	-1090
2002	2476	1305	52.7	-1171
2003	2622	1406	53.6	-1216
2004	2936	1585	54.0	-1351
2005	3255	1726	53.0	-1529
2006	3587	1928	53.7	-1659
2007	4140	2278	55.0	-1862
2008	4761	2611	54.8	-2150
2009	5153	2842	55.2	-2311
2010	5919	3273	55.3	-2646

 

数据来源：国家统计局农村住户抽样调查、农村贫困监测调查。

其三，贫困地区基础设施和公共服务不足情况仍较严重。目前农村用水、交通、通信、电力等基础设施建设仍有较大差距，农村医疗、教育等最基本的公共服务缺失情况仍较严重（见表6和表7）。

表6    2010年国家扶贫开发重点县基础设施建设不足情况

分  类	规 模（%）
取得饮用水困难的农户比例	8.9
贫困村中饮水困难的农户比重	9.9
饮用水水源有污染的农户比例	5.1
贫困村中取得燃料困难的农户比重	34.4
无厕所的农户比例	11.6
贫困村无厕所的农户比例	15.5
不通公路的自然村比重	11.9
不通公路的行政村比重	0.5
不通公路的贫困村比重	13.7
不通公路的自然村比重	2
不通电的行政村比重	1.2
不通电的贫困村比重	2.9
贫困村中不通电农户的比重	2.8
贫困村中没有取暖设备农户的比重	43.6
不通电话的自然村比重	7.1
不通电话的行政村比重	1.6
不通电话的贫困村比重	9
不能接收电视节目的自然村比重	4.4
不能接收电视节目的行政村比重	1.7
不能接收电视节目的贫困村比重	5

 

 

表7  2010年国家扶贫开发工作重点县公共服务不足情况

分  类	规 模（%）
义务教育阶段儿童失学率	2.3
有病不能及时就医的人口比重	8.6
贫困村中有病不能及时就医的农户比重	10.1
没有受过技能培训的劳动力比重（男性）	77.9
没有受过技能培训的劳动力比重（女性）	88.4
劳动力文盲率（男性）	5.5
劳动力文肓率（女性）	15.7
没有幼儿园/学前班的贫困村比重	49.9
没有卫生室的贫困村占调查村的比重	19.8
没有合格乡村医生/卫生员的贫困村比重	21.4
没有合格接生员的贫困村比重	24.7
没有举办过专业技术培训的贫困村比重	55.6
贫困村少数民族不会汉语的人口比例	26.8

 

资料来源：根据国家统计局《农村贫困监测资料2010》计算整理。

 

其四，14个连片特困地区扶贫攻坚范围广，难度大，任务异常艰巨。按照国家2011—2020新的扶贫纲要，国家确立了14个连片特困地区，涉及680个县，这些地区普遍特征是，自然条件差，生态脆弱，财政经济基础弱，人口受教育程度较低，因病致贫返贫现象突出，因此这些地区是全国扶贫对象最多、贫困发生率最高、扶贫工作难度最大的地区，需要国家和社会各界给予更多的政策支持和资金投入。

三、近中期促进我国包容性发展的财政政策取向与建议

实现包容性发展既是一项长远战略目标，也是当前社会各界关注和政府应着力解决的重大现实而紧迫的任务。根据前面理论和现实分析，近中期财政政策支持包容性发展的基本思路是：完善政策，增加投入，明确方向，抓住重点，解决突出矛盾，切实增强政策的针对性、有效性和前瞻性，逐步实现包容性发展的目标。现据此提出三点政策建议：

（一）充分发挥财政调节功能，推动社会收入分配从失衡向公平迈进

缩小收入分配差距，构建公平合理的收入分配关系，是当前政府和社会各方面关注的重大现实问题，是建立和谐社会和实现包容性发展需要解决的关键问题。收入分配问题涉及面很广，这里仅从财税政策角度提出一些建议：

