2012年1017论坛主旨报告(二) 中国包容性增长与减贫：进程与主要政策

摘要

中国政府积极倡导包容性增长，其基本含义是在可持续发展中实现经济社会协调发展，实现发展成果由人民共享的目标。包容性增长的基本要素包括：坚持发展经济，着力转变经济发展方式，提高经济发展质量；坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会；坚持以人为本，着力保障和改善民生，努力做到发展成果由人民共享。为实现包容性增长的目标，中国政府正在和即将采取以下政策措施：一是优化产业结构，转变经济增长方式，实现可持续增长。二是提高劳动者素质和能力，最大限度创造劳动者就业和发展机会。三是调节收入分配，缩小收入差距。四是加强社会保障网络建设，着力解决教育、医疗、养老、住房等民生问题。包容性增长的概念提出时间不长，但始终贯穿于中国的改革开放和现代化建设，与“科学发展观”和“协调发展”、“和谐社会”理念一脉相承，对广大发展中国家具有积极的借鉴意义。

关键词：包容性增长，减贫，政策

 

引言

2009年，中国国家主席胡锦涛在亚太经济合作组织（APEC）第十七次领导人非正式会议上发表题为《合力应对挑战 推动持续发展》的重要讲话中首次提出“统筹兼顾，倡导包容性增长”的理念。2010年，在第五届亚太经济与合作组织人力资源开发部长级会议上发表的《深化交流合作 实现包容性增长》致辞中再次强调“包容性增长”，并指出“包容性增长的根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。”

中国积极倡导包容性增长，其基本含义是在可持续发展中实现经济社会协调发展，实现发展成果由人民共享的目标。中国的包容性增长包含以下基本要素：坚持发展经济，着力转变经济发展方式，提高经济发展质量，增加社会财富，不断为全体人民逐步过上富裕生活创造物质基础；坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍；坚持以人为本，着力保障和改善民生，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享[2]。

一、中国包容性增长的历程回顾及其主要特征

包容性增长的理念始终贯穿于中国的改革开放和现代化建设进程中，在不同发展阶段表现出不同的特征。改革开放以来，中国包容性增长的历程可以分为以下三个阶段：

（一）经济体制改革促进经济高速增长，推动全国大规模减贫（1978-2001年）

改革开放之初，中国三分之一人口没有解决温饱问题，处于普遍贫穷和落后状态。当时经济社会发展首要目标是解决普遍贫困问题。1978年，中国政府将工作重点转移到社会主义现代化建设和经济工作上来，并逐步推进经济体制改革。这一阶段包容性发展的基本特征是以经济建设为中心，通过体制改革促进经济增长，实现全国范围的大规模缓解贫困。

中国农村经济体制改革以20世纪80年代初期推行的家庭联产承包责任制为基础，到1983年，该项土地制度改革覆盖了超过98%的农村家庭。同时，国家提高了农产品的收购价格，并逐渐放开农产品的买卖价格。在农产品流通体制改革中，国家首先削弱壁垒并打断城乡二元结构分隔，允许农产品和农副产品贸易取代在城乡地区被国家控制的棉油统购，鼓励在大城市建立农产品市场。继家庭联产承包责任制的成功，政府开始指导农民进行多样化的农业生产。在不放松粮食生产并结合当地自然条件的基础上，政府开始发展经济作物的生产。为提高农产品产出，政府开展了大规模的农业科技研究并在县级建立了推广体系，为增加农业产量奠定了坚实基础。

中国的城市经济体制改革于1984年10月全面启动。重点是国有企业改革。改革内容主要有国有企业全面实行利改税，自主经营权的突破即逐步确立了厂长负责制、企业承包经营责任制和股份制。1992年以后，国有企业自身长期积累的深层矛盾逐渐暴露，国有企业在市场竞争中经历了改革与脱困。非公有制经济的地位随着国有企业改革的深化，相应得到加强。1987年国家提出“国家调节市场，市场引导企业”的经济模式及“社会主义商品经济”的概念。1992年后，“社会主义市场经济体制”正式确立并发展。自此，单一的计划经济格局开始转变，中国的市场主体开始形成。

