2014 背景报告（一） 完善我国扶贫脱贫机制研究

完善我国扶贫脱贫机制研究

 

一、我国扶贫脱贫面临的新形势与新挑战

完善和创新我国扶贫脱贫机制，需要全面、系统、深入分析新时期扶贫开发面临的新宏观环境及带来新机遇与新挑战，科学制定我国扶贫脱贫的有效机制。

（一）全球2015年后发展议程。联合国推动的全球2015年后发展议程制定，目前形成了以下共识：以通过可持续发展消除贫困并推动经济转型为目标，重点实施五项改革：（1）携手共进，（2）以可持续发展为核心，（3）经济转型推动就业与包容性增长，（4）为所有人创建和平和有效、开放且问责的制度，（5）打造新型的全球合作伙伴关系。以此对我国扶贫开发带来的机遇与挑战是：全球发展议程以消除绝对贫困为首要目标，中国作为首个实现千年目标减贫目标的国家，在2015年后发展议程中理应继续起带头示范作用，这就要求我国从国家层面上对未来扶贫开发需要新的重视、新的探索、新的行动。

（二）“中国梦”的战略思想。新一届中央领导集体提出了“中国梦”战略思想。“中国梦”的目标与内涵就是：在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。就是实现中华民族的伟大复兴。通过学习宣传，“中国梦”已经上升为整个国家、中华民族和中国人民的意志和共识。中华民族的伟大复兴不仅是经济、军事实力的强大，更主要是中华民族的文明为人类发展作出巨大贡献，也就是中国的发展向世界证明中国发展道路的成功，中国发展理论成为许多国家发展战略制定的重要依据。由此，扶贫开发的机遇与挑战是：扶贫开发是中国特色社会主义的重要组成部分，中国发展理论包括扶贫开发理论，扶贫开发理论的形成来源于成功的扶贫开发实践，需要加大力度推动扶贫开发理论的总结、实践、发展。

（三）全面建成小康社会的奋斗目标。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。贫困问题的解决、扶贫对象的发展难度越来越大，最主要的原因，贫困的综合性特征以及减贫的综合性政策需求。扶贫开发进入瓶颈期。这些新的形势，给扶贫开发带来了新的机遇与挑战，就是：贫困地区的全面建成小康社会不可能完全等同于其他地区的全面小康社会，但是，全面小康社会必然是发展差距控制在合理范围内的社会，扶贫开发是缩小差距的重要路径，这表明扶贫开发任务更重、难度更大、成本更高。

（四）全面深化改革进程。党的十八届三中全会，制定了我国全面深化改革的蓝图。全面深化改革，坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标；进一步解放思想、进一步解放和发展社会生产力、进一步解放和增强社会活力；以经济体制改革为重点，发挥经济体制改革牵引作用；坚持社会主义市场经济改革方向；以促进社会公平正义、増进人民福祉为出发点和落脚点；紧紧依靠人民推动改革。由此，扶贫开发面临的新机遇与新挑战是：全面深化改革必然带来新一轮的发展，更公平地分享改革发展成果使贫困地区、扶贫对象摆脱贫困、加快发展成为可能。如何确保贫困地区、贫困人口分享全面深化改革的正向效应、规避负向效应成为新的课题。

（五）新型城镇化和新一轮农村改革。城镇化是现代化的必由之路。城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。城镇化要以人为本。要优化布局。要坚持生态文明。要传承文化。要加强城镇化管理，提高城镇管理水平。同时，我国在粮食站上1.2万亿斤新高点，资源环境约束趋紧，农业生产正步入高成本、高风险的新阶段，围绕着“地该怎么种”、“农业发展方式怎么转”、“农产品质量安全怎么保”等当前中国农业现代化道路上的重大课题进行深化改革。城镇化进程和新一轮的农村改革对于贫困地区发展、扶贫开发是机遇，也是挑战，也就是：城镇化对贫困地区、贫困人口从根本上解决贫困问题带来机遇，同时也给新贫困问题产生带来挑战。新一轮的农村改革释放出的红利，贫困地区、贫困人口需要特惠性支持才能有可能平等分享改革红利。

二、完善我国扶贫脱贫机制总体思路和设想

（一）完善我国扶贫脱贫机制指导思想

以推动完善国家扶贫治理体系和提升扶贫治理能力现代化为目标，以完善国家扶贫脱贫的保障体系和完善中央和地方扶贫开发制度体系为核心，构建我国多层扶贫脱贫动力机制（包括扶贫开发治理内源推动机制、扶贫脱贫治理自我发动机制和扶贫开发治理的外源拉动机制），进一步提升我国在开发治理、基础设施建设、特色产业发展、公共服务均等化等方面的扶贫脱贫综合能力。

（二）完善扶贫脱贫机制的总体目标

扶贫脱贫机制完善目标是要完善我国扶贫脱贫治理体系，提升扶贫脱贫治理能力，为探索中国特色扶贫脱贫道路做出贡献。中国特色的扶贫脱贫道路和扶贫脱贫治理体系，体现在上述多层次、立体化的扶贫脱贫机制而形成的体系中。扶贫脱贫治理能力的全面提升，主要体现在以下三个维度：扶贫脱贫基础能力、扶贫脱贫社会发展（治理）能力和扶贫脱贫特色产业能力。

目标之一：扶贫脱贫治理的基础能力提升。扶贫治理基础能力是扶贫脱贫机制完善的首要条件和基础保障，是贫困治理能力的硬实力表现。基础能力建设主要包括：贫困地区村级道路畅通、饮水安全、农村电力保障和危房改造，村级道路疏通工程的加大。

目标之二：扶贫脱贫治理的社会发展（治理）能力提升。社会发展能力是扶贫脱贫机制完善的综合能力体现，是扶贫脱贫机制完善的软实力，主要包括科教文卫四大内容。提升贫困地区生存能力、生计能力和综合素质能力，主要包括教育扶贫，卫生和计划生育扶贫，文化建设扶贫和贫困村信息化扶贫。

目标之三：可持续发展的特色产业扶贫脱贫能力提升。特色产业增收能力是扶贫开发治理潜在能力重要表现，贫困地区内源动力关键就是产业发展能力，只有充分发掘贫困地区自身特色和优势资源，选择特色产业，才能使贫困家庭获得稳定收入。当前贫困地区特色产业主要是地方特色产业和乡村旅游产业。制定贫困县特色产业发展规划，积极探索并构建特色产业体系。在乡村旅游产业扶贫方面，要在研究编制全国重点旅游区生态旅游发展规划时，对贫困乡村旅游发展给予重点支持。在加强交通基础设施建设、农村危房改造、农村环境综合整治、生态搬迁、游牧民定居、特色景观旅游村镇、历史文化名村名镇和传统村落及民居保护等项目建设，促进休闲农业和乡村旅游业发展。

 



 

（三）完善我国扶贫脱贫机制总体框架构思

根据未来扶贫脱贫面临的新形势、新矛盾、新机遇和新挑战，综合未来我国社会经济发展趋势和国家发展的总体战略、扶贫开发战略目标，完善我国扶贫脱贫机制的基本构思是：重点规划和实施扶贫脱贫宏观和微观双层次机制的协调和统一，即内源发展机制和外源拉动机制的合力推动，建立我国灵活高效、富有活力的扶贫脱贫机制。

1、促进和催生内源发展机制是提升扶贫脱贫造血能力的根本。

内源发展机制是内源自我动力机制和内源推动机制的有机统一，是扶贫脱贫动力源泉的内在力量。即所谓的内在因素，内因是事物变化的根本，外因只有通过内因才能起作用，扶贫脱贫机制也同样如此。内源自我动力机制主要来自自我的内在源动力的点击，主要包括内源机制和主体参与机制，是扶贫脱贫自我内源源动力。内源推动机制完善重在提升扶贫开发治理机制内部运行效率，通过内部管理约束评估、提升贫困治理方法和效率等，达到内部要素最佳配置。

主体参与机制。主体参与机制和内源扶贫机制是完善扶贫脱贫机制的必要前提和必备条件，只有不断提升贫困群体自身参与能力和自救能力，才能不断加快扶贫脱贫机制改革完善，成为新时期扶贫脱贫攻坚的内生助力。主体参与是指扶贫脱贫机制完善过程中利益主体即贫困人群的参与。主体参与不仅包括传统意义上的贫困人群参与机制完善的决策、实施和监测，还包括建立以贫困人群为主体的制度化组织，实现自发的主体参与。在扶贫脱贫机制完善过程中，主体参与可以间接起到提供贫困人口能力的目的。通过引导贫困人口参与各种完善项目，在提高项目质量的同时，可以达到提升贫困人口自身发展意识和发展能力的目的，从而提高贫困人口的自主发展能力，实现从外部输血到内部造血的转变。不仅能提高外界项目和资源对贫困县内部实际情况的适应性，还能提高贫困人群对外部资源和机会的把握能力。主体参与，一方面要利益主体有意愿参与，另一方面要有便利的渠道参与。建立主体参与的渠道机制，就需要发挥机制内各种组织的桥梁作用。

内源机制。内源扶贫机制是指为了激发贫困内部源动力而建立的多元动力机制，这种动力主要是三方面推动力：一是构建内部管理约束及激励机制，二是构建扶贫脱贫效率提升机制，三是扶贫脱贫治理方式完善推动机制。内源发展是指激发贫困村和贫困人口的内源动力，让他们从他救变为自救，获得长期的可自我维持的发展能力。在内源推动机制中，以精准扶贫形成内源推动力的核心，提升扶贫脱贫治理效率。以扶贫脱贫考核机制为引领，正确引导扶贫脱贫治理方向，并形成有效地扶贫脱贫管理约束和激励机制。扶贫脱贫方式即帮扶机制的推动力则是内源动力机制的催化剂和助推器。三种机制动力形成合力，从而就可推动扶贫脱贫的内源强大发动机。

贫困县考核退出机制，精准扶贫机制和干部驻村帮扶机制三大内源推动机制是扶贫脱贫机制完善的重要保障。在自身内源自我动力形成的基础上，政府等扶贫主体不断创新精准扶贫脱贫形式，深入贫困群体，发掘并不断引导扶贫客体内源自我动力发挥，是内源自我动力形成机制的重要辅助，两者共同构成扶贫脱贫机制完善微观层面的战略重点，是扶贫脱贫机制完善的本质要求和真实体现。

如果农户不能建立起自主发展的理念，那么就会对外界的资源供给和外部组织形成依赖，即使贫困村得到了发展，也是一种外源性的发展，一旦外部扶助终止，发展的动力也就戛然而止。建立扶贫脱贫自主发展理念的方式是激发群众的权利意识，使贫困农户认识到自身的权利及这种权利的价值，进而去争取和维护这种权利，自然就形成了自主发展的理念。内源发展的人力资本培育。能力建设是贫困村内源发展的人力资本保障，也是内源发展的核心要义。如图所示：

完善我国扶贫脱贫机制框架图



2、强化外源拉动机制是提升我国扶贫脱贫能力关键

在推进扶贫脱贫中，外源拉动机制是我国扶贫脱贫能力的关键环节。扶贫开发治理的外源拉动机制主要国家宏观财政政策拉动机制、国家宏观金融政策服务拉动机制、多元合作拉动机制构成和片区的区域发展带动，即形成财政劳动力、金融拉动力、市场拉动力和区域综合拉动力。宏观财政政策拉动机制是通过改革财政专项扶贫资金管理来实现，即一方面通过增加专项扶贫资金支出，提高扶贫力度，另一方面通过财政专项扶贫资金管理，提高宏观财政政策实施准度和精度，提升扶贫资金使用效果。

