2013年1017论坛报告（3）

第三章：推进公共资源均衡配置，改善农村公共服务

徐小青

国务院研究发展中心

城市与乡村发展不平衡是世界各国在经济增长过程中遇到的普遍问题。改革开放以来，中国经济社会快速发展，但城乡二元结构还没有发生根本性的转变，城乡公共资源均衡配置的机制尚未形成，城乡经济社会差距有所扩大，城市和乡村的发展矛盾日益加深，农村地区的公共服务严重不足。党的十六大以后，中央明确提出要以统筹城乡经济社会发展的新思路解决好“三农”问题。十六大报告中明确指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”，宣告了过去依靠从农业、农村、农民身上提取积累来促进工业化、城市化的阶段已经过去，要从工业、城市中拿出更多的资源促进农村发展。自此，党中央国务院相继出台了一系列重大举措，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。党的十八大则进一步明确要求“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。本文基于对我国城乡关系的理论与实践研究，侧重于我国农村公共服务的深度分析，力求给出未来一个时期推进我国城乡公共资源优化配置的政策思路，大幅改善农村地区的公共服务，加快实现我国城乡发展一体化的新格局。

一、推进城乡公共资源均衡配置的理论基础

（一）刘易斯模型

迄今为止，以阿瑟·刘易斯（A.Lewis）为鼻祖的城乡二元结构理论仍然是解释城乡要素流动和配置的基础理论。1954年，刘易斯在其经典论文《劳动力无限供给下的经济发展》（Economic Development with Unlimited Supply of Labor）中提出了二元经济模型。这个模型的核心内容在于：发展中国家同时存在着农村地区以传统生产方式为主的农业部门和城市地区以制造业为主的现代化部门，由于发展中国家的农业中存在着边际生产率为零的剩余劳动力，因此，农业剩余劳动力的非农化转移能够促使二元经济结构逐步消减。也就是说，农业和工业劳动生产率存在差异，使得传统农业部门的劳动力供给具有二元特征。在传统农业部门中，耕地数量有限，而且生产技术短期内很难有突破性进展，也就会出现农业生产中边际劳动生产率趋于零的情况，劳动力呈现无限供给的局面。因而农村劳动力是廉价的，工业部门就可以支付较少的劳动报酬，将这些农村劳动力逐步转移出来，而把更多的资本再投入到扩大再生产的过程中，这样一来又可以吸收更多的农民到工业部门，形成一个良性运行过程，促使农业剩余劳动力的非农转移，使二元经济结构逐步转变为一元结构。

（二）刘易斯-拉尼斯-费景汉模型

在刘易斯框架的基础上，拉尼斯和费景汉，于1961年做出了修正，把农业部门自身的发展考虑了进来，在考虑工农业两个部门平衡增长的基础上，完善了农业剩余劳动力转移的二元经济发展思想，构建了包括工业和农业部门的二元经济结构模型。他们首先将剩余农民分为两个部分，一部分是不增加农业总产出的人、即边际产出为零的那一部分人，另一部分是不增加农业总剩余的人，虽然边际产出不为零，但并不能满足自己消费需求的那一部分人。刘易斯-拉尼斯-费景汉模型认为，工农就业数量的转换必须经过三个阶段：第一阶段是边际劳动生产率为零的农民向工业部门转移。这部分农民的转移，不会对农业总产出水平发生影响；第二阶段是边际产出不为零的农民转移至工业部门，意味着农业部门已经转移完边际劳动生产率为零的劳动力，劳动力的无限供应阶段就结束了，说明刘易斯拐点到来，这时农业总产出水平会下降，引起农产品（尤其是粮食）相对价格的上涨，从而迫使工业部门提高工资，增加成本。第三阶段，在两大部门的真实工资水平存在较大差异的情况下，农业部门继续向工业部门转移农村劳动力，由于这部分劳动力的农业边际生产率要高于平均生产率，需要按照边际生产率来制定农业工资水平。农业工资水平会相应提高，反过来会推高工业部门的工资水平。这一阶段市场化力量才真正发挥作用，劳动力工资才真正按照边际生产率的最大化原则来确定。简而言之，刘易斯-拉尼斯-费景汉模型理论的中心思想是，发展中国家的发展过程，会伴随劳动力和农业剩余从传统农业部门转移到现代工业部门，工业部门的扩张能力很大程度上取决于农业生产条件，因为农业为工业和城市提供原料和食物，如果农业部门没有剩余，工业部门的增长将变得非常困难。因而，在发展中国家实现现代化的过程中，必须坚持工业和农业、城市和乡村协调发展的战略。

