2012年1017论坛主旨报告 (三) 促进包容性发展的收入分配政策——中国的经验

一、引言

近年来，包容性增长（inclusive growth）和包容性发展（inclusive development）的概念已被学术界和政策制定者普遍接受。该概念最早是由亚洲开发银行提出，并向亚洲发展中国家推出“包容性增长战略”。现在中国政府不仅接受了这个概念，而且其基本思想体现在中国经济社会发展的第十二个五年规划中。根据亚洲开发银行的解释，“有效的包容性增长战略需集中于能创造出生产性就业岗位的高增长、能确保机遇平等的社会包容性以及能减少风险，并能给最弱势群体带来缓冲的社会安全网。”[1]由此可见，包容性增长具有三个方面的含义，第一是促进生产性就业的高增长；第二是平等的社会发展机会和发展成果的共享机会；第三是为贫困人群和弱势人群提供社会保障。

收入分配政策是多种多样的。从其分配效果来看，收入分配政策可以是缩小收入差距的，也可以是扩大收入差距的；收入分配政策可以是缓解贫困的，也可以是与贫困无关的；收入分配政策可以是有助于经济增长的，也可以是不利于经济增长的。从分配的分类上看，它可以分为初次分配政策和再分配政策。从分配政策的内容上看，收入分配政策包括税收政策，转移支付政策，社会保障政策。不言而喻，在促进包容性发展的过程中，离不开收入分配政策的支持。那么，促进包容性发展的收入分配政策应该具有哪些基本特点呢？

首先，促进包容性发展的收入分配政策与经济增长和就业增加具有兼容性。换句话说，收入分配政策不应该阻碍经济增长，不应该不利于就业增加。对于发展中国家来说，就业优先往往会成为经济发展的第一目标，因而不利于就业的收入分配政策即使会有助于缩小收入差距，但是不属于促进包容性发展的收入分配政策。其次，促进包容性发展的收入分配政策有助于实现机会平等和社会公平。贫困人口和低收入人群之所以处于低收入状态，主要因为缺少社会权利和平等机会，因而完善他们基本权利的保障制度，为这些人群创造更多的发展机会和创收条件，使得他们的收入增长不落后于全体社会成员的平均水平，将是促进包容性发展的收入分配政策的重要特征。最后，从更加宽泛的收入概念来看，个人或家庭收入不仅包括其可支配的收入，而且还包括其享有的公共服务的市场价值。而构成公共服务的主要内容是社会保障和福利体系。因此，为全社会成员特别是弱势群体提供基本的社会保障，以免除其参与市场竞争的风险，也将是促进包容性发展的收入分配政策的重要特征。

中国在过去30年中取得了高速经济增长，大幅度地减少了城乡绝对贫困人口。然而，由于收入差距的不断扩大和城乡之间和地区之间发展不平衡，相对贫困问题变得日益突出。对于中国来说，随着经济发展和居民收入水平的提高，对贫困的理解会发生相应的变化，从重视绝对贫困向重视相对贫困的变化。与此相对应的是扶贫战略的转变，在低收入水平发展阶段，扶贫的重点是解决那些绝对贫困人口的温饱问题，而进入中等和高收入国家行列以后，扶贫的重点应该向解决相对贫困人口的发展能力问题。中国已经进入中等收入国家行列，也面对着扶贫战略的转变问题。

本报告将以中国为案例，对现有的收入分配政策加以梳理，其中重点讨论有助于促进包容性发展的收入分配政策。在此基础上对未来收入分配政策调整提出一些建议。本报告分为以下几个部分：第二节将进一步讨论包容性发展与收入分配的关系，如何从收入分配的状况及其变化来评判包容性发展。提出包容性发展的绝对标准和相对标准。第三节讨论中国面临的收入分配与贫困问题，特别是相对贫困问题。第四节梳理和评价中国现有的收入分配政策，特别是从包容性发展的角度来评价相关政策的有效性。第五节提出相关的政策建议。第六节是本报告的主要结论。

二、包容性发展与收入差距：概念的讨论

在过去改革开放期间，中国经济增长的速度是惊人的。特别在过去10年中，GDP增长率高达10%以上。在经济高速增长的推动下，城乡贫困程度有明显的缓解，但是收入差距却一直在扩大。在这种状况下，从包容性发展的观点来看，如何判断中国的发展模式？从收入差距的角度来看，它离包容性发展的模式是有差距的，然而从减贫的角度来看，它又与包容性发展的模式相差不大。之所以产生这样一个判断上的困难，是因为我们在理解包容性发展的概念上存在分歧。一个关键的问题是包容性发展模式是否要求所有的社会成员分享同等的经济发展成果？是否允许不同社会成员享有不同的发展成果？

为了解决这个难题，我们有必要区分两种不同的包容性发展的标准，一个是绝对标准，一个是相对标准。前者是指在经济和社会发展中，每个社会成员都能享受到经济和社会发展成果，但是允许不同成员可以获得不同成果；后者是指所有社会成员应该享受到同等经济和社会发展成果，不应该存在成果分配上的差别。从收入差距变化的观点来看，绝对标准下的包容性发展模式可以是扩大差距，也可以是维持差距不变的，而相对标准是缩小收入差距的。在绝对标准下，如果是高收入人群的分享成果多于低收入人群，收入差距仍在扩大，那么它只能是低绝对标准。在另一种情况下，高低收入人群分享到的成果是等量的，那么它是高绝对标准。对于三种标准形象的说明可以见图1。Y_h线为高收入人群收入增长线，Y_l为低收入增长线。在OP阶段，高收入人群与低收入人群收入都在增长，但是前者的收入增长高于后者，收入差距在不断扩大，这一阶段是低绝对标准的包容性发展阶段；在PW阶段，高收入人群与低收入人群收入在同步增长，收入差距没有扩大，这个阶段属于高绝对标准的包容性发展阶段。从W点开始，低收入人群的收入增长超过了高收入人群，收入差距不断缩小，这个阶段达到了相对标准的包容性发展。