金融政策拉动机制是通过金融服务服务来实现的，即通过加大扩大对贫困地区宏观金融服务力度，发挥金融服务功能和金融导向作用，通过创新适合贫困地区的金融品种、方式和工具，形成金融拉动力。多元合作拉动机制是通过创新社会参与来实现，即通过建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度，形成大扶贫治理体系。打破传统的只由扶贫开发部门负责的治贫机制，多方合作拓宽扶贫资金来源的多样性、保障资金投入的充足性，形成政府、社会、市场以及公民的合作互补关系，发挥各自所长，弥补各自缺陷，形成各尽其责、协同作战的良性格局，拉动全社会扶贫大局势形成。而片区区域拉动机制则是通过我国十四个集中连片特殊困难地区作为扶贫开发主战场，通过国家的大区域发展政策和区域间合作政策带动较大区域自然经济和社会整体发展，进而达到扶贫脱贫的目标实现。

外源拉动机制完善则较多的是通过外部宏观经济政策和多方合作改善内部治理环境，实现内外联动，共同促进国家扶贫开发攻坚顺利推进。主要包括：片区发展与扶贫攻坚结合机制、社会扶贫机制、金融扶贫机制和专项财政扶贫资金分配机制，这是“十三五”时期我国扶贫脱贫机制完善的宏观战略重点，也是其机制完善的外源推动机制。

以上机制框架均从宏观总体上把握扶贫脱贫机制完善的全面部署，通过集合多方扶贫脱贫主体力量，结合区域经济发展形势，规范分配和运用财政扶贫资金，为扶贫资金的运用创造可靠的金融产品载体，尽可能的调动各种优势资源协同扶贫，进一步拉动扶贫脱贫机制的完善。外源推动机制是内源自我动力形成机制和内源推动机制的重要补充，两者互为依托，内源机制的进一步发展能够促进外源机制拉动力的更好消化，而外源拉动机制的进一步完善则更有利于扶贫内源动力的蓬勃发展，同时反过来促进外源拉动机制的运行。

总之，完善扶贫脱贫机制要把握内源和外源两大机制的完善，注意两大机制的协调发展，弥补以往扶贫脱贫机制的不足和弱势，取长补短，使得新时期扶贫脱贫攻坚更加健康有效地推进。

   三、完善贫困县考核机制和建立退出机制

随着我国扶贫开发进入到了一个新历史阶段，考核机制也必然发生新变化，这不仅是是因为扶贫开发本身的需要，更是实现全面改革目标“治理体系和治理能力现代化”重要内容。就扶贫开发领域的改革创新而言，考核机制、评价机制和退出机制是完善扶贫脱贫机制的重要内容。

（一）完善贫困县考核机制的必要性和重要性

推进考核机制改革是我适应新时期我国社会经济发展战略和全面改革以及扶贫开发的新形势下的新任务，同时也是现行考核机制自身完善的内在需求。从必要性来看：以GDP为核心的现行考核机制难以体现贫困地区自身特色和特点；现行考核机制对脱贫致富的积极作用不明显甚至起到相反作用；现行考核机制难以适应新阶段我国扶贫开发新战略及部署。完善贫困县考核机制重要性主要体现在：通过考核机制改革创新，有利于贫困县集中解决贫困县最突出问题。为全国进行考核机制改革提供试点和参考。为精准扶贫机制等其他扶贫机制创新提供有力的保障和重要推动力，有利于丰富和发展新时期中国扶贫开发的理论。有利于指导中国新时期扶贫开发战略的实践。为贫困县退出机制研究制定提供支持。

（二）中国贫困县考核机制改革的总体评价

从目前我国贫困县考核机制改革进程看，（1）建档立卡稳步推进，贫困县考核机制实施条件形成。根据中办25号文件关于建立精准扶贫工作机制“的要求，国务院扶贫办先后于2014年分别印发了《扶贫开发工作方案》（国开发【2014】24号）和《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开发【2014】30号）《扶贫开发建档立卡指标体系》等文件和通知。（2）帮扶责任确定，扶贫脱贫责任考核有依据。（3）精准管理制度初步建立，扶贫脱贫制度考核有保障。 （4）考核制度和考核标准基本确定，考核机制初步形成。一方面，前期考核试点为考核制度奠定了基础，经过试点探索初步形成了考核机制。建档立卡中包括了全国所有贫困县的指标数数据，也包括有全国14个片区、720个贫困县数据。指标体系分户级数据、村级数据、县级数据和片区数据四个层级。户级数据共59类一级指标，200多个三级指标数据。村级指标有8个一级指标，126个三级指标，400多个四级指标。贫困县级数据共分为5个一级指标数据和109个三级指标，300多个四级指标，这些指标都是全面反映扶贫脱贫的各种指标。二是考核更加系统性和可持续性。三是考核的层次性更加明晰。县级为基础单元进行片区整理考核和升级考核，以村为基础单元进行县级整理考核。以户级为基础单元进行村级汇总整理考核。

（三）完善我国贫困县考核机制总体思路

完善我国贫困县考核机制总的指导思想：以扶贫脱贫目标为导向，以引导贫困县整体工作转向到以扶贫开发为核心，以减贫效果和农民生活水平提高、人居环境改善、公共服务水平享有程度提升等为主线，建立贫困县考核指标体系，将贫困县考核标准作为党组织考察培养干部和任免职务的重要依据，不断提高扶贫脱贫效率和效果。

完善我国贫困县考核机制重点任务：首先、进一步完善和健全贫困县考核管理组织体系，尽快完善考核管理组织机构，进一步完善贫困县考核工作流程和管理方案。为保证贫困县考核机制的落实，不断完善与贫困县考核机制相匹配的监督机制。最后，从贫困县考核指标体系科学性、精准性的角度出发，不断完善信息收集机制。贫困县考核机制考核的内容包括：成效考核，包括扶贫脱贫的成效考核，如贫困人口变化、贫困人口收入等，贫困人口的生活水平，贫困人口的社会保障水平（住房教育文化医疗等）。扶贫脱贫工作考核，包括：扶贫脱贫十大重点工作进展考核，扶贫脱贫机制建设考核。扶贫脱贫的管理考核。

（四）建立贫困县退出机制的思路和建议

完善贫困县退出机制是扶贫脱贫机制的重要内容之一，只有建立退出机制，才能真正的形成扶贫脱贫机制的完整体系。假如没有贫困退出机制，就无法衡量扶贫脱贫的效果，退出贫困行列是扶贫脱贫的最终目的和最终目标，但退出一方面是要有条件的，达到条件后，就可退出。另一方面，贫困县退出机制，应该建立退出激励机制。也就是说，当贫困县、贫困村或者贫困家庭已经完全脱贫了，即使在贫困行列，其获得扶贫脱贫支持或收获，对他的收入和发展影响微乎其微，省略不计，这样不会因为退出贫困县（户、村）而带来投资利益的重大损害。目前很多地方即使已经收入很高，但还是不愿意退出贫困县（户、村），这主要是因为，在贫困县（村、户）可以获得更多国家的扶贫脱贫专项支持。因此，退出机制的建立不但是必要的，而且也是扶贫脱贫机制本身所需要的。

从扶贫成效评估体系、财政资金分配和激励机制三方面进行构建。第一，构建和完善贫困县扶贫成效评估体系。第二，根据扶贫脱贫成效，决定扶贫财政资金分配。第三，建立和完善贫困县扶贫开发激励惩罚机制。

科学制定贫困县退出标准。在退出机制实施的过程中，对应贫困户、贫困村、贫困县的识别和退出应该设定相应的标准。标准的制定原则要求具有科学性、可行性和实践性。第一，在贫困户的退出标准设定中应该注意收入和创收能力两个方面。第二，在贫困村的退出标准设定中应该注意人均收入、贫困人口比率两个方面。第三，在贫困县的退出标准设定中应该注意人均收入水平、贫困发生率和其他多位贫困指标。最后，在退出方式上，应该考虑逐步退出。

积极制定贫困县退出机制实施步骤。第一，依托中央组织部、国务院扶贫办建立一套完整的贫困县退出识别机构。第二，建立科学、务实的贫困县退出考核机制。第三，完善数据统计体系，加强对贫困县各类指标数据的统计收集，力求准确。第四，推行精准管理、动态管理，对扶贫对象进行全方位、全过程的监测，建立全国扶贫信息网络系统，提高扶贫工作管理效率。第五、可先行建立贫困县退出“摘帽不摘政策”奖励措施试点。一方面制定全国贫困县退出“摘帽不摘政策”奖励措施。

四、完善我国精准扶贫机制

精准扶贫是确保“十三五”扶贫脱贫目标和任务实现最基本要求，也是最严格要求，精准不精准，关系着扶贫脱贫的真实性。即真扶贫和扶真贫，不仅是对扶贫脱贫工作的检验，也是对党和国家工作的检验。

（一）新形势下实施精准扶贫面临的挑战

推动精准扶贫主要存在片区精准和个体精准两个层面的挑战。片区精准扶贫主要有两个个方面的挑战：一是在实施片区精准扶贫中对各相关部委的指导、协调不足的挑战。连片特困地区规划范围大多数是具有跨省市的特点。针对跨越传统行政区划和从将片区作为整体统一实施规划的角度考虑，国务院确定每个片区由1-2个中央部委负责具体联系。联系单位的职责是加强与片区各有关省（自治区、直辖市）和中央部委联系沟通，开展调查研究，督促指导片区规划实施。然而各部委在实施片区扶贫中都是平行部门，长期以来各部门是垂直管理体系，部门间缺乏横向的有效协调和合作。在国务院层面缺乏统一的指挥协调机构之下，依靠片区联系部委作为协调联系机制，很难协调推进各部委在片区项目的有效实施。这也是当前片区扶贫规划实施中普遍存在项目资金落实困难、项目实施进展缓慢的重要原因之一。二是跨行政区域协作难度大给片区精准扶贫带来了挑战。连片特困地区大多数是跨行政区域地区，片区各行政区域相连并且存在相似的资源禀赋和发展困境。因而，跨行政区域协作是推动片区整体发展的重要机制。然而，由于长期以来，各行政区域的独立、垂直管理，使得片区内各区域间的联动配合不仅存在体制机制上的制度障碍，而且也存在意识、意愿上的困难。片区内区域间、部门间很难形成有效的配合联动，如武陵山片区、乌蒙山片区都不同程度的存在区域间在各类相关联项目进展情况的对接困难，各相关部门缺乏必要的信息沟通等问题。

个体精准扶贫主要面临以下几个方面的挑战：一是贫困人口的精准识别、动态管理，仍面临诸多困难。贫困人口的识别是实施精准扶贫的前提。我国贫困人口规模庞大、致贫因素复杂多样，将具体的贫困人口有效识别出来是一项庞大而复杂的工作。另外，尽管我国已经开始着手建立贫困人口信息管理系统，但是如何做到贫困人口的动态管理仍存在诸多困难；二是贫困地区社会组织发展水平低，社会扶贫效益最大化受到影响。改革开放以来，尽管我国公民社会获得了较快发展，但公民社会发展成熟仍需要经历较长的时期，社会组织发展也存在不平衡性。由于体制、机制等诸多因素制约，贫困地区社会组织发展有限。作为社会扶贫的重要力量之一，社会组织对于实施个体精准扶贫具有独特优势。贫困地区社会组织发展滞后在影响社会扶贫效益最大化的同时，也给增加了贫困人口个体层面精准扶贫和扶贫攻坚的难度和挑战。

（二）实施精准扶贫战略的必然性

实施精准扶贫是贯彻落实新一届中央领导集体关于扶贫开发工作新思想新要求新部署的需要。首先，精准扶贫是习近平同志关于扶贫开发的重要战略思想。习近平同志提出“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶”。“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。“干部要看真贫、扶真贫、真扶贫，使贫困地区群众不断得到实惠”。其次，精准扶贫是新一届国务院关于扶贫开发的重要战略部署。2014年，李克强总理在今年的政府工作报告中宣布“继续向贫困宣战，绝不能让贫困代代相传。”并明确今年要解决1000万人以上贫困人口的“军令状。”