（三）地理二元结构理论

1957年，瑞典经济学家缪尔达尔出版了《经济理论与不发达地区》一书。缪尔达尔认为，城市由于在基础设施和人力资本等方面存在优势，因而城市的发展将快于农村地区。在不平衡的发展状态下，城市集聚的资源越来越多，发展越来越快，而农村的资源会不断转移出去，农村将逐渐走向衰败，乡村与城市之间的差距也越来越大。缪尔达尔将这种现象称为累积性因果循环效应。在这种效应的作用下，城市发展越来越快，农村地区发展越来越慢，城乡之间就出现了地理上的二元结构。缪尔达尔提出，要想解决城乡对立的问题，政府就必须实施差异化的发展战略，重视农村的发展，创造条件使得城市和农村的差距得以缩小。

张培刚先生在1992年也指出：“仅仅把工业化看作制造业（尤其是重工业部门）比重的增加，导致只注重于集中资源投资于制造业，而忽视了传统农业的改造和农村经济的发展；只注重于先进技术和设备的引进应用，忽视了社会经济结构的相应变革，是战后发展中国家工业化进程步履维艰和屡屡失败的重要根源之一。”

二、我国农村公共服务的进展与现状

党的十六大以来，各地各部门按照党中央国务院的要求，推动城乡经济社会协调发展，逐步打破城乡二元分割的格局，中国的城乡关系正在发生深刻变革。目前，加快推进基本公共服务均等化，使发展成果惠及包括农村居民在内的全体人民，已经成为我国共建共享和谐社会，提升全社会发展水平的重大历史任务。推进城乡公共服务均等化，为城乡居民提供均等化公共服务，是缩小城乡发展差距、实现社会公平正义的重要标志。构建“普惠、均等、一体”基本公共服务体系成为城乡公共服务体制改革的基本目标。随着统筹城乡经济社会发展重大方略的提出，让公共财政的阳光普照农村的理念得到彰显，以改善民生为重点的农村社会事业发展被置于更加突出的战略位置，得到了各级政府的高度重视和支持，农村社会事业进入了快速发展的新阶段。农村教育、医疗卫生、养老、文化、乡村道路建设、人畜饮水、农村能源被纳入公共财政支出范围，城乡分割的基本公共服务供给体制开始打破。从绝对水平上看，与过去十年相比我国农村公共服务水平已有明显提高。

（一）农村基础设施明显改善

从2002—2011年，我国新建改建农村公路272万公里，新增通车里程220万公里，新增农村客运线路5万多条，新增日发班次60多万个。截至2011年底，全国农村公路通车里程已达353.7万公里，农村公路养护里程占总里程的96.1%，乡镇通公路率达到99.98%，建制村通公路率达到99.39%。全国乡镇、建制村通客运班车率分别达到98.12%和91.47%。农村沼气建设步伐加快。2002—2012年，我国共支持建设户用沼气约3000万户。截至2012年底，全国沼气用户超过4000万户。“十一五”期间，我国实现了“村村通电话、乡乡能上网”的目标。截至2010年末，全国行政村和20户以上自然村通电话比例分别达到100%和94%，已经实现全部农村乡镇可以上网，全国近一半的乡镇建成信息服务站并基本形成县乡村三级信息服务体系，建成“农信通”、“信息田园”、“金农通”等全国性农村综合信息服务平台，涉农互联网站2万多个，初步形成了覆盖全国的农村信息服务网络。

（二）农村危房改造加快

2008年，中央财政划拨2亿元，开始支持贵州省的农村危房改造试点。在此基础上，2009年，中央财政再次划拨40亿元，补助改造近80万户农村危房。中央资金的补助范围，扩大到了中西部950个县，将近全国带农村的县（市）总数的一半。2010年，中央扩大农村危房改造试点实施范围，将全国陆地边境县、西部地区县、国家扶贫开发工作重点县、国务院确定享受西部大开发政策的县和新疆生产建设兵团团场全部纳入农村危房改造试点，支持完成120万农村贫困户的危房改造。2011年，将中西部地区全部县（市、区、旗）纳入农村危房改造工程，目标是支持完成265万农村贫困户危房改造。国家对农民住房改造建设这么大的投入，建国以来还是第一次。截至2011年末，中国农村居民人均居住面积36.2平方米，比2002年增长了36.6%.其中，94.1%的农户住房拥有卫生设备，43.5%拥有取暖设备，38.2%使用清洁燃料。