改革开放以来，由于中国政府逐渐将工作重点转向经济建设，中国经历了高速的经济增长，GDP平均年增长率超过9%。通过“渗漏效应”，经济增长提升了贫困人口的生活水平，按中国政府贫困标准，绝对贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2001年的2927万人，相应的贫困发生率由30.7%减少到3.2%。其中90年代后期是中国经济加速增长时期，这期间国家开始实施有计划的专项扶贫开发，并制定“国家八七扶贫攻坚计划”，贫困人口下降速度明显加快，贫困发生率由1993年的8.8%下降到2000年的3.4%[3]。

（二）政策调整带动城乡统筹，促进均衡发展（2002-2010年）

从上世纪90年代开始，中国经济进入持续高速增长期。但在工业化进程中，农业、农村和农民问题日益突出，农村发展明显落后于工业化发展。农业基础设施薄弱、农村社会事业发展落后、城乡居民收入差距扩大。这一阶段包容性增长的主要特征体现在通过政策调整，解决“农业、农村、农民”问题，实现城乡统筹，促进均衡发展。

2002年，中国政府在国民经济和社会发展第十一个五年规划（2006-2010年）中，对经济发展战略进行调整并明确，中国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。

在21世纪初，中国政府出台了一系列惠农政策，主要包括：调整国民收入分配结构，财政支出、固定资产投资和信贷投放等向“三农”倾斜。扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，增加农村公共产品供给。建立城乡统一的劳动力市场，取消对农民进城就业的限制，开展劳动力转移就业培训，解决拖欠农民工工资、保障等突出问题。进一步明确各级政府对农村义务教育的责任。加大国家财政对农村合作医疗体系的投入力度，建立农村大病统筹机制。建立城乡公平统一的社会福利制度，实施农村最低生活保障制度，完善农村社会救济制度[4]。

为减轻农民负担，防止农村乱收费现象的恶化，中央政府于2001年开始试点，2003年全面推行农村税费改革。2004年提出逐步降低农业税税率直到彻底取消农业税。2006年，全国已经全部取消了农业税。

这些惠农政策为农业的平稳、可持续发展奠定了基础，基本解决了农民的温饱问题和日常基本需求，人民生活水平有了极大的提高，加速了农村减贫的进程。这一时期中国农村贫困人口呈现分散化趋势，中国政府相应调整了农村扶贫的方式和策略，制定《中国农村扶贫开发纲要2001-2010年》，将区域瞄准范围由贫困县向贫困村转移，实现让最贫困人口直接受益。这一阶段，中国的贫困人口由2002年的5825万（仅低收入人口）下降到2010年的2688万[5]。

（三）制度体系建设推动包容性增长，促进经济社会全面协调可持续发展（2011年起）

改革开放以来，“以经济建设为中心”，“让一部分人、一部分地区先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕”的非均衡发展战略，对于启动中国经济体制改革、助推中国经济起飞发挥了至关重要的作用。然而，非均衡发展机制也使得贫富差距、区域差距和城乡差距不断加大。在基本民生方面的投入占GDP的比例却仍然比较低，导致经济增长依靠投资、出口拉动，而消费动力不足；导致看病难、看病贵，教育不均衡，公共基础设施供给不足等一系列问题。这些社会问题甚至影响社会公平、公正和社会稳定。

在上述背景下，中国政府明确提出并积极倡导包容性增长理念，以全面建设小康社会为目标，积极推进经济、社会全面协调可持续发展，实现发展为了人民，发展成果为人民分享。为此，提出“构建社会主义和谐社会”的战略任务；推进统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放；加快国民经济又好又快发展，加强以改善民生为重点的社会建设；更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。

这一阶段包容性增长主要通过完善各项制度建设，把试点成功的政策纳入国家发展规划，形成完善的制度体系。具体包括：着力转变发展方式，转变高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率的增长方式，节能减排、保护环境、节约用地；全面推进经济、政治、文化、社会各个领域的建设和改革，使其相协调、相适应，特别是把以改善民生为重点的社会建设提到突出地位，着力解决困难群体上学难、看病难、住房难的问题；调整收入分配政策，维护社会的公平正义，促进经济的持续、快速发展。

未来十年，中国将扶贫开发提高到“事关社会主义现代化建设大局”的长期历史任务的战略高度，开始贯彻执行“十二五”规划以及“中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）”。中国政府制定了未来十年的减贫目标，即让扶贫对象不愁吃、不愁穿，保证其义务教育、基本医疗和住房。由于目前剩下的绝对贫困人口主要集中在以武陵山区、六盘山区、秦巴山区等为代表的14个集中连片特殊困难地区，国家将这些连片特困地区作为扶贫开发主战场。