实施精准扶贫是完善扶贫开发治理体系和提高扶贫开发治理能力的需要。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义制度的本质要求。扶贫开发事关最弱势的贫困群众的核心利益，没有贫困地区的全面小康，就没有全国的全面小康。能不能做到精准扶贫是衡量扶贫开发治理体系和治理能力的“温度计”，扶贫开发治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。精准扶贫要求扶贫开发治理体系要以促进社会公平正义、增进贫困人口福祉为出发点和落脚点，促进公平社会环境的营造，保证贫困人口平等参与、平等发展的权利。与此相适应，必然要求要进一步加强扶贫开发治理能力的建设和不断提高。

实施精准扶贫是我国经济社会发展到一定阶段扶贫开发转型的需要。首先，区域经济增长带动减贫的效益逐步降低，对剩下的贫困人口的扶持只有精准到村到户才能凑效。其次，经济结构转型提出了对困难群众需要实施更有针对性帮扶的要求。再次，全球化、城镇化过程中一些新型问题的挑战，客观上要求实施精准扶贫。

实施精准扶贫是适应新时期贫困人口特征变化的需要。改革开放以来，我国根据不同时期贫困人口分布等特征的变化，制定了相应的贫困人口瞄准战略。第一个时期，1986-2000年。我国开展专项扶贫开发工作。1994年确定592个国家重点扶持贫困县，带动了全国农村贫困问题解决。第二个时期，2000-2010年，为了进一步瞄准贫困人口，2002年全国确定了15万个贫困村实施整村推进。第三个时期，2011年以来，贫困区域性、综合性和复杂性交织在一起，连片特困地区的问题比较突出，另一方面贫困人口分布相对之前进一步分散，靠“漫灌”难以有效瞄准穷人，需要采用“滴灌”的措施进行精准扶贫。

（三）完善精准扶贫机制的目标

当前扶贫开发工作中存在以下突出问题:一是工作对象不明确，底数不清，基础不牢。二是工作目标不明确，许多资金用到和贫困群众生产生活无关的项目上。三是工作措施不明确，想到说到没做到。这些问题的解决，需要通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核来系统性地解决。因此，完善精准扶贫工作机制的目标就是要建立精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核相互支持互相促进的工作体系。

（四）完善精准扶贫机制主要任务

打好精准扶贫的基础——建档立卡。准确识别，建档立卡，是实现精准扶贫的前提和基础。

为精准扶贫建立“滴灌”管道——派驻驻村工作队。在各地现有工作基础上，普遍建立驻村工作队制度。实现驻村帮扶长期化、制度化、规范化。

积极动员社会力量参与精准扶贫。社会扶贫是篇大文章，是扶贫工作的环境和条件。要创新社会参与机制，建立广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发的制度。继续发挥定点扶贫、东西扶贫协作、军队武警扶贫的引领作用，强化、细化相关措施，提高针对性、有效性。民营经济和社会组织不断成长壮大，是扶贫工作新的增长点，潜力巨大，要为他们搭建平台。认真总结各地成功经验，积极宣传推广，更好地发挥作用。推动设立全国扶贫纪念日，建设全国社会扶贫信息网络系统，进一步形成扶贫济困的良好社会氛围。

创造精准扶贫良好环境——推进片区规划实施。把片区扶贫规划与城镇化规划、综合交通规划、特色产业发展规划结合起来，以14个连片特困地区为重点促进区域发展，推进基础设施建设，提升公共服务水平，改善发展条件，增强内生动力，不断提高贫困地区的“造血”能力。扶贫整体推进与精准到户结合。

（五）完善精准扶贫机制的建议

坚持区域发展与精准扶贫协调推进。全面落实国家片区区域发展与扶贫攻坚规划，分时序推进跨省际重大基础设施项目，不断提高贫困地区基本公共服务均等化水平。同时, 坚持把产业扶贫作为精准扶贫的主要载体，着重于开发各自特色的产业,包括种植业、畜牧养殖业、乡村旅游业和农产品加工业等，不断提高贫困地区生产力水平和贫困农户的自我积累、自我发展能力。

坚持农村低保和扶贫开发“两项制度”有效衔接。在坚持“两项制度”有效衔接的前提下，研究探索两者有机结合的新途径、新方式，形成良性互动，显得尤为必要。

完善和健全精准帮扶机制。落实驻村帮扶机制；加强对驻村干部管理和能力提升；提高贫困村和贫困户产业扶贫精准性。

要强化精准管理体制和机制。进一步强化精准管理机制，尤其是要加强扶贫资金管理制度建设，提高扶贫脱贫的科学性、针对性和实效性。一是完善精准扶贫中的组织管理体制。二是改革财政专项扶贫项目管理机制。三是建立科学快捷方便全面的扶贫脱贫大数据管理体系，提升扶贫脱贫管理效率。四是强化协作配合。建立和完善部门、行业扶贫责任考核机制，增强部门、行业在扶贫开发工作中的责任意识、协作意识。

不断完善考核机制，提升扶贫精准度。贫困县考核，就是考核扶贫脱贫的效率的精准度，要按照国家贫困县考核机制要求，改革完善贫困县考核机制，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核评价的主要指标，将过去对贫困县考核主要是考核GDP向现在主要考核扶贫开发工作成效转变，积极探索精准扶贫考核机制的不断完善。

五、完善我国内源扶贫机制

内源扶贫机制就是在扶贫开发过程种建立起确保贫困地区、贫困人口内生发展动力形成与发展的理念、制度、政策、模式的集合，扶贫脱贫最根本的还是要贫困地区、贫困家庭和贫困人口内在动力机制的培育。内源扶贫脱贫机制是我国扶贫脱贫机制的根本性动力机制。

内源扶贫机制是在扶贫开发过程中建立起确保贫困地区、贫困人口内生发展动力形成与发展的理念、制度、政策、模式的集合。内源式扶贫包含了三个方面的含义：一是强调资源开发与环境保护相结合。资源的利用和开发是开发式扶贫的核心理念。扶贫开发既包括了物质资源开发，也包括人力资源开发，即提升扶贫对象的人力资本水平。大多数贫困地区生态脆弱，贫困地区物质资源开发要与生态环境保护相结合，人力资源开发需兼顾本土文化传承；二是内源式扶贫中内生力量的形成和发展，既要充分发挥地方性知识和本地社区、人群的主体地位，也要重视外部的支持和拉动作用。在贫困地区和扶贫对象内生发展动力不足的情况下，内源扶贫中的外部支持和拉动显得尤为重要。贫困地区和扶贫对象的内生动力是在内源与外源的互动合作中得以不断发展的；三是内源式扶贫强调推动贫困地区、贫困人口的内生发展动力和自我发展能力来获得发展和脱贫致富的目标。因而，内源式扶贫过程也是可持续发展的过程。

（一）内源扶贫机制现状

我国扶贫战略由救济式扶贫向开发式扶贫转变，确定了扶贫开发方针，在内源式扶贫方面也探索出了不同层次、多样化的内源扶贫机制体制。内源扶贫机制体系主要由区域层次、社区层次和个体（农户）层次的内源扶贫机制构成（见下表）。

我国内源扶贫机制体系

内源式扶贫机制体系	层次	具体机制
	区域层次	贫困县加快发展政策措施机制
		连片特困地区区域发展政策措施机制
	社区层次	参与式扶贫（参与式整村推进）
		贫困村互助资金
		社区主导型发展机制
		基层组织建设机制
	个体层次	雨露计划
		小额信贷扶贫
		干部驻村帮扶

 

区域层次的内源扶贫机制。在区域层面，主要是以扶持措施和政策倾斜为主要内容的贫困县（扶贫开发工作重点县）加快发展机制和连片特困地区加快发展政策措施机制。如《国家扶贫开发工作重点县管理办法》（国开发[2002]2号），《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》。《纲要》划定了14个集中连片特困地区，并将该14个连片特困地区作为新阶段扶贫攻坚主战场。

社区层面的内源扶贫机制。我国在社区层次的内源扶贫机制主要由参与式扶贫、贫困村互助资金、社区主导型发展、基层组织建设等。

参与式扶贫机制主要体现在新世纪开始实施的整村推进扶贫中除了强调村庄的全面、综合性发展外，且改变以往自上而下决策治理方式，建立起重视农户意愿、利益和需求的自下而上的参与式决策模式，并形成一整套参与式村级扶贫规划方法。

贫困村互助资金是指“由政府安排一定数量的财政扶贫资金，在贫困村内建立互助资金，村民以借用方式周转使用互助资金发展生产。”贫困村互助资金机制蕴含了两个不同层面的基本功能：一是在一定程度上解决农民发展经济所面临的资金短缺问题；二是强调农民的自主合作、自我管理和民主监督，为农民提供了一条自我教育和自主整合的途径，推动了农民的能力建设和组织化水平提高[1]，进而激发贫困社区和农民发展的内源动力。

社区主导型发展（Community-Driven Development, CDD）是将社区和穷人视为发展主体、倡导社区群体自我赋权的一种发展理念。该理念由世界银行等机构自20世纪90年代以来在发展中国家中提出。其理念核心在于将资源和决策的控制权完全交由社区，实现农民自我组织、自主管理、自我监督和自我服务，依靠社区居民推动社区发展。[2]

农村基层组织是党的农村全部工作和战斗力的堡垒和基础。重点是抓好农村党支部建设，发挥农村党支部在农村，村民委会等自治组织，妇女、青年、民兵等群众组织的领导核心作用，发挥好各自的作用，促进农村扶贫开发和其它各项工作的顺利开展。

个体层次的内源扶贫机制。在个体层次上，我国的内源扶贫包括了雨露计划、小额信贷扶贫、干部驻村帮扶等机制措施。雨露计划是各项扶贫措施中直接面向扶贫对象“直补到户，作用到人”的内源扶贫机制。雨露计划以提高扶贫对象自我发展能力、促进就业为核心，以政府财政扶贫资金扶持为主、动员社会力量参与，通过资助、引导农村贫困家庭劳动力接受职业教育和各类技能培训、培养贫困村产业发展带头人等途径，扶持和帮助贫困人口增加就业发展机会和提高劳动收入。[3] 小额信贷是指向中低收入阶层提供小额度的持续的贷款服务活动，为低收入（包括贫困）人口提供金融服务和保证小额信贷自身的生存与发展，构成了小额信贷的完整要素。[4]干部驻村帮扶是省、市、县、乡下派党员干部到农村社区（以贫困村为主）挂职和生活一定时期，参与村庄治理工作，帮扶村民发展致富。党员干部驻村是中国共产党开展农村工作的传统方式之一。由此可见，干部驻村帮扶在个体（农户）层次上是一种上下联动，激发贫困乡村、贫困人口内部发展的内源扶贫机制

（二）内源扶贫机制面临的新挑战

伴随着我国经济方式转变加速和社会转型加快，内源扶贫机制体系上主要面临以下挑战：

生态与环境约束增强，区域层次的内源扶贫发展成本升高。我国大部分贫困地区发展条件差、生态环境脆弱、自然灾害频发。生态和环境的约束力也会随着贫困地区基础设施建设规模扩大和产业开发程度加深而增强。客观上增加了贫困地区经济发展与当地生态环境保护之间张力。

贫困地区劳动外流，社区层次内源扶贫发展面临人力资源挑战。区域发展差距特别是贫困地区与发达地区的发展差距存在，贫困地区农村仍将呈现出青壮年劳动力大量外流。将使得完善和发展社区层次的内源扶贫机制面临人力资源挑战。

破除城乡二元结构难度大，个体层次内源扶贫发展面临诸多挑战。打破我国城乡分治的社会体制（如户籍制度等）实现城乡社会一体化仍需要较长时间，加上贫困地区农村土地制度等改革滞后，个体层面内源扶贫机制的减贫效果提升等诸多挑战。

