2013年1017论坛报告（1）

引 言

 

中国城镇化之路已走过30余年，期间经历了从支持小城镇到重点发展大城市、再到大中小城市和小城镇协调发展的路径。以常住城镇人口占全国人口比例衡量的城镇化率，从1978年的17.9%提高至2012年的52.6%。但中国城镇化水平仍然相对滞后于经济发展阶段和工业化水平。2005年，中国政府出台新农村建设政策，积极谋划新时期的农村发展。2012年党的十八大报告和年末的中央经济工作会议，把城镇化提到一个新的战略高度，提出城镇化是中国实现经济结构战略性调整的重点，也是扩大内需的最大潜力所在。

然而，在经济转轨、社会转型过程中推进的城镇化，在提高效率的同时也带来不少新问题：城乡发展差距扩大，城市发展和资源环境的矛盾日益凸显，游走在城市和农村夹层的农业转移人口日益庞大、社会保障和发展机会不平等。这些问题也是诸多发展中国家，尤其是城镇化率居于45%-70%之间的诸多中等收入国家面临的共同难题。

加快城镇化发展，既是后危机时代发展中国家寻求新增长动力的短期策略，也是经济结构转型的长期战略选择。而统筹城乡发展、解决好城镇化进程中出现的新的贫困问题，则是保证社会稳定、维护社会公平、提高城镇化质量和效率的重要基础。

因此，从统筹城乡发展的角度出发，深入研究城镇化进程中的贫困问题，对于促进发展中国家发展方式和社会政策的转变，进一步完善和优化国家的减贫战略与政策体系，提高减贫效果，确保千年发展目标的如期实现，都具有极为重要的理论和现实意义。

在此背景下，我们把“城乡一体化和减贫”确定为2013年全球减贫和发展高层论坛的主题，并专门针对中国的城乡一体化和减贫，邀请了相关领域的知名专家撰写了主题报告，力求对中国今后发展和减贫有所裨益。本主题报告具体内容包括五个部分：中国城镇化进程的经验和教训；中国劳动力转移和城市贫困；推进公共资源均衡配置，改善农村公共服务；促进城乡一体化与减贫的就业政策；促进城乡一体化与减贫的财政政策。

在此，特别感谢主题报告撰稿人，著名经济学家厉以宁教授、国务院发展研究中心徐小青研究员（原农村经济部部长）、财政部财政科学研究所副所长苏明研究员、劳动科学研究所张丽宾研究员以及中国社会科学院人口与劳动经济研究所王美艳研究员。同时，也向编辑和校对报告文稿的中国国际扶贫中心和联合国开发计划署中国办事处有关人员表示感谢。本报告仅供论坛参与者参考，在编辑过程中由于种种原因难免出现纰漏，希望得到参阅者的谅解。




第一章：中国城镇化进程的经验与挑战

厉以宁

北京大学

 

一、走符合中国国情的城镇化道路

传统城镇化模式是不适合中国国情的。根据中国国家统计局的资料，迄今为止，中国城镇化率已略高于50%。但根据研究中国城镇化的专家的意见，中国目前的城镇化率还不到40%。理由是：中国至今仍存在城乡分割的二元户籍制度，城镇中一些农民工虽然在城镇中已是常住人口，但农民户籍未变，身份仍是“农民”，不能同城市居民享受同等待遇；特别是涉及新生代农民工问题，更是如此，从而选择适合中国国情的城镇化模式就更有迫切意义。据浙江、福建、广东三省农民工状况的调查，20世纪80年代中期以后进城务工的农民工夫妇所生下的子女，现在都到了就业年龄，他们的身份仍是农民，但他们一直在城里生活和受教育，在就业时身份未变，择业机会少，就业也受歧视，通常的出路仍然是当农民工，结婚的对象也是农民工子女。这种状况急待改变，城乡一体化改革越是拖延，代价越大。

从另一角度看，如果中国要达到西方发达国家的城市化率，即90%以上的人口集中于城市，那么城市居住条件必定恶化，居民生活质量必定下降。即使城市会因人口的增加而新增不少服务业就业岗位，但就业机会依然满足不了涌入城市的农民们的要求。

因此，中国必须走适合中国国情的城镇化道路，即中国城镇化应当分为三部分：老城区＋新城区＋农村新社区。这种新模式在有些地方又被称做“就地城镇化”模式。根据我以前在广西桂林市恭城瑶族自治县的调查，那里的农村把农民住房进行改造，把果品种植和加工业、猪的饲养和新品种猪肉的初步加工业等作为农民增加收入的主要来源，农村从生活质量上看已经同桂林市各种城镇的市民没有什么差别。这就是“就地城镇化”的一个例证。最近，2012年11月末，我带领全国政协经济委员会调研组在浙江省杭州市、嘉兴市、湖州市所属一些县进行考察。当地县级领导人向我们说，我们这里近几年来已经不声不响地实现城镇化了，没有大规模的拆迁、搬家，农村里的居民、小镇上的居民大家都感到城市和农村在生活上已没有什么区别了，甚至农村家庭收入和城里人的收入也没有多大的差距了。在嘉兴市的平湖、湖州市的安吉两个县级单位，农民向我们反映：农村的水、电、路、学校、医院、社区服务，同城里差不多一样了，有些家庭近距离的搬家，是大家情愿的，生活过得好，有什么不愿意的？这也是对“就地城镇化”的反映。以下，让我按这三个组成部分分别予以论述。