 

图1：绝对标准与相对标准的包容性发展

 

 对于一个国家来说，应该实行何种标准的包容性发展模式，在很大程度上取决于其发展差距的初始条件。如果一个国家的初始条件中的收入差距很小，如中国改革开放初期收入差距情形，扩大收入差距成为促进效率提高的必要手段，那么实行低绝对标准的包容性发展模式是必要的。如果一个国家的初始条件正好相反，收入差距已经很大，如当今的中国，那么低绝对标准的包容性发展模式就变得不可取，而相对标准的包容性发展模式成为必要的选择，至少应该选择高绝对标准的包容性发展模式。当前中国政府知道选择相对标准的包容性发展模式的困难，现在坚持的是高绝对标准的包容性发展模式[2]。

三、中国收入分配与贫困的变化

改革开放以来，中国收入分配制度发生了很多变化，收入分配格局也出现了很大改变。中国从过去的以平均主义分配模式为主的国家转变为现在收入差距高度不平等的国家。从全球的角度来看，当前中国已成为世界上少数收入分配高度不平等的国家之一。为了对中国过去30多年的发展模式加以评判，我们有必要对这一时期收入差距的主要特点加以描述和解释。

改革开放以来中国居民收入分配的变化可以归纳为如下几个重要的特点。

特点之一：收入差距的全方位扩大。为了说明这个特点，我们不妨看看城镇内部、农村内部和全国的收入差距的变动情况。

 

图2：中国城镇内部个人收入分配的基尼系数，1978-2007年



在上世纪80年代末和90年初，中国城镇内部居民收入分配的基尼系数大约为0.23，虽然比改革初期的不平等程度有所扩大，但是仍处在较低的水平。[3]到2002年的城镇居民收入差距的基尼系数已达到0.33 （李实、岳希明，2004）。与此同时，高收入组与低收入组之间的收入差距进一步扩大。2002年城镇中最富的5%人群占有的城镇总收入的份额是15%，最富的10%的人群占有的份额是28%。与之相比，最穷的5%人群得到总收入份额仅为1.2%，最穷的10%人群得到了份额只是3%。如果将同等比例的最富和最穷的人群相比，不难算出城镇中最富的5%人群的平均收入是最穷的5%人群的近13倍，最富的10%人群的平均收入是最穷的10%人群的近10倍（李实、岳希明，2004）。而最新的数据显示，在2007年城镇内部的基尼系数已上升为0.36（见图2）。

 

图3：中国农村内部个人收入分配的基尼系数，1978-2007年

 



2007年农村内部收入差距的基尼系数被估计为0.38（见图3）。对于农村内部收入差距的变化，虽然不同的研究结果有着不同的结论，但是有两点是大家所认同的。一是现有的农村收入差距远大于改革开放初期的水平。根据有关的研究表明，在1978年农村居民收入分配的基尼系数大约为0.22（赵人伟、李实，1997），也就是说在30年的经济转轨过程和发展过程中，农村居民的收入差距扩大了68%。二是在1997-2007年期间，农村收入差距的扩大经历了“一快一慢”的两个时期。根据国家统计局的估计，农村基尼系数从1997年的0.32上升到了2002年的0.37，也就是说上升了5个百分点，成为收入差距扩大较快的时期。2002年农村中最富的5%人群占有总收入的份额是18%，最富的10%人群占有的份额是28%，而最穷的5%人群占有总收入的份额仅为1%，最穷的10%人群占有的份额不过是2.5%。由此看来，最富的5%人群的平均收入是最穷的5%人群的近18倍，最富的10%人群的平均收入是最穷的10%人群的11倍多（李实、岳希明，2004）。而从2002-2007年是农村收入差距扩大非常缓慢的时期，这5年中基尼系数仅上升了1个百分点（见图3）。

对于全国的收入差距及其变化，由于国家统计局很少计算全国样本的基尼系数，我们只能根据一些研究课题的估计结果来加以讨论。根据世界银行的估计，在上世纪80年代初期，全国收入分配的基尼系数大约为0.31（Ravallion and Chen， 2004）。到80年代末，根据中国收入分配课题组的第一次住户抽样调查数据，在将城镇住户的实物收入和住房补贴以及农户的自有住房的归算租金纳入到个人可支配收入后，估计出来的全国的基尼系数为0.382（赵人伟、格里芬主编，1993）。从全国样本的10等分组的各自平均收入来看，1988年的最高收入组获得的总收入份额是最低收入组的7.3倍（Khan et al， 1992）。该课题组2002年调查结果显示该年的全国的基尼系数接近0.46。如果进行不同收入组的收入份额比较，最高的10%人群组获得了总收入的近32%; 最低的10%人群组获得了1.7%。可见，最高的10%人群组的平均收入是最低的10%人群组的19倍（李实、岳希明，2004）。中国收入分配课题组按照与前两次几乎相同的抽样方法和收入定义，在2007年做了同等规模的住户收入调查，估计出来的全国收入差距的基尼系数大约为0.49，最高的10%人群组的平均收入是最低的10%人群组的23倍（Li et al， 2010）。

