2012年1017论坛主旨报告 (一)中等收入国家的不平等现象

  解决发展中国家、尤其是中等收入国家中不断恶化的不平等问题，以被看作是近年来政策方面的重大挑战。决策者和评论家们得出这个结论，是有一些原因的。他们推断，收入不平等现象如果持续下去，会给经济增长带来负面影响，会减少经济增长在扶贫方面的作用，并且还会导致经济的不稳定性，将经济社会置于危险的状态。更普遍地讲，不平等现象的持续会引发金融危机。

  就在得出这些结论的同时，包容性发展的概念开始深得人心。包容性发展强调在经济增长的同时，要减少收入不平等和贫困，其目标就是找出适当的政策，通过促进增长和改善收入分配来减贫。并且，从包容性发展更宏观的目标来讲，这些政策还需要解决人力资本的获取和使用等方面的不平等现象，因为包容性发展还要求健康和教育方面的成果能有所改善，且要求这两方面的不平等现象能减少。这个问题对于中等收入国家而言是重中之重的事情。

  在接下来的部分，报告的这一章节会推荐一些政策来促进包容性更强的增长和发展。首先会审视中等收入国家中持续的不平等现象，然后讨论有哪些政策可以解决这种不平等现象。其中会谈到某些中等收入国家在某些特定时期的案例研究，这些国家当时在减少不平等现象的同时，保持了经济增长水平和减贫成果。这章的最后会在此基础上得出使用与中等收入国家的结论，开头会概述中等收入国家不平等现象的主要问题。

一、主要问题：

问题一：世界上大部分贫困人口来自于中等收入国家

  世界上大部分贫困人口来自于中等收入国家，而非低收入国家。无论我们按照人均收入标准，还是根据多维贫困指数来测量，结果都是如此[1]。测量已经经过了最新贫困估测的证实[2]。这些表明，如果基于每日1.25美元的贫困线，世界上74%的贫困人口都居住在中等收入国家；如果基于每日2美元的贫困线，世界上79%的贫困人口居住在中等收入国家。在中等收入国家这个层面上，如果以每日2美元的贫困线作为基础，世界上35%的贫困人口来自印度，16%来自中国，还有28%主要集中于尼日尼亚，印度尼西亚和巴基斯坦。相反，只有不到1/4的世界贫困人口居住在低收入国家。在预测到2015年的数据时，这种趋势依然会持续下去[3]。

　　表1：全球贫困分布和贫困发生率的预测，分别基于每日1.25美元和每日2美元的贫困线，2008年[4]

	每日1.25美元贫困线			每日2美元贫困线
	人数（百万）	占全球贫困人口百分比	贫困发生率（占人口百分比）	人数（百万）	占全球贫困人口百分比	贫困发生率（占人口百分比）
东亚及太平洋地区	265.4	21.5	14.3	614.3	26.1	33.2
东欧及中亚	2.1	0.2	0.5	9.9	0.4	2.4
拉丁美洲及加勒比海地区	35.3	2.9	6.9	67.4	2.9	13.1
中东及北非	8.5	0.7	2.7	43.8	1.9	13.9
南亚	546.5	44.3	36.0	1,074.7	45.6	70.9
沙哈拉沙漠以南非洲	376.0	30.5	47.5	547.5	23.2	69.2
低收入国家	316.7	25.7	48.5	486.3	20.6	74.4
中等收入国家	917.1	74.3	19.5	1,871.1	79.4	39.7
新中等收入国家 (2000之后)	651.7	52.8	33.4	1,266.4	53.7	64.9
中等偏低收入国家	711.6	57.7	30.2	1,394.5	59.2	59.1
除去印度中等偏低收入国家	285.6	23.1	23.4	569.4	24.2	46.7
中等偏高收入国家	205.5	16.7	8.7	476.6	20.2	20.3
中国和印度	599.0	48.6	24.3	1,219.5	51.7	53.8
PINCIs	785.9	63.7	26.1	1,570.0	66.6	52.2
脆弱国家（经合组织）	398.9	32.3	39.9	665.4	28.2	66.6
总计	1,233.8	100.0	22.8	2,357.5	100.0	43.6

 

　　表2 2008年在每日1.25美元和每日2美元贫困线基础上，贫困人口数量和占总人口比例最高的12个国家（1990年开始从低收入转向中等收入的国家在表中加亮）[5]

	占世界贫困人口百分比（每日1.25美元）	占世界贫困人口百分比（每日2美元）	国家分类 (基于日历年度数据)		每日人均GDP (购买力平价以2005年美元为准)
	2008	2008	1990	2009	1990	2009
1.   印度	34.5	35.0	低收入国家	中等偏低收入国家	3.4	8.2
2. 中国	14.0	16.7	低收入国家	中等偏高收入国家	3.0	17.0
3.   尼日尼亚	8.1	5.4	低收入国家	中等偏低收入国家	3.9	5.6
4.   孟加拉	6.0	5.3	低收入国家	低收入国家	2.0	3.9
5. 刚果民主共和国	4.5	2.6	低收入国家	低收入国家	1.7	0.8
6.  印度尼西亚	4.2	5.2	低收入国家	中等偏低收入国家	5.5	10.1
7.  巴基斯坦	2.3	5.2	低收入国家	中等偏低收入国家	4.4	6.5
8.  坦桑尼亚	1.4	1.6	低收入国家	低收入国家	2.4	3.4
9.  菲律宾	1.3	1.6	中等偏低收入国家	中等偏低收入国家	7.0	9.2
10.  肯尼亚	1.2	1.1	低收入国家	低收入国家	3.9	3.9
11. 越南	1.1	1.6	低收入国家	中等偏低收入国家	2.5	7.5
12. 乌干达	1.1	0.9	低收入国家	低收入国家	1.5	3.1

 

  虽然许多国家变得更加富裕之后，转变成了中等收入国家（或者从中等偏下收入上升到了中等偏上收入国家，但这些国家中许多的贫困水平还是很高。因此，解决中等收入国家的贫困问题更多地成为了国家问题，因为许多国家取得一定发展后，不再有资格接受国际援助[6]。