1．完善税收政策。税收政策既有收入功能，又有调节功能，其在收入分配中的调节功能和作用非常重要，这方面的改革重点：一是改革个人所得税。个人所得税是调节收入差距的重要工具，我国目前实行的是分类所得税制，为了实现税负公平，缩小收入差距，政府在最近几年连续调高个税起征点。但是，个人所得税在调节收入差距方面的作用依然发挥不够，税负不公平的情况依然突出。与发达国家相比，我国以个人收入作为扣除标准，没有考虑到家庭负担，两个收入相同的个人可能面对迥然不同的家庭负担，但是在目前的税制下他们必须缴纳相同的税收。为此，应改革个人所得税制度，实行综合与分类相结合的个人所得税制，把居民的婚姻、家庭赡养人口、教育、养老等一些支出纳入家庭单位的税前扣除额范围。同时，要切实加强税收征管。二是运用税收政策支持就业创业。就业创业是保障和改善民生的头等大事，要对特殊群体（如大学生、农民工和特殊困难群体）允许就业给予税收优惠。小微企业的企业所得税和营业税起征点可进一步提高，税率可以下调，可由20%降到10%，同时清理整顿和取消有关收费，社会保障交费在一定时期可缓交。营业税改征增值税是一项重大的改革，对于减轻企业税负、促进第三产业发展和扩大就业，具有重要作用。建议在今年十省市扩大试点的基础上，总结经验，尽快在全国推开。三是加快出台房产税改革。目前政府在一部分城市实施的房屋销售限购措施，只能是过渡性的，要尽快出台房产税取代限购措施。要充分认识房产税对收入和财富的调节功能，同时它对房价的合理回归、银行风险的防范以及推进房地产和经济的长远健康发展，具有独特的作用。房产税的基本政策框架是：要把增量房和存量房统一纳入征税范围，要按照适当的人均面积而不是房屋套数作为免征额，要将房产的评估值作为计税依据，房产税要低税率起步，要在税政统一前提下适当赋予地方一定的征税自主权，要逐步使房产税发展成为地方市县政府的主体税种。四是完善第三次分配的税收政策。现在国际上把国民收入分配分为初次分配、再分配、第三次分配，所谓第三次分配就是通过捐赠、慈善等方式从富裕阶层中集中一定收入，用于对社会弱势群体的支持和帮助，是政府财政再分配的重要补充，也是社会救助的重要方式。在这方面要认真借鉴国际经验，积极鼓励发展慈善事业，制订出台慈善事业促进法，建立健全捐赠税收减免机制，形成良好的三次分配的社会氛围。

2．完善财政支出政策。一是支持社会保障改革，提高财政的社保支出份额。近十年来我国的社会保障改革力度很大，其基本制度框架已经建立，长远的目标模式是城乡社保制度趋于统一，但近中期城乡之间社会保障制度存在一定的差异仍是必然选择，不过其差异水平应不断缩小。随着今后经济发展和国家财力水平的提高，中央和地方财政应适时适度提高对社会保障的支出份额和补助水平，同时应建立社会保障基金预算管理制度，使社会保障真正成为社会稳定的安全阀。国内外经验表明，社会保障由于覆盖范围广，保障内容多，涉及全社会人口，支出需要量大，支出刚性强，因此，一定要注意财政的可持续性问题，要防止陷入当前西方国家普遍面临的福利陷阱和债务危机。二是全力确保教育公平。教育公平是社会公平的起点，是缩小不同群体发展差距的重要途径。要健全投入机制，改善办学条件，推动地区之间、城乡之间、学校之间的教育均衡发展，促进公共教育资源配置向薄弱地区倾斜。要特别注意支持进城务工子女平等接受义务教育问题，将其逐步纳入现有城镇的公办学校范围。解决过去长时期存在的“就学歧视问题”。三是支持就业创业服务。城镇家庭的贫困与其家庭成员的就业状况直接相关，个体收入差异也与就业与否及就业的行业紧密相连。因此加强财政对就业创业的扶持是非常必要的。要激发高校毕业生、返乡农民工等人员的创业动力，加大企业培训和创业服务力度，更好落实完善鼓励企业的扶持政策，营造有利于创业的环境，提高创业成功率。要推进农村富余劳动力转移就业。进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权三位一体的工作机制，逐步解决为农民工作的城镇就业、落户、子女就学、社会保障等方面的突出问题，积极稳妥地推进农民工城镇化进程。