二、老城区的改造

老城区是指已有的城区，它们有的在工业化以前很久就存在了。工业化开始后，在这里建设了一些工业企业，老城区规模不断扩大，居民日益增多，街道狭窄，人口拥挤。随着工业企业的建立，商业和服务业也发展较快。

老城区的发展方向是改造。由于工业企业已经造成了环境污染，所以一定要设法把这些工业企业迁出老城区。近些年在老城区推行的“退二进三”的做法，是正确的。“退二进三”是指，第二产业迁离老城区，第三产业进入老城区，使老城区成为商业中心、服务业中心和适合人们居住的居民区。老城区有不少过去的建筑物，包括明、清和民国时期建成的街道、小巷和商业、公共服务设施，需要根据具体情况加以维护、修整，保留下来，作为文化遗址。某些街道、河边码头、店铺等也应当完整地保存，显现当年的风貌。

老城区改造和环境治理过程中，应当关注棚户区的拆迁问题。这些棚户区是工业化前期建立的，房屋质量差，棚户区的居民生活质量差，而且居民多数是贫困的、教育程度低的。他们之中，有些是退休工人和下岗工人，甚至是无业的。由于无业人员多，所以社会治安状况不佳，犯罪率偏高。

拆迁棚户区在某些城市老城区改造过程中已经积累了经验，这就是把新城区建设、招商引资、老城区改造三者结合在一起，重新规划。根据某些城市的做法，大体上是这样的：

先在新城区的一块空地上盖成一批标准的、建筑质量合格的居民楼，让棚户区的住户迁过去，把周边的公共设施建设好，如公共交通、孩子上学、医疗机构、环境卫生等问题一并得到解决，让迁入的居民生活安定。

再通过招商引资，或者在新城区建立工业企业，或者在老城区内原棚户区的地址上建立商业、服务业企业，以安置棚户区的失业人员。

如果失业人员愿意自谋职业，也可以扶植他们自行创业，如从事个体工商户或创办小微企业。此外，他们还可以在新城区的居民区内从事家政服务、保洁、保安等工作。有的城市，包括老城区内，为了缓解就业问题，大力扶植小微企业，这是一条正确的扩大就业之道。这可以调动准备从事小微企业工作的城市居民和由农村进入城镇的居民的创业积极性。

三、新城区的规划

新城区一般在城市郊区，它们可能是由工业园区、高新技术开发区、创业园区、物流园区等等演变而来的。这里工厂林立，基础设施完善，有发展空间。

新城区不仅有企业，而且也有常住的居民。这些常住的居民，或者是原来的农村居民，或者是镇上有农村户籍的个体工商户等。在一些镇并入老城区的同时，也有一些镇并入新城区。由于有了常住的居民，再加上有新建的工业企业的职工，所以新建的城区除了工业园区以外，还会有商业区、服务区和居民区。

对新城区来说，最重要的是工业企业进园区。这对工业企业有四个好处：一是，这里的基础设施完善，交通运输便利，可以减少成本支出。二是，污染源集中，便于监管，便于治理。三是，许多工业企业都设置在工业园区内，便于信息交流，也便于工业企业获得新的商机。四是，政府的服务到位，通过工业园区管理委员会，工业企业可以及时得到政府的服务、帮助。

在贵州毕节市，我们还考察了小微企业创业园区，让一些小微企业在这里开办、成长。小微企业在这里除了有了基地而外，最大的好处是让这些小微企业创业者有了“归属感”，他们认为在这里有了“家”的感受，政府同小微企业之间的关系更密切了，小微企业得到政府更多的关心，经营中遇到问题了，可以直接找政府帮助。

新城区往往是新兴产业的立足地。新兴产业的增长速度是快的。一个城市（这里主要指新城区）如果有了本地的有特色的工业企业、新兴产业的企业，就是对城市经济增长率、就业增长率和财政收入的巨大支持。

新城区，无论是在原来的空旷地带建立起来的，还是以镇为依托发展起来的，一般来说，历史所留下的包袱都比老城区要少一些。这也正是新城区的优势所在。同时，新城区的就业机会要比老城区多。新城区也完全有可能成为各类技术工人、专业服务人员的职业技术培育基地，成为向新城区自身和老城区，甚至其他城市的老城区和新城区输送各类技术工人、专业服务人员的源泉。