问题二：许多中等收入国家的不平等现象在增加

  许多中等收入国家的不平等现象不仅居高，还在不断上升[7]。就人均而言，大部分中等收入国家的不平等程度大大超过了经合组织成员国的平均水平，且很多时候人均收入的不平等也在增长。这种现象主要集中在亚洲区域的一些中等收入大国，如下图所示[8]：

 

　　表3 某些中等收入国家的基尼系数

国家	最初年份	最终年份	基尼系数： 九十年代	基尼系数： 21世纪前十年
中华人民共和国	1998	2008	32.4	43.4
印度	1993	2010	32.5	37.0
印度尼西亚	1990	2011	29.2	38.9

 

 

  除了通过人均收入数据来测量不平等现象以外，还有大量证据说明，中等收入国家在其他方面也有持续的不平等现象，最显著的是在教育领域（通过最富裕的1/5人口的净入学率来测量）和卫生领域（通过最富裕的1/5人口的婴儿死亡率来测量）[9]。

问题三：不平等现象可能阻碍发展

  原因之一，持续的不平等现象可能对经济增长带来负面影响。一直以来，一定程度的不平等通常被看作有利于刺激投资和增长。然而近年来，人们同样清楚地看到，中等收入国家中持续的不平等现象对增长产生了负面影响，这是因为不平等现象会带来人力资本的分配不当，非可持续的生产和消费形式以及更大风险的不稳定性。越来越多的证据指出，长期的经济增长与更平等的收入分配有着很强的联系，说明长期而言，可持续性和不平等现象的减少可能有很强的相互促进效果[10]。

 

  原因之二，近年来大家都很清楚地看到，不断加剧的不平等现象是造成金融危机的重要因素，给中等收入国家带来了宏观经济上的不稳定性[11]。

  原因之三，现有的不平等现象可能削弱减贫方面的工作。在某一特定增长速度上，如果不平等现象越严重，减贫的成果就越小。例如中国政府的官方贫困线，从1981年到2001年，如果在同样增长速度的前提下，且农村地区的不平等现象没有加剧，那么中国的贫困人口就低于现在实际数量的1/4——也就是说2001年的贫困率应该是1.5%，而不是8%[12]。

  原因之四，持续的不平等现象可能让中等收入国家陷入所谓“中等收入陷阱[13]”。许多1960年属于中等收入的国家，在2008年也依然是中等收入国家。只有13个国家跳出了中等收入的陷阱，在2008年成为了高收入国家。这可能是因为这些国家一直依赖出口型增长策略，造成了收入分配和资产分配的不平等，而政府的政策又将这种不平等持续了下去。这种分配方式的延续和这些政策一起阻碍了国内市场的发展，也抑制了居民消费的整体增长，而居民消费才是延续增长更可持续的基础。

  因此，由于不平等现象会给增长的基本面、金融稳定，减贫和可持续性带来潜在的影响，中等收入国家将其看作政策的一个重要方面，这方面的意识也越来越强。

二、什么因素造成了中等收入国家的持续不平等现象？

中等收入国家中持续存在着严重的不平等现象，且状况还在恶化，那么这背后有哪些主要原因呢？

  其中一个主要原因是经济发展的区域性影响，这在中等收入国家呈现出尤其不平均的状态。在那些拥有战略、位置或基础设施优势的区域，发展的利益累积比其它区域要高，导致收入分配随地理位置而改变。与此同时，一些社会或道德方面的弱势群体，主要集中在某些落后区域，加剧了这一现象[14]。从宏观而言，这种现象普遍存在于城乡收入差距和区域收入差距之中，中等收入国家的区域收入差距在过去十年间不断地扩大[15]。中国和印度就是很好的例子，两国城乡和区域的收入差距扩大了很多[16]，与其同时，印度尼西亚和越南的不平等现象很大程度上也是由于以上两种收入差距。中国在2002-2007年间，东西部城市的收入差距扩大了整整25%。将区域不平等现象和城乡不平等现象结合起来，统一计算整体的不平等程度，结果显示中国，越南和印度的不平等程度很高，分别为53%，36%和32%[17]。近年来，城乡差距唯一没有扩大的中等收入国家是巴西，因为二十世纪九十年代中期，巴西农村的平均人均收入的增长速度超过了城市。

  造成区域不平等现象的一大主要因素，是教育方面持续的不平等现象，这一因素也造成了中等收入国家的收入不平等。虽然目前中等收入国家的小学入学率已经接近了高收入国家，但入学率在不同的群体和区域中差距很大；总体来讲农村地区小学入学率低于城市地区，且女孩在这方面依然是弱势群体。在中学阶段，这种趋势就更加明显。例如2008年，巴基斯坦最富裕的1/5人口在小学净入学率方面，是最贫穷1/5人口的两倍；就中学净入学率而言，这个倍数上升到了5；大学及大学以上教育而言，倍数攀升到了27.亚洲发展银行（ADB）最近的家庭调查数据显示，在调查所选的8个亚洲地区中等收入国家中，至少20%的收入不平等现象有是由教育不平等造成的[18]。并且1995-2007年期间[19]在所有亚洲中等收入国家中，越来越多的不平等现象是由国民教育程度差距所造成的，中国的数据上涨很大，从8.1%涨到了26.5%。

  收入不平等的增长也有可能与技术发展相关，由于技术的发展需要更有技术的劳动力，技术强的工人和技术弱的工人之间就拉开了工资差距，由此影响到收入分配。同时，正规员工和合同工之间的收入差距也在不断增加。近年来，中等收入国家收入不平等现象的增长速度有明显的上升：中国最富裕的1/10人口的收入是其最贫困1/10人口的5到6倍；而印度则为12倍（与二十世纪九十年代相比翻了一番），南非为26倍[20]。

  在收入不平等的同时，从二十世纪九十年代早期开始，劳动收入所占的比例相比资本收入大大削减，所有的中等收入国家在这一时期都是如此[21]。其中一个（比较明显）的原因是，一些中等收入国家的技术革新提升了生产率（因此资本相对于劳动力，有了更高的回报）；但这还因为2008年的金融危机给不同的经济团体带来了不同的影响；也因为目前流行的寻租行为[22]——这种行为受到政府支持，政府出台政策来降低财务，资本收益和利润的税收，让一些有钱人获取超出应得的利益。例如在中国，近年来不平等现象受到2001年之后出口大增长的推动，出口的大增长又让大量利润流向了投机性质的房地产泡沫中，由于中国很少限制这些领域的资本流动，这一过程非常容易。