二、中国推进包容性增长的主要政策

（一）调整并优化产业结构，着力促进经济发展方式的转变

经过30多年的发展，中国通过产业结构调整等一系列政策，实现从低收入国家向中等收入国家转型。为稳固这一成果，实现更大的发展，中国政府开始加快转变经济增长方式的历程。

产业结构调整的主要政策。通过产业政策、财税政策、行业准入等经济和法律手段，引导更多资金进入薄弱环节和高新技术行业。2009年，十大重点产业调整振兴规划制定实施，当年安排200亿元技改专项资金支持4441个技改项目。预计到2020年，信息通信、先进装备制造、新材料、新能源与节能环保、生物产业和高端生产性服务业等六大新兴产业实现增加值占GDP比重有望达到20%左右[6]。

转变经济增长方式的主要政策。为了避免“中等收入陷阱”，2006年的“十一五”规划明确提出“加快转变经济增长方式”。具体采用8个约束性指标衡量经济增长方式的转变，包括能源和环保指标，还覆盖了人口控制、养老保险、农村医疗等民生领域，而将以往最被看重的经济增长等列入预期指标。

经过产业结构调整和经济增长方式的初步转变，中国经济的内生动力趋于增强，经济结构更加合理。国家统计局发布的数据显示，“十一五”期间，第三产业就业人员占社会就业人员比重由2005年的31.4%上升至2008年的33.2%。2009年全国第三产业增加值占国内生产总值比重由“十五”末的40.3%上升至42.6%[7]。

（二）提高劳动者素质和能力，创造就业和发展机会

1. 流动人口就业和社会保障政策

中国政府对流动人口的政策分为三个阶段：20世纪80年代，主要通过城乡二元户籍制度长期限制农民的自由流动。90年代后，开始鼓励农村剩余劳动力到城镇转移就业，政府提供就业培训和服务。21世纪以后，通过户籍制度改革以及养老、医疗、住房、子女教育等社会保障政策，促进流动人口融入城镇发展。具体政策见表1

对流动人口由控制向鼓励和提供服务的政策转变，加快了农村大量富余劳动力自主流向城市，成为在城镇里从事第二、三产业的主力军。根据人力资源与社会保障部的统计公报，截至2009年，中国农民工总量为2.3亿人，其中外出农民工数量为1.45亿人[8]。农村富余劳动力向城市转移就业，不仅为经济生产带来巨大效益，也为农民实现增收、加快脱贫致富创造了条件。

表1 流动人口政策演变

发布时间	文件名称	政策要点
1989.3	国务院办公厅关于严格控制民工外出的紧急通知	控制流动
1989.4	民政部、公安部关于进一步做好控制民工盲目外流的通知	控制流动
1990.4	国务院关于做好劳动就业工作的通知	鼓励就业
1994.11.	劳动部关于农村劳动力跨省流动就业的暂行规定	允许流动
1995	中办国办转发关于加强流动人口管理工作的意见—促进农村剩余劳动力就地就近转移	鼓励流动
1999	国务院《社会保险费征缴暂行条例》	养老保险
2001.11	国务院批准公安部 关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知	户籍制度
2003．1	国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知	就业服务
2003.4	国务院工伤保险条例	工伤保险
2003.9	国务院办公厅转发教育部等部门 关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知	子女教育
2003.9	农业部等六个部门 2003—2010年全国农民工培训规划	就业培训
2003.11	国务院办公厅 关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知	工资问题
2004.1	中共中央、国务院 关于促进农民增加收入若干政策的意见	增收
2005.11	国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知	就业服务
2006.2	国务院关于解决农民工问题的若干意见	社会保障
2006	劳动部《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》	医疗保险
2007	劳动和社会保障部《关于印发2007年劳动和社会保障工作要点的通知》	社会保障
2007.12	关于改善农民工居住条件的指导意见	居住
2010.04	国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知	工资问题

资料来源：作者整理。

 

2. 劳动力转移与培训

中国在反贫困行动中，特别强调人力资本的作用，使贫困地区的人力资本得到充分利用，组织、发动贫困地区的剩余劳动力向外转移。同时，在反贫困行动中还特别强调人员培训，开展大规模的干部培训。阳光工程和雨露计划是促进农村贫困劳动力转移和培训的两项主要的政策。