（三）完善我国内源扶贫机制的总体思路和目标

进一步激发贫困地区和扶贫对象内生发展动力，需要不断完善我国内源扶贫机制体系。

总体思路：完善我国内源扶贫机制体系的总体思路可以概括为：一是在区域层面通过建立内部管理约束及激励机制，解决贫困地区内部发展动力不足问题。如要构建贫困县考核、退出制度，不断激发贫困地区发展内生动力；二是通过体制机制创新整合政府、社会（NGO、村民）反贫困资源，建立政府、NGO、村民多元合作机制，为农村贫困社区发展和农民自我发展能力提升搭建制度平台；三是更加注重贫困人口参与权利与机会均等，构建贫困人口公平参与经济发展过程，共享改革发展成果的体制机制。

目标：通过完善内源扶贫机制体系促进贫困地区、社区、贫困农户不同层面的内生动力增强和有机结合，进而形成贫困地区和扶贫对象主要依靠内生动力实现加快发展和脱贫致富的工作格局。

完善我国内源扶贫机制的任务和重点。一是提升贫困农民的主体参与能力。主体参与是指扶贫脱贫中，贫困村民参与程度和参与能力。其一、主体参与不仅包括传统意义上的村民参与扶贫脱贫投资项目决策、实施和监测，还包括建立以村民为主体的制度化组织（如合作社），实现自发主体参与。其二、要将主体参与变成密切党群干群关系、提高相结合政策效率的保障。其三，通过主体参与可以间接起到提升贫困人口自身发展意识和发展能力，实现从外部输血到内部造血的转变。二是继续加强以雨露计划为核心的培训等能力建设是内源发展的核心和关键。只有具备自主发展理念的社区，才有可能实现发展动力的内部化，否则就会形成对外部干预的依赖。能力建设是贫困村内源发展的人力资本保障，也是内源发展的核心要义。社区发展归根到底是人发展。三是加强贫困地区基础设施建设能力，增强内源脱贫能力。基础设施是贫困地区增强“造血”功能的基础。要统筹协调好各部门、各行业参与贫困地区基础设施建设的政策和资源。四是加强扶贫脱贫的产业可持续发展能力。产业可持续发展能力是扶贫脱贫发展机制关键。要更加重视产业选择和培育的可持续性，积极探索符合自身特色的产业发展规划，将乡村产业纳入到县域经济中去，提高产业市场竞争力，加快扶贫脱贫的速度。五是提升贫困村灾害应对能力。灾害打击对贫困农户而言，既是致灾因子，又是致贫因子。从社区和农户两个层面入手，从自然社会经济多角度，降低自然脆弱性、经济脆弱性和社会脆弱性，将防灾减灾与扶贫脱贫相结合，增强扶贫脱贫的稳定性。六是不断提升贫困地区公共服务水平。发展教育文化事业。加快贫困地区学前教育的扶持力度，逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生活补助标准。推动农村中小学生营养改善工作。提高新型农村合作医疗和救助保障水平，进一步健全贫困地区基层医疗卫生服务体系，改善医疗与康复服务设施条件。逐步提高农村最低生活保障和五保户供养水平，不断完善农村贫困人口生活安全网络体系。

（四）善我国内源扶贫机制的政策建议

扶贫开发目标能否实现的根本标志是贫困地区和扶贫对象是否建立起了内生发展动力。完善内源扶贫机制的目的在于更好的激发贫困地区和扶贫对象的内生发展动力。完善我国内源扶贫机制，除了要继续坚持和发展已有内源扶贫政策外，还要在以下方面加强改革和完善政策体系。

第一，通过整合部门资源和引导社会资源，加强农村基础设施建设。要不断加大专项扶贫资金投入，同时整合交通、水利、能源等行业部门资源和引导社会资源，优先发展乡村道路、安全饮水、农村能源、农业灌溉等贫困人口生产生活条件，提升贫困乡村自我发展的硬件水平。

第二，进一步加强和完善产业扶贫的优先倾斜政策。

第三，深化户籍制度改革，促进贫困人口共享改革发展成果。积极探索户籍制度改革与农村土地改革协调推进政策体系，保障农民变市民后在住房、教育、医疗、就业。构建贫困人口共享改革发展成果的体制机制。

第四，加强基层组织建设。农村基层组织是农村社会治理的主体，也是内源扶贫的重要力量。建设坚强有力的领导班子，要深入开展服务型党组织创建活动，强化基层组织服务功能。

第五，坚持教育优先、扶贫优先的基本政策，着力推进贫困地区基础教育能力快速提升，提高贫困群众培训转移就业能力。

六、完善我国社会扶贫机制

社会扶贫是中国特色扶贫开发道路的重要组成部分，是社会主义制度优越性的充分体现。

（一）我国社会扶贫的现状和成绩  

总体来看，社会扶贫的成效主要体现在三个方面：一是社会扶贫观念日渐增强。随着扶贫开发纵深推进，参与社会扶贫的其它社会力量越来越多，社会各界对社会扶贫的认识也越来越深刻，尤其是在21世纪以来，社会组织、民营企业、个人参与扶贫的数量越来越多，参与扶贫的领域越来越广泛，社会公众对于社会扶贫的观念更加接纳和认同。二是社会扶贫格局初步形成。从参与主体来看，中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校、各级政府非专职扶贫部门、民营企业、社会组织、社会公众等成为社会扶贫的主要力量；从扶贫形式来看，逐步形成了定点帮扶、对口帮扶、结对帮扶、企业合作、干部挂职、社会帮扶、志愿服务等多种形式的社会扶贫格局；从组织形式来看，逐步形成了政府主导，组织和动员社会力量积极参与扶贫开发，共同推进减贫事业发展的局面。三是社会扶贫成效日益凸显。定点扶贫和东西协作扶贫的成效最为显著。截止到2012年底，参与定点扶贫的中央单位达到310个，定点扶贫首次实现对592个重点县的全覆盖。东西扶贫协作力度进一步加大。1996年至2010年来，东部通过各种方式和渠道共向西部无偿援助资金78.6亿元，引导企业投资6972.7亿元，组织劳务输出265万人次；派出了数以万计的扶贫挂职干部和各种类专业技术人员及扶贫志愿者，支持西部培养了大量本土经营管理和技术人才。全军和武警部队，开展多种形式的扶贫帮困活动，此外，民营企业、社会组织和公民个人的扶贫活动正在逐步壮大。

（二）我国社会扶贫的总体评价

我国社会扶贫成效得到显著提升，社会扶贫的观念日渐增强，越来越多普通公众增强了对社会扶贫的认识；社会扶贫的格局初步形成，社会扶贫的参与主体、参与形式、行动领域和组织形式基本明晰，社会扶贫的资源投入和影响范围也较以往有了较大的突破。总的来看，社会扶贫的工作架构和工作机制初步形成。但是社会扶贫作为政府、市场、社会协同推进大扶贫开发格局中的重要一极，其应有的作用还没有充分发挥，这主要是因为社会扶贫的工作机制仍不完善，社会扶贫的实际运行过程中还存在着一些亟待解决的问题，其成效还没有充分得到体现。机制不健全导致诸多扶贫主体把社会扶贫仅仅当作政治任务来完成，没有制定具体实施细则和目标，也没有相关政策的规范和保障，更没有量化的考核指标，因而社会扶贫的可持续性问题比较突出。但存在问题主要是：一是动员机制不健全。当前社会扶贫的认知不清，无论是在舆论宣传上，还是动员平台建设上都还没有形成完善的机制。二是参与机制不健全。主要表现为参与渠道单一，社会扶贫主体的参与能力低下，社会主体参与扶贫的制度保障缺乏以及组织管理不完善。三是整合机制不健全。主要表现为缺少资金整合机制，缺少项目整合机制以及缺少政策整合机制，极大地制约了社会扶贫的成效提升。四是协调机制不健全。目前社会扶贫主体之间包括社会扶贫主体与政府扶贫主体和市场主体间协调，社会扶贫主体与贫困地区和贫困人群之间协调机制仍没有完全建立起来。五是激励机制不健全。无论是从利益共享，还是精神回报都极为缺乏，还没有形成社会扶贫主体与扶贫开发的共赢机制。六是考评机制不健全。社会扶贫资金、项目和人力投入的成效更多的是一种定性评价，缺少完备的考评体系。

（三）完善我国社会扶贫机制的基本构思

总体思路：立足于全面建成小康社会的战略目标，以及推动国家治理体系现代化的战略要求，在政府、市场、社会协同推进大扶贫开发格局的框架下，进一步完善社会扶贫工作机制，通过完善社会扶贫机制，充分激发社会扶贫的活力，形成扶贫开发的合力，共同推动我国反贫困事业的发展。

总体目标：建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度，完善社会力量参与扶贫开发的渠道和形式，充分整合参与扶贫开发的各类社会资源，有效协调各参与主体之间的关系，完善社会力量参与扶贫开发的保障措施和激励措施，构建完整的社会扶贫评价体系，营造全社会广泛参与扶贫开发的良好氛围，形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。

具体任务：1.完善社会扶贫的动员机制:开展多种形式的宣传动员，建设社会扶贫信息平台，增强社会公众对扶贫开发的认识，加强社会扶贫主体之间的互动，加强社会扶贫主体与扶贫对象之间的互动，形成全社会广泛参与扶贫开发的氛围。2.完善社会扶贫的参与机制：增加社会力量参与扶贫的渠道，丰富社会力量参与扶贫的形式，提升社会力量参与扶贫的能力，加强社会力量参与扶贫的制度保障和组织管理，充分发挥社会力量参与扶贫的效果。3.完善社会扶贫的整合机制：广泛聚合外部资源参与扶贫开发，深度优化社会资源的内部结构，充分整合社会扶贫的资源，建立有效的资源募集、使用、协调、监管制度，理顺社会扶贫资源与政府资源和市场资源之间的关系。4.完善社会扶贫的协调机制：进一步完善政府主导，社会力量广泛参与扶贫开发的格局，充分发挥政府主体在社会扶贫中的引领作用，建立起社会扶贫各主体内部的合作机制，进一步协调好社会扶贫与政府扶贫的关系，搭建社会扶贫主体与贫困人群的对接平台。5.完善社会扶贫的激励机制：建立起社会扶贫主体与扶贫对象的双赢机制，充分激发社会力量参与扶贫开发的积极性。制定并落实相应的激励政策，全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策，完善社会力量参与扶贫的表彰体系。6.完善社会扶贫的考评机制：树立社会扶贫的考评观念，制定切实可行的社会扶贫考评指标和考评体系，明确社会扶贫的考评机构，提升社会扶贫的效果。

（四）完善我国社会扶贫机制的政策建议

1.完善社会扶贫的动员机制政策。

宣传动员，促进认识，形成扶贫文化。加大宣传动员，促进社会公众对贫困的认识非常必要，这是社会力量参与扶贫开发的前提条件。要通过多种渠道特别是主流媒体和网络媒体开展多种形式的宣传动员，促进社会公众对贫困的认识，增强其参与扶贫开发的意识。社会组织要通过各种类型的志愿服务活动定期开展扶贫宣传，培养人们参与扶贫的意识和责任。

平台建设，加强互动。动员社会力量参与扶贫开发必须有相应的平台，让有志于扶贫事业的人及时了解贫困地区和贫困人口的情况，为他们的善心活动提供服务。建议建立中央和地方各个层级的动员平台，如建立社会扶贫协会，发挥社会组织在平台建设方面的优势。此外，要特别加强信息化平台的建设，如建立社会动员的网络平台，组建专门的社会扶贫网站，可以更加直观，快捷，有效的动员社会力量参与扶贫。

2.完善社会扶贫的参与机制的政策。

完善拓展社会力量参与扶贫的渠道。要建立起社会组织为枢纽的社会渠道，将社会公众等扶贫力量整合到相应的社会组织枢纽平台上，让社会公众明确如何参与到扶贫开发中。

提升社会力量参与扶贫的能力。提高社会力量的参与能力主要包括两个方面，一是认知能力， 即对社会扶贫意义、扶贫手段、扶贫政策、扶贫成效等的认知能力； 二是行动能力，即社会主体在扶贫开发过程中的运作能力和创新能力，如何让社会力量发挥更重要的扶贫开发作用。对社会力量的宣传和培训不失为提升其参与能力的一个重要手段。