  虽然平均水平在整体上有了改善，但中等收入国家在获取卫生设施方面还存在着明显的不平等现象。最能反映这种情况的，要属按财富划分的每个1/5人口群体的婴儿死亡率和城乡死亡率。在亚洲所有的中等收入国家，最穷的1/5人口和农村人口的死亡率都比其它人口群体高[23]。卫生设施的获取依然不平等。例如，在最近（2008）的一项评估发现，在中国11个省的贫困家庭里，57.9%的调查人口由于经济问题疾病得不到医治[24]。同样，最近（2009）另外一项有关贫困村庄的调查发现，在返贫的家庭中，43.8%的家庭由于卫生花费而返贫[25]。几个中等收入大国的卫生支出水平低于所有中等收入国家的平均值：GDP的5.7%，印度和印度尼西亚分别是4.1%和2.6%。这一现象同样可以从人均支出（购买力平价）中反映出来，中等收入国家在这方面的平均数据时369美元，而印度和印度尼西亚分别是132美元和112美元[26]。

三、解决中等收入国家的不平等问题：政策和实践：案例研究

为了找出相关的政策来解决不断恶化的不平等问题，有必要简要谈谈已经在改善不平等现象方面取得成功的中等收入国家，并找出它们成功的原因。

  在二十世纪八十年代和九十年代早期，拉丁美洲许多国家的收入不平等有所上升。然而，从九十年代中期开始，尤其是21世纪的前十年，收入不平等有所下降——而同时，其他中等收入国家的收入不平等却在增加。需要告诫的是，虽然有所下降，不平等程度依然很高。但这种大规模的下降依然值得我们细细审查。

不平等程度的改变由人均收入来进行测量，在基尼系数中有详细规定。具体情况如下表1：




　　表1：90年代-21世纪前十年，拉丁美洲的不平等程度（基尼系数）[27]

平均值（a）平均值（b）



 90年代早期      90年代中期     90年代末期   21世纪前10年中期  21世纪前十年后期

（12个国家）    （15个国家）   （16个国家）      （17个国家）      （17个国家）

（注：以上平均值均为加权平均数，平均值a包括所有国家，平均值b只包括21世纪前十年不平等程度降低的国家）

 

表2：拉丁美洲国家不平等程度的降低：2000-2009 （每年变化的百分比用基尼系数表示）[28]



每年变化百分比

厄瓜尔多巴拉圭萨尔瓦多阿根廷秘鲁巴西巴拿马墨西哥多明尼加共和国智利玻利维亚委内瑞拉洪都拉斯危地马拉哥斯达黎加乌拉圭尼加拉瓜 13个国家总数 17个国家总数中国印度南非经合组织成员国-30

不平等程度下降最为明显的是阿根廷和巴西，智利也很明显，如下表4

 

表4：所选拉丁美洲国家的基尼系数[29]

基尼系数	1990	2002	2006	2010
阿根廷	0.501	0.590	0.510	0.445
巴西	0.627	0.621	0.602	0.547(2009)
智利	0.554	0.550	0.522	0.521(2009)

 

 

是什么原因促成了这些国家不平等程度的下降呢？

  对于整个拉丁美洲而言，外部的贸易环境无疑变得更有利。从21世纪开始，中国和其它亚洲国家的发展对于进出口都产生了很大影响。地区出口占GDP的比例在1995-2007年间，从13%涨到了26%，主要受益于物价的大幅上涨。另外，外部融资变得更加容易，从2004到2007年，拉丁美洲的资本流入大幅增加，最明显的是投资组合大量流入到私有板块，地区股票市场的股份和证券投资有了长足发展[30]。以上两个因素促进了经济的强劲恢复，拉丁美洲许多国家在21世纪前十年的增长速度都有所提升（巴西目前GDP的增长速度为7.2%，阿根廷为9.2%）[31]。这为减贫和减少不平等现象创造了有利环境，但我们更关心的是这段时期内，这些成功的国家都发生了什么事情。这个问题可以通过简要审视阿根廷和巴西的经验而加以理解。

  就阿根廷而言，许多分析家都认为，家庭人均收入不平等程度减少的主要原因是劳动力（挣钱）收入不平等的改善，不平等程度的减少中，有70%的都可以归结于这个原因。这似乎因为更多的失业人士随着阿根廷的加速发展而有机会入学接受教育；同时通过更注重培养工人的技术，这样有技术的工人在整个劳动力中所占的比例提高（由此减少了九十年代盛行的“技术溢价”，当时只有少数有技术的工人有这个优势）；还因为国内公会的影响力越来越大。然而同样重要的，是国家大力投入的减贫计划——特别是实施了大型的现金定向转移计划，其中最著名是2002年后推出的Jefes y Jefas de Hogar Escupados（“帮助失业的当家作主的女性和男性”）计划[32]。这个计划主要向女性当家作主的家庭转移现金，作为回报，该女性需在小企业工作，或是接受教育和职业训练，也可以为社区项目工作。这个计划覆盖了200万人口，占到全国预算的5%。根据联合国开发计划署估测，该计划大力促进了国内的减贫工作快速发展，贫困率从2002年的9.9%下降到了2005年的4.5%。

  巴西和阿根廷有一些相同的促进因素，例如工资不平等的降低，但与阿根廷不同的是，工资不平等的降低更多是于教育不平等程度的减少相关，特别是初级和中级教育。例如，整体的教育不平等程度从2002年中期的0.45下降到了2007年中期的0.441。区域性不平等似乎也因为大城市和小城市工资差距的缩小而下降[33]。公共转移也非常重要，其作用主要通过提高定向有条件现金转移和现金转移计划覆盖面而显现出来，主要的现金转移计划有广为人知的Bolsa Familia and Beneficio de Prestacao Continuada（巴西养老金计划）。

