2014 背景报告（三） 普惠与特惠金融扶贫政策概述

普惠与特惠金融扶贫政策概述

 

20世纪八十年代初以来，我国加大了扶贫开发力度，扶贫工作进展较快，贫困人口大幅下降，农村绝对贫困人口在30年内减少了2亿多，成为全球最早提前实现联合国千年发展目标中贫困人口减半目标的发展我国家。但是，按照年人均纯收入2300元（2010年不变价）的农村扶贫标准计算，2013年农村贫困人口还有8249万人（国家统计局，中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报），扶贫任务还较为繁重。况且，致贫因素较多而复杂，返贫压力增大，短期贫困人口约占贫困人口比例的三分之二。

为缓解贫困，我国政府针对农村低收入人口实施了一系列的扶贫政策，采取了多种扶贫措施，再加上农村最低生活保障制度的全面建立，扶贫工作进入了开发与救助两轮驱动的新阶段。同时，农村扶贫手段和方式，也从最初的救济性补贴式扶贫转向可持续的开发性金融扶贫。而针对贫困群体的开发式金融扶贫的具体模式也是多种多样的，金融服务供给主体表现出多层次性，既有如农村信用社、农业银行等正规金融机构参与的金融服务供给，也有NGO形式的非正规金融供给，也有政府推动下的社区自我管理的金融组织模式，等等。那么，这些不同的金融扶贫模式，是否有利于提高贫困群体信贷可获得性？是否有利于实现农村金融普惠？针对贫困群体，应该实施什么样的普惠与特惠金融扶贫政策？等等，值得从理论与实践角度的深入研究。

一、普惠与特惠金融扶贫的概念和理论基础

2005年的国际小额信贷年，旨在关注那些阻碍人们全面参与和享受金融服务的制约因素，推动各国“构建普惠金融体系”。2006年开始，“普惠金融”概念引入我国，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“发展普惠金融”，为此，构建普惠金融体系，成为我国金融发展的战略目标。那么，何谓普惠金融？如何构建与发展我国的普惠金融体系？普惠金融是否能够满足贫困群体的金融服务需求？普惠金融是否有利于缓解贫困？

（一）普惠金融的目标在于使那些没有享受到以及没有充分享受到金融服务的群体也能享受到金融服务的一种金融格局

普惠金融概念的提出，是基于对传统金融体系的反思，致力于满足所有需要金融服务的人的金融需求的全新理念。其实质是信贷机会公平、金融融资渠道享有权的公平问题。普惠金融与小额信贷、微型金融紧密相关，是小额信贷、微型金融的延伸与发展。普惠金融旨在将小额信贷、微型金融所涉及的一个个零散的机构和服务有机的整合成为一个系统，并将这个系统融入金融整体发展战略之中。很显然，普惠金融的目标在于满足那些没有享受到以及没有充分享受到金融服务的群体的金融服务需求。

（二）普惠金融的推进有利于缓解贫困

一般情况下，在现代商业金融体系下，那些没有享受到以及没有充分享受到金融服务的群体，即被排斥在现代正规商业金融体系之外的群体，主要是弱势群体，主要包括贫困群体在内的中低收入者群体，具体而言，主要是城乡贫困群体、小微企业。既然普惠金融的目的在于满足所有需要金融服务的人的金融服务需求，因此，从某种意义上讲，随着普惠金融体系建设的推进，贫困群体的金融服务需求是是能够逐渐得到满足的，普惠金融是有利于缓解贫困的。

（三）贫困群体处于金融服务提供选择序列的末端，为了缓解贫困，需要采取专门的普惠金融扶贫政策和特惠的金融扶贫政策

普惠金融目标的实现是一个动态的过程，要实现和达到普惠金融的状态，就需要采取一系列措施，以逐渐满足弱势群体、贫困群体的金融服务需求。但是，在现代商业金融市场上，特别是商业信贷市场上，银行在客户单位和选择时，一般总是有意无意地选择大项目、大客户、好客户，因此，弱势群体、贫困群体总是受到排斥的，在市场选择面前，弱势群体、贫困群体处于金融服务提供选择序列的末端，是在其他经济活动主体的金融需求都得到满足了，弱势群体、贫困群体才有机会。因此，在市场选择的情况下，弱势群体、贫困群体若要能够在需求是就能够享受到金融服务，要么必须支付高昂的服务价格；要么就是能够享受到专门的普惠金融扶贫政策和特惠金融扶贫政策，而支付高昂的服务价格，只能是弱势群体、贫困群体雪上加霜，陷于更加贫困的状态，这样，实施普惠金融扶贫政策和特惠金融扶贫政策，就是必要的。