3.加强社会力量参与扶贫的制度保障。

完善社会力量参与扶贫的组织管理。完善社会扶贫的参与机制必须要有一个完善的组织管理。现阶段由政府主导的组织管理形式慢慢不能适应广泛的社会参与形式，应该着力培养具有枢纽作用的社会组织，来分担政府在社会扶贫的组织管理工作。

完善社会扶贫的整合机制各项政策.从资源整合的机理来看主要考虑两个方面：一是聚拢外部资源，二是优化内部结构，以最大限度地发挥综合优势和潜能，推动社会扶贫形成规模出效益。具体政策：一是加强对社会扶贫资金的整合政策。其一，对资金筹集渠道的整合，必须建立具有权威性，公众信任的资金募集渠道，同时，应该在国家的政策、法规指导下，通过向企业、社会个人募捐和资金市场化运作，开发式创收，使现有的资金增值。其二，扶贫资金使用上的整合。要管好用好扶贫资金。二是加强对扶贫项目整合政策。社会扶贫大多是以项目扶贫的形式存在，其一，将社会扶贫项目与政府扶贫项目整合。统一项目的规划、管理和监管、评估。项目整合由政府扶贫的专门机构与社会扶贫扶贫的组织机构共同谋划。其二，将社会扶贫的不同项目进行整合。不同扶贫主体开展的项目由社会扶贫的组织机构统筹规划。其三，将社会扶贫的不同项目与目标贫困人群的需求进行整合。项目不能随意投放，也不能够重复投放，致力于满足贫困人群最迫切的生存需求以及社会事业发展的需求。其四，将社会扶贫项目在基础设施领域、经济发展领域和社会发展领域合理投放，改变过去社会扶贫资金投入上重基础设施建设轻人口发展、重经济扶贫轻文化、生态扶贫等局面，让社会扶贫项目更多投放到社会事业领域。

4.完善社会扶贫的协调机制政策。

建立社会扶贫主体内部的合作机制。建立起政府部门主导，枢纽型社会组织协作的合作机制，实现对社会扶贫主体的组织和管理，加强社会扶贫主体的内部合作。

建立政府扶贫主体与社会扶贫主体的合作机制。社会扶贫进入新阶段，在内涵和形式上应有所创新，在建立政府协调的同时，要建立各层级的非政府协调机构，负责与政府协调机构对接，建立和完善齐抓共管、合力攻坚的协调机制。

建立社会扶贫主体与贫困地区的合作机制。其一是社会扶贫的政府协调机构与贫困地区政府部门的对接。可以考虑与贫困地区的扶贫开发领导小组建立合作机制。其二是非政府协调机构与贫苦地区枢纽型社会组织的对接，如与当地扶贫开发协会建立合作机制。其三是建立起交叉对接的方式，根据社会扶贫资金、项目、人力支持的不同性质分别选择与地方部门的合作或者与当地的枢纽型社会组织的合作。

5.完善社会扶贫的激励机制政策。

创造共赢的舆论环境。培养人们参与扶贫的意识和责任，激发人们参与社会扶贫的爱心，改变过去单一依靠企业社会责任感参与扶贫的做法，加大对参与扶贫开发民营企业的支持力度。

落实扶贫开发的激励政策。建议国家尽快制定出台包括给予物质奖励、相关优惠政策、给予职业晋升等优先权利政策文件。制定企业参与扶贫的投融资、税费减免的政策。落实财政部、国家税务总局、民政部《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》相关激励政策。

完善扶贫荣誉的表彰体系。定期开展社会扶贫表彰工作。对扶贫成效明显、贡献特别突出的企业、社会组织和个人给予表彰。建立多渠道的宣传体系，对社会扶贫主体的典型事迹进行报道宣传。定期开展典型扶贫案例的评选。其中对社会扶贫方式创新，成效显著的政府部门、企业、社会组织、个人等扶贫主体进行嘉奖，开展扶贫明星等形式的评选工作。让社会公众更多了解社会扶贫主体，助其获得社会尊重和自我价值的实现。

6.完善社会扶贫的考评机制政策。

建立社会扶贫的考评体系。其一是建立定点扶贫、东西部扶贫协作和军队武警部队扶贫工作考核评价机制和通报制度，其二是建立企业、社会组织、个人扶贫监测评估体系。考评内容要综合不同社会扶贫方式的目标和贫困地区（贫困人群）的需求满足程度作为依据。考评方式应侧重于定量评估，用数据说话，避免考评流于形式，同时也要辅以定性评估，便于更全面考察社会扶贫的效果。

健全社会扶贫的考评机制。明确考评主体，以扶贫开发领导小组承担考评任务，国务院扶贫开发领导小组负责组织、协调和监管，地方扶贫开发领导小组负责具体实施。聘请第三方机构进行评估；明确考评的对象。逐步建立起对民营企业、社会组织和公众个人的考评；明确考评的内容。建议从资金使用状况、项目执行状况以及人力支持状况。

七、完善我国金融扶贫机制

金融扶贫是农村扶贫开发战略体系的重要组成部分。金融扶贫机制是我国扶贫脱贫机制助推器。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》指出，积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困，提高贫困低收入群体自我发展能力。从资金来源的角度讲，金融扶贫是相对于财政扶贫而言的，是指通过信贷、保险等形式，重点满足贫困地区贫困人口的生产型金融需求，以缓解长期困扰农户的资金投入问题。因此，金融扶贫更加注重促进贫困地区农业产业化发展，通过为贫困人口创造更多的谋生机会，来提升贫困人群的自我发展能力，从根本上改变贫困地区的面貌，推动农村扶贫由“输血”向“造血”的可持续方向发展。

（一）我国金融扶贫的特点及效果

积极主动地做好扶贫开发各项金融服务工作，让金融扶贫的助推作用更加明显。呈现出特征。

1.完善和创新财政贴息贷款扶贫模式，多渠道增加贫困地区信贷投入。

改革完善扶贫贴息贷款管理机制。国家将扶贫贴息贷款和贴息资金的直接管理权限由中央下放到省，扶贫贷款改农业银行一家经营为市场化运作；改固定利率为固定补贴，中央财政按贴息1年安排贴息资金，在贴息期内，到户贷款按年利率5%、项目贷款按年利率3%的标准给予贴息。据国务院扶贫办统计资料显示，在实施扶贫贴息贷款发放新机制的五年（2008-2012）间，扶贫贴息贷款总量大幅增加，五年共安排了1800亿元。据统计，2013年仅中央财政就安排贴息资金5.6亿元，计划引导金融机构发放扶贫贷款144亿元，资金放大倍数约为25倍[5]。

探索和创新金融扶贫新模式。安排专项扶贫资金开展贫困村互助奖金试点，引导贫困村内农户已入股方式投入自有资金，在贫困村内设立“互助资金”，满足村内农户的资金需求。截至2013年末，中央财政已经支持5000多个贫困村发展了互助资金，一定程度上缓解了贫困农户面临的生产资金短缺问题，加快了农村贫困群众脱贫致富的步伐。

产业链扶贫成为金融扶贫的有效手段。国家级扶贫龙头企业是贫困农户与市场的连接纽带，是产业化扶贫的重要载体。金融机构探索出了“银行+龙头企业+贫困户”、“银行金融机构+专业合作社+贫困户”等创新模式，这些模式在实践中被证明是行之有效的。以中国农业银行为例，重点支持了173家国家级扶贫龙头企业，这些企业在农行贷款余额130.2亿元，户均余额7528万元，辐射带动约139万贫困农户，户均增收2644元。

2.注重加强顶层设计，促进集中连片贫困地区快速发展。

出台政策引导金融机构提升对贫困地区的金融服务水平。2012年，中国银行业监督管理委员会也发布了《关于银行业金融机构做好老少边穷地区农村金融服务工作有关事项的通知》，引导各金融机构持续提升革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的农村金融服务水平，促进金融资源向贫困地区流动。

对西藏、新疆等贫困比较集中的边疆少数民族地区执行优惠的金融政策。如《关于做好2013年新疆银行业信贷工作的意见》。中央赋予西藏包含人民币资金运营规划、优惠贷款利率和利差补贴、扶贫贴息贷款、再贷款等政策在内的一揽子更加优惠的金融政策，对西藏经济发展、人民生活水平提高起到了积极的推动作用。

出台差别化的监管政策。切实支持农村地区县域资金留在当地使用，有力保障了贫困县域的经济发展。

出台鼓励民族地区生产贸易发展的金融政策。2013年印发《民族贸易和民族特需商品生产贷款贴息管理暂行办法》，中央财政对民族贸易商品贷款按优惠利率政策规定的优惠利率给予贴息。

3.通过完善贫困地区金融基础设施，为开展金融扶贫提供便利条件。

消灭贫困地区金融服务空白网点乡镇。截至2012年末，累计解决了1249个乡镇的金融机构空白和708个乡镇的金融服务空白问题，金融服务已覆盖了全部乡镇。

加强贫困地区电子化支付渠道建设。

在贫困地区开展农村信用体系建设。开展农户信用评价，将农户信用评价结果与农户贷款审核、管理、优惠政策等结合起来，有效提高了农村贫困人口贷款的可获得性。

（二）我国金融扶贫创新面临的主要挑战

1.贫困地区的金融服务供需矛盾依然十分突出。我国政府从2011年大幅提高贫困线标准后，按照2300元的新扶贫标准，中国农村贫困人口规模约1.28亿人，扶贫资金需求规模十分庞大。从供给角度来看，贴息贷款的财政投入总量不足、模式单一、发展不均衡。

2.增加信用与信用环境差的矛盾亟待破解。第1是贫困地区的金融生态环境仍然比较差，社会信用意识薄弱，加之扶贫贷款的效益较低，违约率较高，贫困地区“融资难、融资贵”的现象普遍存在。第2是贫困地区的行政效率依然较低。在金融扶贫的实施过程中，政府主管部门、财政部门和金融部门的责任和目标往往不一致。 目前到户扶贫贴息贷款的发放方式是：银行按照自己的条件发放农户贷款，扶贫部门在年底从金融机构发放的农户贷款中选择符合扶贫贴息条件的予以贴息。这种方式缺乏各部门之间的协调性和计划性，部门之间的条块分割现象明显，不利于对贫困户的长期跟踪扶贫，不利于扩大对贫困村、贫困户的贷款覆盖面。

3.金融要素与其他要素的协调发展较差。目前，我国的贫困地区大多处于交通偏远、自然环境恶劣的区域，文化教育等公共服务发展滞后，贫困人口的相对素质较低，“等、靠、要”的旧观念依然存在，自我发展、自我积累、自我致富的能力比较低。

（三）我国金融扶贫机制创新的总体思路

1.实现“四位一体”。即市场调控机制与政府顶层设计有机结合，达到可持续、风险可控的目标；实施定向调控，重点加强对基础设施和民生领域的金融支持；改善贫困地区的信用环境，为金融机构创造良好的发展环境；完善贫困地区的服务渠道，提供快捷高效的现代化金融服务。

2.做到“四个结合”。把支持扶贫对象脱贫致富与实现金融机构保本微利结合起来；把资金支持与基础金融服务结合起来；把到户扶贫与产业扶贫结合起来；把金融扶贫与其他形式的扶贫结合起来

3.金融扶贫的目标。金融扶贫的总体目标是：按照十八大提出的全面建成小康社会和大幅减少扶贫对象的要求，全面做好贫困地区的金融服务，到2020年初步建成全方位覆盖贫困地区各阶层和弱势群体的普惠金融体系，金融对促进贫困地区人民群众脱贫致富的作用得到进一步发挥。具体体现在以下几个方面：