巴西和阿根廷都有一些共同的促进因素：

  在21世纪前几年，有技术的工人占整个劳动力的比例开始上升，高于九十年代的水平，因此技术溢价开始跌落，收入不平等也开始下降。但最重要的是，这个过程由于缺乏技术工人的教育有所升级而得以加强。我们清楚地看到，改善教育的可及性可以减少教育不平等程度，并由此减少收入不平等程度。

  现金转移在解决不平等程度方面也发挥了很大作用。例如在2000-20007年间，阿根廷的财政政策更注重再分配问题，因此将市场收入基尼系数减少了4.8个百分点。如果将非现金转移（公共教育和公共卫生的推算值）包括在计算中，阿根廷财政政策实际上将净市场收入基尼系数减少了12.8%[34]。另外，现金转移也将赤贫率减少了63%[35]。同样的结论也可以从巴西的现金转移计划中得出：例如2006年的一项调查分析了2000-20006年间巴西不平等程度的减少，结论是不平等程度减少的1/3都可以归因于政府的现金转移（养老计划和Bolsa Familia计划）。

  以穷人为目标的大规模现金转移得到了大量使用，这也依赖于社会开支结构的增加和变化。从九十年代中期开始，拉丁美洲国家的整体社会支出水平都在个，巴西和阿根廷的社会支出占GDP比例已经达到了15%-20%之间，这个数据与经合组织成员国的水平接近。在这一增长过程中，支出的结构变化很重要，支出的增长主要集中在社会保险，社会救助和教育等领域[36]。

 

  最后还需要提及的是，税收政策方面也发生了根本的改变，特别是从2002年以后，税收政策带来的收入促进了现金转移计划的发展。这些政策变化是整个拉丁美洲的特点，中央政府的税收和非税收收入在1990-2000年期间，从15%上升到了17%，2007年达到了20.2%。巴西和阿根廷尤为明显，收入占GDP比例从2002到2007年间上涨了9%。虽然这种上涨很大程度上是因为大家所谓的“意外之财”，也就是说税收增长是因为全球物价上涨；但应该提到还有其他原因，比如税基的扩大、直接税（例如个人税和公司税）和间接税（一般指增值税）的增加，以及为减少逃税现象而做出的努力。截止2006年，巴西和阿根廷的税收水平已经接近日本和美国等经合组织成员国。这中收入的增长与削减外债共存，阿根廷和巴西都向国际货币组织偿还了很大部分的债务。

  在审视了这两个拉丁美洲国家于21世纪前十年的案列后，我们有证据得出以下结论：在一定条件下，合理的GDP增长，不平等现象的减少以及减贫是可以同时取得的目标。同时取得这三个目标，能满足包容性相对较强的增长模式（麦金利对此下过定义）的要求[37]。如果在其中再加入减少教育不平等性这一目标，就可以开始向着包容性更强的增长模式（坎波尔等人对此下过定义[38]）迈进。

基于对拉丁美洲中等收入国家的评估，再引入其它中等收入国家中增长-不平等-贫困三者相互联系的结论，究竟在哪些政策领域可以进行某些改变，来解决目前中等收入国家中普遍的不平等现象，且达到一种包容性更强的增长发展模式？

四、减少不平等现象：可供考虑的政策领域

解决区域性不平等

  之前提到的一些有关中等收入国家的案例研究强调了区域差距对持续不平等现象的促成作用。另外从更宏观的角度来看，最近亚洲发展银行的一项研究表明，在亚洲地区，30-50%的收入不平等都是由不平衡的增长所造成的[39]。成功地解决区域性不平等现象似乎与从中等收入国家发展成高收入国家息息相关[40]。随着国家的发展，地区性差距会逐渐消失，与福利相比更是如此。一项（2009年的）世界银行研究将每个研究国分为了五片区域，测量了每个区域福利差距；孟加拉和柬埔寨的人均GDP都低于300美元（2000年的数据），两国最富有地区和最贫困地区的福利差距分别为89%和73%；对于哥伦比亚和泰国（两国人均GDP均为2000美元）而言，两国的差距相仿，接近50%；对于加拿大（人均GDP为2万美元）而言，这个差距低于25%[41]。

  解决这种区域性的不平等现象有一大很明显的问题，那就是每个中等收入国家的这种不平等现象及其原因都有很大的不同。例如，印度国内的差距反应出的是各个州之间不平衡的发展；中国的不平等现象则更多滋生于各省之间的差距；南非由于之前受到种族隔离的影响，地区性的鸿沟很大程度上与道德和种族的不平等相关。众所周知，若是在本来就有资源禀赋优势的地区，发展出口型生产区，那么区域性不平等现象就会加剧，这一点在七、八十年代的拉丁美洲以及九十年代的中国都很明显。劣势地区的一些主要特征包括低水平的人力资本、基础设施、社会和公共服务的可及性。为解决这些问题，有两个方面尤为重要：从富裕区域到贫困区域的财政转移以及制定出有实际意义的区域增长战略。中等收入国家在这里应该关注的，当然是中国政府的西部大开发战略。不少研究表明，这个2000年出台的战略促进了所覆盖的11省的加速增长，并从2004年起促进了不平等现象的减少[42]。西部大开发战略着重点在于主要区域的基础设施开发（例如电力，交通和通讯），但其中心是大量从中央政府的财政转移，为随即而来的外国直接投资创造有利调节。在七十年代，马来西亚开始通过财政转移来解决各州不断攀升的贫困率，主要针对的是健康和教育领域。从八十年代早期，贫困率最高和最低的省份之间的差距已经从60%下降到了18%[43]。在另外一些重要案例中，一些中等收入国家通过特定的福利计划，基于形式不断变化的财政转移，来重点解决区域性不平等问题。例如在卫生领域，印度尼西亚各省平均学习水平的变差系数从1971年的0.43下降到了2000年的0.15[44]。同样，泰国最发达和最不发达地区的婴儿死亡率差距在1980年为6%，在2000年降到了0.7%，都归功于定向的财政转移[45]。