那么，什么是普惠金融扶贫政策？什么是特惠金融扶贫政策？特惠和普惠金融扶贫政策的具体手段是什么？需要从理论角度的探讨。

普惠金融扶贫政策，实际上是指以市场化、商业化手段操作的能够惠及贫困群体的惠普金融政策。至于那些普惠金融政策能够惠及普惠群体，需要研究。

特惠金融扶贫政策，是指针对那些特定的贫困群体、贫困阶层、贫困地区而采取的专门性的普惠金融政策。

二、特惠和普惠金融扶贫政策所要解决的主要问题

我国贫困群体巨大，难以享受到金融服务需求的群体较多，因此，要制订特惠和普惠金融扶贫政策，首先需要认清农村金融扶贫所要解决的主要问题。农村金融扶贫所要解决的主要问题在于：

1.从经济活动的主体上看，主要表现为城乡低收入者、贫困群体的基本金融服务需求特别是信贷融资需求难以得到满足。

2.从地域上而言，不仅中西部地区、偏远、贫困地区低收入者、贫困群体融资难，而且发达地区低收入者、贫困群体也存在困难。

3.从金融服务需求的规模特征分析，低收入者、贫困群体的金融需求，具有小规模特性。金融服务需求是多种多样的，其中满足贷款需求的难度最大，换句话说，也就是贫困小额贷款的需求满足难度最大。

4.从金融服务的提供角度看，因为低收入者、贫困群体一般处所分散、偏远，本地化、草根性金融机构更有利于提供贫困群体的金融服务。而我国金融机构以大中型为主体，小规模金融机构的种类和数量有限，不适应贫困群体的金融需求特征。金融机构业务发展过程中，服务大项目、大客户、大企业不可避免，提供小额贷款、向分散的贫困农户提供金融服务的金融机构和金融服务供给机制缺乏。贫困农户金融需求规模小，更需要的是近距离、贴身的金融服务。

三、国际普惠与特惠金融扶贫概况及主要经验

就世界范围而言，一些欠发达国家、欧美和日本等发达国家在农村城镇化、农业现代化发展初期，也存在低收入者、贫困群体信贷融资难的问题。不过，考察这些国家和地区农村城镇化、农业现代化发展的现状以及农村金融发展的现实格局，可以发现，贫困群体融资难的问题已不再突出。他们已经建立起了一套有效保障农村贫困群体信贷融资实现的制度和机制。

（一）构建一个多元、竞争性的商业金融组织机构体系

处于成长阶段的经济，金融供给特别是信贷供给，是一个卖方市场。在市场选择面前，金融机构开展金融服务，特别是提供信贷服务时，选择大客户、大项目、好项目，被认为是金融的本质，无可厚非，但是，客观上产生了对数量众多而又对经济发展起到重要作用的小客户、贫困群体和偏远地区的经济活动主体的服务难以满足的现象，产生客户规模排斥、区域排斥、人群排斥等。要化解金融排斥，基本的出路就在于构建一个竞争性的金融组织机构格局。

根据简单的经济学原理，供给者之间的竞争，将带来服务质量提高和有利于消费者的价格两种效应，然而，在金融机构较多时，金融供给者之间的竞争，还会产生第三种效应，就是金融供给者市场定位瞄准的客户群体将逐渐下移，进而惠及到小微客户、贫困群体、惠及到偏远地区的经济活动主体。当然，直接放宽银行业市场准入，允许成立众多的直接接近小客户的金融机构，也是一种较好的路径。这一点，在美国表现较为突出。在美国，因为银行较多，竞争较为激烈，因而，美国有90％左右的商业银行都经营农贷业务，同时，在美国直接设在小城镇的商业银行有4000多家，其农业贷款比重一般都在50％以上。

（二）培育草根金融体系

政府通过开放金融市场，允许成立一些具有公益性质的甚至是成立一些商业化操作的、专门针对弱势群体和贫困群体提供金融服务的金融机构，在世界范围内是一种普遍现象，并被认为是普惠金融扶贫的基本模式，孟加拉、印度、印尼、柬埔寨等国的小额信贷体系，就成功地解决了金融扶贫问题。

