2013年1017论坛报告（5）

第五章：促进城乡一体化与减贫的财政政策

苏  明

财政部财政科学研究所

内容提要：城乡发展一体化是中央提出的一项重大战略决策，是解决“三农”问题、破解二元结构、做好减贫工作、推进我国经济社会长期可持续发展的重要措施。公共财政是政府履行职能和宏观调控的基本手段，在推进城乡发展一体化与减贫中担负着重要使命和职责。本报告从宏观和战略的高度，深入论述了城乡发展一体化与减贫的重大战略意义，系统归纳了新世纪以来国家财政支持城乡一体化与减贫的主要政策及其成效，客观揭示了当前中国城乡一体化与减贫面临的若干主要矛盾。在此基础上，进一步提出近中期运用财政政策促进城乡一体化与减贫的基本思路。本报告的主要政策建议：一是政府基础设施投资要向农村倾斜；二是着力完善农业支持政策；三是建立与完善农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度政策框架；四是创新城乡基本公共服务均等化的政策体系。

一、充分认识城乡发展一体化与减贫的重大战略意义

2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，开启了中国经济社会发展的新纪元。2008年党的十七届三中全会《决定》第一次明确提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展的一体化新格局作为根本要求，这是我国经济社会发展战略在新时期的深化。2012年党的十八大进一步对推动城乡发展一体化作出新的制度性安排。

所谓城乡发展一体化，是在以人为本的科学发展观的统领下，突破城乡分割、地区封锁的各种体制、机制和思想观点，实现城乡之间生产要素自由流动、生产力的均衡布局、城乡差别逐步缩小的一个长期、动态的过程，是全面建成我国小康社会和构建社会公平正义核心价值体系的目标、过程和实现路径的有机统一。具体要求是完善促进城乡经济社会发展一体化制度，加快建立以工促农、以城带乡长效机制，重点在城乡规划、产业布局、基础设施、劳动就业、社会管理一体化等方面取得突破。因此，推进城乡发展一体化在我国未来实现工业化、城镇化、市场化、全球化的现代化进程中，具有重大战略意义。

第一，城乡发展一体化与减贫是处理好工农城乡关系、改变城乡二元结构的必然要求。发展经济学创始人阿瑟·刘易斯创立了著名的二元经济结构模型。他认为，处在经济发展初期的国家存在二元的经济结构，即以传统的自给自足方式进行生产、劳动生产率低下、收入微薄的农业部门，和以现代的生产方式进行生产、劳动生产率高、收入高的工业部门并存。劳动人口不断地增长，因土地资源有限，土地质量下降，造成边际生产率低下，劳动力过剩，因而为现代工业部门输送着源源不断的廉价劳动力，使工业部门的剩余产品和资本积累增加，而工业部门资本的积累、生产规模的扩大将吸收更多农村的剩余劳动力，直到农村剩余劳动力全部被吸收为止。随着经济活动从传统的农业向现代化的非农产业的转移，社会的整体生产力水平将得到提高，二元经济逐步向一元经济转化，各经济部门的劳动生产率、工资和生活水平将逐渐缩小或消失。我国改革开放前，城乡之间一直未能建立起一种均衡增长和良性循环的关系，导致城乡二元经济结构固化。改革开放以来，随着市场机制的引入和市场经济的发展，城乡关系显著增强。但是，迄今为止，原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变，城乡经济仍未步入良性循环的轨道。目前我国城乡二元经济结构最突出的表现是仍有大量农村劳动力滞留在农村，城乡收入差距过于悬殊，到2012年仍高达3.22∶1。农村经济和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。在我国国民经济发展现阶段，如果不统筹考虑城乡经济社会的发展，不着手从根本上改变城乡分割的二元结构体制，不仅对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济良性环境和健康发展形成极大制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安也将带来极大的负面影响。因此，统筹城乡社会经济协调发展，推进城乡发展一体化，这是我国未来现代化进程中处理好城乡关系必须遵循的基本方针，是改变城乡二元经济结构的必然要求。

第二，城乡发展一体化与减贫是解决“三农”问题的根本途径。随着农业和农村经济结构战略性调整的不断深入，我国农村面貌发生了很大变化，但农业仍处在“爬坡”阶段，农村经济发展还面临许多困难和矛盾。农村基础薄弱、农民增收缓慢、农民权益受到侵害、农村社会事业发展滞后等问题，仍困扰着农业和农村经济发展。这其中既有多年积累的老问题，也有新形势下出现的新问题。必须看到，尽管我们现在具备了加强“三农”工作的许多有利条件，但我国是一个发展中大国，正处于并将长期处于社会主义初级阶段，农业人口多的基本国情决定了我国解决“三农”问题的难度比其他国家要大得多，建设社会主义新农村必然是一项长期的历史任务。要从根本上解决新阶段的“三农”问题，不能就农业论农业，就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，必须从根据上改变处理国家与农民利益分配关系的指导思想，必须改变原来计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，减少农民，加速农村人口城镇化进程，发挥城市对农村发展的帮助和带动作用。城乡发展一体化为从根本上解决新时期的“三农”问题指明了方向，是解决“三农”问题的重大战略举措和根本途径。

第三，城乡发展一体化与减贫是实现全面建成小康社会目标的行动纲领。党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏大战略目标，并提出城乡收入倍增计划，这是关系到我国经济社会长期可持续发展的重大战略问题。从目前实际看，我国虽然总体上已实现了小康，但还只是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。我国现在人均GDP达到5800美元的小康只是一个平均数的概念，掩盖了较大的城乡差距。城市绝大部分居民早已达到或超过了小康水平，而农村至今尚有1.24亿贫困人口。资料表明，目前城乡居民收入差距大约在1∶3.13左右，而贫困地区居民收入大约只相当于一般农村居民收入水平的50%，而且贫困地区居民能够享受到的基本公共服务与一般农村也有较大差距，与城市居民比较的差距就更大了。因此，未来我国全面建成小康社会的重点和难点是占人口大多数的农民。没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。我国现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，差距主要在农村。相对于城市来说，农村实现全面小康社会目标面临的任务要艰巨得多。如果农业基础不稳，农民收入得不到提高，农村发展长期滞后，全面建设小康社会的目标就难以实现，我国现代化建设的进程就会受到影响。这就要求国家要统筹城乡协调发展，并把小康建设的重点放在农村，特别是加大城市带动农村、工业反哺农业的力度，加大扶贫攻坚的力度。因此，到2020年，要建设一个惠及十几亿人口的更高水平的、更全面的、发展比较均衡的小康社会，重点和难点在农村，这已形成共识。而把全面繁荣农村经济和促进农村社会进步作为重中之重，由城乡分治最终走向城乡一体、协调发展的格局，对实现全面建成小康社会这一目标具有全局性的关键意义。