3．调整国企利润分配格局，完善国有资本经营预算制度。近年来我国“国进民退”已成为一个既定事实，国有企业过度垄断格局趋于强化，国家与企业分配关系明显不合理，已成为影响收入公平分配的一个重要因素。资料表明，2009年国企实现利润1.3万亿元，2010年国企盈利近2万亿元，同比增长37.9%，利润上交比例应为5—10%，但2009年的上交比例仅为6%，2010年更是降至2.9%。而目前上市公司向股东分红的平均比例在40%左右。在其它一些国家，国有企业上交的红利一般为盈利的三分之一至三分之二，有的甚至高达盈利的80—90%。此外，国企上交的红利目前主要在企业体系内部转移，没有明显惠及民众。2011年中央国有资本经营收入总量为800.61亿元，支出769.54亿元，其中723.6亿元又以各种名目返回给了企业，而调入公共财政用于社会保障等支出的只有40亿元，仅占国有资本经营支出的5.2%。因此，下一步，应深化改革，调整国家与企业利润分配关系，完善国有资本经营预算制度。基本思路是加大国有资本经营收益收缴力度，促进垄断行业和部门改革，统筹国有资本经营预算支出。结合消除国有企业过度垄断的配套改革，加大国有资本经营收益的上缴力度，可以降低企业部门收入，减少国有企业过高的垄断利润和特许权收入对于市场秩序的干扰；直接提高政府部门收入，集中更多的国有资本利润，用于提高对居民的经常性转移，更多地运用国有资本收益改进民生。其措施就是要在2007年已启动运行的国有资本经营预算框架下，较大幅度地提高国有资本经营预算收入收缴力度和统筹国有资本经营预算支出的使用。具体考虑：其一，提高收入收缴力度首先可在中央本级国有资本经营预算层面执行。提高国有资本经营预算收入，一是在促进垄断行业、部门深化改革的过程中，对于现行的征收比例做出调整。二是扩大征收范围，应当逐步向金融类以及部门所属的国有企业扩展。鉴于我国国有资产管理模式的特点，“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”，因此对于地方层面，应鼓励支持建立国有资本经营预算制度，加强对国有资本收益的管理。其二，要高度重视统筹国有资本经营预算支出与公共财政预算体系内其他预算资金协调呼应的使用。现有的“资本支出、费用性支出、其他支出”的范围需适当修正。国有资本经营收入从本质上就是政府公共收入。对于国有资本经营预算支出，要坚持“资产全民所有，收益全民所用”的大原则。收益不仅可用于社会保障，而且有必要时可以经过法定程序，用于其他公共财政导向的支出而不应有障碍。而且，也正是在这种统筹协调各预算支出的前提下，通过中央财政更为有力的转移支付，才可能使地方各级分享中央企业所创造的利润，解决更多的民生问题。（贾康、刘微，2010）

（二）创新财政体制和分配机制，促使基本公共服务均等化迈出实质性步伐

基本公共服务均等化是促进减贫的重要途径，也是实现包容性的关键手段。近期国家已出台了《基本公共服务均等化2011-2020》规划，明确了基本公共服务的范围、标准和政策，下一步关键是抓规划实施，抓财政体制创新，增强公共财政保障能力。

1．着力调整和优化财政支出结构。根据市场经济要求和我国现实情况，未来我国财政支出结构的基本方向是有保有压，增量调整要与存量调整同时推进。只有这样，才能使基本公共服务具有更加切实可靠的财政基础。一要加快行政体制改革，切实解决机构膨胀、财政供养人口过多、财政负担沉重的状况，使行政经费保持在一个合理的范围内。同时要继续采取措施，大力减少“三公”消费支出。二是完善财政投资政策。财政要从一般竞争性领域的投资果断退出，改变目前财政投资范围过宽、撒糊椒面的状况。三是集中财力加大民生投入，特别是加大对基本公共服务如教育、医疗卫生、就业服务、社会保障、生态环境等方面的支出力度。各级政府要优先安排预算用于基本公共服务，并确保增长幅度与财力的增长相匹配、同基本公共服务相适应，并推进实施按照地区常住人口安排基本公共服务支出。