（三）公共财政对农村义务教育的保障水平提高

2005年末，中国开始推行农村义务教育经费保障机制改革，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。一是农村义务教育学校公用经费标准提高。2011年，农村中小学生均公用经费最低标准分别提高到中西部小学500元和初中700元，东部农村小学550元和初中750元。二是学生家庭负担减轻。随着“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”的“两免一补”政策覆盖到全国农村（含县镇）学生，全国40万所农村中小学的1.3亿农村义务教育学生不仅全部免交学杂费，而且享受政府提供的免费教科书。约3000万名农村寄宿制学生免除住宿费，中西部地区1228万名家庭困难寄宿生获得生活补助，2600万名农村学生得到营养膳食补助。三是办学条件改善。各地在继续巩固义务教育普及的基础上，将义务教育均衡发展作为工作重点，在义务教育学校建设标准化、城乡教师资源统筹管理、解决外来务工子女教育、促进初中生源均衡等方面均取得了积极进展。通过实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”吸引优秀人才到农村任教，聘用特岗教师约5万人，覆盖21个省份的1.65万所学校。2010年，全国小学净入学率超过99 %，全国初中毛入学率达到100.1%，初中三年巩固率达到94%，我国城乡统筹的义务教育普惠制度已经初步形成。

（四）农村医药卫生服务体系基本建立

2002年10月，国务院组织召开了全国农村卫生工作会议，并以中共中央、国务院的名义发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确提出“逐步建立新型农村合作医疗制度”。2003年下发《国家卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出到2010年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度。随着新型农村合作医疗制度全面普及，医疗保障覆盖人口逐步扩大。截至2012年末，全国有2566个县市区开展了新型农村合作医疗工作，新农合的参合率达到98.1%。农村县、乡、村三级卫生网逐步健全。村医生和卫生员数从2003年的87.7万人增加到2011年的112.6万人。2003—2011年，我国农村婴儿死亡率从2.87%下降到1.12%，农村孕产妇死亡率由65.4/10万下降到26.1/10万。我国的新农合制度以年人均200多元的成本，为8亿多农村人口提供了基本的医疗保障，已经成为中国农村的一项重要的社会保障制度。

（五）新型农村社会养老保险制度初步建立

2009年，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》我国全面启动“新农保”试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。目前，新农保试点已经覆盖西藏和四川、云南、甘肃、青海4藏区、新疆的南疆4地州及边境县、贫困县及其他省份的边境县、民族自治地方的贫困县和牧区县。截至2010年底，全国带有农村的2050个县市区中，累计有838个县和四个直辖市的大部分地区开展了新农保试点，覆盖面（覆盖农村60岁以上老年人口）达24%，农村参保人数达到1.03亿人，领取待遇人数达到2862.55万人。到2011年，全国新型农村社会养老保险试点覆盖面达到60%，全国27个省、自治区的1914个县市区和4个直辖市的部分区县开展了试点，参保人数达到3.3亿人，实际领取待遇者有8525万人。2012年，中国已经实现新农保制度全覆盖。

（六）农村最低生活保障制度建立

党的十六大以来，农村低保制度的建设步伐明显加快。2004年以前，全面建立农村低保制度的仅有北京、天津、上海3个直辖市和浙江、广东2省。2004年以后，农村低保制度建设加快。2007年，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，最低生活保障制度在全国农村得以建立。2010年底，全国农村得到五保供养的人数为534.1万户，556.3万人，全年各级财政共发放农村五保供养资金98.1亿元。截至2012年2月，全国有2686.3万户、5282.5万人得到了农村低保，覆盖所有存在农业人口的县市区，保障标准也在逐步提高，全国农村低保平均标准为每月143.2元/人。

（七）农村文化服务体系初步形成

截至2011年，全国共有乡镇（街道）文化站点40390个，村文化室20多万个，50多万个行政村建立了农家书屋，占全国行政村总量的80%以上。国家、省、市、县、乡、村6级均有公共文化设施并形成网络，基本实现了公共文化服务体系全覆盖。已经建成农民体育健身工程23万个，10万多个行政村拥有了公共体育场地设施，新增体育场地面积2.3亿平方米，受惠农民3.3亿人。