第四，城乡发展一体化与减贫也是扩大内需、保持国民经济平稳健康发展的迫切需要。扩大国内需求，是我国发展经济的长期战略方针和基本立足点。当前，我国内需不旺，产能过剩，一个重要原因就是消费需求不足。为什么不足？关键就是占人口大多数的广大农民收入不高，手中没有钱。目前约占总人口1/2的农村居民，有了足够的购买力，中国农村市场才能真正打开，扩大内需才有了重要的基础。可以说，通过城乡一体化发展，切实推进“三农”发展，切实促进农民增收，切实改变贫困地区的落后面貌，我国经济发展就有了源源不断的动力。

二、近十年公共财政支持城乡一体化与减贫的主要政策及成效

财政的“三农”政策实际上意味着支持和推进城乡一体化的政策，这是国家财政政策的重要组成部分，也是促进农村社会经济协调发展的重要财力保障。新世纪以来，国家财政支持“三农”的政策不断创新，力度不断加大，范围不断拓宽，农民受益程度越来越大。概括地讲，近十多年国家财政新出台的“三农”支持政策包括八大要点：

（一）农村税费改革

自2000年以来我国农村税费改革，实行“三取消、两调整、一改革”政策。“三取消”即取消统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政行政事业性收费的政府性基金、集资，取消屠宰税，取消农村劳动积累工和义务工；“两调整”即调整农业税政策，调整农业特产税政策；“一改革”即改革村提留征收使用办法。随着上述农村税费改革政策的实行，农民负担显著下降。从2004年开始，我国农村税费改革进入新阶段，进一步实行了“三取消”的政策。即取消烟叶以外的农业特产税，取消农业税，取消牧业税。从2005年开始农业税已在中国完全消失。农村税费改革重新调整了国家、集体与农民的利益分配关系，通过中央财政和省级财政的财力性转移支付弥补基层性支缺口，由此全国农民每年减税负担1335亿元。

（二）对农民实行“四项补贴”政策

“四补贴”就是针对种粮农民实施的直接补贴、针对农民购置良种的补贴、农机具购置补贴及农资综合补贴。上述政策从2004年开始实行，当年国家财政投入总共130多亿元，到2011年已增长到1406亿元。这对增加农民收入、刺激粮食生产、促进农业生产条件的改善，发挥了重要作用。

（三）建立农业支持保护体系

从基础设施建设到提高农业科技进步，从农民培训到农民专业合作组织发展，从动植物疫病防治到农产品质量安全体系建立，公共财政通过投资、补助、贴息、税收优惠等不断加大对现代农业建设的支持力度。2012年，仅中央财政用于农业生产领域的资金就达4724亿元。与此同时，公共财政还不断加大对农林生态建设与保护的支持力度。10年来，仅中央财政用于天然林资源保护工程建设和退耕还林还草工程建设的投入就达4000多亿元。2011年，中央财政又支持启动了草原生态保护补助奖励机制，开创了大规模保护草原生态环境的先河（张岩松，2013）。

（四）农村基础设施建设

近年来，随着国家将政府公共投资的重点转移到农村，农村的水利、道路等基础设施建设明显提速，既有效改善农村民生需要，又催生出更大的投资和消费需求。“十一五”时期中央对农村公路建设投入资金达1978亿元，年均递增30%。中央投资极大地带动了地方对农村公路建设的投入，五年间全社会共计完成投资9500亿元，新改建农村公路186.8万公里，其中新增农村公路52.7万公里，农村公路总里程达到345万公里。截止2011年底全国农村公路（含县道、乡道、村道）里程达356.4万公里，比十年前的2002年增长了1.7倍，年均增长幅度为11.5%；全国通公路的乡（镇）占全国乡（镇）总数的99.97%，通公路的建制村占全国建制村总数的99.38%。为加大农田水利建设投入力度，加速改善农田水利的薄弱环节，2011年中央一号文件明确提出了从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策要求，当年为农田水利建设筹集资金270亿元。从2012年1月起，中央财政按20%的比例统筹使用各地区从土地出让收益中计提的农田水利建设资金，重点支持粮食主产区、中西部地区和革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区的农田水利建设投入1100多亿元，同比增长22%，保持了农田水利建设公共投资较快增长的良好势头。

（五）农村义务教育经费保障机制

从2006年国家按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的总体思路，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，稳步增加财政投入，逐步建立中央和地方分项目、按比例分担经费的农村义务教育长效经费保障机制。从2006年春季开学起，西部的12个省份、新疆建设兵团和中部地区享受西部政策的部分县市全面建立了农村义务教育经费保障机制，西部农村地区义务教育阶段学生免除学杂费，还补助学校公用经费、免费提供教科书、补助寄宿生生活费，建立了改造维修校舍长效机制。2006年秋季中部的各省相继建立经费保障机制，并于2007年把“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”的惠民政策，全面推广到中东部地区40万所农村中小学的近1.5亿名学生，实现了全国范围全面建立农村义务教育经费保障机制。2011年10月，国务院启动农村义务教育学生营养改善计划，中央财政每年安排160多亿元专项资金，为680个国家试点县的2600多万农村义务教育学生提供每天3元的营养膳食补助。通过近六年时间的努力，各级财政从教师工资、学校公用经费、学生营养等多个方面，为促进农村义务教育均衡发展，逐步建立完善了全方位的经费保障机制。