第1、信贷投入持续增长。确保贫困地区每年各项贷款增速高于当年贫困地区所在省（区、市）各项贷款平均增速，新增贷款占所在省（区、市）贷款增量的比重高于上年同期水平。第2、着力拓宽融资渠道。第3、完善物理网点与电子渠道相结合的组织体系。第4、改善金融生态环境。

4.金融扶贫创新的重点任务。

完善国家扶贫贴息贷款政策。支持金融机构积极参与发放扶贫贴息贷款，支持各地根据自身实际需求增加财政扶贫贷款贴息资金规模，加强对扶贫贴息贷款执行情况统计和考核，建立相应的激励约束机制。

拓宽贫困地区多元化融资渠道。大力发展多层次资本市场，支持符合条件的贫困地区企业首次公开发行股票并上市；鼓励和支持符合条件的贫困地区企业通过发行多种债务融资工具，扩大直接融资的规模和比重。引导民间借贷规范发展，多方面拓宽贫困地区融资渠道。

创新金融扶贫的产品和服务方式。各银行业金融机构要积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款，鼓励在贫困地区创新发展基于农村土地承包经营权、农村居民住房财产权和林权的“三权”抵押产品，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。

创新基于互联网等新型渠道的金融产品。与传统物理网点相比，互联网金融在解决信息不对称、降低交易成本和交易风险等方面，具有非常明显的优势。“十三五”期间，应积极探索基于贫困地区特点的互联网金融产品，为贫困地区提供现代化金融服务。

积极构建贫困地区农村保险事业。

深入推进农村信用体系建设。

（四）完善我国金融扶贫机制的政策建议

1.扩大贫困地区的金融供给能力。（1）继续鼓励金融机构在网点空白的乡镇设立金融服务点；（2）改革对金融机构服务贫困地区的监管考核机制；（3）建议将金融机构贫困地区贷款从存贷比计算公式的分子中扣除，适当降低贫困地区贷款的经济资本占用系数，鼓励金融机构加大对贫困地区的信贷投入；（4）探索开展农村土地承包经营权抵押贷款和宅基地使用权抵押贷款等新的信贷支农新模式，有效扩大农村贫困地区的抵押担保品范围。引导民间资本等多种形式的资金进入扶贫工作领域。放宽贫困地区金融机构的准入门槛，推进农村金融机构的多样化发展，鼓励金融机构在贫困地区发起设立村镇银行等新型农村金融机构，引导资金互助社等组织健康发展，积极引导民间资本进入贫困地区的农村金融领域。在贫困地区建立扶贫互助资金。

2.创新和推广金融扶贫新模式。一是探索“低碳扶贫”新机制。在我国的老少边穷贫困地区，因地制宜，大力发展“新能源和可再生能源”、“节能和提高能效”、“甲烷回收”、“造林和再造林”等CDM项目，在国内开发自愿减排机制，推动自愿交易市场，促进社会多方力量参与“低碳扶贫”，鼓励更多的银行加入到赤道银行的行列中来，在强化自身社会责任的同时为“低碳扶贫”积极融资。二是金融支持贫困地区服务业发展新模式。扶持贫困地区的服务业，特别是旅游业发展，是促进贫困地区产业升级，实现脱贫致富的重点。金融机构以贫困地区旅游资源为依托，积聚和利用社会各方面力量进行旅游扶贫。三是大力推广“银政合作”模式。缺乏有效担保物是制约金融扶贫的重要瓶颈，实践表明，政府牵头组建财政出资为主的专业担保机构可以有效解决担保难题。

3.不断改善贫困地区的金融生态环境。一是不断改善农村支付结算环境建设，鼓励金融机构在贫困地区开展电子化金融服务。二是改善贫困地区的政策环境，建立健全金融扶贫的风险补偿和激励机制。三是要发挥财政、银行、保险等各部门的协同作用。不断建立健全抵押担保机制，完善征信系统建设，进一步发挥农业保险在金融扶贫中的积极作用，共同营造一个适合金融扶贫发展的环境。四是不断探索不同类型金融机构之间建立联合扶贫的新机制。可以继续探索和完善大型银行与农信社、新型农村金融机构、扶贫公益组织的合作，把大银行资金、网络和产品优势与小型金融机构及社会组织的专业特长结合起来，有效增加贫困地区金融供给。

4.积极探索特惠扶贫金融政策和制度创新方式。金融系统应积极探索出了普惠金融扶贫的新方法新思路外，要积极探索特惠金融扶贫的新政策、新制度、新工具和新方法。在保证自身利益同时，要提升社会责任金融服务程度，在金融扶贫的力度、范围和扶贫工具中，优先贫困地区、贫困户和贫困人口的扶贫脱贫的需求。

5.着力发挥金融扶贫的政策合力。在金融扶贫模式的实施过程中，应结合其他扶贫方式，提高扶贫瞄准效率，建立商业可持续的金融扶贫机制。要围绕产业扶贫项目，结合科技扶贫和劳动力培训转移扶贫等形式，为金融扶贫提供配套服务。探索将龙头企业引进贫困地区，实行“龙头企业+金融+贫困农户”方式，探索试行“贴改保”，即探索将财政贴息资金用于建立担保基金或缴纳农业保险，从而完善贫困地区的担保基金制度和农业保险制度，逐步建立起扶贫贴息贷款的风险补偿和激励机制，不断提高金融机构发放扶贫贴息贷款的积极性，逐步建立起商业可持续的金融扶贫体制机制。

八、完善我国财政扶贫资金分配使用机制

完善专项财政扶贫资金分配使用机制是扶贫脱贫机制最核心的机制。

（一）财政扶贫资金分配使用机制存在的主要问题

1.资金分配与使用缺乏有效的激励和约束机制。目前财政资金分配主要有三种方式，即按项目分配资金、按基数分配资金和按影响因素分配资金。按项目分配资金的弊端是容易出现资金分配中的寻租行为，造成地区之间存在较大差异。按基数法分配资金的弊端是不能充分体现资金分配与贫困程度的对应关系，容易导致平均主义倾向，干好干坏一个样。因素法虽然为扶贫资金的公平分配提供了政策依据并取得了较好的效果，但仍然存在较大缺陷：一是资金分配九大因素中的有些因素如“国家扶贫方针政策”和“其他”因素难以准确界定；二是由于贫困人口规模在九大要素中比重最大，资金分配没有与扶贫成效的大小、扶贫责任的落实程度紧密挂起钩来，例如扶贫工作做得好、贫困人口减少得多的，下期得到的资金反而少，缺乏正向激励。

2.多渠道的资金分配，缺乏有效整合，协同效应不明显，扶贫资金投入的目标瞄准存在偏离。目前，我国有多个部门共同参与财政扶贫资金分配和项目管理，如财政和扶贫部门负责财政发展资金和新增财政扶贫资金管理，发改委系统负责以工代贩资金管理，财政和民委系统共同负责少数民族发展资金管理。此外，还有交通、水利、农业、林业等政府职能部门也直接参与相关扶贫项目的实施。多部门共同参与农村扶贫的优势是显而易见的，但项目和资金的多头管理也带来了一系列问题。每一家都有各自的系统和上级主管部门，各部门为了自身利益而争夺资金和项目的分配权，很难形成一个各方都能接受的分工合作框架体系。多头管理带来的另一个问题是部门之间的协调成本高，难以将有限的扶贫资源整合投入到最迫切需要的贫困地区和扶贫项目，将有限的扶贫资源重复投入到同一贫困地区或同一扶贫项目，多渠道的资金分配，缺乏有效整合，协同效应不明显。

3.监测评价体系和问责制度有待进一步完善。与其它财政专项资金相比，财政扶贫资金的绩效考评体系较好地兼顾了合规性和有效性的关系，基本符合当前我国既要继续加强财政资金合规控制、又要循序渐进推进绩效管理改革的实际，但从前瞻性的角度看，距离构建科学、合理的绩效考评体系还有一定差距。第一，缺乏对项目相关性、可持续性以及贫困人口满意度的考评指标。由于各地实际情况不同，不同项目对不同地区的相关性可能存在差别。第二，缺乏项目社会效益和生态效益及将资金使用效果指标与资金投入有机联系起来的投入、产出类指标。财政扶贫资金投入最终均体现为不同的扶贫项目，如果不对各类项目的产出进行考评，则难以有效评价和比较不同类型扶贫资金投入对贫困人口减少的贡献程度。此外，财政扶贫资金监管手段仍然落后，缺乏制度化的监督检查和责任追究制度。目前，省级及以下政府部门对财政扶贫项目及资金使用情况，由于监督任务过于集中，监管面太大，省级负责监管的人员有限等原因，造成监督随意性大,其结果往往是报喜不报忧，对所存在的问题避重就轻。

（二）改革和完善财政专项扶贫资金管理机制基本思路和重点

基本思路：中央和地方各级政府要逐步增加财政专项扶贫资金投入，加大资金管理改革力度，增强资金使用的针对性和实效性，项目资金要到村到户，切实使资金直接用于扶贫对象。把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，探索以奖代补等竞争性分配办法。简化资金拨付流程，项目审批权限原则上下放到县。以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫和相关涉农资金，集中解决突出贫困问题。积极探索政府购买公共服务等有效做法。加强资金监管，强化地方责任，省、市两级政府主要负责资金和项目监管，县级政府负责组织实施好扶贫项目，各级人大常委会要加强对资金审计结果的监督，管好用好资金。坚持和完善资金项目公告公示制度，积极发挥审计、纪检、监察等部门作用，加大违纪违法行为惩处力度。逐步引入社会力量，发挥社会监督作用。

重点：（1）完善扶贫责任制，提高资金精准度。精准识别和瞄准贫困人口是提高财政扶贫资金绩效、将扶贫战略规划落到实处的重要前提。强化政府的责任，并根据绩效管理理念的要求，相应赋予其更大的管理权限。（2）建立以绩效为基础的资金分配使用管理机制。改变单一依据贫困人口等基础数据分配资金的方法，将财政扶贫资金管理使用的结果作为重要的参考依据。建立以绩效为基础的财政扶贫资金分配机制，应遵循的原则是：（1）公开、公平、公正原则。资金绩效评估的标准、过程、结果以及资金分配方案等都要公开、透明；（2）客观、科学、规范原则。通过制度手段,最大程度地避免人为的、主观的因素；（3）权责统一的原则。行使资金分配、项目确定、项目实施和资金使用权的部门,必须对所应取得的效果承担相应的责任。建立以绩效考评结果为核心的资金分配机制，能够使扶贫资金的投向更加符合贫困地区实际，而且这一措施与“四到县”的机制一起，可以大大减少基层部门在跑项目、争资金上花费的精力,有效防止寻租和腐败现象的发生。（3）进行体制创新，整合财政扶贫资源。（4）完善扶贫项目库建设，逐步推行扶贫资金多年度滚动预算（5）完善扶贫财政资金绩效评价体系。科学完备、内容全面、操作性强的绩效评价体系是财政扶贫资金绩效管理体系的重要组成部分。一是应结合各地实际情况，分析评价不同项目对不同地区发展的相关性。二是在重视扶贫项目经济效益指标的同时，还要关注其社会效益和生态效益，及增加对扶贫项目社会效益和生态效益考评指标。三是根据不同类型资金的投向和用途，从项目产出的数量、类型、质量、时效、成本等方面进行综合评价。四是增加贫困人口满意度评价。五是增加对项目可持续性评价。在评价组织上，将目前由各级财政部门和扶贫办主导评价体系，逐渐过度到由第三方组织评审，鼓励中介机构、非政府组织等参与评估，提高评价主体的多元化程度。  

九、完善我国连片特困地区区域发展与扶贫开发结合机制

区域发展与扶贫开发相结合，是指处理好两者关系，构建区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展良性互动关系