（三）构建一个有利于弱势群体（农户、小微企业）、贫困群体融资的政策性金融体系

在经济成长阶段，弱势群体、贫困群体难以金融商业银行信贷市场，存在市场失灵，就需要发挥政府的作用，构建政策性金融体系。发达国家和地区政府，大多把农村金融当成一种政策性金融来发展，这样，就可以为弱势群、贫困群体提供一种平等享受金融服务的机会。主要体现在五个方面：

一是成立专门的部门管理农村金融类机构，如美国的农业信贷管理局(NcuA)，受政府委托管理联邦土地银行、中期信用银行、合作社银行等三大系统。

二是建立直接性信贷供给机制，例如通过建立政策性中小企业银行、政策性农业银行等方式，针对城乡弱势群体、贫困群体（小微企业、农户、合作社）等提供信贷。

三是建立政策性农业专项信贷机制，给农业投资者获得信贷的机会。

四是对弱势群体、贫困群体信贷给予贴息。包括对弱势群体、贫困群体发放低息贷款和对金融机构补贴。

五是针对包括贫困群体在内的弱势群体建立政策性信用保证制度。农村贫困群体经济活动风险相对较高，积累不足，为避免农村金融服务提供者承受额外风险，确保信用清偿，或在信用不能清偿时取得补偿，1967年，日本颁布和实施了《农业信用保证保险法》，并建立了农业信用保证与保险制度，成立了日本农业信用基金协会，专门为其会员的农业贷款提供担保，并构建了一个覆盖全国的机构体系。

发达国家政府对农村金融的扶持还表现在；（1）英国、日本等国，农村金融机构上交存款准备金时，其比例低于城市商业银行，美国信用社可免交存款准备金。（2）美国政府直接创办、协办合作金融，为信用合作社提供资金融通、免税优惠；日本政府对农协提供利息补贴和风险损失补偿等。

（四）完善法律体系，保障农村金融服务的实现

市场经济条件下，发达国家和地区为扶持农村经济，支持农村合作金融等的发展，都制定了一套完善的法律体系，可以在一定程度上保障弱势群体、贫困群体的金融需求的满足。

美国早在1916年就出台了《联邦农业贷款法》，并据此建立联邦土地银行系统；日本在1945年出台了《农林渔业金融公库法》，并据此设立了日本农林渔业金融公库。为促进合作金融业的健康发展，德国1975年出台了《德意志合作银行法》，日本在1947年出台了《农业协同组合法》。

发达国家和地区的农业保险经营历史较为悠久。如美国开办农作物保险的历史已百年有余，法国在18世纪就有了农作物冰雹保险。他们把农业保险当成政策性保险，并建立专业性保险机构来经营，或利用专业和私人保险公司共同开展农业保险。农业保险也已经从开始的单一保险标的过渡到承保农作物综合保险，承保农作物的种类范围越来越大。

此外，通过健全的法律来保障农业保险的实施，并通过开展综合保险，支持农业发展。日本1929年颁布《牲畜保险法》开始实行农业保险，1939年又颁布《农业保险法》，1947年又将这两个法规合并，在此基础上修订颁布了《农业灾害补偿法》。1938年，美国颁布了《联邦作物保险法》之后，还对其进行了多次修正。发达国家的农业保险具有完善的法律体系，保障了农村金融服务的实现。

（五）建立合作金融组织，自下而上控股，自上而下服务

银行业，是一个典型的信息产业，在信息对称和信息充分的基础上，信贷决策才能够有效避免道德风险，进而实现良性运转。合作金融，是基于成员、社区的金融服务组织和机制，接近需求，信息对称，因而，在满足弱势群体、贫困群体的金融需求方面，绩效是最高的。在合作金融框架下，那些有劳动能力的贫困群体，都有机会获得金融服务。

发达国家建立了较为健全的合作金融体系，合作金融组织均是作为农村金融市场的主体性金融组织，自下而上控股，形成一个独立的组织体系。各级机构都是独立的法人主体，合作金融组织在业务运作上坚持商业化原则，合作金融组织相互之间的关系是以市场为导向的经济合作关系。

德国的合作金融，是金字塔式的组织方式，以作为法人经济实体的基层信用社为基础，自下而上逐级参股，形成了“信用社→联合社→区域性合作银行→德意志合作银行”的合作金融组织体系。各层级合作金融组织不存在隶属关系，自下而上入股，自上而下服务和提供业务指导。