（六）新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。长期以来，农村合作医疗制度一直在部分地区运行，但是受多方面因素的影响，主要是筹资集中在农民互助，没有政府的参与。许多地方没能有效坚持下来，时断时续，保障的效果不尽理想，农民对参与这一制度的积极性也不高。在市场化改革的冲击下，原有的农村三级医疗卫生网络难以有效承担起农村基础医疗保障职责。从2003年起开始试点实行新型农村合作医疗制度，着力解决农民看病难看病贵问题，实现“病有所医”。2003年至2011年，全国财政共安排新型农村合作医疗补助资金4724亿元，实现了新型农村合作医疗制度全覆盖。2011年新型农村合作医疗制度覆盖全国2637个县（区、市），参合人数8.32亿人，新农合筹资总额达到2047.6亿元，人均筹资246.2元，补偿受益人次13.15亿。新型农村合作医疗资金来源中财政补助占比逐年提高，2003年启动之初人均筹资30元标准中各级财政人均补助20元，到2011年人均筹资246.2元中各级财政人均补助200元，补助占比提高了15个百分点。2012年，各级财政对新农合的补助标准进一步从2011年每人每年200元提高到每人每年240元，各级财政增加投入超过33亿元。

（七）以农村低保、养老、救助为重点的农村社会保障制度

近年来，随着公共财政支持力度的不断加大，我国初步构建了以农村低保、养老、救助为重点的农村社会保障制度。建立农村最低生活保障制度，为农村生活困难人口提供兜底的基本保障，实现“困有所济”。2007年至2011年，全国财政共安排资金1813.5亿元，支持建立健全农村最低生活保障制度。截至2011年底，我国农村最低生活保障制度覆盖了5313.5万人和2662.6万农户，比2007年农村最低生活保障制度建立之初分别增长53.9%和69.3%；月人均最低生活保障平均标准和月人均支出水平分别为143.2元和96.4元，比2007年分别增长1倍和1.6倍。推动新型农村社会养老保险，促进农民养老方式实现重大转变，实现“老有所养”。2009年我国开始推行新型农村社会养老保险制度的试点，当年推出时覆盖面占15%，到2011年全国有27个省、自治区的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点，新型农村社会养老保险试点覆盖60%的县市。2009年至2011年，全国财政共安排城乡居民社会养老保险补助资金1047亿元。在新型农村合作医疗平台上，我国逐步构建农村贫困居民医疗救助制度，实现“难有所助”。2003年至2011年，全国财政共安排农村医疗救助补助资金434亿元，建立了农村医疗救助制度。2011年一年累计救助贫困农村居民6297.1万人次，其中：民政部门资助参加新型农村合作医疗4825.3万人次，人均资助参合水平45.6元；民政部门直接救助农村居民1471.8万人次，人均救助规模达到635.8元。

（八）构建县级基本财力保障机制

县乡财政是国家财政的基层组织，也是县乡政府的职能部门，在推进县域范围内经济社会全面协调发展、加强农村公共产品供给、促进社会稳定和谐等方面担负着重要职责。2005年开始，针对县乡财政困难状况，财政部对县乡财政实施了“三奖一补”机制，计划用三年左右的时间使我国县乡财政困难问题得到明显缓解。即：对财政困难县乡政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大量给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。2005—2007年，中央财政每年都在增加“三奖一补”政策的投入力度，其中2005年投入150亿元，2006年投入235亿元，2007年投入335亿元，三年投入资金总量超过700亿元。“三奖一补”政策的实施产生了强烈的政策导向作用，调动了地区缓解县乡财政困难的积极性，带动地方安排的配套资金808亿元，全国791个财政困难县共增加财力1298亿元，平均每县（市）增加财力16410万元。到2007年，全国财政困难县个数已经由2005年的791个减少到27个，困扰多年的县乡财政困难得到明显缓解。从2010年起中央财政全面部署建立和完善县级基本财力保障机制，当年安排奖补资金682亿元，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。2011年下达县级基本财力保障机制奖补资金775亿元，增长13.6%。2012年预算数更是超千亿元，达到1075亿元，增长38.7%。通过中央奖补机制的建立 ，加之引导和激励各地调整完善省以下财政体制，加大对县级财政转移支付力度，推动县域经济发展，强化县级财政收支管理等，从而有效提高了县级财力保障水平，基层财政困难大大缓解。

由此可以看出，近年来财政“三农”政策的内容非常丰富，基本政策导向是，一方面取消税费，大力减轻农民负担；另一方面加大对农村社会经济发展的投入，为“三农”发展创造更好的条件；同时调整财政体制，财力分配向基层倾斜，直接服务“三农”。从财力投入看，2003-2012年中央财政累计安排“三农”支出超过6万亿元。其中，2007-2012年，中央财政安排“三农”投入4.9万亿元，年均增长超过23%，比同期中央财政支出年均增长率高6.6个百分点，中央财政用于“三农”支出占中央财政总支出的比重由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%，增加了4.6个百分点。这就表明财政支农稳定增长机制正在形成，也体现了国家财政重视“三农”、以人为本的政策要求。

由于国家财政“三农”政策力度大，投入多，对促进我国农村发展起到了积极作用。农村经济快速发展，农业综合生产能力不断提高，我国主要农产品产量如粮食、棉花、糖料等已跃居世界前列；农民收入和消费水平大大提高，恩格尔系数下降，标志着农民生活质量得到显著改善；我国扶贫工作取得历史性突破，按照原有贫困标准，农村贫困率从30.7%下降到3%以下；城镇人口比重由1978年的17.92%上升到2012年的52%。在我国一些发达地区的农村，已经率先向现代化迈进，城乡一体化协调发展的格局已初步形成。我国农村社会经济的深刻变化，从根本上说是国民经济发展和经济总量扩大的结果，同时也与国家财政“三农”政策的运用密切相关。

三、当前我国城乡发展一体化与减贫面临的主要矛盾

从宏观角度观察，尽管我国农村社会经济改革发展取得显著成效，但在工业化与城市化进程中，当前工农之间、城乡之间及国民收入分配关系尚未完全理顺，国家资金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有完全打破，即是说国家总体改革发展的成果在城乡和工农之间的分配有失均衡。现就其主要矛盾和问题作些概略分析。