解决卫生和教育领域的不平等现象

  正如之前提到的，政府在卫生和教育方面的支出可以帮助减少这两个领域内的不平等程度。除了之前已经概述的内容，最近有一个对比小组估测了150国家在1970-2001年期间的状况，得出结论说，在教育和卫生方面加大投入，可以大幅减少基尼系数[46]。这个结论与巴西和阿根廷的案例研究结果相一致。印度，中国和印度尼西亚在教育方面的投入仅占总支出的4%，卫生方面仅占5%（经合组织国家的平均水平分别是5.2%和9.4%），因此有必要提高中等收入国家在这两个领域的投入——鉴于这些国家近期的快速发展，这也是可以实现的。然而这里最主要的问题是目标人群——即使卫生和教育方面的设施齐全，贫困家庭也可能负担不起。因此诸如有条件现金转移这种计划就非常重要，巴西和阿根廷的案例也说明了这点，两国通过改善贫困家庭成员的入学率而取得了很大的成功。

  有条件现金转移（CCT）计划在其它中等收入国家也得到了实施，比如南非，尼日尼亚和印度尼西亚，但中国和印度在这方面依然还未大规模实施[47]。但有必要提到，虽然大家对CCT的热情很高——它达到贫困户的能力很强，能在短期减少不平等现象，但它是否能在长期内持续地改善卫生状况，还有待证明。例如，虽然CCT让更多贫困家庭的儿童上得起议员，但不一定就能改善儿童的营养水平[48]。此外，最近有数据显示，在某些情况下，诸如孟加拉的CCT，使用的目标定向标准实际上排除了贫困人口中很大一部分人群[49]。这一方面应该有所改善，应基于多维贫困指数来指定更广泛的目标定向标准，加纳近期实施CCT来刺激初级教育入学率时，就运用了这点。

财政政策的改变

  解决区域性不平等现象以及人力资本不平等，可能给政府支出施加很大压力，因此有必要增加收入来资助这两个任务，并为社会保障体系提供资金。下面对此进行分析评估。为了增加收入，中等收入国家则需要对财政政策进行大规模改变，正如巴西和阿根廷的案例中所述。这里的主要问题是如何在保证增长的同时改善再分配问题，并由此来减少不平等现象。巴西的案例着重强调了简化税收的重要性，以及扩大税基，更多地包括非正式板块的重要性。拉丁美洲国家的案例也为相关的中等收入国家提供了可参照的例子，特别是将个人所得税、财产税的收入和消费税的收入平衡起来。达到消费税和所得税的平衡后，就可以让税收变得更先进，并由此推动收入不平等现象的减少。这种情况在印度这个中等收入国家尤为明显，在印度，交付个人所得税的人口比例保持低位——今年来在2-3%之间。很明显，税收方面的改变——比如纳入非正式板块，解决逃税问题以及推行更先进的税收系统——都可以增加收入并减少收入不平等，但这里的问题是，要成功地实施这些税收变化需要一段时间，并常常会受到政治方面的阻碍——特别是一些依靠资源发展的中等收入国家，它们如果依靠增加原材料出口板块的税收，可以在短期内更加容易地增加收入。鉴于时间上的限制，除了CCT之外，短期内能够更全面地解决不平等问题的，就只有定向明确的社会福利和社会保护方案了。

改善社会保护

  已经有不少数据表明，社会保护方案在减少不平等现象中是至关重要的。社会保护方案在满足贫困家庭的需求和解决过渡性贫困方面起到了很大作用，但许多中等收入国家的社会保护覆盖面和支出都远远少于高收入国家。

  虽然诸如巴西和俄罗斯的中等收入国家将15-20%的GDP花在了社会保护方案上，但诸如印度和中国等国家在这方面的支出非常少，近年来的平均值在5-7%之间。相反，经合组织成员国在2007年，将20%的GDP都花在了社会保护方案上[50]。

  不同中等收入国家的社会保护覆盖面也不一样。例如，巴西有一项全面的社会保险方案，资金来源是个人缴纳款项，这个方案覆盖了养老金、孕产妇保险，残疾险和工伤险，于此同时巴西还有失业保险。相比之下，印度社会保护的覆盖面非常有限，只为工资较高的员工提供一定程度的医疗保险和产妇津贴，覆盖人数总共只有900万。除了政府经营的少量个人缴款社保方案外，印度的就业计划和基本食物补贴都非常有限。

  中等收入国家的失业方案普遍把重点放在基本遣散费上，而给予现有失业保险的支持很低。对失业保险的有限支持，其中一个原因是，就业率集中在一些不支付最低失业保险费的公司，还有公司拒绝支付遣散费[51]。一些中等收入国家的合格标准也异常高。例如在印度，工人们在开始领取保险之前，至少要缴纳五年的费用。在总就业人数中，领取保险的人数所占的比例很低，仅占10%，南非和中国就是很好的例子[52]。

  除了先前提到的有条件现金转移外，中等收入国家还有一些其它的非个人支付计划，比如食物、市政工程，劳动力和创造就业等计划。众所周知，印度有着世界上最大的市政工程计划，覆盖了大约10%的所有劳动力。还有一个例子是印度尼西亚，2000-2006年间，其创造就业计划为平均约为5%的劳动力提供了工作[53]。

  在审视如何改善社会保护计划时，我们就已经概述过CCT的作用，及其在使教育更平等方面起到的作用。然而社会保护方面还存在着另外一个主要问题，也就是有关就业和失业的政策。

  中等收入国家如果要将其失业补偿金方案的覆盖面扩大到目前高收入国家的水平，还需要更长一段时间，因为这需要大量的资金支出，并且随着政府合并在非正式（和移民）板块工作的大量工人，问题也会随之而生。正如之前提及的，巴西有着相对慷慨的失业补偿金计划，其覆盖面也比较广。其他中等收入国家也应该考虑巴西的经验，其中最明显的是其计划的针对性：收入支持针对的是被不公平地解雇的工人，或是因工厂倒闭而失业的工人。该计划也侧重最需要这项计划的家庭里的工人——基于解雇时对工人可用资金的评估。另外，持续的支持是有条件的，失业人员必须证明自己在努力找工作。对于社会支出有限，但又想扩大其失业补偿金计划的中等收入国家而言，这种做法似乎可以作为参考。一旦建立起来，合格标准可以逐渐放宽，但在最初的年份里，巴西的做法可能更合适。