美国的合作金融，则以信用社和合作银行两种形式存在，以信用社为主。信用社是美国个人消费者的主要金融服务机构，并建立了合作金融的支撑体系，包括在自愿和自主选择基础上自下而上进行资金和业务联合，从而形成的地区联社以及中央联社体系、为信用社提供专业服务的机构、行业协会等。

四、我国普惠与特惠金融扶贫主要做法及面临的问题与挑战

（一）我国普惠与特惠金融扶贫主要做法

为了满足包括农户、小微企业等在内的弱势群体、贫困群体的信贷需求，提高信贷覆盖面，我国政府采取了一系列措施。

1.向包括农户和小微企业在内的弱势群体、贫困群体提供补贴性信贷，如扶贫贴息贷款。

政策规定扶贫贷款贴息的对象是农村贫困户。扶持的项目是农业、种养业和农产品加工业、劳动力转移培训、“公司+基地+农户”形式的产业、贫困户的种子、种苗、种畜和肥料等生产性投资。为了保证财政贴息资金真正到达目标群体，在扶贫贴息贷款实施过程中，建立了一定的瞄准机制，其要点在于：

（1）瞄准贫困县的贫困村。扶贫贷款集中用于国家和省扶贫开发工作重点县及非重点县的贫困村，重点支持对解决贫困户温饱、增加收入有带动和扶持作用的农业产业化龙头企业。

（2）瞄准贫困户。到户贷款的贷款对象为建档立卡的贫困农户，主要用于扶持其发展生产。在中国扶贫战略改变以前，将到户贷款贴息资金全部下放到国家扶贫开发工作重点县，由县选择金融机构发放贷款并与其直接结算贴息。贷款所需资金由承贷金融机构自行筹集。贷款期限由金融机构视实际生产周期自主确定，贴息1年。

（3）瞄准扶贫龙头企业。扶贫龙头企业和农村中小型基础设施及社会事业项目等的项目贷款，重点投向与贫困村、贫困户增加收入紧密相关的项目，特别是处于成长期、与广大贫困户联系密切、致富带动力强的中小型扶贫企业，以及那些以“公司+合作社+基地+农户+市场”为发展模式的龙头企业。项目贷款主要促进当地主导产业发展和贫困户增收。

操作过程中，凡符合贷款贴息条件的农户，向所在乡镇、村提出贷款申请，经审核确认后报县扶贫、财政部门备案，方可享受贷款贴息，未确认的不予贴息。县扶贫部门根据贫困户花名册，调查审定贷款贴息对象，确保扶贫困、扶产业、扶农业产业的龙头企业。

2.构建信贷担保机制，搭建信用担保体系，增强并提高农户和小微企业信贷融资的能力；例如劳动与社会保障部门下属的下岗失业人员再就业小额贷款担保中心等，就较好地通过增信实现了对弱势群体的扶持。

3.构建贴近农户和中小企业的金融服务体系和机制，促进金融机构多元化，进行现有金融机构存量和增量改革，强调机构的区域性、社区性，例如，强调农村信用社改革要“稳定县域”，促进基于社区和成员的金融互助和合作金融的发展，同时，还在扶贫开发过程中以补贴方式推进农村金融组织的增量结构调整，如财政直接出资支持建立“村级资金互助组织”。

4.倡导正规金融机构进行信贷业务创新，针对农户和中小企业、微型企业提供小额信用贷款。其中，以小额信用贷款的开展对包括农户和小微企业在内的弱势群体、贫困群体的融资状况的改善最为突出。

我国政府促进农村小额信贷的政策，概括起来，具体包括以下三类：

（1）促进组织机构体系创新，包括现有机构业务分支机构的延伸和新的组织机构的产生。

第一，明确支持以成员为基础的信用合作。十七届三中全会、十八届三中全会文件以及2008-2014年1号文件中都提出，要推进农村资金互助社，发展比较规范的合作组织要开展信用合作。“十二五”规划也提出，要鼓励有条件的地区发展农村小型金融组织和小额信贷。银监会于2007年1月22日出台了《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发〔2007〕7号）。