三、中国农村公共服务存在的突出问题及其原因

虽然中国农村公共服务水平有一定的提高，但是推进城乡公共资源均衡配置的机制还没有彻底形成，城乡二元结构仍然根深蒂固、影响广泛，公共资源城乡配置失衡问题仍然突出，公共财政的覆盖范围和力度不够，现有的投入远远不能满足农业农村发展对各种公共品的实际需要，包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍呈“二元”状态，尽管这种格局已经有所松动，但是，调整还需要一个过程，形成统一的制度安排尚需时日。改善农村公共服务的任务仍然十分艰巨。

（一）农民收入水平依然偏低

20世纪80年代以来，中国城乡居民收入差距总体上呈现扩大趋势。尽管最近3年连续出现了农民人均纯收入增幅高于城镇居民人均可支配收入增幅的好局面，但城乡居民的收入差距并没有明显缩小，城镇居民人均可支配收入仍在农村居民人均纯收入的3倍以上。2012年，第一产业增加值52377亿元，约占全国GDP总量的10.1%，农业在最近的连续3年里始终维持在10%左右的份额。可以预见，在未来一个时期，农业占GDP的份额会继续下降。从图1可以看出，农业从业人员占社会从业人员的比重一直处于下降的态势。目前，中国农业就业人员在2.7亿左右，占全部就业人员的比重从1990年的60.1%下降到34%。农业就业人员人均创造的GDP占全社会就业人员人均创造GDP的比重已经从1990年的45.1%下降到29%，远远低于美国、日本等发达国家的水平。由此，中国农业的地位仍然处于弱势，农业发展滞后的局面仍然没有得到根本改变。



图1 中国农业就业在国民经济中的地位

注：国家统计局对三次产业的划分：第一产业是指农业，包括林业、牧业、渔业等。




如果计入城市居民享有的各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性，同时剔除农村居民收入中不能转化为可支配收入的部分，城乡居民收入的差距可能在5倍以上。城乡居民收入差距过大，已经成为影响社会和谐的重要因素。目前，城乡居民的消费差距也呈扩大趋势。2011年，城镇居民人均生活消费支出比农村居民多9940元，是农村居民消费支出的2.9倍。2012年，农村居民恩格尔系数为39.3%，比城镇居民高出3.1个百分点。我国城乡发展仍然很不平衡，仅仅依靠农民自身难以实现农村的现代化。

（二）农村饮水安全问题仍然突出

目前，农村居民饮水安全工作面临的问题主要有两个方面：新增工程规模大，难度大；确保数十万个已建工程实现长期良性运行的压力更大。根据水利部2009年的调查，2009年底全国农村饮用水不安全人口还有2.2亿人左右，扣除2010年和2011年解决的约1.3亿人，还有0.9亿人左右。主要包括两大部分：一是已核定进入国家农村饮水安全工程规划（2005至2015年）但目前未实施的人口；二是新增的农村饮用水不安全人口。新增人口又有三种情况：2004年经水利部复核评估后未纳入国家规划的人口；近年来由于水源污染、枯竭、地震、国家提高水质标准、工程移民等原因的新增人口；国家扩大解决范围的新增人口，包括农林垦殖场，藏区牧民定居区等。同时，随着工程建设的不断推进，各地易建设的工程已基本建成，剩余人口大部分在水源相对较远、水质较差、地形复杂的地区，工程难度加大。目前，大部分省市的人均投资标准不到500元，很多地区人均实际投资大大高于国家核定的标准，现行的补助标准已不能满足工程建设需要。

（三）农村教育仍然是个薄弱环节

农村义务教育阶段学校办学条件仍然较差，相当一部分农村贫困地区和民族地区、边疆地区学校的校舍、教学设施、仪器设备达不到国家规定的基本标准。农村教师整体素质亟待提高，待遇偏低、骨干教师缺乏等问题突出，严重制约了教学质量的提高。城乡生均公用经费的校际差距较为突出，仍有相当数量的农村中小学生均公用经费没有达到国家基准定额。《义务教育均衡发展报告•2010》显示：虽然县域内城镇和农村学校教育经费差距不大（中小学的幅度均在1-2倍之间），但仍有近40%区县的农村初中生均公用经费没有达到中西部500元、东部550元的国家基准定额；28%区县的农村小学生均公用经费没有达到中西部300元、东部350元的国家基准定额。从城乡差距来看，60%区县的城镇初中阶段生均事业费高于农村，且较多分布在西部；50%左右区县的城镇小学、初中生均公用经费高于农村。农村地区中小学的办学条件仍较落后。2009年，农村小学大专及以上学历教师比例达到71.7%，比城市低18.9个百分点；初中教师中，本科及以上学历教师比例达到54.4％，比城市低25.3个百分点。 2009年对广西、四川、青海等省15个县的109 所中小学进行的专项督导检查结果显示，西部各省普遍存在农村教师缺编的现象，水平参差不齐的代课教师在西部农村地区的中小学中仍然常见。此外，西部地区农村学生辍学、流失率偏高，有的地方农村辍学率高达15％以上，也严重影响了西部地区义务教育质量的提高。虽然有“两免一补”政策，但由于农村学校不合格的撤并、新的“读书无用论”在一些地区抬头 ，初中辍学率不降反升。