（一）农业基础薄弱的状况尚未根本改变，农业生产力发展仍然滞后

我国人多地少、解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦、实现稳定和发展的基础，对此在任何时候都不能掉以轻心。近些年来，我国粮食等主要农产品连年快速增长，基本满足了市场的需求。但同时也要看到，这些年也是我国经济发展、人民生活水平提高和城镇化推进速度最快的时期，社会对粮食等主要农产品的需求在快速增长。然而，我国农业基础薄弱的状况尚未根本改变，农业生产力的发展仍然明显滞后。在近年农产品需求旺盛的背景下，粮食等主要农产品供给的增长，赶不上经济社会发展需要和人民生活水平提高速度的迹象已经开始显现。粮、棉、油、糖、肉、奶等主要农产品的进口数量在逐步增加。资料表明，2006-2011年，我国粮食进口量从3182万吨增加到5809万吨，其中大豆进口从2824万吨增加到5264万吨。此外，食用植物油进口这一期间每年在600万吨-800万吨之间。目前我国大豆、食用植物油进口依存度已超过50%。粮食进口量占我国粮食产量的比重已从2006年的6.4%逐年提高到2011年的10.17%（详见表1）。据有关专家测算，如按我国农产品单位面积的产量计算，目前进口粮、油等主要农产品的数量，已相当于我国在境外利用了6亿亩以上的农作物播种面积。在经济全球化背景下，合理利用国际国内两种资源、两个市场，对于弥补我国农业资源的相对不足、加强与农产品出口国的经济合作都有利。但我国作为人口大国，对粮食等主要农产品的进口必须有度，否则就会影响国家粮食安全，影响经济、社会改革发展稳定的大局。因此，在推进工业化、城镇化的进程中，必须加快发展现代农业，改变农业基础薄弱状况，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，这是促进我国城乡一体化的重要基础（陈锡文，2012）。

表1  我国粮油进口情况（单位：万吨）

进  口	2006	2007	2008	2009	2010	2011
食用植物油进口	669	838	816	816	687	657
粮食进口	3182	3237	4898	4560	5551	5809
其中：1.谷物	358	155	154	315	571	545
小麦	61	10	4	90	123	126
稻谷和大米	73	49	33	36	39	60
2. 大豆	2824	3082	3744	4255	5480	5264
粮食生产量	49804	50160	5870	53082	54647	57120
进口粮食比重	6.4%	6.5%	8.3%	8.6%	10.16%	10.17%

 

资料来源：《中国统计年鉴2012》

（二）产业结构变动和就业结构变动不协调，农村剩余劳动力转移的任务仍相当艰巨

从国际经验看，产业结构变化必然导致就业结构变化，而且二者变化的速率大致接近，这是社会经济稳定协调发展的必要前提。我国自上世纪80年代以来，随着改革开放的推进，三次产业结构发生了重大变化，第一产业比重已由1980年的30.1%下降到2011年的10.0%，第二产业比重由48.5%演变为46.6%，第三产业比重由21.4%上升为43.4%，这标志着我国的工业化进程取得了重大进展。

问题是，我国的就业结构存在严重缺陷，主要是第一产业就业比重过大，第三产业就业人数比重相对较小。2009年前后，发达国家第一产业就业人数比重一般在1-4%，而第三产业的就业人数比重都在70%以上；相对发达的发展中国家第一产业的就业人员比重一般在20%左右，而第三产业就业人数多数国家在60%以上。而我国在1990年第一产业就业人数比重在60%以上，而第三产业就业人数比重只有18.5%，即使到2011年，第一产业就业人数比重仍高达34.8%，第三产业就业人数比重只有35.7%（详见表2、表3）。

表 2　劳动力就业结构国际比较

国  家	年  份	劳动力就业结构（%）
		第一产业	第二产业	第三产业
美  国	2009	1.5	17.1	80.9
日  本	2009	3.9	25.9	69.0
英  国	2009	1.1	19.5	78.7
法  国	2009	2.9	22.6	74.1
加拿大	2008	2.4	21.5	76.5
印  度	2005	55.8	19.0	75.2
菲律宾	2009	35.2	14.6	50.3
新加坡	2009	1.1	21.8	77.1
韩  国	2009	7.0	16.4	76.6
巴  西	2009	17.0	22.1	60.7

 

资料来源：根据2012年《中国统计年鉴》1056页数据整理。

 




表 3   我国按三次产业划分的生产结构与劳动力就业结构

年份	生产结构（%）			就业结构（%）
	第一产业	第二产业	第三产业	第一产业	第二产业	第三产业
1978	28.1	48.2	23.7	70.5	17.3	12.2
1980	30.1	48.5	21.4	68.7	18.2	13.1
1982	32.0	43.3	21.7	68.1	18.4	13.5
1984	32.0	43.3	24.7	64.0	19.9	16.1
1986	27.1	44.0	28.9	62.4	20.8	16.8
1988	25.7	44.1	30.2	59.3	22.4	18.3
1990	27.1	41.6	31.3	60.1	21.4	18.5
1992	21.8	43.9	34.3	58.5	21.7	19.8
1994	20.2	47.9	31.9	54.3	22.7	23.0
1996	20.4	49.5	30.1	50.5	23.5	26.0
1998	18.6	49.3	32.1	49.8	23.5	26.7
2000	16.4	50.2	33.4	50.0	22.5	27.5
2002	15.3	50.4	34.3	50.0	21.4	28.6
2003	14.6	52.2	33.2	49.1	21.6	29.3
2004	13.1	46.2	40.7	46.9	22.5	30.6
2005	12.5	47.3	40.2	44.7	23.9	31.4
2006	11.1	47.9	40.9	42.6	25.2	32.2
2007	10.8	47.3	41.9	40.8	26.8	32.4
2008	10.7	47.4	41.8	39.6	27.2	33.2
2009	10.3	46.2	43.4	38.1	27.8	34.1
2010	10.1	46.7	43.2	36.7	28.7	34.6
2011	10.0	46.6	43.4	34.8	29.5	35.7

 