特点之二：城乡之间收入差距尤为突出。城乡之间居民收入比率的变动反映了其相对收入差距的变化。从上个世纪90年代以来该比率出现一个上升—缩小—再上升的过程（见图4）。城乡之间收入差距在1990年至1994年期间是拉大的，收入比率从1990年的2.2倍上升到1994年的2.6倍。随后，城乡之间收入差距出现了缩小的势头，这一过程仅仅持续了3年，收入比率从1994年的2.6倍下降到1997年的2.2倍，也就是说回落到了1990年的水平。然而，从1998年开始城乡之间收入比率出现了一路上升的势头，从1997年的2.2倍上升到2000年的2.5倍，又进一步上升到2003年的3.23倍。在后来几年中，城乡收入差距基本上在这一水平上下波动。根据国家统计局的住户调查数据，2009年城乡之间收入比率达到3.3：1，2010年为3.2:1， 2011年为3.1:1。




图4：中国城乡之间收入差距的变化，1991-2008年



注释：根据《中国统计摘要2009》中城乡居民人均收入的数据绘制。

 

更值得提出的是，如果将全国的个人收入差距分解为三部分，城镇内部、农村内部和城乡之间收入差距，那么在1995-2002年期间城乡之间收入差距对全国收入差距的贡献率从38%提高到43%，上升了5个百分点（李实、岳希明，2004）。这意味着在2002年全国收入差距的2/5以上来自于城乡之间的收入差距，这也意味着城乡之间收入差距的迅速扩大构成了全国收入差距扩大的主要推动因素。利用2007年的数据做出的分解结果显示，城乡之间收入差距对全国收入差距的贡献率又有所上升，大约为48%（Li et al， 2010）。

特点之三：区域之间收入差距仍比较明显。长期以来，中国一直被明显的地区间收入差距所困扰。过大的地区收入差距既有历史的原因，也有后来出现的新问题。由于存在着城乡之间的巨大差距，地区差距部分的是由地区内部城乡人口结构的差异引起的，部分地是由农村内部和城镇内部的地区收入差距引起的。就农村内部的地区收入差距而言，即使在改革开放初期，中国的区域差异已经相当明显。到了上世纪80年后期和90年代初期，由于农村工业化的进程出现了较大的地区不平衡性，农村居民收入的地区差距出现了扩大的态势。可是，到了90年代后期，在农业生产停滞不前，乡镇企业生产不景气的情况下，农村内部的地区差距没有出现明显的扩大趋势。然而，与农村内部地区差距变化不同的是城镇居民收入的地区差距是不断扩大的。如图5所示，在1990-2003年期间，用变异系数衡量的，不同省份之间城镇居民人均可支配收入差异是不断扩大，特别在90年代初期表现得尤为明显，变异系数由1990年的0.192上升到1994年的0.278。从90年代中期开始，省份之间的城镇居民收入差异的变异系数基本上在0.27-0.29之间波动。这意味着省份之间的城镇居民收入差异扩大速度虽有所放缓，但并没有出现有所缩小的趋势。

 

图5：不同省份之间城镇居民人均可支配收入的差异， 1990-2008年



注释：根据不同年份《中国统计年鉴》中各省份城镇居民人均可支配收入的数据绘制。

 

虽然过去30年中，中国收入差距不断扩大，但是并没有出现两极分化的情况。收入差距扩大主要是由于收入人群的收入增长超过了低收入人群的收入增长。而且，贫困人口大幅度下降。从这个意义上讲，中国发展模式属于低绝对标准的包容性发展模式。

从贫困人口的变化上也可以看到贫困人群和低收入人群的收入处于不断增长的趋势。图6为上世纪80年代以来中国农村贫困人口的变化趋势。不难看出，不论是依据旧的贫困线还是新贫困线[4]，贫困人口的数量处于不断减少的趋势。依据旧贫困线，农村贫困人口从80年代初的1.5亿减少到2007年的1600万；依据新的贫困线，在过去10年农村贫困人口从近1亿减少到不足4000万。



在2011年中国政府为了承担更多的扶贫责任，将农村扶贫标准进一步提高，从1360元/年/人提高到2300元/年/人。在新贫困线下，农村贫困人口的数量会增加到1.3亿。这意味着政府的扶贫政策会使得更多农村人口受益。

四、中国收入分配政策：从包容性发展角度的评价

在计划经济时代，中国政府的收入分配政策工具是非常有限，缩小收入差距的措施主要是通过取消私有经济，并且在城市由政府对公有企业工资分配制度实行严格控制，在农村实行人民公社体制下的集体分配制度来实现的。当时人均收入水平很低，收入差距很小，收入分配政策变得无用武之地。在过去十多年中，中国政府引入了一些收入分配政策并且对一些政策作出了不断调整。这主要表现为以下几个方面。

1、农业税和农村税费改革

在计划经济时期，城镇居民虽然收入水平高于农村居民[5]，但是前者是不需要交纳个人所得税的，而后者需要交纳农业税和其它税费。农民负担的税赋包括农业税、农业特产税、屠宰税和契税，统称为“农业四税”。此外，农民还要交纳各种名目的费，政府规定的部分称之为“三提五统”，在许多地方其数额远高于农业税。在此之外，农民还要经常缴纳地方政府自立名目繁多的费。特别在上世纪90年代，中国农户负担的税费达到了很高水平，造成了民怨沸腾，怨声载道[6]。