在学前教育方面，中国农工民主党中央文化工作委员会2009年的报告显示，2007年全国城镇学前三年毛入园率为55.6%，农村仅为35.6%，两者相差20个百分点，城乡之间的差距比2006年增加了2.96个百分点，比2005年增加了3.81个百分点。另据世界银行2011年报告，过去20年间，我国农村幼儿园数量减少了一半，从1986年的13万所下降到2006年的6.47万所，而同一时期城市幼儿园数量则从2.45万所增加至3.18万所，乡镇幼儿园数量从1.19万所增加到3.39万所。学生与教师比率是衡量教育服务质量的良好指标。从教育部发布的2008年数据来看，全国平均值为17:1，城市为9.5:1，县城为19:1，农村高达34:1。农村和城市之间的质量差异也反映在师资上。“十一五”期间，全国幼儿教师中一半以上没有职称。其中，城市为51.85%，乡镇为54.8%，农村为69.88%。 世界银行2011年报告显示：我国具有专门教师资格（或相关学历）的公办幼儿园（及学前班）教师比例，在城市仅为48%，在乡镇和农村更是分别下降到34%和18%。

（四）城乡医疗卫生资源未能有效配置

当前，中国城市化处于快速推进阶段，农村劳动力持续大量流入城市，城市规模不断扩张，城市间人口流动规模和速度也在提升，对城乡医疗卫生制度都提出了新的挑战。城市地区，人口规模增长势必要求配置更多的医疗资源。然而，受城乡分割的户籍制度、地方政府财政能力限制等因素的影响，流动人口的社会融入问题一直没有得到很好的解决，在享受基本公共卫生服务、基本医疗卫生服务、基本医疗保险待遇等方面还存在很大的障碍，相关政策急需调整完善。此外，社会融入问题解决得不好，进一步加剧了人员的不稳定性和流动的无序性，对医疗资源的配置和规划提出了挑战。农村地区，随着劳动力的大量流出，老龄化、空心化问题日趋严重，对医疗资源的配置、医疗服务内容和服务提供方式等也提出了新的要求，新农合参保和资金的安全性也面临新的问题。在农村地区，重大疾病威胁农民健康，严重影响农村劳动人口素质和农民生活质量；农村卫生事业水平总体不高，在卫生资源数量质量、卫生基础设施服务条件及人口健康状况上都远远落后于城镇地区；不同地区发展很不平衡，部分农村特别是在贫困地区、边疆地区的农村，缺医少药问题尚未根本解决；农村医疗卫生服务能力薄弱，乡村卫生人员技能水平不高。

（五）政府用于农村公共服务的财力保障不足

中国城乡社会福利支出中政府投入所占比重差距明显。从具体构成看，城镇社会福利支出中政府投入占的比重（21.82%）远远大于农村社会福利支出中政府投入占的比重（5.26%）。中央政府与地方政府在农村公共服务供给责任上划分不尽合理。根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共服务的提供，地方政府则负责地方性公共服务的提供，跨区域性的公共服务由中央和地方共同提供或几个区域联合提供。1994年分税制改革划分了中央、地方的财权，但事权仍是模糊交叉的，特别是在农村公共产品和公共服务供给方面，本该由上级政府投资的公共产品，有的却通过转移事权交由下级政府提供，县级政府承担了大量农村公共服务的供给责任，但中西部地区财力普遍不足，导致农村居民难以享受相应的基本公共服务。财政转移支付制度基本是以各地户籍人口为依据。目前社会福利体系中城市政府所提供、与城市户口相关、具有排他性的公共服务，主要包括：以城市最低生活保障为主的社会救助服务；以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排；在城市公立学校平等就学的机会。在人口流动性增强的背景下，流入地地方的财力与事权不匹配问题比较突出，无法按现有户籍人口享受的水平向新迁入人口提供基本公共服务和社保。