  对于社会保护和就业，最低工资政策是非常重要的，主要是因为将收入再分配到工资底层的工人，可以缩小收入差距，并（有可能）刺激需求。在巴西和阿根廷的案例中，在正式板块中确保了最低工资后，非正式板块也同样适用。目前，在中等收入大国中，最低工资政策的覆盖面还比较狭窄，印度和中国的最低工资线，相比其他中等收入国家和高收入国家本来也就很低：例如，印度的最低工资线约为国内平均工资的21%；中国则为24%。这些数据基本上都属于城市板块，所以对于非正式板块基本没影响，与农村板块也基本不相关。鉴于目前两国的不平等程度很高，以及再分配能够对此带来的影响，提升最低工资线很明显是非常必要的。

  目前为止，我们已经提出了几种可以改善社会保护计划的方法，主要侧重于几个特定的计划。但目前中等收入国家一个重点问题是，许多已经实施的计划都太分散，很少有合作或协调。总体来讲，社会保险和社会援助之间很少有合作。在计划内部也很少有相互的协调。例如就养老金板块而言，对于不同的人群，通常会有不同但又相互重复的未经协调的计划，比如农村板块的工人，公有板块和私有板块工人等人群。因此，政府应该考虑减少这种分散性，提高一体化和和谐程度[54]。这样可以改善社会保护的效率和整体功能。例如，将医疗保险和养老金计划结合起来，就可以激励人们为将来存钱；将长期的积蓄和失业津贴结合起来，就可以在经济萧条时更好地保护工人；将一些计划结合在一起，也可以节约稀有资源，融资和管理方面也更高效。

  中等收入国家的各个社会保护计划之间的合作和协调，可以通过发展水平和个人计划覆盖面表现出来，也可以通过计划间的协调和一体化程度表现出来。最初可以将一些目标一致的计划整合在一起。在此基础上，还可以因为有相同的授权、所用的工具，融资机制和制度安排，在更广的范围内协调众多计划。总的来说，目的就是要通过提高包容性来促进计划间的协调，并由此有可能提高保险的公平性。因此提高协调对于大部分中等收入国家而言都是有益的，即使这些国家的社会保护水平大不相同。这一点可以通过引用印度和中国的例子来加以证明。

  众所周知，印度的社会保护覆盖面很低，主要集中在解决长期贫困问题上。其主要通过食物计划和基本支持等，针对农村人群进行覆盖。例如，印度政府每年花GDP的2%在社会保护计划上，其中的50%又花在了提供食物和燃料补助上。政府实施的其它社会保护计划都非常有限，一般提供农村住房，学校用餐和医保补助等支持。这些计划总体来讲都是互不相关的，相互之间很少有合作或协调。在这种情况下，提高一体化程度可以带来更相干的系统，这样可以扩大覆盖面。例如，设计并引入一个整体的现金转移计划可以带来好处，在此基础上可以开展出其它的计划，比如通过基于政府补助长期储蓄的医疗保险，而开展出低收入工人的养老金计划。为现金转移和储蓄计划的受益人提供小额贷款，这也可以和以上计划联系起来。近年来，印度政府似乎正在走上这条道路，它更多地关注现金支持，而非以食物为基础的方案。印度政府可能将现金转移计划和已经存在的养老金计划结合在一起，加强这些领域的联系，为现金转移的受益人提供市政工程计划中的工作。

  相比印度，中国的社会保护计划有更广的覆盖面和范围，在养老金、医疗保险、失业保险，低保和教育补助方面都是如此。但是这些计划的覆盖面和数量在城乡地区、各省之间的差异很大，在最需要这些计划的人群中，也有一些差异。例如，2010年城市低保比农村低保高出了一倍多；养老金水平在农村地区也比较低，而且各市之间的水平也不一样；目前在中国盛行的户口体制限制了农民工的社会资源和福利。众所周知，要解决这些问题，社会保护需要变得更公平、转移性更高，通过改善不同计划间的协调和一体化程度，可以促进这个目标的实现。中国目前有不同的医疗保障系统来覆盖经济困难的城市职工、城市失业人员，和城市、农村居民。这些系统设计都是分开的，各自的监管系统也相互独立，并且只覆盖了全国1500万农民工的29%。在这种情况下，很明显需要更高的和谐程度和更广阔的覆盖面，这不仅可以促成更有效的管理，还可以解决由于户口体制带来的不平等现象。同样在养老金这方面，城市居民享用多种方案，农村地区政府支付基本养老金（各地区的标准不同）。目前只有1/4的农民工享有养老保险（城市职工的覆盖率是80%），农村职工中只有35%的人参保[55]。中国有许多不同的养老金方案针对各种人群——国企、事业单位员工、公务员，城市、农村居民和农民工。这些都是分割开来的，没有考虑到人员可能在不同板块移动。工人薪酬方面似乎也有很大的差距，薪资的透明度也很差。城市、农村职工，国企事业单位员工和城市居民的方案不能相互转移[56]。在此情况下，如果能将它们一体化，可能会带来更大的好处。比如，一开始首先一体化国企事业单位职工，公务员和城市职工三个方案的政策框架和管理，然后扩大已经在北京，上海和中山初步施行的城市、农村居民方案一体化。方案的一体化可以为更高水平的筹资建立基础，也可以改善融资、受益人等方面的信息交流。这些都有助于达成一个主要目标，就是使得方案间的转移性更高，还可以加强保险的公平性。另外，提升社保、医疗保险和养老保险之间的协调和一体化，可以改善社会安全，增强家庭的消费者信心，以此降低高储蓄率，刺激人们的消费——由此提高需求水平，帮助中国重新平衡经济。

五、总结

综上所述，中等收入国家在解决持续不平等现象时，可以考虑以下主要政策领域：

 