【阳光工程】：为加强农村劳动力转移培训工作，实现稳定就业和增加农民收入，农业部等六个部门从2004年起，共同组织实施了“农村劳动力转移培训阳光工程”，简称“阳光工程”。“ 阳光工程”首先在河南、四川等26个省区和黑龙江农垦总局、新疆生产建设兵团实施。2005年培训280万人，中央财政专项补助资金增加到4亿元[9]。该培训项目作为由中央财政专项支持的政府项目，对中国西部广大输出劳动力的地区能力建设起到了重要作用，这其中，对于贫困人口素质技能的提高和长期的发展的作用尤为深远。

【雨露计划】：为解决劳动力市场供需的矛盾，实现贫困地区劳动力转移，2004年8月，国务院扶贫办发出《关于加强贫困地区劳动力转移培训工作的通知》，开始实施“雨露计划”。“雨露计划”以政府主导、社会参与为特色，开展职业教育、创业培训和农业实用技术培训，帮助贫困地区青壮年农民解决在就业、创业中遇到的实际困难。截至2010年底，“雨露计划”通过职业技能培训，帮助近500万青壮年贫困农民和20万贫困地区复员退伍士兵成功转移就业；通过农业实用技术培训，使每个贫困农户至少有一名劳动力掌握1-2门有一定科技含量的农业生产技术。“雨露计划”的实施标志着我国的扶贫开发工作由以自然资源开发为主阶段，发展到自然资源开发与人力资源开发并举的新阶段。

（三）调节收入分配，缩小收入差距

1.个人所得税政策

中国政府在20世纪80年代引入了个人所得税政策。1980年颁布《中华人民共和国个人所得税法》，但是并没有出台一些具体的征税细节。1986年9月，发布《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，规定对公民的个人收入统一征收个人收入调节税，表明个人所得税政策开始启动。

随着城镇居民个人收入的快速增长，个人所得税的起征点并没有及时做出调整，越来越多的人群需要交纳个人所得税。截止到2009年，个人所得税总额已达到3949亿元，比1999年增长了8.5倍[10]。同时，个人所得税增长速度超过了城镇居民收入的增长幅度。

个人所得税政策在开始阶段，由于起征点远高于城镇居民的平均收入水平，其收入达到征税标准的人群比例很低，因此个人所得税并没有起到调节收入分配的作用。在个人所得税不断增长的情况下，由于高收入群体避税以及个人所得税的单项税特征（而不是以家庭为单位征收的综合税），因此也没有充分发挥对收入分配的调节作用[11]。为了减轻低收入群体的税赋，缩小收入差距，2011年将个人所得税的起征点提高到3500元。

2.农业税和农村税费

在计划经济时期，农民税赋重，所要缴纳的各种费名目繁多。特别在20世纪90年代,中国农户负担的税费达到了很高水平，据调查某个县税费负担最高达到了28%[12]。面对农民负担日益严重的问题，从2000年开始进行农业税改革试点，一些地方的税费负担开始下降，到2002年下降到2.8%。2006年中央政府开始在全国范围内免征农业税，同时取消地方政府征收所谓的“三提五统”的权利。全国范围内免征农业税后，共减轻农民负担约1250 亿元，每个农民减负140元左右[13]，增加了农民可支配收入，调动了农民的生产积极性，为农村经济社会发展注入了活力。

从收入分配的角度来看，农村的税费政策具有很强的累退性，导致了收入差距的扩大。2006年以后采取的农村税费减免政策既有利于缩小收入差距，更加有助于减少贫困。据李实等估计，以1995年为例，如果农业税费全部减免，那么城乡之间居民收入差距会由2.47倍下降到2.34倍[14]。

（四）加强社会保障网络建设，着力改善民生

改革开放以后，中国的教育和医疗卫生服务曾一度过分依赖市场化手段提供，导致因病和因教育致贫的严重现象。进入二十一世纪以来，随着义务教育和医疗保障制度的逐步建立，这一现象得到了有效的缓解。

1.全面普及义务教育

教育方面的成功改革主要体现在全面普及九年义务教育以及加强农村义务教育支持力度和保障义务教育经费等。1986年7月，《中华人民共和国义务教育法》开始施行，标志着中国确立了义务教育制度。在20世纪90年代，国家进一步确定了“基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”的“两基”目标。

为了缩小中国城乡的发展差距，政府加大了对农村义务教育的支持力度。2005对农村贫困家庭学生实施“两免一补”政策，逐步对寄宿生提供生活补助。2005-2007年三年内全部落实“两免一补”政策，国家财政共安排227亿元资金[15]。