第二，推动村镇银行和贷款公司的发展。2007年1月22日，银监会出台了《村镇银行管理暂行规定》（银监发〔2007〕5号）、《贷款公司管理暂行规定》（银监发〔2007〕6号），并于2008年5月4日与人民银行联合出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号），2007年6月9日，银监会进一步出台了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（银监发〔2009〕48号）。

（2）激励金融机构增加农村小额信贷服务。

第一，促进金融机构创新农村信贷业务，增加农村小额贷款供给。例如，2009年3月2日财政部出台了《中央财政农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》（财金[2009] 15号文件），经银监会批准设立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，当年贷款平均余额比上年增长，中央财政按照上年末贷款余额的2%给予补贴。中央财政对基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构（网点），按其当年贷款平均余额的2%给予补贴。

2010年5月13日，财政部和国家税务总局《关于农村金融有关税收政策的通知》（财税[2010]4号）界定，农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构所在地在县（含县级市、区、旗）及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行，单笔且该户贷款余额总额在5万元以下（含5万元）的农户贷款，利息收入免征营业税，且农户小额贷款的利息收入在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额。

第二，2009年3月，财政部“关于开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作的通知”（财金[2009]16号），决定对中西部地区县域金融机构涉农贷款增量给予奖励，设在中西部地区县域内设立的各类法人金融机构和其他金融机构（不包括我国农业发展银行）的分支机构，自2009年起，上年末涉农贷款余额同比增幅超过15%的，财政部门对机构上年末涉农贷款余额增量超过15%部分，按2%给予奖励。

第三，2010年9月，银监会出台《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法(试行)》（银发〔2010〕262号）规定，中西部地区县域法人金融机构，当年新增存款主要用于当地发放贷款，可以少缴法定存款准备金1%，并监管部门优先批准其新设分支机构和开办新业务的申请。鼓励县域法人金融机构加大县域信贷资金投入，进一步改善农村金融服务。

（3）推进农村信贷产品和服务方式创新。

第一，2007年8月6日，银监会出台《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》（银监发〔2007〕67号），倡导所有金融机构向农户、农村工商户以及农村小企业提供的额度较小的贷款。在培育农村信用文化的基础上，一是放宽小额贷款对象，拓宽小额贷款投放的广度，在支持家庭传统耕作农户和养殖户的基础上，将服务对象扩大到农村多种经营户、个体工商户以及农村各类微小企业，具体包括种养大户、订单农业户、进城务工经商户、小型加工户、运输户、农产品流通户和其他与“三农”有关的城乡个体经营户；二是拓展小额贷款用途，既要支持传统农业，也要支持现代农业；既要满足农业生产费用融资需求，也要满足农产品生产、加工、运输、流通等各个环节融资需求；既要满足农民简单日常消费需求，也要满足农民购置高档耐用消费品、建房或购房、治病、子女上学等各种合理消费需求；既要满足农民在本土的生产贷款需求，也要满足农民外出务工、自主创业、职业技术培训等创业贷款需求；三是提高小额贷款额度。根据农村经济发展水平以及借款人生产经营状况、偿债能力、收入水平和信用状况，对农村小额信用贷款额度，发达地区可提高到10万-30万元，欠发达地区1万-5万元。

第二，促进金融机构建立小额信贷专业性服务机构和机制。2008年12月1日，银监会就出台了《关于银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》（银监发〔2008〕82号），要求金融机构根据战略事业部模式建立、主要为小企业提供授信服务的专业化机构的小企业金融服务专营机构，以改进小企业金融服务。

第三，倡导和促进金融机构推进农村金融产品和服务方式创新。例如，早在2008年人民银行和银监会联合出台了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》（银发〔2008〕295号），开展农户小额信用贷款和农户联保贷款；创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围；探索发展基于订单与保单的金融工具，提高农村信贷资源的配置效率，分散农业信贷风险。鼓励金融机构根据农业资金需求的季节性特点，围绕形成订单农业的合理定价机制、信用履约机制和有效执行机制，建立和完善农业订单贷款管理制度。积极推动和发展“公司+农户”、“公司+中介组织+农户”、“公司+专业市场+农户”等促进农业产业化经营的信贷模式，充分发挥农业产业化经营的辐射拉动作用。