2．继续完善转移支付制度。未来要进一步扩大转移支付规模，优化转移支付结构，将均衡地区间财力差异、实现基本公共服务均等化作为财政转移支付制度设计的目标，更好地发挥转移支付对调节地区间财力差异、促进公共服务均等化的作用。一是提高均衡性转移支付规模和比例。均衡性转移支付是均等化效果最好的转移支付形式，但从现在情况看，如2009年，均衡性转移支付为3918亿元，占转移支付总额的比重仅为16.5%。因此，应该逐步提高其数额和所占比重，建议在“十二五”期间，提高10—15个百分点。在资金分配上，要继续向中西部倾斜；要鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护；要加大对资源枯竭型城市的支持力度；要增加民族地区转移支付，帮助少数民族地区加快发展。二是以推进基本公共服务均等化为目标，改进均衡性转移支付测算办法。为有效推进基本公共服务均等化，国家应研究制定各类基本公共服务的标准，并将其逐步纳入均衡性转移支付的范围。同时，改进均衡性转移支付测算办法，要考虑人口规模、人口密度、人均GDP、环境、生态、海拔、温度、少数民族等因素及行政与公共服务成本差异，结合各地实际情况，采用规范的公式化方法进行分配。三是规范现有专项转移支付。要清理整合现有专项转移支付项目，严格控制新的专项转移支付项目的设立。对已经不符合当前实际需要、不宜通过专项转移支付方式支持的项目，限期予以取消；对方向和用途类似、可以归并的项目，予以整合；对需要较长时期安排补助经费、且数额相对固定的项目，划转列入一般性转移支付。此外，要减少专项转移支付的地方政府配套。对属于中央事权范围内的支出，如军队、武警等经费支出，由中央财政负担，不再要求地方配套；属于中央与地方共同负担的事权，在要求地方配套时，由于各省对下财政体制不同，中央不宜统一规定省、市、县的具体分担比例；对于涉及地方事权的专款逐步取消，纳入一般性转移支付。四是探索建立中国特色的“对口支援”形式的横向转移支付机制。横向转移支付是在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间财政资金的相互转移，以达到地区之间相互支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。世界各国大都实行单一的纵向转移模式，即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移支付模式，只有德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向与横向混合的转移模式。就历史的路径依赖而言，我国地方政府之间虽然没有一个规范化、公式化、法制化的横向转移支付制度，但具有这种性质的“对口支援”早已存在。东部发达地区支援中西部不发达地区，有利于加快地区间的协调发展，提高国家整体经济发展水平，从而最终有利于东部地区经济的发展。因此，可以在目前以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移支付。五是完善转移支付管理制度，提高转移支付的公正性和公开性。积极运用公式法、因素法科学合理分配资金，减少资金分配的随意性，并加强使用监管和绩效评价。在公开一般性转移支付分配办法的同时，逐步将涉及民生的专项转移支付项目资金管理办法向社会公开，使之更加规范、透明，强化社会监督，提高。