面对农民负担日益严重的问题，中央政府不得不痛下决心，从根本上解决问题。于是，从2006年开始全国范围内免征农业税，同时取消地方政府征收所谓的“三提五统”的权利。从2007年的住户调查数据可以看出，农户的税费负担变得微不足道。

    表1显示了1988年至2007年20年期间农户的税费负担的变化情况。在1988年平均税费负担为5%，1995年上升到5.3%。从2000年开始进行农业税改革试点，一些地方的税费负担开始下降，到2002年下降到2.8%。从2006年开始全国范围内免征农业税后，2007年的农民平均税费负担下降到0.3%。这样一个变化过程反映了这段时期农民水费负担的大体情况。

表1还显示高收入组农户与低收入组农户承受的税费负担。不难看出，在1988年，1995年和2002年三年中，低收入农户承受的平均税（费）率要明显高于高收入农户。在1988年最低收入10%农户负担的税（费）率相当于最高收入10%农户的近一倍；在1995年上升到4倍以上。在2002年虽然农户的平均税（费）率有所下降，但是低收入组农户与高收入组农户之间的税（费）率差别并没有发生根本的变化。

从收入分配的角度来看，农村的税费政策具有很强的累退性。它不是利于收入差距的缩小，而是导致了收入差距的扩大。一是它扩大了农村内部的收入差距。如表5中计算结果显示的，税（费）后的收入差距的基尼系数要大于税（费）前的收入差距的基尼系数，这一点在1995年尤为明显。这表明了税费导致了农村内部收入差距的扩大。二是它扩大了城乡之间居民收入差距。 以1995年为例，城乡之间居民收入差距为2.47倍，如果农业税费全部减免，那么城乡之间居民收入差距会下降到2.34倍[7]。

 

表1：1988—2007年中国农户各收入组的平均税(费)率

等分收入组	1988年	1995年	2002年	2007年
最低10％	7.5	13.9	6.2	0.3
最低20％	6.5	12.0	5.4	0.3
最高20％	4.1	3.4	1.7	0.3
最高10％	3.8	3.0	1.5	0.4
总体	5.0	5.3	2.8	0.3

  资料来源：根据1988年，1995年，2002年和2007年CHIP数据计算的结果。

 

由于不仅富裕农民要交税费，而且贫穷农民也要交税费，这会使得穷人变得穷上加穷，因而对农村贫困产生严重的影响。换句话说，农村居民负担的税费加重了农村贫困。这主要表现为它使得农村贫困发生率上升，使得贫困人口的生活水平进一步下降。我们利用1995年的数据进行了模拟测算，试图说明税费全部减免后农村贫困状况会发生什么变化。我们的模拟分析结果显示，按照官方的贫困线，1995年的农村的实际贫困发生率为7.4%；如果农户的税费全部减免，其贫困发生率将下降为3.9%。也就是说，在税费全部减免后农村贫困人口将减少47%，同时贫困距下降了44%。由此可见，过去长期实行的农村税赋政策是加剧农村贫困的一个重要的政策因素。同时，它又反证了后来（2006年以后）实施的农村税费减免政策既有利于缩小收入差距，更加有助于减少贫困。

从包容性发展的角度来看，中国曾经实行的农村税费政策的初衷是为增加政府财政收入，并没有考虑到它会起到扩大收入差距和加重贫困的负面效应，因而它是违反包容性发展模式的基本原则的。反过来说，中国政府后来采取的农村税费减免政策在一定程度上顺应了包容性发展的要求。

2. 个人所得税政策

中国个人所得税政策只有不到30年的历史。而且，在开始的近20年时间内，由于个人所得税纳税的起征点远高于城镇居民的平均收入水平，其收入达到征税标准的人群比例很低，个人所得税并没有起到调节收入分配的作用。只是近十年内城镇居民个人收入的快速增长，加上起征点并没有及时做出调整，越来越多的人群需要交纳个人所得税。其结果是，个人所得税增长速度超过了城镇居民收入的增长幅度，到2011年个人所得税总额已达到4837亿元， 比1999年实际增长了9.4倍。然而，个人所得税在政府税收中的比例并不高，在2010年仅为6.6%，而政府的主要税收来自于间接税如增值税，消费税，营业税等。

即使个人所得税近几年有了快速增长，但是它对城镇居民收入分配的调节作用并不是很显著，这是因为中国的个人所得税是单项税（即对每一项收入进行征税），而不是综合税（即根据家庭收入和人口情况进行征税）。还有一个原因是一些高收入人群有各种各样的方法避税或逃税。为了对个人所得税的收入分配效应作进一步分析，也是为了回答它在多大程度上是累进的，而不是累退的，是有助于缩小收入差距，而不是扩大收入差距。为此，我们利用2008年国家统计局城镇住户调查数据中12700个住户样本，对城镇住户缴纳个人所得税额及其税率（税额/收入）进行计算，其结果显示城镇住户缴纳的个人所得税，不论从绝对额来看，还是其税率来看，都是比较低。2008年城镇居民人均交税额为267元，平均税率不足1%[8]。同时，我们还计算了十等分组每个收入组城镇住户缴纳的个人所得税额及其税率，如表2所示。不难看出，税率还是具有一定的累退性，即高收入组的税率要高于低收入组。这意味着至少到了2008年城镇个人所得税对收入分配具有一定的积极调解作用，虽然其作用相当有限。比如，最高收入组的人均收入与最低收入组人均收入比率由税前的9.48倍下降为税后的9.29倍。

 