（二）我国普惠与特惠金融扶贫面临的问题与挑战

我国农村正在转型，农村金融机构特别是农村信用社部门也正在逐渐股份化、商业化，我国农村普惠金融扶贫面临一些问题与挑战。

1、农村信用社领域的股份制改造带来普惠金融扶贫困境

2003年开始启动、2006年全面展开的农村信用社领域的新一轮改革正在逐步深入，其中心是对农村信用社进行股份制改造，逐渐转型成为农村商业银行，市场主体地位逐渐增强，完全商业化、市场化运营。那么，怎么以商业化、市场化的方式满足贫困群体的金融服务需求特别是信贷需求，将面临巨大挑战。

2、我国利率市场化对普惠金融扶贫带来挑战

利率市场化，特别是存款利率的市场化以后，一定时期内金融机构筹资成本面临上升问题，放款利率也会不可避免地上涨，对于那些从事小规模农业生产活动的贫困群体而言，即使有机会获得贷款，也可能面临难以承担商业性贷款的利率的问题。

3、现代商业金融操作日益追求规范化、标准化的情况下，，信贷抵押，完全锁定风险，贫困群体进入商业信贷市场的难度加大。

4、农村贫困群体，居住分散，金融需求规模小，难以满足商业化、市场化操作的财务可持续发展的要求。

5、较多贫困群体缺乏利用金融手段发展生产经营、启动产业的意识和胆识，因此，开展金融扶贫，还需要与普惠金融教育结合起来进行，与现代商业金融经营理念有冲突，是商业金融机构难以接受的现实。

五、创新我国特惠金融扶贫机制的政策建议

（一）在一个比较长的时期内，金融机构多元化不足、机构布局不合理，仍然是传统农区、西部地区、偏远地区农村普惠金融面临的一个重要问题，因此，要构建我国的普惠金融扶贫机制，可以利用金融市场开放的机遇，特别是促进西部地区的商业银行，在西部贫困地区县域组建更多的正规小型金融机构，如村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等，培育西部地区、传统农区、偏远地区本土金融体系、“草根金融”体系。

（二）增大对于农村地区广泛存在的村级资金互助社、贫困村村级互助资金、妇联小额信贷等微型信贷机制的支持力度。这些草根机构，在满足贫困群体资金需求上的绩效显著，但是，其资金规模太小、产权结构不合理，难以实现市场化运作，不具有财务上的可持续发展能力，建议对这些微型信贷机制，进行产权结构的改造，转型成为市场化运作的微型金融机构，提升服务贫困群体的能力，实现机构和服务的可持续发展。

（三）继续完善扶贫贴息贷款机制，强化扶贫贴息贷款力度，为此，作为配套机制，还应该强化对于贫困农户创收能力和技术的培训，将扶贫贴息贷款主要用于支持那些接受培训的中低收入农户启动生产项目、扩大生产规模等创收性活动。

（四）培育服务农村微小金融机构的机制。要实现近距离地服务农户、微小企业，不但需要发展更多的小机构，实现机构多元化，还要建立服务这些机构的机制，要辅助这些机构进行能力建设。特别是那些在贫困地区开展金融服务的机构，这些机构需要进入货币市场或资本市场融资、需要股权融资和债权融资、需要治理结构的完善、需要财务咨询、需要IT技术、需要培训等等。

（五）贫困地区的金融机构，特别是小型金融机构，相对于巨大的小额信贷需求，资金总量严重不足，因此，可以通过组建批发基金，建立专门针对贫困地区小型金融机构进行资金批发，以满足更多的贫困群体的资金需求。

（六）对贫困群体带动较大的龙头企业，缺乏抵押担保，承贷能力不足，可以通过组建专门针对贫困地区龙头企业融资担保的担保公司，缓解贫困地区龙头企业贷款融资难的困境。

（七）通过培育“公司+合作社+农户”、“龙头企业+合作社+基地+农户”等农业产业化发展模式，一是培训和帮助组建更多的合作社，提高贫困地区农民的组织化程度；二是市场约束是农户生产发展、收入增长面临的主要约束因素，培育农业产业化发展模式，可以利用龙头企业的市场机会；三是可以在提高农户的组织化程度以后，建立合作组织内部成员之间的资金互助合作，培育有效的“草根金融”机制。

（八）推动贫困地区农村信用体系建设，改善农村信用环境。各类商业银行均在探索小额信贷机制，只要金融机构开展小额信贷，就可以提高中低收入群体贷款的可获得性，中低收入群体就有更多的增收机遇。应该将全国统一的中小企业、微型企业和个人信用信息基础数据库征信系统快速扩展到贫困地区农村。并且，在推动深化农村信用社农户小额信用贷款评级的同时，将农村信用社农户小额信用贷款业务机制，推广到其他金融机构，为配合推动小额信贷业务的开展，在农村地区持续推进信用户、信用村、信用乡镇建设，改善和优化贫困地区农村的信用环境，吸引更多的商业银行到贫困地区开展小额信贷业务。