在义务教育经费保障方面，2005逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。从2006年起，各地政府承担了全部办学经费，农村开始真正意义上的免费义务教育。

义务教育政策对提高全民教育水平发展了关键的作用。2003年，全民受教育水平由1985年以前的人均4.3年提高到人均8.1年；截至2010年底，全国2856个县（市、区）全部实现“两基”，全国“两基”人口覆盖率达到100%[16]；小学学龄儿童净入学率达到99.70%（其中男、女童净入学率分别为99.68%和99.73%），初中阶段毛入学率100.1%（见图1），初中毕业生升学率87.5%[17]。

义务教育的实施在提高义务教育普及率、降低文盲率等方面取得了突出的成绩，为我国沉重的人口负担转化为人力资源优势作出了积极的贡献。同时，农村义务教育的补贴政策对提高贫困人口素质、缩小城乡发展差距发挥了积极作用。



 

数据来源： 《新中国六十年统计资料汇编（2010）》

图1 学龄儿童净入学率和小学生初中升学率

 

2．完善医疗卫生设施与卫生服务

医疗体制改革。医疗体制改革从20世纪80年代开始，90年代医疗体制推行市场化。在城市，医疗体制改革以社会基本医疗保险制度为主。1994年开始试点，1998年颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，该制度正式建立。社会基本医疗保险制度覆盖全体城镇职工，以社会统筹和个人账户相结合，并陆续出台医药分家、药品招标采购、医疗机构分类管理等一系列政策。2000年以后，政府开始深化医疗体制改革，以促进医疗保障和服务提供的公平性。在农村，医疗卫生状况一直处于落后状态。中国政府于2003年推出新型农村合作医疗制度，以政府投入为主，农民自愿参加，目的是解决农民因病致贫、因病返贫，以及医疗保障服务的均等化、公平性等问题。2004～2005年间，政府相继推出了城乡医疗救助制度，帮助弱势群体应对医疗负担的高风险。

完善医疗卫生设施与卫生服务。中央和地方多渠道筹集资金，加大机构建设力度，进一步健全了农村三级医疗卫生服务体系和城市社区卫生服务体系。其中，中央财政累计安排专项资金400亿元，建设县级医院1877个，中心卫生院5169个，村卫生室11250个，社区卫生服务中心2382个[18]。同时，通过基层医疗卫生机构转型、改造以及吸引社会力量参与等多种方式，城市社区卫生服务资源得到充实。

随着医疗体制改革和基层医疗卫生服务体系的逐步完善，群众获得了方便有效的医疗卫生服务。截至2011年4月底，全国医疗卫生机构数达94.1万个，基层医疗卫生机构中：社区卫生服务中心(站)3.3万个，乡镇卫生院3.8万个，村卫生室65.0万个，诊所(医务室)17.5万个[19]。2010年，城市社区卫生服务机构、乡镇卫生院和村卫生室诊疗人次达到了30.2亿，占到全国医疗机构诊疗人次的51.7%[20]。

医疗服务体系的完善，医疗机构和设施的改善，对我国城乡居民的健康水平提高发挥了重要作用。2010年孕产妇死亡率由新中国成立之初的1500/10万下降至现在的30.0/10万（见图2），婴儿死亡率由解放前的200‰下降到2010年的13.1‰（见图3），均居发展中国家前列；2010年我国人均期望寿命从解放前的35岁提高到现在的73岁，国民健康水平已经达到了发展中国家的较高水平[21]。



 

数据来源：《 2010卫生统计提要》

图2孕产妇死亡率



数据来源：《2010卫生统计提要》

图3 婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率

 

3.建立城乡最低生活保障制度

最低生活保障制度首先由城市起步，1993年上海市宣布在全市范围内实施最低生活保障制度，标志着我国最低生活保障制度的诞生。1997年,城市低保制度正式建立。2007年农村最低生活保障制度建立，全社会的最低生活保障制度正式形成。

截止到2010年底，全国共有城市低保对象1145万户、2310.5万人（见图4）；全年各级财政共支出低保资金524.7亿元，其中中央财政补助资金占69.7％。全国农村低保对象2528.7万户、5214万人（见图5）；全年共发放农村低保资金445亿元，其中中央补助资金占60.4%[22]。