在一些新城区的调查中，我们发现一个新问题，这就是技术工人往往留不住，他们的流动性太大。为什么会这样？有的雇主认为，年轻工人掌握了技术并受聘对待遇问题看得过重，没有满足他们的工资要求，或者听说其他企业给的工资高些，福利待遇好些，就跳槽了，全不顾原来已订的合同。基层管理人员也如此。此外，有些技术工人和职员不愿到外地距离过远的地方去任职，理由是夫妇两地分居的生活成本要高很多。这些要求并不是不合理的。但要让用人的企业现阶段就解决员工宿舍、包括家属宿舍问题，似乎很难做到。这个问题有待于新城镇化过程中逐步解决。将来的方向应当是尽可能让农村外出务工、经商的夫妇和未成年子女在一起生活。

四、农村新社区的建设和转化

（一）新社区建设的要求

现在各地都在兴建社会主义新农村。在不少地区，社会主义新农村是在原有的自然村基础上通过旧房改造而成的，也有的是在原有的自然村附近的空旷地带建成的，原有的旧房在居民搬迁后被拆掉，土地经过整理，重新变为耕地。无论以哪一种方式建成的社会主义新农村，都是农村新社区的起点。

农村新社区的进一步建设，一般有五个内容：

第一，农村新社区要实现园林化，成为绿树成荫、花草茂密的适合居民居住的居民区，而不能只以盖好几幢高楼为目标；

第二，农村新社区要成为环境清洁的居民区，实现污染防治、垃圾回收和利用、符合低碳节能要求的居民区；

第三，农村新社区一定要实现公共服务到位，建设卫生院、托儿所、幼儿园、小学、养老院、公共交通、自来水、通信、文化室、安全保卫等相应设施，使得农村新社区内的公共服务与城区的公共服务基本上相同；

第四，在社会保障方面，农村新社区应当及早实现城乡一体化，不存在农民与城区居民的身份限制；

第五，在社会管理方面，农村新社区应实行民主管理制度，社区管理机构的负责人由社区居民选举产生，社区居民也可以罢免不称职的负责人。

因此，在实现上述各项要求之后，村级自治就改为社区自治，农村新社区成为城市的一种基层单位，也就纳入城镇化。城市居民和农民之间的权利平等了，身份限制不再存在了。两类居民的融合也就成为事实。

（二）不同的社区就业模式

农村新社区居民的就业状况是多样化的，因地而异。在调查过程中，我发现各地有不同的做法。

1、在某些地方，由龙头企业牵头，把农民组织起来，农民把土地入股到龙头企业。龙头企业在这些土地上按土壤的性质，有的种果树，有的种粮食，有的种葡萄，有的种饲料。在建设用地上，盖起了各种工厂，在草地办起了牛羊饲养场，此外还办了养猪场、养鸡场等等。农民愿出外打工的，听他们自愿。不愿外出的，把农民分配到工厂当工人，或到果园、葡萄园、粮田、饲养场工作。这样，每个农民每年按股分红，每月还有工资可得。龙头企业还建起了宿舍区，按社区模式管理，分配居民居住。公共服务设施也由龙头企业兴建。这又称“公司＋社区＋农户”模式。我们在山东烟台市就见到这种模式。但也有一种疑虑，即担心如果将来某一天，这样的公司在市场竞争中因种种原因而亏损了，倒闭了，公司改组了，或被其他公司控股了，接管了，那时如何处理原来所形成并实施的“公司＋社区＋农户”的运营方式呢？是不是会影响农民的就业和生活呢？虽然目前还没有迹象，但今后能保证不会出现公司经营亏损的情况吗？一种可行的建议是：从现在起，公司每年从利润提取一定比例的风险担保基金，平时不用，等到将来公司遇到较大风险而难以应付时，有这么一笔风险担保基金，多少有助于缓解农民所遇到的困难。

2、在某些地方，由农民专业合作社牵头，把农民组织起来。农民专业合作社有的专门生产茶叶，有的专门生产西瓜，还有的专门生产柑橘等等。同时，也由农民专业合作社牵头，把农民组织起来，或改造旧民居，或在附近的空旷地带新建居民区，使农民迁入居住。农民专业合作社负责组织生产，而改造后的旧民居或新建的居民区，则由住户选举的村委会或社区管委会管理。这是一种“农民专业合作社＋社区＋农民”的模式。在这种模式下，农民专业合作社与龙头企业之间订立合同，由龙头企业提供技术，提供生产资料（如种子、化肥、灌溉机械），并统一收购产品，经营销售。我们在重庆市的江津、长寿、梁平等地见到过这种模式。这种“农民专业合作社＋社区＋农民”的模式的缺陷主要在于：由于农民专业合作社是本乡的农民（甚至是本村的农民）组织起来，规模小，底子薄，市场开拓能力有限，因此得不到农民的足够信任。加之，农民专业合作社如果缺少与龙头企业的合作，在市场竞争中难以有大的作为。这就给农民专业合作社出了一个难题：要么过分依赖龙头企业，甚至受龙头企业控制，要么小打小闹，至多得到微薄的盈利。怎么办？一种可能的发展倾向是走联社之路。联社经营可以有较好发展前景。