1. 制定并实施综合性区域发展战略，这些战略应该侧重于基础设施发展和协调的政府介入，以加强电力，交通和通讯等板块。这些战略同时应该有财政转移的支持，来鼓励国内和国外直接投资。这种转移应该针对卫生和教育领域。
2. 大幅增加卫生和教育领域的人力资本支出——近年来由于中等收入国家的发展情况良好，这个任务变得更加容易。有关增加这些领域支出的政策，应该特别针对贫困社区和家庭，现金转移在这方面可以成为成功的桥梁。现金转移的可持续性需要更多的政策来保证，有数据显示这也是中等收入国家的一大重要问题。
3. 改变并制定财政政策，以简化税收系统并扩大覆盖面，使税收覆盖到相对大型的非正式板块；同时将平衡从消费转向收入，由此引入更先进的方法。
4. 促进社会保护计划进行重要变革。首先要大幅提升现有社会支出水平，在这个整体框架下，再扩大社会保护计划的覆盖面。在失业津贴方面，尤其需要改变——扩大覆盖面，并将津贴更多地针对最需要的人群。同样，最低工资标准也可以上升。各计划间的分散性也是需要解决的重要问题。但关键是，造成目前中等收入国家这种计划简分散性的原因有很多，每个国家不尽相同，解决方法也需基于现有的覆盖率而因地制宜。如上述，印度其实可以通过设计并引入一个整体现金转移计划来加强一体化，在这个整体现金转移计划的基础上可以发展出更多的计划，例如通过基于政府补助长期储蓄的医疗保险，而开展出低收入工人的养老金计划。相比之下，中国的覆盖面相对较广。主要问题是各板块之间的移动受限，且差距很大，社会保护计划很难在不同板块中转移，透明度也很低。这些问题可以通过提高一体化来解决——最初重要的是一体化社会保障，医疗保障和养老金等计划的管理，再扩大一开始初步实施的城市、农村居民方案一体化。

　　参考文献

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[1]这些指数共同组成了多维贫困指数（MPI），联合国开发计划署2010和2011年的《人类发展报告》中将这些指数详细地列了出来。

[2]这些贫困估测可以在2012年Povcal数据中查到，请参阅世界银行发展数据小组在Povcalnet网站上发布的2012年数据。

[3]请参阅Chandy, Laurence and Geertz, Clifford (2011)“Poverty in Numbers: The Changing State of Global Poverty from 2005 to 2015”, The Brookings Institution, Washington DC.

[4]来源：此表格摘自Andy Sumner (2012), “Global Poverty and the ‘New Bottom Billion Revisited: Exploring the Paradox that Most of the World’s Extreme Poor No Longer Live In The World’s Poorest Countries”Working Paper, May 2012.（表中的数据经过Povcal (2012)的处理）。注意：Povcal用线性插值法调整了基准年份。PINICs=巴基斯坦、印度、尼日尼亚，中国和印度尼西亚。脆弱国家=经合组织的45个成员国（2011），出自Divided We stand: Why Inequality Keeps Rising，OECD Paris

[5]数据摘自注释4中Andy Sumner (2012)。此表中的数据经过Povcal (2012)和World Development Indicators 2012的处理。

[6]这个结论给发展援助提出了难题。例如，应该施行什么政策，才能最充分地解决这个问题：印度8个州的贫困人口比沙哈拉沙漠以南非洲的26个国家总共贫困人口还多。

[7]例如，在中等偏高收入国家中，南非的基尼系数很高，为63.1，巴西是54.7，哥伦比亚是55.9；在中等偏低收入国家中，安哥拉的基尼系数是58.6，玻利维亚是56.3。这些数据摘自世界银行《2012世界发展指数》。

[8]数据摘自亚洲发展银行（ADB）（2012）Asian Development Outlook 2012: Confronting Rising Inequality in Asia， ADB Manila, p.47.

[9]详细资料请参阅ADB（2012）Asian Development Outlook 2012: Confronting Rising Inequality in Asia, ADB Manila, p.47.(2012)，以及OECD（2011）Divided We stand: Why Inequality Keeps Rising, Chapter, pp.56-7.

[10]有关两者的关联，请参阅Berg, Ostry and Zettelmeyer (2008), “What Makes Growth Sustained?” IMF Working Paper 08/59, IMF, Washington D.C., 也可参阅Berg, Andrew G. and Ostry, Jonathan D, (2011), “Inequality and Unsustainable Growth: Two Sides of the Same Coin?”, IMF, Washington D.C.

[11]在这个问题上，请参阅Joseph E. Stiglitz (2010), Freefall: America, Free Markets and the Sinking of the World Economy, Norton, New York；也可参阅Joseph E. Stiglitz (2012), The Price of Inequality，Allen Lane, London.

[12]请参阅Ravallion, M, and Chen, 2 (2004), China’s (Uneven) Progress Against Poverty, World Bank Policy Research Working Paper 3408, World Bank, Washington D.C.

[13]详细信息请参阅Gill and Kharas (2007)

[14]有关21世纪初这种“集中”现象和区域弱势的详细讨论，请参阅World Bank (2006) World Development Report: Equity and Development, chapter two, “Inequity with countries: individuals and groups”, World Bank, Washington D.C.

[15]有关差距扩大的资料，请参阅OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, chapter three, Inequality in Emerging Economies, pp.53-5, OECD, Paris.

[16]有关中国情况的详述，请参阅Li,S, Luo C, (2011), Introduction to Overview: Income Inequalityand Poverty in China, 2002-7, CBI Working Paper 2011-10, Department of Economics, University of Western Ontario, Canada

[17]请参阅ADB (2012) Asian Development Outlook 2012: Confronting Rising Inequality in Asia, p.70, Manila, 2012.

[18]调查所选国家分别是中国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦、越南、菲律宾，不丹和泰国。数据来源请参阅WB World Development Indicators 2011, table 2.15, Education Gaps by Income and Gender.

[19]请参阅上述ADB (2012)文献16, P65

[20]请参阅OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD, Paris, pp.57-9

[21]请参阅上述ADB (2012)文献, 16, p.66.

[22]这种寻租行为有很多种形式：隐藏或公开的政府转移、减少市场竞争的补贴或法律、松懈执行有关竞争的法律，以及允许组织转移成本的法令。

[23]请参阅上述ADB (2012)文献, 16, p.56

[24]请参阅Li Xiaoyun, (2010), China: Rural Statistics 2010, China Agricultural Press, Beijing.