最低生活保障制度作为最为基本的社会救助制度，实现了城乡均等覆盖，并稳步向应保尽保迈进，为稳定、持久、有效解决农村贫困人口的温饱问题奠定了制度保障。2010年全国城市低保平均标准251.2元，人均补助水平189.0元[23]。全国农村低保平均标准117元/人/月，月人均补助水平74元[24]。



 

资料来源：《2011年社会服务发展统计报告》

图4城市最低生活保障



资料来源：《2011年社会服务发展统计报告》

图5农村最低生活保障情况

三、中国继续推进包容性增长与减贫的对策建议

（一）促进由高速、粗放型增长向均衡增长、可持续发展转变

总的要求是：改变经济增长过度依赖投资、出口，过度依赖工业增长，过度依赖物质资源消耗。一是调低经济增长速度，将发展资源更多地用于经济社会结构转型，培养结构性增长动力，支持需求结构调整，实现由外需导向、生产型结构向内需导向、消费型结构转换；二是支持产业结构调整，将发展资源更多地用于发展服务业，实现产业结构由以工业为主向服务业为主转变；三是支持资源要素结构配置和调整，将发展资源更多地用于开发新技术，降低物耗、能耗和环境成本等方面，最终使经济增长由粗放型向依靠科技进步的集约型转化。

（二）扩大内需，建设消费型社会

一是加快国民收入分配结构调整和体制改革，不断减少政府和企业在国民收入分配中的份额，让居民特别是中低收入者收入增长既快于政府和企业所得增长，又快于高收入群体的收入增长。二是充分利用公共权利和公共资源，给人民创造更多的增收机会，不断减少穷人群体，增加和扩大中等收入者群体，使得中等收入者成为未来中国社会的主体，成为扩大内需、拉动社会消费的主要力量和稳定社会的中坚群体。

（三）保护劳动者权益，提高劳动者待遇

主要是健全法律法规，特别是要通过制度变迁尽快促进农民进城落户，促进农民融入城市生活，增加进程务工人员的工资和社会保障待遇水平。

（四）调节分配结构，继续缩小收入差距扩大的趋势

在调节不同收入群体之间的关系上，我国既缺乏调节高收入者的制度安排和得力措施，导致富人少交税甚至不纳税；也缺乏“扩中、提低”长效机制和有效政策，形成中低收入者增加收入渠道窄、机会少。为此，中国的税收需要做出两方面的重大调整，以增强其收入分配与再分配的功能和反贫困的功能。一是逐步减少间接税，增加直接税。二是将个人所得税由现在的分项税改为综合税，前者是对每一项收入进行征税，而后者则是对家庭总收入征税。实行综合税可以避免低收入人群和贫困人口也交税的尴尬局面，可以加强个人所得税的缩小收入差距的功能。

（五）继续完善机制制度，努力提高社会保障覆盖面和待遇水平

　　中国已经初步建立的生、老、病、残、失业等社会保障制度还难以对中低收入阶层起到有效保障作用。主要表现在：一是社会保障在城乡、地区甚至群体之间制度安排不统一。越是落后地区、中小城市（城镇）和边缘人群享受的社会保障待遇越低，而恰恰是落后地区、中小城市（城镇）和农民最需要社会保障。社会保障缺失，必然会抑制这些群体居民的当期消费，迫使他们为未来储蓄。二是社会保障覆盖面过小。当前中国的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等主要制度安排，一方面是覆盖群体不一致，另一方面是覆盖范围过小。 三是政府对社会保障的投入支持力度偏低、偏弱。在西欧、北欧国家，财政的50%用于社会保障和社会福利支出，美国财政约有30%用于社会保障事业，而中国2009年财政用于社会保障的比重不足16.16%。 很明显，社会保障存在的制度和政策障碍问题不解决，就很难发挥社会保障本身的社会再分配功能和社会基本生存保障功能。

社会保障制度的全覆盖和公共服务的均等化，不仅有助于调节收入分配关系，也有助于缓解贫困。要坚持深化改革并在改革过程中，不仅要让贫困人口享受到社会保障的好处，而且要让他们付出最小的代价或不付代价。

四、几点启示

在中国，包容性增长从概念提出到全面实践历时并不长，但始终贯穿于中国的改革开放和现代化建设进程，与“科学发展观”和“协调发展”、“和谐社会”理念一脉相承，成为国家制定不同时期发展政策的指导思想。这一点对于广大发展中国家具有重要的借鉴意义。