（六）与改善农村公共服务相关的制度改革进展缓慢

中国劳动力的流动性在逐步提高。但是，劳动力市场依然是分割的，除劳动保护程度最低的农民工外，其他类型劳动力也往往受制于各种制约，很难正常流动。尽管法律法规提倡和保护平等就业，反对就业歧视，但由于劳动力市场改革不同步，有关法律执行不到位，就业歧视现象十分严重。外来劳动力尤其是农民工无法得到与本地就业员工一样的待遇，一个单位编制内的正式职工与合同聘任制用工身份待遇相差很大，造成职工身份不平等、同工不同酬。目前城乡和区域分置的公共服务体系，与相应的户籍绑在一起，导致户籍制度“含金量”差别。近年来，很多地方政府都宣称已经或将要进行了各种类型的户籍制度改革，但大部分改革，或者流于形式，或者仍然具有很大的局限性。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区（往往是本县、或者最多是地级市的）的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除了跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。

四、推进公共资源均衡配置、改善农村公共服务的基本原则

当前和今后一个时期，要认真按照党的十八大的要求，以改革创新为动力，加快完善体制机制，积极调整城乡规划布局和产业结构，全面改善农民生产生活基础设施，促进城乡之间要素平等交换和公共资源在城乡之间均衡配置。

一是要坚持以人为本。推进公共资源在城乡间均衡配置，要以促进农民的全面发展为重点。现阶段制约农民全面发展的核心问题是农民不能完全享有与城市市民同等的权益，必须围绕“保障农民权益、增强农民利益”这个核心，全面发挥工业化、城镇化、市场化对三农发展的带动作用，让农民成为经济社会发展的公平受益者。

二是要坚持政府保障。要发挥好政府保障公共服务的原则，改变城乡差别发展战略及城乡二元结构，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。要按照城乡公平的原则，制定公共服务政策，弥补市场机制的缺陷，促进农村地区又好又快发展。

三是要坚持社会公平。在制定公共服务政策时，必须坚持社会公平的原则，将政府职能转变到以提供公共产品和服务上来，加大对农村地区的公共产品投入，建立覆盖城乡的公共服务体系，缩小城乡差别。

四是要坚持协力推进。要贯彻执政为民的理念，坚持多部门协力推进，真正把改善农村地区公共服务当做头等大事来抓，协调各方力量，整合各种资源，切实改变单纯依靠农口部门的管理体制和工作格局。

五、推进公共资源均衡配置、改善农村公共服务的主要任务

建立“普惠、均等、一体”的公共服务体系，重点和难点都在农村。城乡基本公共服务均等化不可能全面铺开、一次到位，必须分阶段、分区域地排出优先序，集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村基本公共服务。根据“十二五”规划纲要中“改善民生，建立健全基本公共服务体系”的相应要求，改善农村公共服务的主要任务包含如下五个方面：

（一）促进城乡义务教育均衡发展

    改善义务教育办学条件，做到县域内学校办学条件大致均等，促进农村义务教育质量大幅度提升。建立健全高中阶段教育资助体系，鼓励有条件的地区将高中阶段教育纳入义务教育范围，在“十二五”期间率先全面实行免费的农村中等职业教育。争取在“十二五”期末，实现基本普及农村高中教育的目标。在普及农村高中阶段教育的进程中，要坚持分区规划、分类指导，始终把农村中等职业教育作为发展重点，巩固中等职业教育现有助学政策成效，继续实施中央和地方财政分地区按比例安排专项，逐步使免费政策惠及进入中职学校的所有农村学生。大力扶持贫困地区、民族地区教育发展。强化中央、省（市）级和县（市）级政府的支出责任，建立规范化的农村教育转移支付制度。

（二）提高农村医疗保障水平

    一是在全国农村全面推行和巩固新型农村合作医疗制度，重点是提高筹资标准和财政补助水平。适当提高统筹层次，切实巩固农民参合率。二是由大病住院保障为主转向大病兼顾门诊基本医疗，扩大参保农民受益面，稳步提高农民受益率。加强对新型农村合作医疗定点医疗机构监督管理，有效控制医疗费用。三是进一步完善农村医疗救助制度，对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，为贫困农民和大病患者提供医疗保障，防止因病致贫和因病返贫，筑牢医疗保障底线。四是推进各项基本医疗保障制度有效衔接和协调发展，妥善解决农民工基本医疗保险问题，并适时发展多种形式的农村医疗互助活动和面向农民需求的商业健康保险。五是健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务。加强农村妇幼保健，全面实施农村妇女住院分娩补助政策，使农民享有公共卫生服务水平得到进一步提高。坚持预防为主，加大地方病、传染病及人畜共患病防治力度。