3、在某些地方，在市县政府或乡镇政府的主持下，在把农民组织起来建设社会主义新农村的过程中，给农民一定的建房补助，动员农民自建新房，或改造旧房，政府再投资建设公共设施，并在这里实行社区式的管理。农民则转向专业化的生产，如每家都有蔬菜大棚、草莓大棚，精耕细作，产量高，收入增多。生产由各户自己负责，社区则组织专业的运输队，帮助农民把产品运往农贸市场去销售，或者，社区把这一带改造为旅游点，农民办“农家乐”，或妇女制作手工艺品，吸引游客前来选购，也包括购买新鲜水果、蔬菜、土特产等。这又是一种模式，可以把它称为“社区指导下的农民自营模式”。我们在贵州毕节市见到过这种模式。这种模式的好处是农民自觉，农业产业化开展较顺利，社区为农户的生产经营进行多方面的服务、指导，但这种模式也有不足之处，主要表现于以下两个方面：一是社区的服务和指导固然是重要的、有用的，但社区毕竟不是经济实体，不能把各个农户组织起来，各个农户在市场上仍是单独行事，实际上依然处于弱势地位；二是在本村的公路旁，小摊林立，农户之间的竞争相当激烈，竞相削价。因此，有一种建议：能不能让社区指导同农民集体经营的运作结合在一起？于是就出现了下一种模式作为替代。

4、上面所说的另一种模式，就是在某些地方，在市县政府或乡镇政府的主持下，在把农民组织起来建设社会主义新农村的过程中，帮助农民集体创业，如全体或大部分农村劳动力从事工业、建筑业、物流业的工作。生产由农民组织的公司和民选的公司董事会负责经营管理，生活则由社区统筹安排，社区管委会负责人同样是民选产生的。可以把它称为“社区指导下的农民集体经营模式”。我们在天津市滨海新区见到过这种模式。关于这种模式，同样会有疑虑，这就是：农民在社区指导下的集体经营，会不会又回到过去计划经济体制下的老路上去？在计划经济体制之下，有些乡村有集体经营的企业（最早称“社队企业”、后来又改称“乡镇企业”），实际上是由乡镇干部主持的。这些乡村干部中，有些人也是“能人”，但大权独揽，独断独行，名为“集体经营”，有些成为家族把持的企业。“集体经营”是不规范的企业组织形式，无法可依。与其沿用“集体经营”名称，不如改用规范化的企业组织形式，或称“农民专业合作社”，或称“有限责任公司”，一切都按规章制度办。这才是新社区可持续发展的保证。

农村新社区的模式肯定不限于上述几种。各地正在根据本身的情况，继续探索。这也是很自然的。在中国如此广阔的土地上，不可能设想只有某一种新社区的模式。应当把不同模式的涌现和不同模式的并存，看成是适合中国国情的城镇化过程中的正常现象，而且是一种可喜的现象，因为这种现象的出现正是调动了民间蕴藏已久的积极性的结果。规范化是必然的，只有规范化才能避免发生这样或那样的缺陷。

在这里，我们不妨换一个角度对这个问题进行分析。如果不采取建设新社区的做法，而只有老城区加新城区的做法，试问众多的农民如何能安纳到新老城区之中使大家都能安心生活，并使城市生活质量不降低呢？就业问题又如何解决呢？简直想不到比新社区的建设更好的办法了。

何况，新社区的内涵是不断改变的，把社会主义新农村当做新社区的起始点，是符合城乡二元体制下的户籍制度现状的。以后，通过园林化、循环经济的推广、公共服务到位和社会保障走向一体化，社会主义新农村也逐渐向新社区转变了。这些全都依靠民间蕴藏已久的积极性的调动和发挥。可以说，没有民间积极性的支持，也就不会形成新社区。这就是中国的特色。

从这个意义上说，中国的城镇化恰恰体现了中国经济双重转型的特征。中国经济的双重转型是指：这种转型既是“发展转型”，又是“体制转型”。“发展转型”意味着由农业社会过渡到工业社会。“体制转型”意味着由计划经济体制过渡到市场经济体制。自1979年改革开放以来，这两种转型在中国是重叠的。所以中国的城镇化完成之日，正是上述双重转型成功之时。破除城乡二元户籍制度可能是双重转型中具有关键意义的一段。中国城镇化唯有走适合国情的道路，才能实现城乡居民无身份差别和权利平等的目标。到了那时，可以把“农村新社区”改称为“新社区”，前面不必再加上“农村”二字。

说得更确切些，反映中国城镇化真正特色和符合中国国情的，恰恰是“新社区”作为中国城镇化一个重要组成部分。“新社区”今后就是中国的新城镇，也就是说，农村新社区终将转化为新城镇。