（一）区域发展与扶贫开发相结合战略和政策背景

我国区域发展与扶贫开发结合的战略、政策可从三个层面加以简要把握。

从宏观层面看。2011年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。该纲要对“十二五”时期我国经济社会发展作出了战略部署，在宏观层面确定了区域发展与扶贫攻坚结合的战略框架。《“十二五”规划纲要》提出，要“实施区域发展总体战略”，推进新一轮西部大开发，全面振兴东部地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展，加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度。要“充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距”。要“在南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山-六盘山区以及中西部其他集中连片特殊困难地区，实施扶贫开发攻坚工程”。这些论断明确将扶贫开发工作纳入区域发展总体格局，把区域发展思想融入到扶贫开发战略。

从中观层面上看。2011年5月《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》（简称《扶贫纲要》）。该纲要提出，“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场”，首次在国家层面明确了连片特困地区是扶贫开发的主战场以及连片特困地区的数量、位置。2011年，国务院扶贫开发领导小组下发《关于下发集中连片特殊困难地区分县名单的通知》，明确了连片特困地区涵盖的行政区划。2011年10月至2012年12月，国务院先后批准实施《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》等11个片区规划（西藏、四省藏区、新疆南疆三地州因已明确实施特殊政策未包含在内）。

从微观层面来看。2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。该意见提出要抓好“改进贫困县考核机制”，“建立精准扶贫工作机制”，“健全干部驻村帮扶机制”，“改革财政专项扶贫资金管理机制”，“完善金融服务机制”，“创新社会参与机制”等五项机制创新；要组织实施村级道路畅通、饮水安全、农村电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设、贫困村信息化等十项重点工作。这些意见抓住了扶贫开发工作执行层面的薄弱环节，为确保实现区域发展与扶贫开发结合提供了支撑。

实践证明，“十二五”时期将区域发展和扶贫开发相结合，既有利于我国宏观经济的持续健康发展，也有利于贫困地区加快脱贫致富步伐、促进共同富裕。

（二）区域发展与扶贫开发相结合面临的机遇和挑战

两方面重大机遇。第1.经济增长形势的结构性变化。20世纪90年代以来，我国经济长期高速增长主要依赖于外向型经济的发展。2008年以来，这种格局逐渐发生变化，我国外向型经济遇到巨大挑战。外贸对国民经济增长的贡献将继续趋于减少，内需的作用越来越大，投资在短期内仍然是保持经济快速增长的重要抓手。中西部地区内需增长潜力大，基础设施所需投资多，劳动力成本相对较低，因此在国家总体区域发展格局中的优势将明显增强，区域发展的优势区域和扶贫开发的重点区域趋于一致。这为区域发展与扶贫开发相结合创造了宏观经济环境。第2.社会政策的调整。整体而言，经过三十多年快速发展，我国已经步入中等发达国家行列。但是，我国发展不平衡的特征非常突出，区域之间、城乡之间差距很大，贫困问题依然突出，贫富差距问题及与此相关联的社会矛盾日益尖锐。新世纪以来，我国出台大量教育、医疗、社会保障和“三农”问题等方面社会政策，取得了一定效果，但仍然未能有效缓解贫富差距及相关社会问题。这些问题已经对我国社会和政治稳定构成越拉越大的威胁，“十三五”期间必须把加强对贫困地区和贫困人口的扶持摆在更加突出的位置。这为区域发展与扶贫开发相结合提供了社会环境。

三大挑战：第一，区域发展的生态与环境约束。我国连片特困地区大多地处我国地势第一、二阶梯，地形以山地、丘陵为主，生态地位重要，生态环境脆弱。680个县中有504个山区县和86个丘陵县（全国山区县和丘陵县总数分别为896和534），有269个县属于限制开发的国家重点生态功能区（占全国总数的61.7%），有448个县属于地质灾害重点防治县，有661个县属于一种以上地方病的病区县。生态环境属性限制了连片特困地区充分利用区域发展机遇。第二，产业结构升级的趋势。随着生产力水平的提高、资本的积累、劳动力和环境成本的增加，以及国外竞争对手的变化，近几年我国劳动密集型产业一方面出现向资本、技术密集型产业升级的趋势，另一方面出现向越南等更低劳动力成本国家转移的趋势。这种局面限制了连片特困地区利用经济增长形势结构性变化所带来的机遇吸引沿海地区投资的能力，贫困人口就业和农业经营面临人力资本投资不足的明显劣势。第三，宏观经济下行的压力。三十多年的快速增长，使得我国经济发展的后发优势逐步减弱，劳动密集型产业竞争力下降，经济发展对技术创新的依赖增大。然而，技术创新能力不足属于发展中国家普遍存在的短板。解决不好这个问题，在走过劳动密集型优势产业发展的历史阶段以后，发展中国家宏观经济很容易失去比较优势，陷入“中等收入陷阱”。这种背景下的宏观经济下行压力已经在我国出现，是连片特困地区加快发展面临的风险因素。

（三）完善区域发展与扶贫开发结合机制的指导思想和基本原则

指导思想：推进连片特困地区区域发展与扶贫开发结合，必须坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导。要立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大国情，把发展作为解决贫困问题的关键和根本，坚持以经济建设为中心，坚持社会主义市场经济改革方向，发挥市场在资源配置中的决定性作用；要着眼于社会主义的本质要求，把消除贫困、改善民生、实现共同富裕作为发展的根本目标，坚持走包容性发展道路，坚持更好发挥政府作用，从根本上扭转区域、城乡发展差距扩大的趋势，确保形成改革发展成果人人共享的局面。

推进连片特困地区区域发展与扶贫开发结合，必须深入贯彻落实十八届三中全会精神，大力推进改革创新。要通过改革创新，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局，充分利用区域发展与扶贫开发相结合的重大机遇，有效应对面临的挑战，强化区域发展和扶贫开发的正向关系、抑制其负向关系，开创区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的良性互动局面,加快连片特困地区区域发展步伐，优先解决最困难地区最困难群体最迫切需要解决的问题，推动连片特困地区经济社会又好又快发展。

基本原则：完善区域发展与扶贫开发结合机制，首先要准确把握其主旨思想——加快发展和精准扶贫良性互动；其次要明确其实现机制：一是构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局，二是构建外部支持、自我发展协同推进的有效减贫模式。完善区域发展与扶贫开发结合机制，还需要遵循自然规律，以保护生态环境为前提和支撑。最后，完善区域发展与扶贫开发结合机制，必须突破路径依赖和利益藩篱，必须以改革创新为根本动力和强大保障。由此出发，可以揭示、概括出完善区域发展与扶贫开发结合机制的五项基本原则。

——坚持加快区域发展与实施精准扶贫相结合。通过加快发展，为扶贫开发奠定物质基础和提供不竭源泉。通过精准扶贫，保障贫困人群能够分享到发展的果实，保障区域发展能够坚持正确的方向。没有区域发展，精准扶贫将成为无源之水；没有精准扶贫，区域发展将成为无用之功。

——坚持政府引导与市场调节、社会参与相结合。通过政府引导，克服“市场失灵”，提高贫困人口参与水平，保障公平发展。通过市场调节，实现资源合理配置，培育自生能力，保障持续发展。通过社会参与，动员更多扶贫资源，弥补政府和市场二元共治的不足，为扶贫开发提供强大社会支持。

——坚持外部支持与内源发展相结合。通过外部支持，帮助贫困地区、贫困人口摆脱要素短缺、能力不足的“贫困陷阱”和走上“发展阶梯”，提高其参与市场竞争、发展竞争的能力。通过发挥贫困人口的主体作用，激发内在活力，将外部支持转变为自我发展能力。

——坚持保护生态与扶贫发展相结合。通过保护生态环境，为扶贫开发和区域发展提供更好的资源环境条件，走可持续扶贫发展之路。通过扶贫开发和区域发展，为保护生态环境创造更好的经济社会条件，构建扶贫发展与生态建设良性互动格局。

——坚持改革创新与扶贫发展相结合。通过发挥制度变革的牵引作用，突破扶贫开发和区域发展的薄弱环节和制约因素，克服路径依赖，凝聚发展合力。通过扶贫发展改善民生、促进共同富裕，营造公正和谐的社会环境，为改革创新营造良好舆论氛围。

（四）完善连片特困地区区域发展与扶贫开发结合机制的政策措施建议

1.着力推进片区规划的实施，连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划充分体现了区域发展与扶贫开发相结合思想。

完善区域发展与扶贫开发结合机制，关键是要加强片区规划的实施。

国务院扶贫开发领导小组要加强组织领导作用。要把通报片区规划实施情况和研究解决片区规划实施中的重大问题作为历次领导小组全体会议的重要内容。

国务院扶贫办和国家发展改革委要发挥好统筹协调作用。一是要定期召开部际协调会议，推动国家相关各部门落实分工任务和加强经验交流；二是要指导片区省（自治区、直辖市）和协调国家相关行业部门推进片区规划中重点项目的实施；三是要全面强化片区规划实施的监测评估，通报监测评估结果，及时发现规划实施中存在的问题并协调解决这些问题。

片区联系单位要发挥好对应片区规划实施的协调和督促指导作用。一是要加强调查研究，及时发现、协调解决规划实施中存在的问题；二是要协调、督促国家相关部门落实分工任务；三是要指导、督促片区省（自治区、直辖市）加强跨行政区合作和建立跨省协调机制。

中央政府相关部门和片区各级党委、政府要切实履行片区规划确定的职责。中央政府相关部门要明确本部门职责，确保落实相关支持政策，加强部门之间的合作。片区各级党委、政府特别是省（自治区、直辖市）党委、政府要建立有效工作机制，切实发挥规划实施责任主体的作用，确保完成规划任务。

2.着力加强益贫性区域发展政策。以实现包容性发展、保障贫困人口受益和推进加快发展为着眼点，制定实施连片特困地区区域发展政策。把连片特困地区加快发展放在区域发展总体战略的优先位置，给予特殊政策支持。

加强基础设施建设。加快连片特困地区铁路、公路、民航、骨干水利工程、电网、油气管道、信息化等重大工程的论证、规划和实施，国家用于基础设施的投资重点向片区倾斜。利用国家投资的片区重大工程项目必须开展贫困影响评估，要把用工岗位投向当地就业市场，要招收一定比例的建档立卡贫困家庭劳动力就业。地方和民间投资建设的重大基础设施项目也要逐步开展贫困影响评估。加快建立完善重大工程项目贫困影响评估制度。

加快社会事业发展。中央财政加大对连片特困地区教育、医疗卫生、社会保障等社会事业支持力度，大力提供片区公共服务水平，推进基本公共服务均等化。重点加强连片特困地区城乡居民医疗保险、养老保险和最低社会保障制度建设，为片区全体社会成员提供严密有效的社会保护与支持网。

扶持特色优势产业。制定针对性产业政策，支持连片特困地区利用资源、环境优势，实施以市场为导向的优势资源转化战略，重点建设一批资源开发及深加工项目、生态文化旅游项目和特色农业项目，扩大产业规模，增加就业机会。结合城镇化趋势，在片区规划建设一批特色优势产业集聚区，支持仓储、包装、物流和餐饮等服务业配套发展，重点对益贫效果突出的投资项目给予财政、税收、融资、土地等方面政策支持。

推进生态建设与环境保护。加大对连片特困地区生态建设和环境保护财政支持力度，推进重点生态功能区建设，继续实施重点生态工程。完善生态补偿制度，逐步提高补偿标准。建立健全防灾减灾与扶贫开发相结合机制。在片区生态地位特别重要、资源环境压力特别大、常规产业发展特别困难的重点生态功能区，规划建设一批公益生态园区，设立生态工人岗位，将当地农民有序转变为产业工人，把相关涉农补贴整合提升为工资。