附录

 

案例1：农村信用社农户小额信用贷款惠及建档立卡贫困户

在农村信用社是在中国县域范围内机构和网点分布最广的金融组织，虽然2003年启动的农村信用社领域的新一轮改革，将农村信用社现实地引导上了商业化、股份制改造的道路，但是，仍然不可否认，农村信用社是中国农村最接近农户、小微企业、农村贫困群体的金融机构。那些在贫困地区、传统农区、偏远县域和乡镇的农村信用社，因为面对的客户群体本身就是弱势群体，因而，也是现实地参与了扶贫的普惠金融扶贫机制。

并且，中国人民银行早在2000年1月24日就出台了《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》（银发[2000]27号）之后，在2001年12月10日出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，倡导和推动农村信用社在信用评级的基础上，针对缺乏抵押担保的农户，发放联保贷款和无需抵押担保的小额信用贷款，较多地区的农村信用社均开展了此类贷款业务，大大提高了中低收入农户信贷的可获得性。

不过，对于农村信用社农户小额信用贷款是否能够惠及中低收入群体和贫困群体？是一个很有争议的问题。福建的调研结果显示（罗恩平，2006），在人民银行的推动下，农村信用社在评定农户的信用等级的基础上，按信用等级不同发放不同额度的小额信贷，农村信用社在农业比重较大、农民年收入较低的地区，农户信贷的比例明显高于经济较发达地区。由此表明，农村信用社农户小额信用贷款有惠及中低收入群体的可能。并且，有研究还表明（梁山，2003），农户小额信用贷款较其他贷款质量为高。不过，也有研究表明（王景富，2002），经济上的弱势群体是不能从农村信用社得到小额贷款的。

本报告的研究者认为，在传统农区、欠发达地区的农村信用社，因为面对的客户群体的弱势性，放款额度一般较小，特别是在有竞争的情况下，可能逐步惠及低收入群体、贫困群体。研究小组2014年7月份在贵州德江、印江的调研中发现，德江、印江属于国家级贫困县，各样本村贫困人口较多。农村信用社在开展农户小额信用贷款过程中，针对缺乏抵押担保的农户，进行大面积评级授信，其评级授信覆盖面较广，德江、印江农村信用社对贫困户评级授信的面达到70%，授信评级贫困户借款的面达到42.9%。

可见，深化农村信用社农户小额信用贷款，有利于满足贫困农户的信贷需求。

贵州德江、印江县农村信用社对贫困户评级授信情况表（2014年6月）

 

县	村镇	贫困户数量	授信贫困户数	授信贫困户数占贫困户总数的比例%	有贷款余额贫困户数	有贷款余额贫困户数占评级贫困户%
德江县	平原镇坳田村	98	55	56.1	19	34.5
	煎茶镇毛田坝村	41	31	75.6	17	54.8
	泉口镇天池村	193	162	83.9	68	42.0
	泉口镇樱桃村	89	86	96.6	57	66.3
印江县	新寨乡团山村	132	96	72.7	16	16.7
	板溪镇凯塘村	38	34	89.5	14	41.2
	木黄镇盘龙村	53	25	47.2	20	71.4
	木黄镇凤仪村	58	3	5.2
合计		702	492	70.1	211	42.9

注：统计时间截至2014年6月。

案例2：有利于扶贫的内蒙赤峰昭乌达妇女可持续发展协会（CZWSDA）的

妇女小额信贷

CZWSDA是2001年开始的联合国开发计划署和中国国际经济技术交流中心执行的“可持续的小额信贷扶贫项目（SMAP）”。2001年1月5日在赤峰市民政局注册，成立了赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会（CZWSDA），专门运作和管理小额信贷工作。协会主管单位是赤峰市妇联。协会实行理事会领导下的秘书长负责制。在巴林右旗、敖汉旗、松山区等地设办事处。