3．加快建立县级基本财力保障机制。县级基本财力保障制度是实现县级财政从过去的“两保”（保工资、保运转）向今后的“三保”（保工资、保运转、保民生）迈进，这是我国下一步省以下财政体制改革的重要内容，也是从根本上解决县乡基层财政困难、促进省域范围公共产品均等化的制度创新。近年来，中央财政已采取了不少缓解县乡财政困难的措施，并取得了初步成效。下一步要加快建立县级基本财力保障机制，具体建议：一是明晰改革精神和政策取向。构建县级基本财力保障制度应该是“明确目标，地方为主，中央奖补，分步实施”。所谓“明确目标”，就是确保县级财政的基本财力能够“三保”，促进县级财力的均等化和县域社会经济的协调发展；所谓“地方为主”，就是适应县级基本财力保障机制，以地方财政为责任主体；所谓“中央奖补”，就是中央财政对欠发达地区给予重点补助，对县级基本财力保障好的地区给予适当奖励；所谓“分步实施”就是经过试点，取得经验，逐步在全国推开。二是通过体制创新实现县级基本财力保障机制的目标。改“上不封顶、下不保底”为“上不封顶、下要保底”，进一步从机制上巩固和扩大缓解县乡财政困难的成果。目前的省管县改革更多的是实现了省对县资金的下拨上划方式变化，而并没有在事权、收支范围及转移支付方面有根本的突破。为此，下一步要构建县级基本财力保障制度，则应在扩大奖补资金规模，增强省级调控能力，完善保障措施上进一步改革。根据规划的目标，合理确定资金负担办法。新机制引入民生保障后，政策涵盖面和外延性较大，尽管中央财政在不断增加奖补规模，但引导作用仍显不足，应有大的扩充，在此基础上，根据中西部财力及民生工作面临的形势，确定更加有利于目标的实现、总体推进并付之于显著区别的资金负担办法。要科学确定县级财政“三保”的范围、标准和财力需求，在范围和标准制定上，既要兼顾面上的推进，又应注重提高保障水平。在保障措施上，对财力较好的上级政策资金引导其发挥内生动力，对财力较差的，应尽量通过上级加大调节力度予以带动。

4．积极推进创新基本公共服务供给机制创新。公共服务供给机制创新是转换政府职能、提高行政效能的需要，也是提高公共服务供给效率、推进基本公共服务均等化和确保贫困人口更公平收益的重要途径。一是完善公共服务的提供策略，确保低收入人群和贫困人口能从基本公共服务项目中平等、充分地获益。要注意降低甚至消除获得基本公共服务的各类门槛，确保基本公共服务对于贫困人口的可及性。比如在推进基本公共卫生服务均等化的过程中，制度设计各类服务项目时就应充分关注贫困人口和低收入人群对公共服务的可及时、可获得性，应尽可能地使贫困人口更多地、更为公平地从基本公共服务项目中受益。二是建立基本公共服务多元化供给机制，大力拓展社会扶贫。在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索基本公共服务多元化、多样化供给，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用，建立基本公共服务供给的市场机制，提高公共服务效率和质量。一些基本公共服务领域，包括基础教育、医疗卫生、就业培训等方面，都可以对传统的预算拨款、政府直接举办并提供的方式进行大胆改革，可以对传统的预算拨款、政府直接举办并提供的方式进行大胆改革，探索、创新有效的供给机制。比如，用“教育券、健康券”代替传统教育、卫生经费的拨付方式，放宽基本公共服务投资的准入限制，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，创新政府基本公共服务投资体制，将原由政府包揽的直接供给职能交由市场主体行使，政府主要职责转换到做好筹资与监管。三是建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制。建立和完善贫困地区公共物品需求和利益表达机制，使贫困地区需要什么样的公共物品、偏好如何、优先序如何、需要多少以及利益诉求等，均可通过恰当的机制充分表达出来 ，并通过一定的程序使这种需求转变为政策决策的参考依据和行动目标。建立和完善贫困地区地方公共物品需求和利益表达机制对于保持地方公共物品供求关系的相对平衡、减少公共资源浪费、减轻农民负担、维护农村贫困人口合理权益、改善干群关系、维护农村贫困人口合理权益、改善干群关系、维护社会稳定，都具有非常重要的意义。逐步建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，确保基本公共服务供给充分体现公众需求。

（三）加大财政支持力度，大力推进集中连片贫困地区减贫与发展

鉴于当前中国经济发展进入新阶段，以及扶贫标准提高和扶贫人口的增加，我国下一步扶贫方式发生重大改变，即大力推进集中连片贫困地区的减贫与发展。财政政策在这方面的责任更重，需采取以下对策：