五、缓解城镇住房紧张问题的基本途径

在城镇化推进过程中，一个棘手的问题是城镇住房价高和供给不足。这对准备迁入城镇居住和安家的农民来说，是他们最头痛的问题之一。我们在一些省市调查时，有的进城务工已经好多年的农民反映：自己始终未在城里安下家来，心神总是不定，就好像老是漂流在城里，安不了家，扎不了根。他们还说：安家比就业还重要，打工是就业，自己开个小商店、小作坊、摆个小摊，也算是就业了，但有房屋可住（包括买房和租房），即使像过去那样在棚户区住下，才有“在城里安了家”的感觉。在谈到农民工融入城镇问题时，他们说得更直接些：“融入小镇，不太难，租间房子就算融入了，周围都是熟人。融入城市，太难了，靠打工攒钱，买房哪里够？租房难，每月付的租金也高。靠打工的收入，付房租以后，剩不下多少，一家人还吃不吃饭？”

城里的房子为什么这么贵？租金为什么这么高？可供购买的住房房价昂贵和租金高，主要原因在于供给不足。房价昂贵同地价昂贵有关。而地方政府采取的土地拍卖方式，则是推动地价上涨过快的源头。2011年、2012年、2013年，连续三年在全国政协全体会议期间，我都向新闻记者们谈到了自己对房地产价格大幅度上涨的看法。

在2011年的全国政协全体会议上，我对新闻记者们说：应当用政府采购招标的方式来替代土地拍卖的做法。我的观点如下：政府拨出一块可用于建造住房的土地，如果用拍卖方式竞价出售，由于土地面积有限，报价必然越来越高，所谓“地王”就是这样出现的。地方政府可以借此取得高额的地价收入，而房地产开发商之所以不惜以最高报价获得这块土地，正因为他可以把地价支出包含在未来的房价之中，于是房价也必定“水涨船高”，即地价上升推动了房价上升，而且在房价中地价所占的比重越来越大。我主张土地出让改用政府采购的方式，这是指在政府采购时，政府先公布所要采购的成套机器设备的性能和质量标准，然后让各个够资格的厂家报价，政府在符合技术和质量标准的条件下，可以选择售价最低的厂家中标。转让土地时，就依据这一办法，即规定地价、所建住房的规格和技术质量标准，让房地产商申报将来出售的住房每平方米的价格，同一质量标准之下，将来的住房每平方米售价最低的中标。如果中标者不按时完成住房建设，不符合技术质量标准，或以高出投标时报出的价格售房的，都要受到处罚，如巨额罚款，或撤销今后投标资格。这样，就不会把地价越炒越高了。

在2012年全国政协全体会议上，我对新闻记者们说：在城市房地产问题上，当前重要的对策不应当是限制需求，而应是增加供给，何况，居民购房的刚性需求是客观存在，这是无法回避的。比如说，大学毕业生要结婚，没有住房，行吗？至少也得租到一间吧！农民工要在城里安家，没有住房也不行，他们迟早一定会买房租房，并且买得起房，或者租得起房。我接着说：“限购是错误的做法，限售还有一定的作用”。这里所说的“限购”，是指对购房者加以种种限制；这里所说的“限售”，是指购房者如果想很快转卖出去，要缴税，而且购入后时间越短，转卖时税率越重，以后逐年减轻。“限售”可以使囤房牟利者无利可图，这对投机者是一种限制。所以说，“限售”还有一定的作用。

在2013年全国政协全体会议上，在面对新闻记者们提问题时，我率直地回答他们。他们问：“怎样看待新公布的‘国五条’？”我笑着说：“让时间来回答吧！如果这种硬性强制压缩需求的做法能把北京的房价压下去，还要经济学干什么？”还有的记者问：“美国青年人不急于买房，不少人一辈子租房子住，为什么中国青年人一心想买房子呢？”我说：“国情不同，不能相提并论。”美国的工业化至今已经200多年了，农村多余劳动力已经释放完了。美国农业人口只占全国人口百分之几，他们在农村有自己的家庭农场，有自己的住宅，他们不会进城来打工的。中国则不同，以城镇常住人口计算，只占全国人口的一半。随着工业化和城镇化的推进，有大量农民及其家属准备进城，争取早日在城镇安家，这就是中国的国情。在城市中，购房太贵，租房又难，城市住房必然成为一个难题。这怎么可以同美国相比？而且，中国人的观念和美国人不一样。在中国人看来，自己在城市里有了住房，就等于扎下根了，房子是自己的财产，租房终究不是长远之计，所以城里人千方百计要买房子，租房子住始终被看作是临时性的。

现在城镇住房问题这么紧张，该怎么办？还是那句老话：社会保障性的住房由政府承建，由政府提供；高档住宅、舒适宽敞的住宅，由市场解决。政府做政府该做的事，市场做市场该做的事情。各个阶层的住房需求在增加供给的前提下都会得到照顾。人们的“住房问题解决越来越难”的预期得到调整之后，会对住房问题的解决有了希望，有了信心，社会也就趋于稳定。