资料来源：2004年、2006年和2012《中国统计年鉴》。

应当指出，改革开放30多年，随着经济发展和产业结构变化，中国就业结构发生了巨大变化，这标志着农业剩余劳动力向外转移取得了历史性突破，2010年从事农业的劳动力2.92亿人，比1991年的3.91亿人减少了0.99亿人，年均减少495万人。这对于提高农业规模化经营和生产效率，促进农民增收，推进城乡统筹发展，发挥了重要作用。但与国际上进行比较，我国就业结构仍严重滞后于产业结构，2011年从事第一产业劳动力比重34.8%，比10%的第一产业产出比重高出近25个百分点，这说明我国从事农业的人仍太多，农民太多，今后中长期农业剩余劳动力向外转移的任务仍然相当繁重和艰巨。根据国务院发展中心有关研究和模型测算，随着经济增长和城市化发展，农业劳动力仍需逐步向非农产业转移，到“十二五”末期，农业从业人员约在2.6亿左右，比2010年减少3300万人，到2020年仅为2.25亿人，到2025年农业从业人员2亿人左右，到2030年约为1.78亿人左右。这说明，今后中长期农业剩余劳动力转移任务很重，其中“十二五”期间每年需要转移的农村劳动力数量在860-900万人左右。到2020年以后，农村劳动力转移的压力才能够有所减轻。

表4   城镇化及劳动力从业结构变化

年份	2005	2008	2010	2015	2020	2025	2030
总人口（亿人）	13.08	13.28	13.45	13.85	14.16	14.46	14.60
农村（亿人）	7.45	7.22	7.04	6.50	5.98	5.57	5.19
城镇（亿人）	5.62	6.06	6.40	7.35	8.18	8.89	9.41
城市化率（%）	42.99	45.64	47.63	53.07	57.77	61.47	64.44
分产业从业人员（亿人）	7.58	7.75	7.84	8.04	8.02	8.00	7.86
第一产业（亿人）	3.40	3.07	2.92	2.59	2.25	2.01	1.78
第二产业（亿人）	1.81	1.91	1.95	1.99	1.95	1.92	1.85
第三产业（亿人）	2.38	2.76	2.98	3.46	3.81	4.08	4.23
非农就业比重（%）	55.2	39.7	62.8	67.8	71.9	74.9	77.3

 

资料来源：《“十二五”及中长期我国农村劳动力转移趋势研究》，载国务院发展研究中心《调查研究报告》2010年第106号，P17。

（三）宏观收入分配失衡，城乡居民收入差距仍然很大

改革开放以来，随着经济的发展，国家分配政策进行了重大调整，一个基本政策取向是改变过去长期实行的“高积累、低消费”方针，不断提高个人所得份额，到2011年个人所得占GDP的比重已由上世纪80年代初期的50%上升为70%。这是一个正确的选择，对于妥善处理积累和消费的关系，提高个人收入和生活水平，调动社会各方面发展经济的积极性，发挥了重要作用。问题在于，在个人收入分配所得普遍提高的过程中，城乡之间居民分配不均衡，当前城乡居民之间的收入差距仍然大。1978年我国城乡居民收入的比例为2.57：1，1984年1.71：1，1997年为2.47：1，1999年为2.65：1，2003年为3.23：1，2005年为3.22：1，2007年为3.33：1，2011年仍高达3.13：1,可以说目前城乡之间的收入差距比改革开放初期还大（详见表5）。若考虑城乡之间在教育、卫生、社会保障等方面的差距，则城乡之间的实际差距远远大于城乡收入之间的差距。我国在结构转型中的城乡收入分配不公平的加大，进一步验证了库兹涅茨（1955、1963）和缪尔达尔（1957）提出的发展过程中收入分配变化的原因和性质的假说，也与线纳里的结构转换模型所观察到的结果一致。

表 5  1978-2011年城乡居民收入的比较（单位：元）

年份	城镇居民人均可支配收入（元）	农民人均纯收入（元）	城乡居民收入比
1978	343.4	133.6	2.57:1
1980	477.6	191.3	2.50:1
1985	739.1	397.6	1.86:1
1990	1510.2	686.3	2.20:1
1995	4283.0	1577.7	2.72:1
2000	6280.0	2253.0	2.79:1
2005	10493.0	3254.9	3.22:1
2006	11759.5	3587.0	3.28:1
2007	13785.8	4140.4	3.33:1
2008	15780.8	4760.6	3.32:1
2009	17174.7	5132.2	3.35:1
2010	19109.4	5919.0	3.23:1
2011	21809.8	6977.3	3.13:1

 

资料来源：2006年和2012年《中国统计年鉴》。

农村居民收入低速增长和城乡居民收入差距扩大的严重性在于：不利于农民生活的改善，不利于城乡经济的良性循环。正如拉尼斯－费景汉人口流动模型表明，如果排斥农业部门的发展，则工业部门也难以获得真正的发展。所以，在城市化过程中，要注意农业部门与工业部门的协调发展。此外，农村居民收入和消费增长缓慢还导致了农村消费市场份额难以扩大，直接阻碍了工农之间、城乡之间通过商品交换和货币流通形成一个完整的经济整体，阻碍了启动庞大的农村消费市场。农民收入增长缓慢，也不利于农民增加农业投入和农村社会稳定。因此，千方百计增加农民收入，有效控制城乡居民收入差距扩大，无疑应当成为下一步国家宏观政策和城乡发展一体化的一个重要目标。

（四）基本公共服务供给水平不高，区域、城乡及人群间的供给严重失衡

中央十七大报告提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。可见，促进公共服务均等化已成为完善我国公共财政体系的一项重要内容。近年来，根据中央部署，财政切实加大民生投入，基本公共服务取得了显著成效。可以说当前我国基本公共服务制度体系已基本建立，基本公共服务的覆盖面不断扩大。但总体而言，我国基本公共服务供给不足、水平不高、发展失衡的矛盾仍较突出。

从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。在义务教育方面，2008年，城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1.2倍和1.3倍，城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍。在医疗卫生方面，2008年，城市每千人口病床数是农村的4.22倍，每千人口卫生技术人员数是农村的2.52倍，而农村地区的婴儿死亡率，5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。农村的社会保障水平也大大低于城市水平。

从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务差距大于经济水平差距。近年来，地区间人均GDP差异系数在逐步缩小，但公共服务方面的差异系数仍较大。2008年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0.529，远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数（0.267）。2009年人均教育财政支出最高的省份是最低省份的3.95倍，人均医疗卫生财政支出最高的省份是最低的4.75倍。再如，目前小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍，财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。这些数据都反映出区域间存在的巨大差距。