表2： 2008年城镇居民按收入十等分组的所得税负担情况

按收入十等分组	1 （最低）	2	3	4	5
人均收入（元）	5427.4	8423.9	10665.9	12711.6	14830.6
人均交税额（元）	0.2	1.8	5.8	8.7	18.2
税率（%）	0.004	0.022	0.054	0.069	0.123
按收入十等分组	6	7	8	9	10（最高）
人均收入（元）	17265.8	20276.5	24258.0	30534.6	51466.6
人均交税额（元）	29.5	60.7	117.1	251.9	1059.2
税率（%）	0.171	0.299	0.483	0.825	2.058

资料来源：根据2008年CHIP数据计算的结果。

3、最低生活保障制度

在中国政府向低收入人群转移支付的福利项目是很有限的，其中之一是过去十年中推开的最低收入保障制度（低保）。该制度先是在城市推行，后来推广到农村。到2010年底，全国共有2310.5万城市居民和5214万农村居民得到了最低生活保障，农村获得低保收入[9]。全年各级财政共支出城市低保资金524.7亿元，比上年增长8.8％，其中中央财政补助资金为365.6亿元，占全部支出资金的69.7％。得到最低生活保障人员主要为失业人员， 无退休金的老年人和未成年人。这三类人员占享受低保人员总数的70%以上[10]。2010年全国城市低保平均标准251.2元，比上年增长10.3％；全国城市低保月人均补助水平189.0元，比上年提高9.9％。

虽然城镇低保对于收入差距的影响不大，但是对于缓解贫困的影响却是非常显著的。如果以各地低保线作为贫困线，那么利用CHIP　2007年城市住户调查数据可以测算出贫困发生率、贫困距和加权贫困距在低保前后的变化情况。其测算结果表明，就全部样本而言，贫困发生率下降了42%，更为重要的是贫困距和加权贫困距下降的幅度更大，分别下降了57%和63%（李实，杨穗，2009）。这意味着低保收入不仅使得相当一部分城市贫困脱离了贫困，使其收入高出了贫困线，而且即使对于那些没有脱离贫困的人群来说，也改善了他们的生活水准，缓解了他们的贫困状态。

由此可见，城镇低保制度既是一种政府的收入转移政策，又是一种收入再分配政策。它对收入分配的影响，仅从缩小收入差距层面上来看，是相当有限的，然而从缓解贫困的层面来看，其作用却是明显的。可以说，它是一种有效的有利于减贫的收入分配政策。

相对于城镇低保而言，农村低保的推进要晚几年，直到2007年农村低保开始在全国各个省份推广开来。如表3所示，在2004年全国只有8个省份对农村居民实行了低保政策，享受保障的人口不足500万。在后来几年中，越来越多的省份实施了低保政策，受保障的人群不断增加，而且保障水平也在逐年上升。例如，与2007年相比，2010年农村中享受低保的人数增加了46%，人均低保标准提高了67%，扣除农村通货膨胀率，实际幅度提高了55%以上。而且，低保户获得的人均低保收入也增加了近一倍。

 

表3: 农村低保制度的发展

	覆盖省份	低保对象（万户）	低保对象（万人）	低保覆盖率（%）	人均低保标准 （元/月）	人均补差（元/月）
2004年	8	236	488	0.64	－	－
2005年	13	406	825	1.11	－	－
2006年	23	772	1593	2.16	－	35
2007年	31	1609	3566	4.90	70	39
2008年	31	1982	4306	5.97	82	50
2009年	31	2292	4760	6.61	101	68
2010年	31	2529	5214	7.24	117	74

资料来源：历年《民政事业发展统计报告》，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/。

 

农村低保的覆盖率迅速扩展，但是由于保障水平较低，它对于缩小农村内部收入差距的影响作用是非常有限的。这一点与城镇低保的收入再分配的效果毫无二致。那么，它对缓解农村贫困的作用又当如何呢？我们利用2008年农村贫困监测调查数据，计算了低保人群和非低保人群获得低保收入前后FGT指数的变化，从中可以看出，低保政策使得享受低保的人群中的两成多摆脱了贫困，还使得没有脱贫的人群的贫困状况有了较为明显的改善。

4、农村惠农政策

进入新世纪以来，为了更好地落实平衡发展的战略，中国政府出台了一系列惠农政策措施[11]。由于这些政策是针对农村地区，而且农村中大部分低收入农户受益于这些政策，所以在一定意义上这些政策可以具有调节收入分配，有利于低收入人群发展的效果。长期以来，中国农产品价格普遍偏低，加上土地经营的分散化和生产规模低，农业收益率处于很低水平，因此农民从农业生产经营中获得的收入是非常有限的。也就说，从事农业生产，特别是从事粮食生产的农民也一直属于低收入人群，或贫困人群。一些相关研究表明，农民从农业中获得收入分配更加平均，对农村内部收入差距扩大起到抑制作用（Khan and Riskin， 1998）。因而，对农业加以补贴，包括粮食补贴和农业生产资料价格补贴，会使得那些从事农业生产经营的农户从中获益。使得他们的收入有更快的增长速度会缩小农村内部收入差距，降低其陷入贫困的风险。为了落实这些惠农政策，中央政府投入的资金不断增加。在2004年至2011年期间，中央财政支农资金由1671亿元增加到1万亿元左右，增加了近6倍，年增长率高达近30%。