六、再谈以增加供给为主的缓解城镇住房紧张问题的思路

前面已经分析了压制需求的思路不足以解决城镇住房紧张问题，而应当采取以增加供给为主的思路。下面，准备就这个问题作进一步的分析。

（一）住房建设用地仍有继续扩大的空间

近年来的经验已经表明，在城镇化过程中，距离城市中心区近的农村，可用于住房建设的土地的确已经越来越少，而距离城市中心区越远，住房建设用地仍有较大的空间。因此，住房远郊化已成为不可避免的趋势。在那些地带仍有荒地、不宜种植农作物的低产地、山坡可以利用。通过土地重新丈量和确权工作，可以修改或重新制定城市发展规划，把一些可以用于建设住房的土地纳入住房建设用地，采取土地先定价和规定未来建房的技术、质量标准，招标开放。同时着手于道路规划和公共设施建设，新的楼群将成为未来的新居民区。根据已经结束土地重新丈量和确权工作的试点的经验，农业用地的实际面积是增加的。这样，18亿亩耕地的红线不至于突破。

（二）老城区继续进行改造，棚户区和大杂院式的旧房屋继续拆迁，在空地、上或置换而来的建设用地上新建适合人们居住的新居民区

对城市中的老城区来说，拆旧房盖新房是一项长期的工作：一方面，由于经费紧张，老城区的改造耗资巨大，在经费不足的条件下只有分期分批进行；另一方面，由于涉及的居民人数众多，其中既有城市居民，也有农民工及其家属，既有已就业的，也有无职业的，此外还有一些孤寡老人、残疾人、留守儿童等等。拆迁和安置工作很费时，他们会提出各种各样的要求，有的可以满足，有的无法满足，所以要做许多细致的工作，耽误时间不少。但不管怎样，这是一项必须进行的工作。

从我们调研过的辽宁沈阳、抚顺等城市棚户区拆迁和改造过程来看，只要规划完善、工作细致认真，以及拆迁后新住宅区使拆迁户基本满意，并且在就业问题上能统筹安排，成绩是明显的。同时，拆迁后的新居民区内的容纳人数比过去增多了。

（三）对新社区的建设寄以较大的希望

新社区建设是现阶段中国城镇化过程中的一项创新。新社区的前身主要是各地的社会主义新农村，它们通过旧房屋的拆迁或置换后盖成新房屋或翻修一新而组成的。它们在园林化、环境治理、公共服务到位、城乡社会保障一体化之后，改为社区管理而最终形成的。考虑到城镇化要符合中国国情，所以新社区被视为中国城镇化的一个重要组成部分，也是今后吸纳众多农民的“新城镇”。

新社区仍有较大的发展空间。由于新社区内的商业、服务业、有特色的手工业、工艺品制造作坊或工厂日益增多，从而将不断吸引外地的农民前来，因为这里的就业机会多，生意兴旺，收入也多，外地农民认为在这里谋生比进城好，所以外地农民愿意在这里安家，扎下了根。

我们在贵州省毕节市所属的黔西县、大方县调研后发现，有些本村的农民住进了新屋，原来的旧宅本来是闲着的，现在当作出租屋，租给外地农民工住，他们或者在蔬菜大棚里做工，或者做起小买卖。这样，旧宅出租，既增加了本地农民的收入，外来务工、经商的农民也有房子可住了，房租还比较便宜。

在北京远郊区，一些新农村或新社区，为了吸引外来旅游者，本地农民开办了一些“农家旅店”、“农家饭店”（统称为“农家乐”），人手不够，门前贴上“招工”的纸条。农家主人有厨艺的当了大厨，熟悉业务的当了经理、采购员。在店里当杂役的、招待员的有些是外地来的农民。他们有的连家属都带来了，在村里租了房住下。可见，新农村或新社区在吸纳外地农民方面是有潜力可挖的。今后，可以设法进一步扩大它们的这种吸纳外地农民的能力。

七、城镇化和减贫脱贫之间的关系

如果城镇化过程中不破除城乡二元体制，只热衷于城市规模扩大和城市经济增长，虽然多多少少也能促进城市居民人均收入的上升，但对于进入城市的农民却依然摆脱不了贫困。因此，城镇化过程中要实现减贫脱贫任务，不仅有必要把改革城乡二元体制放在首位，而且要把缩小城乡社会保障的差距放在重要的位置上。这是进入新世纪以来中国城镇化的一项重要经验。

关于城镇化和减贫脱贫之间的关系，可以从以下四个方面来分析。

（一）城镇化过程中城镇就业问题的解决

城镇化过程中的城镇就业问题包括两部分：一是城市中新达到就业年龄的城市居民应有就业机会，二是由农村陆续迁入城镇的农民及其配偶中愿意就业的，以及他们的子女已到达就业年龄而愿意就业的，能满足其愿望。这是与城镇减贫脱贫直接有关的大事。