此外，不同人群之间的差距也较大，城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还不能得到充分保障。2006年，国务院颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》中就农民工工资、就业、劳动保护、社会保障、户籍管理制度改革等方面，提出若干指导性意见。这些政策与措施的实施，使农民工的总体状况有了一定改善。但与城镇常住人口相比，农民工在工资收入、基本公共服务等方面，仍然存在较大差距。基本社会保障在农民工群体中的覆盖面偏低。根据中国社会科学院发布的调查数据，目前农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工互助合作保险的比例，分别为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，远低于城镇居民。农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9%、3.1%和5.6%。需指出的是，当前基本公共服务中机会不平等问题较突出，对外来人口存在制度性排斥或歧视。由于不少公共服务的享受资格是与户籍挂钩的，非本地或非城镇户籍居民没有资格享受。虽然近年来公共服务与户籍脱钩的改革在稳步推进，但问题仍较大。例如，不能在非户籍地上上高中和参加高考，义务教育原地入学事实上也没有完全解决；不能在非户籍地参加城镇居民医保或新农合等。农民工是这些制度性排挤的最大受害者，因为他们收入较低，被排斥后也没有能力从市场上购买这些服务，导致了严重的机会不平等。

四、近中期公共财政支持城乡一体化与减贫的基本思路

（一）政府及公共财政的职责定位

城乡发展一体化在本质上讲是解决中国的城乡二元结构。这种二元结构带来的最突出的社会问题是城乡差距拉大，不仅制约了国民经济的良性循环和健康发展，而且危及社会稳定乃至国家的长治久安，成为一个复杂的、重大的政治问题、经济问题、社会问题。解决城乡二元结构与经济发展阶段密切相关，是一个长期动态的过程，市场机制发挥着基础性作用，但政府的作用也非常重要。概括地讲，政府在推进城乡一体化中需要明确以下职责：一是制度创新。即从城乡户籍制度、就业制度、劳动保障制度、土地制度等多方面消除对农民的歧视，真正实行对农民统一的“国民待遇”。二是政策导向。要以公共财政政策为主导，完善国家的财政政策、税收政策、价格政策、收入分配政策，逐步让公共财政的阳光普照到农村。三是强化投入。要改变过去长期以来国家的财政资源、金融资源等向城市过度倾斜的格局，切实有效地强化国家对农村的各种投入，同时通过政策的改变吸引社会资金投入到“三农”之中。

财政是政府宏观调控和履行职能的重要工具。以上关于政府职责的定位实际上也决定了公共财政在推进城乡一体化中必然承担着非常重要的使命和作用。一是公共财政通过参与国民收入分配和再分配活动，综合利用税收、支出、补助等政策手段，优化宏观收入分配格局，调节居民收入和财富的差异，加强对农民及整个社会弱势群体的支持和保护。二是公共财政通过积极推进财政体制创新，可以为财力的纵向均衡和横向均衡奠定基础，为我国的中西部地区、贫困地区及整个农村的经济发展和基本公共服务获取提供财力基础。三是公共财政支持城乡一体化发展，不仅具有直接的调节效应，而且通过资金分配、财税政策优惠等手段，有效发挥财政的间接调节效应或引导功能，也就是引导社会民间资金、银行资金及国外资金等向欠发达地区、向贫困地区、向“三农”倾斜，从而有效地推进城乡之间、区域之间的相对均衡发展。

（二）若干政策建议

1、政府基础设施投资要向农村倾斜

农村基础设施建设关系到农村生产生活条件的改善，是新农村建设和城乡一体化的重要内容，理应作为国家基础设施建设的重点。一是调整预算内基本建设投资结构。要按照建设重点转向农村、国家预算内投资主要用于农村的要求，建议今后一个时期预算内基建投资用于农业农村的比例要逐步提高，增量投资比重不少于50%。在此基础上，采取有效措施，探索引导农民和社会资本参与农村基础设施建设的有效模式。二是加强农村水、电、路等农民需要的公共基础设施建设。要把解决农民看得见、摸得着的饮水难、用电难、行路难等实际问题作为重点，加快建设进度。这不仅有助于改变农村落后面貌，而且是扩大内需和拉动经济增长，促进农民与工业化、城市化协调发展的一个重要方面。三是加强县以下中小型基础设施建设力度。结合“六小工程”（即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等）项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投劳投资的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。四是新时期应该在政策导向顺应农民改善基础设施的迫切需要，进一步加大财政对农村公益事业“一事一议”的奖补力度。要在规范的前提下开展“一事一议”公益事业建设，坚持以人为本、尊重农民权利，着力解决偏远地区、民族地区、边境地区、高寒地区、贫困地区等区域农民最急需、最直接的民生问题。要在农民量力的基础上，财政加大奖补力度，并引导企业和社会捐资赞助，努力健全村级公益事业建设多元投入机制。五是重视支持农村公共环境整治。当前农村这方面的工作重点包括垃圾清运、污水处理等，这是农村基础设施建设的新内容，也是建设美丽乡村的客观要求。要在支持农村整治规划编制的基础上，重视支持农村公共环境整治。建议中央和地方各级财政增加农村公共环境整治专项投入，通过以奖代补、以物抵资的方式，引导农民建设美好家园。

2、着力完善农业支持政策

农业是国民经济的基础，是城乡发展一体化的根基。新时期农业发展的基本目标是，要加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，在确保国家粮食安全和重要农产品有效供给的基础上，实现农业可持续发展。作为政府财政政策重要组成部分的农业支持政策，在推进现代农业发展中担负着重要职责。具体建议：