1．建立健全国家和社会多元化的扶贫投入机制。扶贫工作是一项社会公益事业，政府财政对解决贫困问题具有重要的制导作用。同时必须看到，贫困地区的减贫与发展涉及贫困地区的产业发展、公共服务提供、居民收入增长等，仅靠财政单一渠道远远不足，财政也负担不起，因此，必须建立国家和社会多元化的扶贫投入机制。一是确保财政扶贫投入的合理增长。财政扶贫资金的增加要与政府职能、国家财力增长、贫困发生率及扶贫开发需要相适应，中央财政和地方各级行政都有责任增加扶贫投入，提高扶贫资金在预算支出中的比重。二是中央的转移支付要向贫困地区倾斜。要按照地方人均财力作为均等化转移支付的核心因素，各项专项转移支付也要提高对贫困地区的分配份额，省一级的各类转移支付也要向贫困地区倾斜。三是继续保持并逐步增加信贷扶贫资金规模。要研究制订信贷扶贫战略和政策，通过完善财政贴息政策，引导银行增加扶贫贷方投入，降低贫困地区的贷款利息负担。四是鼓励各种经济成份的企业特别是民间企业和外资到贫困地区进行投资开发。在实行优惠财政、税收政策的基础上，注重创造良好的投资环境和便利条件。

2．国家的公共政策要向贫困地区倾斜。要把农村反贫困行动纳入国民经济和社会发展整体规划中，国家的相关政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口。一是实施差别化产业发展政策。国家制订贫困地区鼓励类产业目录和外商投资优势产业目录，在项目审批核准、投资、用地等方面给予政策倾斜。二是提高国家对贫困地区的投资支持力度。国家有关部门专项资金投入要向片区倾斜，提高对公路、铁路、民航、水利、林业等建设项目投资补助标准或资本金注入比例。三是制定优惠的土地政策。国家新增建设用地指标要优先满足片区易地搬迁建房需要，同时支持探索通过补充相同耕地面积、落实占补平衡的前提下，研究提高补充耕地质量的新途径。四是合理确定片区节能减排指标和主要污染物排放量。贫困地区工业化程度一般较低，经济发展又受到环境的硬约束，国家的相关环境约束指标应考虑地区差异。同时，中央财政要加大对贫困地区淘汰落后生产能力和关闭小企业的支持力度。五是取消片区内中央有关补助资金的资金配套。中央开始沿用多年的地方配套政策，其出发点是调动地方投入的积极性，但贫困地区财力有限，往往无能力配套，甚至出现虚配假配情况。因此，国家在连片特困地区安排的各类公益性建设项目，有必要取消县及县以下的资金配套。六是实施税收优惠政策。要通过减免税、投资抵免、减计收入、加计扣除等方式，支持贫困地区发展。同时，推进资源税改革，按照统一部署，将适宜从价计征的产品改为从价计征，适当提高部分黑色金属、有色金属矿原矿和其它非金属矿原矿的税率标准。

3．明确国家资金投入及政策扶持的重点和方向。新时期如何尽快改变连片特困地区的落后面貌，让贫困群众普遍受益，至关重要的是，抓住扶持重点，明确资金投向。一是突破基础设施瓶颈制约。连片特困地区大多处于山区、边远地区，基础设施仍较滞后，要集中财力率先解决饮用水安全、道路、通电、通信、小型水利设施等贫困地区迫切需要解决的问题。同时，还要把贫困地区的农民危房改造纳入国家的补助范围。国家的农村基础设施“一事一议”要向贫困地区倾斜。对生存条件恶劣、不适合人类居住的地区，要逐步实行易地扶贫搬迁。二是壮大扶贫主导产业。要继续着力扶持传统特色优势产业，不少贫困地区往往是“产粮大县，财政穷县”，国家要通过提高粮食收购价格、加强农业生产扶持、提高重点产粮县转移支付份额、将粮食产量和调出量与产粮大县奖补挂钩等政策，积极支持贫困地区发展粮食生产。我国一些贫困地区还重点培育了马铃薯、经济林果、草地畜牧业、棉花等扶贫主导产业，国家的政策及扶贫资金也应给予必要的扶持。此外，还应积极支持贫困地区发展旅游业及环保节能产业、新能源产业等新兴产业或战略性新兴产业，这是贫困地区优化产业结构和发展经济的战略之举。三是提升自我发展能力。脱贫致富，教育为本，因此，下一步关键是教育扶贫还要加力，要建立中小学公用经费稳定增长机制，确保十二五期末生均教育经费达到全国平均水平，巩固和提高贫困地区义务教育水平。要大力发展免费职业教育，使未升入高中和大学的贫困地区学生立即转入职业教育体系学到专业技能。