（三）完善农村居民最低生活保障制度

    一是确定科学规范的保障标准。实行农村最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、农村低保与城市低保提标挂钩。加大中央财政和省级财政补助力度，不断提高保障标准和补助水平。二是严格确定保障对象，真正让那些难以维持温饱的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。

（四）加快解决农民饮水困难和不安全问题

“十二五”期间进一步加大对农村饮水工程建设支持力度，争取到2015年基本实现农村人口安全饮水目标。一要突出重点，加大投入。目前全国饮用水质不达标的人口，主要分布在中西部地区，其中高氟水主要分布在黄淮海、西北以及东北地区，高砷水主要分布在内蒙古、山西、新疆、宁夏和吉林等地，苦咸水主要分布在黄淮海、西北和部分沿海地区。要加快农村饮水安全工程建设，优先解决人口较少民族、水库移民、血吸虫病区和农村学校的饮水安全问题。二要因地制宜，注重实效。加强水质净化，采用适宜技术，确保饮用水水质达标；对于高氟水、高砷水和苦咸水地区，采用特殊水处理措施。山丘区居住分散的农户，采取集雨、筒井等分散式供水工程解决缺水问题，有条件的地方可发展集中式供水。经济发达地区积极推进城乡供水“同网、同质”，并体现水费对农民优惠。三要防治结合，综合治理。切实保护好饮用水源，特别要防治采矿、工业等引起的污染。加强农村环境卫生综合整治，引导农民科学施用化肥、农药，搞好污水、垃圾处理，减少面源污染。

（五）推进农村环境综合整治

    近年来，工业及城市污染向农村转移，农村地区工业“三废”排放量及污染仍呈增加的趋势。化肥、农药施用强度高,流失量大，使耕地和地下水受到大面积污染。畜禽养殖污染面广且量大。农村生活垃圾大都露天堆放，农村生活污水几乎全部直排,使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。农作物秸秆60%以上未被有效利用,成为污染农村生态环境的重要因素。塑料农膜使用增加,污染加剧。各种农业面源污染、生活垃圾污染、工业点源污染造成农村水质变坏、土壤污染、大气浑浊恶臭,直接影响农产品的质量安全，并直接危及群众健康。要完善农村环境治理规划，加大对农村环境治理的投入，加大工业污染治理力度，加大农村面源污染治理力度，推进农村环境整村连片整治。

六、推进公共资源均衡配置、改善农村公共服务的政策思路

    要彻底改革公共资源配置的城乡二元体制，调整公共资源在城乡之间的分配关系，努力扩大公共财政在农村的覆盖范围，大力发展农村社会事业，提高农村公共服务的质量和水平。

（一）大幅度增加财政对农村公共服务和基础设施的资金投入规模

把控制人均财政支出差距作为衡量城乡公共服务均等化的核心指标。按照基本公共服务均等化的要求，更加自觉、更大幅度地调整国民收入分配格局和国家财政支出结构，促进公共财政资源在城乡之间均衡配置，全面提高财政对农村基本公共服务和基础设施的保障水平。逐步提高财政“三农”支出占财政总支出的比重，把财政支农的蛋糕做大。保障中央财政预算内基本建设投资增量部分主要用于农业和农村。尽快制定和完善有关法律法规，明确界定财政总支出中“三农”支出的内涵，强化法律约束，建立财政资金“三农”投入稳定增长机制。随着我国财力的增强，要逐步提高中央财政支农资金占财政支出的比重。抓紧划分中央与地方的支农事权，完善转移支付办法，建立中央与地方财权和事权相匹配的财政支农体制。积极利用财政贴息、补助等手段，引导社会资金投向农村。