——确保财政支农支出持续稳定增长。我国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的支出则是政府支农的主要手段。因此，强化政府支农职能作用，完善财政支农政策手段，首当其冲的就是要增加财政对农业的投入，这是促进农业生产稳定发展，从而实现国家的农业发展目标的必要条件。近年来国家财政的农业投入保持了稳定增长的态势，但财政农业支出与农业发展的资金需求相比仍是相距甚远。考虑到我国农业生产条件落后的状况以及未来发展需求，今后农业财政支持政策的一个基本取向是：采取有效措施，逐步提高财政支农支出比重。其一，要确保国家新增财力向农业倾斜。近几年国家财政收入每年以大约一万亿的幅度递增，建议国家财政每年新增财力分配要切出10-15%的份额用于农业，这是强化农业投入的一条重要措施。其二，建议从土地出让净收益、国有资本经营预算收入中等渠道筹措资金，支持农业。2011年中央已经明确从土地出让净收益中提取10%用于农田水利建设，建议将统筹比例进一步提高到15%，将土地治理纳入专项支持范围。另外要从中央和省级国有资本经营预算收入中安排一定比例专项支农。其三，尽快出台农业投资法，将各级政府支农行为纳入法律规范。从今后的趋势看，国家为了更好地实现支持和保护农业的调控目标，改变地方农业投资中的随意行为，需要尽快制订和出台农业投资法。立法应将国家（包括中央和地方政府）的农业投资行为作为规范的主要对象，同时既要明确各级政府的支农职责，也要对其农业投入的数量界限作出规定，这必将促使整个农业投资主体的行为规范，强化政府投资主体的导向功能。

——明确农业财政支持的方向和重点。一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整。中国农业已进入一个新的发展阶段，面临着战略性结构调整，这就是要调整农业生产结构，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。为此，财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林、还草等方面的支持。三是完善农业社会化服务体系。我国有2.3亿个农户，经营规模小、农产品成本高，亟需完善社会化服务体系，搞好产前、产中、产后服务。在这方面，财政要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。

——要健全农业补贴制度。对种粮农民实行直接补贴，是有效增加农民收入、调动农民生产积极性的重大举措，是调整国民收入分配格局的重要手段，是工业反哺农业的直接实现形式，也是我国农业补贴制度的重要创新。目前，我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段，对健全农业支持保护制度提出了新的要求。需要从增加规模、提高标准、扩大范围、完善机制等方面，进一步健全 农业补贴制度。一是随着我国财力水平的提高，逐步增加直接补贴的资金总规模，逐步将补贴标准提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平。二是扩大良种补贴和农机补贴。三是进一步完善粮食直补、农资综合直补等各项对农民收入的补贴制度。本着“大稳定、小调整”的原则，探索农业补贴的多种方式。例如，为了鼓励农民踏踏实实种粮食，补贴资金允许适当对种粮大户予以倾斜。为了解决无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜都可照领“粮食直补”的问题，可以调整为只针对粮食实际种植面积进行补贴。四是拓展对农民补贴的领域。加大对农民使用各种新技术的补贴力度，加快农业科技成果的转化应用。增加用于农业政策性保险保费的补贴，提高农业风险防范能力。五是强化对农业补贴资金的监督检查，防止截留、挤占挪用补贴资金，保证补贴资金能够真正落实到农民手中（韩俊，2012）。

——注重发挥农业财政支持政策的导向功能。农业财政支持政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于有利于吸引和带动全社会的农业投入。为了提高社会农业投资的吸引力，需要通过发挥农业财政支持的导向功能，进一步建立农业投入的激励机制。其一，要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境。其二，国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业。其三，要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。

3、建立与完善农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度政策框架

如前所述，目前我国农村劳动力仍处于就业不充分状态，一个明显的事实是从事农业的劳动力占全社会的35%，而农业产出只占全社会的10%，这是我国农业劳动生产率低下、农民收入不高，农村仍大面积贫困的根本原因。研究表明，我国当前及未来中长期农村剩余劳动力转移的任务仍相当艰巨，“十二五”时期每年仍需向外转移农村劳动力860-900万人。因此，如何解决农村剩余劳动力的出路是事关国民经济方向和现代化进程的一个重大战略问题，也是推进城乡一体化需解决的一个关键问题。

——消除歧视，为农民工就业提供公平的就业环境。改革开放30多年来，随着市场经济体制的逐步确立，对农民就业和流动的某些束缚被解除，但在改革城乡分割制度方面仍没有迈开实质性步伐，进城农民工在就业、公共服务等方面仍受到各种歧视性待遇，这在相当程度上限制了农村剩余劳动力的流动和向外转移。因此，必须尽快推进制度和政策创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，为农民工就业提供公平的就业环境，以促进农村劳动力的合理流动和向外转移。首先要取消农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。现在农村劳动力进入城镇就业仍受到一些不合理限制，有的城市为了确保城市居民就业，限制农民进入的行业和工种，还有的地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法，至于农民工和城市居民同工不同酬 、恶意拖欠农民工工资等情况仍大量存在。这些做法既不符合市场经济的公平竞争原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。为此，要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理和取消各地区对农民工进城务工的不合理限制政策和歧视规定。其次，为农民工城镇就业提供平等的就业公共服务。近年来国家积极的就业政策，在职业介绍、岗位培训、就业扶助、创业支持、小额信贷、税费减免等方面出台了大量的优惠政策和财力投入，但这些政策和资金主要用在了城镇居民就业方面，进城务工农民很少可以享受到。下一步应改变这种做法，政府应向全社会提供统一、规范、透明、公平的就业服务。

——加强人力资本投资，大力提升农民工的综合素质和就业能力。我国是人力资源大国，劳动力资源丰富，现仍处于人口红利期，这在一定意义上讲是我国现代化的一个优势。但我国劳动力资源特别是农村劳动力普遍存在文化水平不高、缺乏专业技术素质、就业素质和能力不相适应的问题。因此，今后迫切需要继续加强人力资本投资，逐步使我国从人力资源大国转变为人力资源强国。

从提升农民工的就业能力和素质看，重点需要抓住两件事：其一，强化对农民工的培训。近年来政府对农村劳动力培训力度很大，包括转移培训工程、技能就业培训、青年培训、妇女培训、扶贫培训等等。但存在的突出问题是：管理体制分散，多部门管理，形不成合力；有的培训针对性不强，与农民和市场需求脱节；存在制度漏洞，加之管理滞后，一些地方政府官员与社会培训机构联合造假，骗取国家培训补助资金。今后对农民工的培训仍要继续实施，最重要的是要改变政府多头投入、多部门管理的体制，由财政预算统一安排，确定由就业社保主管部门集中管理的新体制。另外，还要分区域制订真正适应农民工需要的培训计划，同时加强管理，堵塞漏洞，从而真正发挥通过培训提高农民工技能和就业能力的作用。