还值得一提的是从1999年开始的退耕还林补偿政策。退耕还林工程试点工作先是在陕西、甘肃和四川三省开展。2000年，工程扩展到西部长江上游的云南、四川、贵州、重庆、湖北，黄河中上游的陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南、新疆共13个省，174个县。2002年我国全面启动退耕还林工程，其范围从以西部为主的20个省（区）进一步扩展到全国25个省（区、市），1897个县。随着补偿的标准逐步提高，这项政策受到了当地农户的普遍欢迎。从项目的地域分布来看，受惠的农户都是生活在那些山区和少数民族地区，他们的收入水平远远低于全国平均水平，退耕还林政策在一定程度使得他们收入都有一定程度的提高。这有助于缩小农村内部收入差距和地区收入差距。同时这些人群又都是生活在贫困高发地区，退耕还林的直接补贴会有助于缓解这些地区的贫困状况，同时也有助于提高他们创收的机会。因为处于贫困边缘的人群具有较强的回避风险的意识，加上其收入低缺乏承担风险和流动成本，他们往往不愿意外出就业。对于穷人来说，退耕还林补偿金在一定程度上是一种风险金，会增加他们外出打工和从事非农就业的意向和机会。其结果是对缓解这些项目地区的贫困产生一定的作用。

应该说，这些惠农政策在农民收入构成中有一定的反映。如表4所示，在2005-2008年期间，贫困县的农户转移性收入在纯收入中所占比重上升了50%，贫困户的这一比重上升幅度更大，超过66%。而且，相比而言，贫困户的转移性收入在纯收入中所占比重要高于非贫困户。比如，在2008年前者比后者高出30%。 在农户转移性收入快速增长的推动因素主要是政府的惠农政策，其中尤为重要的是那些现金形式的补贴和救济，如粮食补贴和低保收入。

由于从住户调查中收集到各种补贴的信息是困难的，因此根据住户调查数据对各种补贴产生的收入分配效应和减贫效果进行数量上的估计是不现实的。在此，我们只能根据上述有限的信息对两种效应（收入分配效应和减贫效应）作出一些基本判断。首先，这些惠农政策无疑有助于缩小农村内部收入差距，或者说有助于抑制农村内部收入差距的扩大趋势。从一些宏观数据来看，在过去近10年中中国农村内部收入差距出现了缓慢扩大的趋势，农村内部的基尼系数从2000年的0.35上升到2008年的0.38（张东生，2010）。这段时期的农村内部收入差距扩大速度明显低于前一个十年[12]。虽然影响农村内部收入差距扩大速度下降的因素是多方面的，然而中国政府实施的各种惠农政策无疑也是其中的重要政策之一。

 

表4：2005年-2008年贫困县农户转移性收入在纯收入中的构成

年份	转移性收入在纯收入中的构成（%）
	全部样本	贫困户样本	低收入户样本
2005	4.5	6.0	4.9
2006	5.0	9.4	6.1
2007	5.4	9.4	7.4
2008	6.8	10.1

资料来源：相关年份的《国家统计局贫困监测报告》。

5、社会保障

在过去几年中，中国正在经历着社会保障制度改革，其中一个改革目标是建立全覆盖的社会保障体系。社会保障制度向城镇中的非正规部门延伸，向城镇中的农民工扩展，向农村居民展开，都是值得肯定的改革方向。中国的社会保障制度改革所隐含的收入分配效应和减贫效应也值得重视和研究，然而在研究上存在一定的困难。这是因为社会保障属于公共政策一部分，在很大程度上只是反映在政府或个人的支出上，而不是居民个人或家庭的收入上。然而，如果将收入的概念加以扩展，把它看作为一种个人或家庭的福祉的指标，那么只要是有助于增进个人或家庭福祉的社会保障项目都被看作为其收入的一部分。也就是说，在家庭可支配收入相等的情况下，享有社会保障的家庭的实际收入（用福祉衡量的收入）要高于那些不享有社会保障的家庭。而且，我们也可以进一步估计每个家庭享有社会保障的市场价值，把其作为家庭实际收入一部分，估算出包含社会保障的市场价值的实际收入。通过将家庭实际收入与传统意义上的家庭可支配收入进行比较，可以看出社会保障对收入分配的影响及对于缓解贫困的影响。

近几年进行的社会保障制度的扩展，使得农村居民逐步被纳入到社会保障范围，使得城镇中的非正规部门就业人员，特别是农民工被纳入到社会保障范围，它在一定程度上调整了分配关系，有助于缩小收入差距。由于这方面的研究不多，它在多大程度上缩小了城乡之间收入差距，在多大程度上缩小城镇内部和农村内部收入差距，又在多大程度上缩小了全国收入差距，我们并不十分清楚。尽管如此，但是有一点是清楚，即建立全面覆盖的社会保障体系，让更多的人群享有社会保障，缩小不同人群的社会保障水平的差异，对于缩小收入差距和实现社会公平会起到积极作用。

对于中国来说，值得一提的是近几年农村社会保障的推进势头。迄今为止农村新型合作医疗制度基本上覆盖了全部农村人口。到2010年底已全面覆盖有农业人口的县（市、区），参合农民达8．36亿人，参合率接近95%，全国累计11亿人次享受到补偿^[13]。而且近两年政府持续提高政府投入的资金比例，不断提高医疗费报销的比例，使得农民的实际受益程度不断提高。它对缓解农村贫困，特别是因病致贫情况下的贫困，具有重要的意义。从2010年开始的农村新农保（新型农村养老保险）试点改革，现在还看不出其具有的反贫困的特点，等到2012年以后在全部农村地区铺开以后，它对于缓解贫困的作用，特别是对于缓解农村老年人的贫困，就会产生重要的意义。由于这些社会保障项目具有政府投入补贴资金的特点，在很大程度上它们也可以称之为政府的收入再分配政策，它们又可称之为促进包容性发展的收入分配政策。