[25]请参阅上述文献Li Xiaoyun (2012), 24

[26]（2010年的）数据摘自World Bank (2012), World Development Indicators 2012, Table 216, pp 100-102.

[27]来源：Lustig, N, et al. (2011), “The Decline in Inequality in Latin America: How Much, Since, When and Why”, Working Paper no.118. Tulane University, Canada, Figure 2.

[28]该表摘自Lustig, Nora (2011),  “Markets, the State and Inclusive Growth in Latin America: Argentina, Brazil, Mexico and Peru”, UNDP.  

[29]数据摘自World Bank, World Development Indicators，每年数据对应每年的指数报告

[30]例如，2004-2007年，七大地区经济体的股市资本化价值翻了两番。关于此趋势的更多信息，请参阅Cornia, Giovanni Andrea (2009), “What explains the recent decline of income inequality in Latin America”, draft paper presented to a Conference on the Impact of the Financial Crisis in India，Tata Institute of Social Sciences,Mumbai, March 2009,也可以参阅Ocampo, Jose Antonio (2007), “”The Latin American Boom”, Revista de Ciencia Politica, Volume 28, no.1, pp 7-33.

[31]请参阅World Bank (2012), World Development Indicators, Washington D.C, 2012.

[32]有关计划及其实施的详细情况，请参阅Kostzer, Daniel (2008), Argentina: A Case Study on the Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados,也可参阅the Employment Road to Economic Recovery, UNDP Buenos Aires.

[33]例如，大城市和小城市工资的差距从2000年的26%下降到了2007年的19.4%。请参阅See Nora Lustig (2011), “Markets, the State and Inclusive Growth in Latin America: Argentina, Brazil, Mexico and Peru, UNDP, 2011, p.14.

[34]请参阅Lustig, Nora (2011), “Fiscal Policy and Income Redistribution in Latin America: Challenging the Conventional Wisdom”, Society for the Study of Economic Inequality, November, 2011, p.23

[35]请参阅Cornia, Giovanni, (2009), “What explains the recent decline of income inequality in Latin America?, draft paper presented to a Conference on the Impact of the Financial Crisis in India, Tata Institute of Social Sciences,Mumbai, March 2009.

[36]通过图解得知，在此期间只有厄瓜多尔2004-2005年的社会支出占GDP比例低于1990-1991年的水平。

[37]请参阅McKinley, Terry (2010), “Inclusive Growth Criteria and Indicators: An Inclusive Growth Index for Diagnosis of Country Progress”, Asian Development Bank, Sustainable Development Working Paper 14, Manila.

[38]请参阅Kanbur, Ravi and Raunyar, Ganesh, (2009), “Conceptualizing Inclusive Development: With Applications to Rural Infrastructure and development Assistance”, Asian Development Bank, Occasional Paper No.7, Section II, “What is Inclusive Development?”, ADB Manila

[39]请参阅Asian Development Bank (2012), Asian Development Outlook, Manila, p.74.

[40]有关证据请参阅World Bank (2009), World Development Report 2009:Reshaping Economic Geography, World Bank, Washington D.C.

[41]请参阅World Bank (2009), World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography, World Bank, Washington D.C, pp 88-9

[42]最出名的相关文献：Fan, S., R. Kanbur, and X. Zhang, (2011), “China’s Regional Disparities: Experience and Policy”, Review of Development Finance, 1 (1), pp/47-56.也可参阅Fan, S., R. Kanbur, and X. Zhang (eds.), (2009),  Regional Inequality in China: Trends, Explanations and Policy Responses. London and New York: Routledge, Taylor and Francis Group

[43]数据摘自2008年马来西亚经济规划部，在World Bank (2009), World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography, Washington D.C., p.27中被引用。

[44]请参阅Hill, H, Resosudarmo, B, Vidyattama, Y, (2007), “Indonesia’s Changing Economic Geography”, Working Papers in Economics and Development Studies, 2007-13,Bandung, Indonesia.

[45]请参阅Wisaweisuan, N,(2009)  “Spatial Disparities in Thailand: Does Government Policy Aggravate or Alleviate the Problem”, in Reshaping Economic Geography in East Asia ,Yukon Huang and Alessandro Magnoli Bocchi, World Bank, Washington D.C.

[46]请参阅Claus, Iris, Martinez-Vazquez, Jorge,  Vulovic, Violetta, Government Fiscal Policies and Redistribution in Asian Countries, International Center for Public Policy Working Paper 12-13, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University.请注意，这篇文献也说明，虽然亚洲在教育上的投入减少了不平等程度，甚至比世界上其他地区的作用还好，但在卫生投入方面，亚洲的不平等减少的效果不如世界其它地区（见文献第25页）。

[47]中国的“低保”方案是一种基本的现金转移，非有条件性质，唯一条件就是接受人非常贫困。

[48]请参阅Ariel Fiszbein and Norbert Schady (2009), Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty, World Bank Policy Research Report, Washington D.C.

[49]关于此事的更多数据，请参阅Rachel Slater and John Farrington (2009), Cash Transfers: Targeting, ODI Project Briefing, Overseas Development Institute, London,

[50]数据摘自OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD, Paris.

[51]例如，在印度尼西亚（2008），有权领取遣散费的工人中只有34%的人在失业后领到了这笔费用，在这些人中，大部分人领取的金额比应得的金额要少。请参阅World Bank (2010), Indonesia Jobs Report: Towards Better Jobs and Security for All, Washington D.C.

[52]请参阅OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, p.60, OECD, Paris.

[53]请参阅World Bank (2010), Indonesia Jobs Report: Towards Better Jobs and Security for All, Washington D.C.

[54]这些问题在文献David A. Robalino, Laura Rawlings, Ian Walker (2012), Building Social Protection and Labor Systems: Concepts and Operational Implications, Social Protection and Labor Discussion Paper No.1202, World Bank, Washington D.C.中有详述。下面的讨论也借鉴了此文献的一些结论。

[55]数据摘自World Bank (2012), China 2030: Building a Modern, Harmonious, and Creative High Income Society, Washington D.C, p. 372.

[56]城市职工保险方案中有一定的可转移性。

 

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