其二，大力发展职业教育。建立现代教育体系，是适应我国经济社会发展、激发民族教育创造力、优化教育资源配置的一项重大国策。其中，现代职业教育体系建设是教育结构调整的关键和教育发展改革的重中之重。这是因为职业教育是各级各类教育中与经济发展联系最直接、与产业企业竞争力提高联系最紧密、对就业贡献最显著的一种教育，是培养高素质劳动者与技能型人才的主要途径，是把科学知识转化为具体技能和现实生产力的桥梁，是提高劳动生产率的基本手段，是经济发展的“助推器”，是促进社会融合、实现社会稳定、减轻贫困程度的“万能钥匙”，是提升国家、产业、企业竞争力、实现国民经济可持续发展的重要基础。因此，加快发展职业教育，不仅对提高农民工素质、有效转移农村劳动力具有积极作用，而且也是把我国从人力资源大国变为人力资源强国的重要途径。

在我国，职业教育受教育群体具有很大的特殊性，中职学生中超过90%来自农村，高职学生中来自农村和经济困难家庭的学生比例也相当高。因此，公共财政更有责任加大对职业教育的资金和政策支持力度，这不仅符合公共财政改革发展的基本方向，而且对于促进社会公平与经济科学发展具有重要的战略性意义。我们的基本建议是：坚持政府主导，财政投入应当成为职业教育经费保障的主渠道。一是建立未成年人基础职业教育投入政府全额承担机制，确保基础能力建设、教师工资、公用经费、免学费、补生活费足额到位，并建立逐年稳定增长机制。二是建立准基础职业教育投入政府与行业企业和社会的共担机制，形成政府主导，行业、企业、社会和个人参与的经费投入结构，并建立健全各方责任约束机制。三是建立高等职业教育经费政府与社会分担机制，分类核定高等职业院校生均培养成本，制定国家与个人共担经费的标准。四是合理确定中央政府、省政府及市县政府的职业教育投入职责，分级承担职业教育经费，建立财政预算内职业教育投入稳定增长机制。五是创新均等化转移支付制度，建立未成年人基础职业教育均等化转移支付制度，改革完善现行财力均等化转移支付的分配要素，加大未成年人基础职业教育均等权重。

4、创新城乡基本公共服务均等化的政策体系

城乡基本公共服务均等化是城乡发展一体化的重要内容，是促进农村经济社会协调发展的必然要求。长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡分割的二元公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异。近十年来国家采取公共财政覆盖农村的各项政策，农村公共服务如义务教育、医院卫生、社会保障等方面有了很大进步，但由于历史和国情的制约，目前城乡基本公共服务仍差距很大。城乡之间基本公共服务均等化是一个长期动态的过程，只能通过制度和政策完善，逐步缩小差距并最终向均等化迈进。

——调整和优化财政支出结构，向民生领域、向农村分配倾斜。根据市场经济要求和我国现实情况，未来我国财政支出结构的基本方向是有保有压，增量调整要与存量调整同时推进。只有这样，才能使基本公共服务具有更加切实可靠的财政基础。一要加快行政体制改革，切实解决机构膨胀、财政供养人口过多、财政负担沉重的状况，使行政经费保持在一个合理的范围内。同时要继续采取措施，大力减少“三公”消费支出。二是完善财政投资政策。财政要从一般竞争性领域的投资果断退出，改变目前财政投资范围过宽、撒糊椒面的状况。三是集中财力加大民生投入，特别是加大对基本公共服务如教育、医疗卫生、就业服务、社会保障、生态环境等方面的支出力度。各级政府要优先安排预算用于基本公共服务，并确保增长幅度与财力的增长相匹配、同基本公共服务相适应。与此同时，中央和地方财政的民生投入真正向农村倾斜。

——明确提高农村基本公共服务水平的重点任务和方向。一是促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，提升农村义务教育质量。尽快将高中阶段教育纳入义务教育范围，进一步提高农村地区高中教育普及程度。全面实行免费的农村职业教育，创新农村职业教育体系。二是进一步巩固和发展新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，使农民享有的公共卫生服务水平得到进一步提高。三是完善农村最低生活保障制度。健全农村社会救助体系，建立农村社会新型养老保险制度。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。四是建立健全农村文化设施网络和文化服务机制。大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。

——积极推进基本公共服务供给机制创新。公共服务供给机制创新是转换政府职能、提高行政效能的需要，也是提高公共服务供给效率、推进基本公共服务均等化和确保贫困人口更公平收益的重要途径。一是完善公共服务的提供策略，确保低收入人群和贫困人口能从基本公共服务项目中平等、充分地获益。要注意降低甚至消除获得基本公共服务的各类门槛，确保基本公共服务对于贫困人口的可及性。比如在推进基本公共卫生服务均等化的过程中，制度设计各类服务项目时就应充分关注贫困人口和低收入人群对公共服务的可及时、可获得性，应尽可能地使贫困人口更多地、更为公平地从基本公共服务项目中受益。二是建立基本公共服务多元化供给机制，大力拓展社会扶贫。在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索基本公共服务多元化、多样化供给，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用，建立基本公共服务供给的市场机制，提高公共服务效率和质量。一些基本公共服务领域，包括基础教育、医疗卫生、就业培训等方面，都可以对传统的预算拨款、政府直接举办并提供的方式进行大胆改革，可以对传统的预算拨款、政府直接举办并提供的方式进行大胆改革，探索、创新有效的供给机制。比如，用“教育券、健康券”代替传统教育、卫生经费的拨付方式，放宽基本公共服务投资的准入限制，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，创新政府基本公共服务投资体制，将原由政府包揽的直接供给职能交由市场主体行使，政府主要职责转换到做好筹资与监管。三是建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制。建立和完善贫困地区公共物品需求和利益表达机制，使贫困地区需要什么样的公共物品、偏好如何、优先序如何、需要多少以及利益诉求等，均可通过恰当的机制充分表达出来 ，并通过一定的程序使这种需求转变为政策决策的参考依据和行动目标。建立和完善贫困地区地方公共物品需求和利益表达机制对于保持地方公共物品供求关系的相对平衡、减少公共资源浪费、减轻农民负担、维护农村贫困人口合理权益、改善干群关系、维护农村贫困人口合理权益、改善干群关系、维护社会稳定，都具有非常重要的意义。逐步建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，确保基本公共服务供给充分体现公众需求。

参考文献：

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