4．从长远讲，构建惠及所有穷人共享式的城乡一体化发展模式和公共政策体系。从长期来说，中国必须建立一套可以惠及脆弱群体、使之共享城乡一体化发展成果的政策体系和发展模式，避免伴随发展中国城市化进程中所普遍存在的贫富差距拉大、贫富群体隔阂以及紧张关系的通病。一是大力支持发展劳动密集型产业，解决大量农村劳动力在城镇稳定就业问题。为外出打工人员提供培训项目在中国以及其他国家都已经被证明非常成功。如在印度的安德拉邦，在三个月的培训项目之后为弱势的年轻劳动者提供在城市或近郊地区的就业选择机会；在孟加拉国，相似的对农村贫困家庭的短期培训也非常成功，为他们在城市或者近郊工作提供技能培训，同时给予食物上的援助。二是构建城乡统一、平等的生产要素市场。推行“非精英化”的户籍制度改革，使大部分的城市就业人口可以达到入户的门槛。给予农村土地真正完整的产权，实现城乡建设用地同地、同权、同价。保证对失地农民的公平“补偿”。三是建立城乡一体而非城乡分割的、“碎片化”的公共服务政策体系，将城乡居民作为一个群体，从全国层次构建覆盖城乡脆弱群体的生计安全网。在社会保险计划中的很多农民工在一段时间后即选择撤保是因为当他们选择搬迁时无法享受保险给其带来的利益。此外，当他们选择撤保时通常也只能拿回自己为这些资金贡献的份额，而雇主为他们支付的保险金仍留在当地。为了解决农民工的问题，不仅现有的计划本身需要延伸，而且需要制定新的独立项目来满足农民工的特殊需求。考虑到各省经济发展程度的不同和现行财政转移支付政策的制约，可在中央财政给予一定支持的情况下，鼓励各省先实现城乡公共服务体系的省内统筹，待条件成熟时，再扩展到全国范围内的一体化。四是建立“属人”和“属地”相结合、具有贫困视角的财政转移支付制度。教育、医疗、养老保险、扶贫等公共服务，应强化针对“属人”而非“属地”的补贴机制。五是充分考虑农村留守人群对基本公共服务的可及性，在财政资金的分配上统筹考虑城镇化所引发的城镇公共服务资金需求的膨胀以及农村弱势留守人群对公共服务的基本需求，使财政转移支付能够惠及留守群体，避免将这类弱势群体进一步边缘化（联合国开发计划署课题组，2010年）。

 

主要参考文献：

1. 世界银行：《可持续增长和包容性发展的战略》，2008年，中国金融出版社。
2. 联合国开发计划署和中国国际扶贫中心：《面向建立一个更具包容性的扶贫战略：主要的挑战和建议》（讨论稿），2010年。
3. 亚洲开发银行：《亚洲的贫困、收入差距与包容性增长》，中国财政经济出版社，2012年6月出版。
4. 世界银行：《变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年出版。
5. 贾康、刘微：《提高国民收入分配“两个比重，遏制收入差距扩大的财税思考与建议》，载财政部科研所《研究报告》2010年93期。
6. 张峰、冯海波：《“包容性增长”的科学内涵及其世界历史意义》，载《吉首大学学报》，2011年第1期。
7. 苏明等：《中国财政体制改革研究》，载《经济研究参考》2011年50期。
8. 苏明：《实施西部大开发战略的财政政策定位与建议》，载财政部科研所《研究报告》，2010年95期。
9. 苏明、刘军民等著：《转变经济方式背景下的基本公共服务均等化与减贫》，中国农业出版社，2011年11月出版。
10. 10．《中国扶贫刊发年鉴2011》，中国财政经济出版社，2011年12月出版。





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* 本文为2012年中国政府“10·17减贫与发展高层论坛——包容性发展与减贫”的一份背景报告。