第一，包容性增长理念的核心是解决发展过程中谁受益的问题。发展的目的是让更多的人能够享受到发展的成果。在全球范围内，各国之间的协调配合、包容性发展有利于全球经济增长的稳定，经济全球化和经济发展成果惠及所有地区、所有人群。包容性增长不仅仅对中国，对全球也有一定的借鉴意义。

第二，包容性增长理念始终贯穿中国改革开放和现代化建设，中国政府根据不同阶段的发展特征采取相应的对策。

第三，需要不断探索并完善包容性增长的政策体系并有序推进制度化建设。

第四，由于不同的历史背景、发展特征，各国应根据自身发展情况采取适合本国的包容性增长的政策和措施。

 

主要参考文献：

1. 陈锡文主编,《中国县乡财政与农民增收入问题研究》，山西经济出版社，2003年。
2. 段玉瑾，《农民工社会政策建设回顾与农民工的社会政策需求》，《长春理工大学学报（社会科学版）》，2011年第24卷第6期。
3. 教育部，2010年教育事业发展统计公报，http://www.chsi.com.cn/
4. 教育部，2010年教育事业发展统计公报，http://www.chsi.com.cn/
5. 李实，有利于减贫的收入分配政策：中国经验报告，2011年。
6. 马晓河，跨越“中等收入陷阱”的战略选择报告，2011年。
7. 苏明，有利于减贫和绿色增长的财政和税收政策报告，2011年。
8. 卫生部，2011年4月全国医疗服务情况， http://www.moh.gov.cn/
9. 卫生部，2011年妇幼保健与社区卫生工作简讯， http://www.moh.gov.cn/
10. 卫生部，《2010卫生统计提要》，http://www.moh.gov.cn/
11. 民政部，2011年社会服务发展统计报告， http://www.mca.gov.cn/
12. 张秀兰，利贫的社会政策：中国的经验与未来的策略选择报告，2011年。
13. 张磊，中国扶贫开发政策演变（1949-2005），中国财政经济出版社，2007年。
14. 张磊，中国扶贫开发历程（1949-2005），中国财政经济出版社，2007年。





---

[1] 中国国际扶贫中心副主任，博士，研究员

[2] 胡锦涛：在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞，新华网，www.xinhuanet.com, 2010年09月16日。

[3] 张磊，中国扶贫开发历程（1949-2005），中国财政经济出版社，2007年。

[4] 张磊，中国扶贫开发政策演变（1949-2005），中国财政经济出版社，2007年。

[5] 统计局，农村贫困监测资料，2010。

[6]马晓河，跨越“中等收入陷阱”的战略选择报告，2011年。

[7] 同上。

[8]段玉瑾，《农民工社会政策建设回顾与农民工的社会政策需求》，《长春理工大学学报（社会科学版）》，2011年第24卷第6期。

 

[9] 张磊，中国扶贫开发政策演变（1949-2005），中国财政经济出版社，2007年。

[10] 李实，有利于减贫的收入分配政策：中国经验报告，2011年。

[11] 同上。

[12] 陈锡文主编《中国县乡财政与农民增收入问题研究》，第117页。

[13] 黄维键，取消农业税对中国经济社会的影响及下一步政策取向，财经研究，www.cjyj.shufe.edu.cn，2007-10-23。

[14] 李实，有利于减贫的收入分配政策：中国经验报告，2011年。

[15] 张秀兰，利贫的社会政策：中国的经验与未来的策略选择报告，2011年。

[16]教育部，2010年教育事业发展统计公报，http://www.chsi.com.cn/jyzx/201107/20110706/219482079.html

[17]教育部，2010年教育事业发展统计公报， http://www.chsi.com.cn/jyzx/201107/20110706/219482079.html

[18] 张秀兰，利贫的社会政策：中国的经验与未来的策略选择报告，2011年。

[19] 卫生部，2011年4月全国医疗服务情况， http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsbwstjxxzx/s7967/201106/52031.htm

[20] 同脚注16。

[21]卫生部，2011年妇幼保健与社区卫生工作简讯， http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohfybjysqwss/s7901/201104/51206.htm

[22] 张秀兰，利贫的社会政策：中国的经验与未来的策略选择报告，2011年。

[23] 民政部，2011年社会服务发展统计报告， http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml

[24]民政部， 2011年社会服务发展统计报告， http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml

 

 

扫描下载手机客户端