大量证据表明，在财政支农投入严重不足的背后，财政支农的绩效堪忧。各部门、各地区往往注重财政资金的取得，忽视财政资金的使用效果。财政公共支出如果缺少绩效评价的支撑，必然鼓励各地各部门追求预算最大化倾向，导致公共物品的供给成本上升，还会导致腐败行为蔓延。因此，提高财政支农资金配置和管理的绩效，充分发挥极其有限的财政支农资金效用，是一个远比单纯增加投入更为复杂、更加困难也更显重要的问题。要健全财政支农资金配置的内在约束机制，注重事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查相结合，综合运用检查、调查、审核、督促、反馈等工作方式方法，不断提高财政监督绩效。要采取民办公助、以奖代补、以物抵资等方式，引导农民和农村集体组织兴修小型农田水利、修建乡村公路等小微型农村基础设施，采取贴息等手段，引导更多的社会资金投向农业农村。

推进财政支农专项资金整合。在现行试点基础上，进一步扩大整合规模和范围，积极创新整合方式，按照“存量优化，增量集中，预算内外统筹，跨部门整合”的原则，全面梳理现有财政支农专项资金，对资金用途和性质相近的进行合并、归类；新增专项资金要尽量安排综合性项目，按照统一规划，组织各相关部门分工协作、共同实施，努力扩大预算内外资金统筹安排、部门之间资金结合使用的范围。进一步健全完善现有政策体系，统筹协调各类专项资金的分配和使用，加强资金之间的有机衔接，做到支农资金相互配合、统筹安排、集中投入，发挥财政支农政策和资金的整体效应。

（二）保障各级政府土地出让收益优先用于发展农村公共服务和基础设施建设

中央财政预算内投资有限，不可能弥补农村建设巨大的资金缺口，必须拓宽投入渠道，各级政府要把土地出让收益增量部分优先用于农业和农村基础设施建设。在一定意义上可以说土地出让收益“取之于农”，相应地“用之于农”也是天经地义的事。一方面，要大幅提高土地出让收益用于农村社会事业，尤其是社会保障的份额；另一方面，要大幅提高土地出让收益用于农村基础设施建设的份额。把土地出让收益优先用于农业农村这篇大文章做好了，农村公共服务和基础设施落后的面貌将大大改观。

目前，许多开展城乡统筹试验的地区，主要就是依靠土地收益为推进公共服务均等化提供支撑。宅基地整理与村庄整治既要为工业化、城镇化腾空间，更要为农民增利益。在实施农村土地整治过程中，要坚持两个“最大限度”：即最大限度地把节省出来的建设用地留给农民，最大限度地让农民享受开发经营这些建设用地带来的收益。要进一步规范农村土地整治，依靠集体经营性建设用的开发和流转来撬动资金流入农村公共服务和基础设施建设的杠杆，这样城乡公共服务均等化的路子会越走越宽、越走越快。

（三）充分发挥政策性金融的作用，创新农村基础设施建设的融资机制

农业农村基础设施建设需要长期、低息的资金投入，而这些投入无法通过一般金融机构得到满足。财政投入和金融投入有效结合，为农业发展和农村建设提供长期低息融资，是许多国家普遍的做法。例如，日本政府以财政资金作为原始资金，通过农林渔业金融公库，委托支库或是其他金融机构，对建设项目进行长期低息融资，由财政补助转换为金融支持，同样的资金循环使用发挥了更大的作用。同时，日本通过国家、都道府县的利息补贴和信用保证措施，激励民间金融机构的中长期资金对农户的中期和短期运转资金进行融资，以较少的补贴和担保，利用信用杠杆作用，实现农业发展的大额和长期资金投入。在中央财政预算内基本建设投资不足的情况下，应充分发挥政策性金融机构的作用，使其农业和农村基础设施建设中发挥更重要的作用。应加快建立健全财政与金融的相结合的投入机制，通过补贴利息或利用信用担保的杠杆作用，以财政资金作为原始资金，通过金融机构形成有效的投入机制，同时利用金融机构的信用放大功能，对农村和农业进行资金投入，既实现财政资金的长期可持续运转，又可以起到以小博大的效果。

（四）健全农民自主决策的社区公共品供给机制

政府提供的公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求，是衡量公共财政覆盖农村有效性的主要原则。因此，农村公共服务供给改革需要不断推进农村基层民主制度建设，完善农村公共服务投资决策程序，实现农村公共服务投资决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，形成体现广大农民对公共服务需求意愿的需求表达机制。要从制度上确立由农民、农村的内部需求来决定公共服务投资范围和投资方向的制度，建立由内部需求决定公共服务供给的机制。强化乡镇政府的社会管理与公共服务职能。完善村级组织运转经费财政保障机制，增强村庄公共事务管理能力和公共服务供给能力。加强农村社会组织建设，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给方面发挥应有的作用。

 

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