五、实施更加有助于包容性发展的收入分配政策

从国际经验来看，中国的收入分配与再分配政策还有许多需要改进之处。这主要反映在：一是政策体系不完整；二是各项政策之间不够协调；三是政策的发贫困目标不够明确。从包容性发展的角度来看，中国的收入分配政策也需要完善和改进。根据我们前面提供的不同标准的包容性发展的概念，中国过去30年的经济和社会发展仍处于低绝对标准的包容性发展模式。从长期来看，这种发展模式是不可持续的，因为它不能保证社会成员平等地分享经济发展的成果，而过大的收入差距会导致经济发展的失衡和社会不稳定。因而，中国经济和社会发展需要从低绝对标准的包容性发展模式向高绝对标准的包容性发展模式转变，收入分配政策需要更加有助于促进这种转变。

收入分配政策可以区分为直接政策和间接政策两类。所谓直接政策是指政策本身作用于不同收入人群的收入，从而使得收入差距发生变化。如果直接收入分配政策导致了收入差距缩小，那么该政策具有累进性功能；如果它导致了收入差距的扩大，那么其功能是累退性的。而间接政策是指通过改变其获取收入的机会和途径实现收入分配格局的变化，如就业政策有助于实现充分就业的目标，而增加就业具有缩小收入差距的作用，因此就业政策又可以称之为简介的收入分配政策。

基于上述考虑，本文提出以下收入分配政策的改革方向，特别强调其促进中国社会包容性发展的作用。

第一，中国应该把实现充分就业作为最重要的收入分配政策内容。实现充分就业也是包容性发展模式的主要目标之一。不论缩小收入差距来看，还是从促进包容性发展来看，扩大就业都是政府优先考虑的政策目标。大量的研究表明，失业是导致收入差距扩大，加重贫困的主要因素之一。因此，扩大就业无疑有助于缩小收入差距和减缓贫困，而且对于发展中国家来说更是如此。对于中国这样一个人口大国和大量劳动力就业与非正规部门的经济体来说，实现充分就业也是其实现包容性发展的必要条件之一。

第二，中国的税收需要做出两方面的重大调整，以增强其收入分配与再分配的功能和反贫困的功能。第一方面是逐步减少间接税，增加直接税。税收理论告诉我们，间接税是对所有人纳税，而且不同收入人群纳税比例是相同的。换句话说，谁消费多谁纳税多，穷人也要纳税，而且要与富人承担相同的税率。而直接税，对个人所得（收入）和公司所得征税，可以根据收入多少制定累进的所得税率，从而增强其收入分配的调节作用。通过减少间接税在一定程度上有助于提高工资水平，使得低工资人群和工资有较快增长，从而对于缓解贫困也具有一定作用。第二方面是将个人所得税由现在的分项税改为综合税，前者是对每一项收入进行征税，而后者则是对家庭总收入征税。实行综合税可以避免低收入人群和贫困人口也交税的尴尬局面，可以加强个人所得税的缩小收入差距的功能。

第三，中国收入分配政策相对薄弱的另一个方面表现在政府转移支付项目的不足。已有的转移支付项目如城乡低保制度和社会救济项目也存在保障水平低的问题。政府应该对各类弱势人群，特别是无就业能力的弱势人群进行分类，根据各类弱势人群的特点制定相应的转移支付项目。我们除了需要对低收入人群实行最低生活保障，还需要对残疾人，孤儿，艾滋病患者，低收入家庭的儿童和老年人，单亲家庭等弱势人群制定有针对性转移支付项目。一些国家的经验表明，给儿童补贴是一项缓解儿童贫困和避免儿童营养不良的有效政策。对于中国来说，实行全国范围内的儿童补贴制度是不现实的，但是并不意味着在农村地区或农村贫困地区实行这一政策，也可以在城镇中对低收入家庭实行儿童补贴。同样的，老年补贴政策也是一种可以选择的收入转移支付政策。中国长期实行的社会养老保险是与正规部门就业相挂钩的，也就是说有很多大一部分人群是没有社会养老保险的。农村中的老年人和城市中没有就业经历的老年人和从非正规部门退休的人员都属于这类人员。对于这类人员，采取老年补贴的方式是必要的，也是有利于缓解贫困，因为他们往往是最容易陷入贫困的人群。

第四，社会保障制度的全覆盖和公共服务的均等化，不仅有助于调节收入分配关系，也有助于缓解贫困。这个改革的方向要坚持下去。在改革过程中需要注意的是，不仅要让贫困人口享受到社会保障的好处，而且要让他们付出最小的代价或不付代价。以农村新型合作医疗制度（新农合）为例，虽然近两年政府不断增加对新农合的资金投入，但是农民报销比例只是在50%水平上下，有不少地方还达不到这个比例。对于一些低收入家庭来说，仍存在医疗费中个人负担部分过高的问题，从而导致了一些经济困难的农民有病不医的问题。在这种情况下，可以考虑对不同收入人群实行不同的报销比例，收入越低的农民享受更高的报销比例。这样就可以使得“新农合”更具有反贫困的作用。对于一些地方实行的养老补贴也存在同样的问题，养老金的发放没有考虑到家庭的收入状况，采取“一刀切”的办法。因此，在今后制定老年人补贴制度时，应该根据老年人所在家庭的收入水平，制定三、六、九等的养老补贴标准，以便于养老补贴更具有反贫困的作用。