要让这么多求职的人能够找到适合自己的就业机会，城镇必须依靠持续的经济增长，才能涌现新的就业机会。但仅靠经济增长是不够的，因为这里存在着就业结构是否协调的问题。如果求职的人不符就业岗位对新增人员的技术水平和专业要求，那就必须有相应的职业技术培训过程。此外，就业岗位在挑选新增人员时不应当存在户籍歧视，即不应排斥农民户籍的求职人员，这是显然不合理的。

让更多的求职人员能有就业机会，必须在城镇大力扶植小微企业的发展，鼓励有一技之长的城镇新增求职人员和来自农村的求职人员创办小微企业，以创业带动就业。而为了适应城镇发展的需要，公共服务和现代服务业将迅速扩大，许多求职人员将填补到这些行业之中。这既可以满足社会的需要，也能使更多的人就业，从而使他们的收入逐渐增长。

（二）农业、养殖业、林业始终是需要劳动力的，这是兼顾城镇化过程中缓解就业压力和减贫脱贫的途径

在现阶段中国的城镇化过程中，必须城乡统筹安排，决不能只考虑城镇的发展而忽视农村、农业。要知道，城乡之间的收入差距由于城乡二元体制一直存在，而且近年来还有不断扩大的趋势。城乡收入差距的扩大必须引起政府部门的关注。根据中国城镇化的经验，要缩小城乡收入差距，唯有依靠改革和发展。改革中最重要的措施是破除二元城乡体制对农村和农民的束缚，让农民享受同城市居民同等的权利，让农民有财产权和获取财产性收入的权利，在就业方面不受户籍的歧视，在社会保障方面逐步走向城乡一体化。这是农村和农民减贫脱贫的制度保证。发展中最重要的措施，是在城镇化过程中，一方面支持农民进城务工、开办小微企业或经商，增加收入，另一方面在农村致力于办好家庭农场，或组织农民专业合作社，引进新的科技成果，实行规模经营，提高生产效率。这同样有利于农村和农民的减贫脱贫。

（三）教育资源应当均衡配置，让社会流通渠道得以通畅，这将有助于城乡低收入家庭早日减贫脱贫

在城乡二元体制下，教育资源的配置是非均衡的，即重城市，轻农村，偏向于城市居民，农民普遍受忽视。以义务教育阶段来说，长期以来，农村的学校经费少，设备差，师资力量弱，学生学习质量低，以致于初中毕业生升入高中的比率，农村明显地少于城市；高中毕业生升入高等学校的比率，农村同样明显地少于城市。近年来还出现一种现象，即农家孩子初中毕业，义务教育阶段结束后，他们不愿读高中。我们在内蒙赤峰市和通辽市两地调研时听到农民反映，说：“高中毕业有什么用？考取大学更难了。还不如初中毕业后就进城去打工，早一点就业，既给家里省钱，还能早些挣钱呐！”

这种情况是不利于农村和城市的低收入家庭减贫脱贫的。且不说初中毕业生找工作不容易，就算能找到工作的，仍然是简单劳动力所从事的工作，工资低，贫困如旧。因此，在城镇化过程中，为了改变以前的教育资源非均衡配置状况，有必要实现城乡人均教育经费均等化，在老城区、新城区、新社区三个城镇化的部分调整各级各类学校的配置，对义务教育阶段和高中阶段城乡低收入家庭的学生一律免费，包括住校生一律免费食宿。中专性质的职业技术学校同样免费（包括食宿）。这是保障减贫脱贫的重要措施，应当作为城镇建设必不可少的内容之一。

（四）低收入家庭脱贫后又返贫的一个重要原因，是家中有人长期患病。如何解决“因病返贫”问题，也应在城镇化建设中予以重视

根据我们在重庆市武隆县、彭水县、石柱县城乡的调研，发现城乡一些低收入家庭在经过一段时间努力发展生产和得到政府扶植之后，终于脱贫了，但稍后又返回贫困状态。为什么会返贫呢？村干部反映道，大体上有以下几个原因：一是家中主要劳动力突然死亡或严重残疾，如车祸、洪水等灾祸造成的事故；二是家中失火，房屋被毁，财产无存；三是儿子结婚，负债累累，至今未还；四是本人或儿子不成材，染上好赌恶习，家产耗尽；五是家中有人长期患病，医疗费用负担不起，以致又贫困如故。特别是最后这种情况，尤为普遍。此外还有在外经商受骗，或者养殖户遇到冰冻灾害、鸡瘟、猪瘟等，也会造成返贫。