1. CZWSDA基于服务贫困妇女的小额信贷产品特征

（1）目标定位、宗旨与经营策略有利于实现贫困妇女可持续发展。赤峰市昭乌达妇女可持续发展协会小额信贷，主要借鉴的是孟加拉乡村银行模式(GB)，以赤峰市城乡贫困妇女为支持对象。其宗旨是利用国内外资金及其它支持，向贫困妇女提供小额信贷､技术､市场、法律､卫生等相关服务，增加农户经济收入，促进本地区经济、环境与人类的和谐发展。目标是把协会建设成自主经营､自负盈亏､自我发展､运作规范､管理科学的能够长期为贫困妇女提供服务的可持续发展的小额信贷机构。

（2）贷款对象主要是城乡有劳动能力的中低收入妇女群体。贷款对象选择上，坚持贷穷不贷富、贷女不贷男｡协会的目的是为妇女提供小额信贷服务，因此其贷款对象限定于上年收入较低､家庭比较贫困、家庭资产净值较低、具有劳动能力和一定劳动技能、确有创收项目、并遵纪守法的农村和城市贫困妇女。

（3）实施了有利于激励借款者守信并及时还款的贷款额度安排。贷款额度安排上，借鉴了国际上通行的试验性贷款的模式，首次借款额度较低，给予守信的客户重复借款的机会，并逐渐提高借款额度，但实行最高额控制。

（4）实行小组联保，不用抵押，不仅利用了成员之间的信用筛选机制和监督机制，也大大提高了中低收入群体的信贷可获得性。与传统商业银行放款模式要求的抵押担保模式不同，协会小额信贷实行小组联保贷款制度。联保小组，一般由5名左右的会员组成，3-6个联保小组组成一个中心。贷款收放，均以中心为基础，集体行动，也可以降低贷款收放的成本。收贷时，如果出现个别会员不能及时还款，则由同组的其他会员代为还款｡

（5）实行可持续利率，以利于构建协会可持续发展的机制。虽然协会小额贷款的宗旨是扶持城乡弱势妇女群体，但是，为了实现扶持城乡弱势妇女群体的可持续，放款利率必须覆盖成本与风险，其利率是为实现自我发展目标的可持续利率。其利率高于当地农村信用社利率。在利率高于农村信用社利率情况下，会员还从协会申请借款的原因主要在于：一是部分会员在农信社贷款后，同时也在协会贷款作为补充的流动资金；二是在农信社申请贷款一般时间较长；三是在农村信用社申请贷款可能存在隐形成本，比如交通费、人情成本等等，而协会贷款更加公开透明，送贷上门，贷款申请成本较低｡

2.CZWSDA妇女小额信贷扶贫绩效显著

协会小额信贷运作的绩效可以从经济绩效和社会绩效两个方面来评价。经济绩效主要表现在机构运作的财务绩效极其机构的可持续发展能力的培育等。社会绩效主要表现在满足客户需求的绩效、对协会会员创收能力的培育和收入增长的影响、对利益相关者的影响等。

（1）满足了较多中低收入妇女群体的短期、小额的信贷需求，推动了会员家庭收入的增长。协会小额信贷一直坚持了为妇女服务的原则，女性客户占比一直保持100%，平均贷款期限较短、平均贷款额度较小。其平均贷款额度与赤峰当地人均GDP的比重大大低于100%，因此，协会在资产总额没有较大幅度增长的情况下，满足了较大客户群体的资金需求。

（2）贷款风险率较低，机构财务的自我可持续发展能力较强。协会小额信贷的风险贷款率很低，2008-2013年连续没有风险贷款，因而，其在2001年开始以组织化的方式开展小额信贷以来，其操作上的自负盈亏率一直保持在100%以上，具有较强的机构财务上的自我可持续发展能力。

（3）提高了贫困妇女群体素质，促进了妇女发展。在信贷活动参与过程中，较多妇女增强了自信心、转变了传统观念、提高了在家庭中的地位。并且，由于妇女的变化带来家庭的变化，进而促进了社区的发展。

 

参考文献

梁山，对农户小额信贷需求、安全性、盈利性和信用状况的实证研究，《金融研究》2003（6）。

罗恩平，农村信用社农户信贷行为影响因素及政策选择，《福建农林大学学报》(哲学社会科学版) , 2006, 9 (5) : 19- 22

王景富，农村信用社推广农户小额信用贷款的实证研究，《金融研究》2002（9）。

 

（本背景报告由中国国际扶贫中心委托中国农业大学经济管理学院何广文教授完成）