第五，中国的惠农政策还将持续一段时间，对于缩小城乡收入差距，缓解农村贫困都具有积极的意义。同时，在实施过程中不断加以改进。其中一项重要的改进是增强其减贫的作用。现在的粮食直补是全国相对统一的标准，发达地区和贫困地区是同一个标准。为什么不能搞不同标准呢？对于落后地区，特别是贫困地区可以考虑提高粮食补贴的标准，让那里的务农农民和低收入农民获益更多一些。应该说采取不同地区，根据其收入水平制定不同的粮食补贴标准，在操作上是可行的，而且不会带来可预见的副作用。而且，该政策对于缓解贫困的作用会有明显加强。同样对于其他的农业补贴，也应该从这个角度来考虑分地区有差别的补贴标准。

第六，在努力实现公共服务均等化的目标的同时，要考虑对贫困地区和贫困人群给予更多的补偿。提出公共服务均等化的政策主张具有积极的意义，它试图修正过去长期以来实行的歧视性的公共服务的政策。但是由于这些歧视性政策已经产生了长期效应，一部分受歧视人群如农民和农村流动人口，在人力资本积累方面和财富积累方面远远落后于社会一般水平。即使实现了公共服务均等化的目标，在短期内这些人群还是难以追赶上那些长期以来一直受到公共服务优惠的人群，他们陷入贫困的可能性还会高于其他人群。因此，在政策调整的开始阶段，公共服务供给更多地向这些人群倾斜也是完全必要。只有这样才能尽快地消除不同人群的发展机会的差别，才能使得弱势人群尽快地摆脱贫困。在这方面，一个最为突出的例子是发展落后地区的基础教育。虽然农村基本上普及了9年义务教育，但是教育质量令人担忧。如果不能从根本上改变农村义务教育质量低下的问题，那么中国贫困问题就会持续存在，贫困就会随着农村人口转移，从农村“转移到”城市。而提高农村义务教育质量，缩小其与城市教育质量的差别，需要政府的大支持和大投入，需要优质教育资源向农村地区转移，向落后地区转移，向贫困地区转移。

总之，从包容性发展的角度来看，中国在改革收入分配制度和完善收入分配政策体系方面仍有很大空间。通过收入分配政策来支撑中国采取的包容性发展模式，可以带来更高经济增长速度，更加平等的就业机会，更加公平的公共资源的分享机制，更加和谐和稳定的社会环境。

 

参考文献：

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18. 佐藤宏、李实、岳希明（2006）“中国农村税赋的再分配效应”，《经济学报》2006年8月。

 




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[1]见ADB, 2007. “Inclusive Growth toward a Prosperous Asia: Policy Implications”, Working paper series.

 

[2]在中国政府制订的“十二五规划”中，政府只是提出来“努力抑制收入差距扩大的势头”，而不是强调缩小收入差距。

[3]根据国家统计局的估计，到80年代末城镇居民收入分配的不均等程度已明显高于改革初期，基尼系数上升了40-50%（任才方、程学斌.， 1996年）。即使把实物收入和各种实物性补贴计算在内，收入分配的不均等程度也大体相当。比如，国家统计局估算的1988年城镇居民货币收入的基尼系数为0.23; 中国社会科学院经济研究所收入分配课题组估算的个人可支配收入（包括了货币收入和实物性收入）的基尼系数也是0.23（赵人伟、格里芬，1994年）。

[4]在2009年农村贫困线做了调整，旧贫困线为889元/日/人，而新贫困线为1196元/日/人（见中国农村贫困监测报告2010，国家统计出版社）。

[5]在改革开放初期的1978年，城镇居民的人均收入为343元，农村居民人均收入为133元（见《中国统计摘要2008》第101页），前者为后者2.6倍。

[6]国务院发展研究中心“县乡财政与农民增收”课题组对三个农业县的近期农民负担进行了专门调查，他们发现在1997年三个县的农民人均税费负担为12%，其中税费负担最高的一个县达到了28% （见陈锡文主编《中国县乡财政与农民增收入问题研究》，第117页）。

[7]1995年城镇居民人均可支配收入为3893元，农村居民人均纯收入为1578元（见《中国统计年鉴1996》，第238页）。这一年农民人均税费额为其纯收入的5.3%，由此可以计算出它对城乡之间收入差距的影响作用。

[8]这一结果与全国个人所得税的数字有些不协调。根据国家财政统计数据，2008年全国个人所得税征收额3722亿元。按照住户调查数据，以城镇居民6.07亿计算（来自统计局人口统计数），城镇居民缴纳的个人所得税仅为：1621亿元。而农村居民是不可能缴纳剩余的2000多亿的个人所得税。当然，即使全部个人所得税都是来自城镇居民，那么其负担的税率仅为其收入的3%。

[9]http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml。

[10]见民政部《2010年社会服务发展统计报告》（http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml）。

[11]根据农户的受益方式，政府的惠农政策可分为两大类，一类是以直接增加农民收入为目的的补贴政策，主要包括粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等；一类是以构建农户社会安全网为目的的公共服务性政策，主要包括新型合作医疗、教育“两免一补”、农村低保政策等。

[12]在1990年至1999年期间农村内部收入差距的基尼系数上升了大约5个百分点（见张东生，2010）。

[13]来源：中国统计年鉴2011（见http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm）。

 

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