由于返贫原因很多，村干部认为不好办。调研人员向村里建议，有些困难可以通过商业保险解决，有些返贫问题同农村风俗习惯或个人染上恶习有关，比较普遍的“因病返贫”现象，则需要结合城镇化过程中的城乡社会保障体制改革措施来缓解。医疗保障是城乡社会保障的内容之一，主要是要消除城市户籍与农村户籍在医药上的差别待遇，使城乡居民受到同等待遇，同时，医疗网点的设置也应当均衡。农民反映，看病难不仅是由于城乡差别存在而引起的可报销部分的多少不等，而且还在于医疗网点分布非均衡，农村地广而点少，为了看一次病要耗费多得多的时间和精力。因此，在城镇化过程中这些问题都应被考虑到，以防发生“因病返贫”情况。

八、户籍一元化是一个渐进的过程

现阶段中国的城镇化是深化改革的重要组成部分，它的重点是要破除实施已长达50多年的城乡二元体制，实现城乡一体化。城乡二元户籍制度是城乡二元体制赖以存在的基石，所以在破除城乡二元体制时一定要把城乡户籍的二元化改为城乡户籍一元化。

既然要把城乡户籍二元化（也就是户籍双轨制）改为城乡户籍一元化（也就是户籍单轨制），那么究竟是先改户籍制度还是后改户籍制度？学术界在这个问题上是有争议的。

主张先改户籍制度的学者所持的理由是：1958年开始确立城乡二元体制时，是首先宣布城市户籍和农村户籍并存，以限制城乡人口流动作为开端，所以要破除城乡二元体制，也必须先废除二元户籍制度。也就是说，先把基石挖掉了，城乡二元体制怎能继续存在呢？

但我和一些不同意先废除二元户籍制度的学者认为，宣布取消二元户籍并不困难，但对于现阶段中国城镇化的推进能起多大作用呢？50多年来形成的对农民的种种限制，难道会因一纸公文宣布，户籍一元化就会消失吗？如果一下子宣布户籍由二元改为一元了，城乡之间人口流动无障碍了，农民从四面八方迁移进城，城市秩序岂不是大乱了？同样的道理，如果不少城里人听说可以自由迁往农村了，他们纷纷下乡，收购已涌进城的村民的房屋，又该怎么办？可见，城乡一体化需要有一个较长的过程，有许多准备工作要做，不能急于求成，否则只会使社会动荡，无助于城镇化的有序进行。

近来，我曾多次在有关城镇化的讨论会上说过，户籍制度改革是“水到渠成”的事情，一切准备工作都做好了，农民迁入城区和新社区已开始进行，迁入城区和新社区的人基本上有工作可做，学生有学校可上，各种公共服务也已到位，迁入城区和新社区的农民基本上安下心来，正常生活秩序也开始了。这时，才可以说户籍由双轨并为单轨的条件已经成熟，户籍从此走向一元化：中华人民共和国的居民，不管过去住在农村还是住在城市，一律使用身份证，统一规格，再不用分“城市居民”还是“农村居民”的不同身份了。

这将是一个逐渐而有序的过程，居民的权利平等，对农民的身份歧视从此不复存在。

然而，在讨论中就这个问题还出现了有争议的意见，这就是：城市按规模来划分，至少可以分为四级（特大型、大型、中型、小型），户籍并轨可以先在中小城市进行，等积累了一定经验之后，才在大城市中推广，至于特大型城市，则放到最后再试行。理由是：各个类型城市差别很大，城镇化过程中，特大型城市确有不同于其他类型城市的特点，尚需进一步研究才能实施户籍单轨制。否则，像北京、上海、广州、深圳、天津等城市居民已在1000万人上下、甚至是近两千万人的特大型城市，户籍改革仓促推广，外地农民大量涌入这些特大型城市，它们怎能吸纳这么多的外地农民？所以把特大型城市放在最后解决，是有道理的。然而又有了争议：大城市财政力量大，特大城市更有财力，它们不先走一步，不在“农民工融入城市方面做出表率”，难道让贫困的小城市先行一步吗？

归纳起来，哪些城市先进行户籍改革，哪些城市后进行户籍改革，这些都可以根据地方财政状况、农民进城的安置情况、就业前景、公共服务设施建设的进展而定。综合考虑，也许较富的小城市先行、较富的“新社区”先行，更符合实情。总之，大中小城市齐头并进，互相攀比，只看速度，不顾实效，这些都曾经是城市建设中经常出现的老毛病。如果一心只想速度，这些老毛病很可能在今后城镇化过程中重演，结果会造成不少后遗症。

在这里，有必要再重温一下推进城镇化的目标是什么？是为了实现“人的城镇化”，把人们生活质量的提高摆在首位。所以宁肯进度慢一些，只要是踏踏实实地推进，才能符合提高人们的生活质量的标准。

从这里也可以体会到我在城镇化问题上始终强调的建设“新社区”的意义。如果不把“新社区”作为符合中国国情的城镇化的一部分，不实行“就地城镇化”的做法，几亿农民全涌入老城区和新城区，同时又要做到城乡社会保障一体化，试问：中国能稳定地实现城镇化任务吗？

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