3.着力实施发展型扶贫开发措施

以提高连片特困地区贫困人口自我发展能力和保障贫困人口共享改革发展成果为着眼点，制定实施积极的扶贫开发政策措施。

建立健全精准扶贫工作机制。以贫困人口建档立卡信息为基础，开发建设全国扶贫信息网络系统，不断更新、完善扶贫信息。以扶贫信息网络系统为依托，与片区规划实施监测评估工作相结合，实施片区扶贫对象动态管理、扶贫措施动态调整，推进扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，确保扶贫资源精准传递、扶贫措施有的放矢。确保中央财政扶贫资金新增部分主要用于连片特困地区，省级财政也要向连片特困地区县（市、区）倾斜。改革财政扶贫资金管理机制，保障扶贫资金精准滴管到扶贫对象身上，保障专门扶贫政策精准落实到扶贫对象身上，提高扶贫资金使用效益。

大力解决贫困人口突出问题。连片特困地区在村级道路畅通、饮水安全、电力保障、危房改造、特色增收产业、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设、贫困村信息化等方面存在比较突出的问题，相关行业部门要制定专门规划确保解决这些问题，要把解决这些问题摆在行业部门常规工作的优先位置。要结合城镇化趋势积极稳妥推进片区易地扶贫搬迁和劳动力转移培训，大力提高贫困人口参与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程的能力。

充分发挥社会组织扶贫作用。广泛动员社会扶贫资源向连片特困地区汇聚。通过购买公共服务等方式，鼓励、引导社会组织结合片区规划开展扶贫工作，充分利用社会组织在扶贫实践中具有的机动灵活、分工细和专业化优势。将适合由社会组织提供的扶贫服务和解决的事项，交由符合条件的社会组织承担。建立健全社会组织承接扶贫服务的竞争机制，不断提高财政扶贫资金使用效益。

4.着力完善扶贫考核制度与依法治贫机制

把完善强化扶贫考核制度与依法治贫机制作为推进连片特困地区区域发展与扶贫开发的根本保障。

完善连片特困地区各级地方党委、政府考核机制。把区域、城乡均衡发展和连片特困地区地（市、州）、县（市、区）扶贫发展成效作为考核片区省委、省政府的重要指标。片区地（市、州）、县（市、区）由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变。片区县（市、区）下辖乡镇，一律取消地区生产总值考核，把减少贫困人口数量、提高农村居民生活水平和推进基本公共服务均等化作为主要指标。

建立健全国家有关部门扶贫职责考核制度。交通、水利、能源、信息、国土、农业、林业、环境、教育、卫生、民政等各有关部门制定实施所有相关政策都要把支持连片特困地区加快发展和推进贫困人口增收致富、缩小贫富差距作为基本原则，并将其贯彻落实效果作为本部门工作考核的内容，研究制定具体考核评价办法。这些部门贯彻该基本原则和落实片区规划相关政策的情况，要作为重要内容纳入对这些部门领导班子和个人进行年度考核的范围。

发挥行政督察和人大监督、政协监督、舆论监督在保障片区区域发展与扶贫开发有关战略、规划、法规、政策的执行和落实中的作用。“十二五”时期以来，我国出台了系列扶贫文件（包括纲要、规划等），《中华人民共和国扶贫开发法》也已进入立法程序。这些制度法规对于推进连片特困地区区域发展与扶贫开发具有重大意义。特别是片区规划，通过系列操作性政策措施阐明了片区区域发展与扶贫开发相结合的具体路径。但一个比较突出的问题是，规划实施的具体实践中存在制度虚置、政策难兑现的情形。因此，完善连片特困地区区域发展与扶贫开发结合机制，最关键的就是要通过发挥国务院行政督察和人大监督、政协监督、舆论监督的作用，切实保障片区规划等文件得到贯彻落实，建立健全依法治贫机制。

十、完善我国扶贫脱贫机制的政策保障体系

完善扶贫脱贫机制完善需要有必要体系作为保障，以利于扶贫大开发进程顺利改革完善。结合我国全面深化改革的总体思路，结合我国扶贫开发的实际，我国新时期扶贫脱贫机制完善的保障体系的总体建设思路就是：以国家扶贫开发的法律体系建设为核心，加强和完善国家和地方扶贫开发的制度体系建设，建立消除贫困提高民生的全社会共同责任基本国策，改革完善扶贫开发新机制，为我国扶贫脱贫机制完善奠定基础。

（一）加快和完善国家扶贫脱贫的法律体系建设

加快和完善国家扶贫脱贫的法律体系是扶贫开发保障体系建设的首要任务，也是扶贫开发保障体系建设的法律保证。首先，完善国家扶贫开发的法律体系，这是贯彻依法治国基本要求，扶贫脱贫机制完善只有在法律保障前提下，才会顺利推进和健康发展。其次，完善国家扶贫治理的法律体系也是市场经济发展的必然要求，在我国社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中起着决定性作用，同样要依靠法律来推进和保障，缺乏法律保障，无论是政府主导还是市场参与，扶贫开发治理都难以有序有效推进。再次，我国扶贫法律制度薄弱和缺失。到目前为止，我国扶贫开发治理主要是以《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》^[6]为依据，但这只是国务院出台的制度规定，并不是国家层面的法律，其约束性及权威性有限，还未达到国家法律效力。因此，尽快研究制定“国家反贫困法”或者“中国扶贫法”，通过法律刚性约束，规范政府市场和社会扶贫开发行为，使扶贫开发治理走上法制轨道。完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系。发挥专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的综合效益。实现开发扶贫与社会保障的有机结合。对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估。

（二）完善国家和地方扶贫开发的制度体系建设

研究制定和完善国家扶贫治理的制度体系，加强扶贫制度体系建设，包括扶贫开发的管理制度、组织制度、协调制度等等这是扶贫开发治理体系又一重要内容，是仅次于法律体系的制度体系。尽管国家层面有《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等等，地方省市区也制定了《农村扶贫条例》及相应扶贫资金管理条例等等，但是，目前存在问题只要是：第一区域差异大且实施效果不同。第二、扶贫开发管理体制不统一、差异大，一方面是省市区扶贫机构体制存在着独立、合并和代管等不同形式，差异大，另一方面是扶贫机构在不同省份行政级别有所差异。第三、普遍存在扶贫机构编制较少，难以满足工作需求。而从国家扶贫办与地方扶贫办之间是一种业务指导关系，约束力有限，这样就造成了国家、省、县等管理体制上矛盾，影响了扶贫开发效果。因此，完善国家地方扶贫开发制度体系建设需要强化三方面。首先继续加大完善扶贫开发制度体系建设。其次要提升对扶贫开发的重要性认识，加大扶贫机构的组织建设，充实扶贫队伍的力量。再次要强化扶贫管理体制改革力度，建设适应中国特色的新型扶贫管理新体制，进一步完善中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制。

（三）建立“消除贫困--全社会共同责任”的基本国策

消除贫困是世界各国面临的共同挑战，消除贫困、改善民生、共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是全社会共同责任，消除贫困，不仅是贫困地区政府和扶贫部门职责，也是全社会整个国家的共同责任和义务。既然是全社会的共同责任，就必须制定一个社会约束机制，建立共同负责、共同参与的制度和机制。一是制定“消除贫困--全社会共同责任”国家政策。正像计划生育和保护耕地以及环境保护是国家基本国策一样，消除贫困也应该是一项基本国策，全社会都应担负起消除贫困的责任和义务，国家制度一个专门的政策和法律，让每个社会公民和团体都能分担消除贫困的责任和义务，这样将会大大完善我国扶贫开发治理体系建设，提升我国扶贫开发治理能力现代化水平。二是充分发挥政府引导和市场机制作用，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局[7]。通过进一步市场化改革调动社会创造力，通过政府不断加大扶贫力度创造脱贫环境，通过研究完善相关政策，建立社会扶贫服务平台，鼓励和引导各类企业、社会组织和个人等社会力量积极参与扶贫开发。

（四）国家扶贫倾斜政策——坚持扶贫优先

扶贫脱贫机制完善，离不开国家、地方和社会各界的共同支持，更离不开扶贫脱贫客体即贫困地区贫困家庭的主动性参与。既要从发展的角度提出政策措施，更要体现十八届三中全会的精神，梳理既有制度环境，提出未来改革的方向和具体举措。扶贫脱贫机制完善主要体现在收入提高、生活改善、环境优化和自身能力提升等能力。扶贫脱贫是国家发展战略重要且特殊组成部分。首先，消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义本质要求。中国自1949年以来社会主义建设发展历史，从本质上说就是消除贫困改善民生实现共同富裕历史，无论是1949年到1978年减贫道路探索阶段，还是上世纪80年代中期开始启动的有计划有组织大规模的《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，以及《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，扶贫开发一直伴随着中国社会主义建设和市场经济体制改革的全过程。贫困特殊性和扶贫脱贫艰难性也决定了扶贫脱贫应该优先。众所周知，贫困群体是特殊性的脆弱群体，生存能力、生计能力和发展能力都很脆弱。贫困区域又是自然生态条件差、经济落后、市场要素不发达、资本缺乏的特殊脆弱区域，往往又是自然灾害多发区，从而导致贫困与灾害重叠，扶贫治理与防灾减灾叠加的特殊性，同时扶贫开发治理的区域又多位于老、少、边、穷等特殊地区，加上自然社会经济条件变化不确定性和改变的艰难性，多民族文化传统因素复杂性，边疆地区国家安全特殊性，革命老区特殊性等等。扶贫脱贫关系着国家稳定和发展，必须优先。从中外历史发展的经验可以看出，扶贫脱贫治理体系和治理能力是决定和影响国家稳定持续发展的根本性因素。从现代国家发展现状来看，也同样如此，东欧、中东和北非的国家动荡以及新近乌克兰突变，根本原因还在于贫困问题日益严重，显示出治理体系脆弱化。考察中国历史朝代更替变化，都与贫困及治理有着千丝万缕的联系。扶贫脱贫是实现“中国梦”重点和难点，应该优先。中国梦的实质就是摆脱贫困，摆脱贫穷，改变落后，建成小康社会，奔向富裕和走向文明。扶贫脱贫对维护民族团结有着不可或缺的作用，民族问题需要政策优先。扶贫开发除了前面所提到的作用之外，扶贫开发在民族团结、民族文化繁荣中有着重要使命。资料显示，虽然少数民族地区贫困状况大大改善，但民族地区贫困发生率依然较高，民族地区扶贫开发任务仍然很艰巨，在多民族文化繁荣和融合发展中，扶贫开发担负的特殊性使命和作用越来越重要[8]。从国际社会发展看，减贫优先所以形成共识，2012年联合国可持续发展大会的主题就是“在可持续发展和减贫背景下的绿色经济”，其主要成果之一即提出建立“可持续发展目标（SDGs）”，并将其与“后千年发展目标（Post-MDGs）”相结合，建立新的全球发展议程，提出要以绿色增长模式来取代传统的主要依靠资源和环境的增长模式，以消除贫困，实现可持续发展。低碳发展、绿色发展和可持续发展，必须以提高贫困地区民生改善和能力提升为前提。为此建议：第一、国家应根据贫困人口的比例和贫地区区域面积比例，确定每年国家专项扶贫财政资金规模。第二、国家在公里铁路和道路建设、生产水利和安全用水建设、贫困地区的通电建设、特色产业发展和乡村旅游建设以及文化、教育、卫生医疗等社会保障和信息化建设方面，优先贫困地区的建设预算投资。第三、，国家要在金融政策方面实现向贫困地区的倾斜和优先、优惠政策，制定贫困地区的特惠金融政策。在利率、贷款标准、还款期限等方面制定专项优惠政策，从而加快贫困地区扶贫脱贫步伐。

（五）推进和完善扶贫脱贫机制衡量评价标准体系

实践证明，贫困地区主要任务就是减少和消除贫困，因此，检验和衡量贫困地区工作成效的标准就是衡量其扶贫脱贫机制，即将贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，改变以GDP作为评价考核依据，避免经济增长提高了，贫困发生率不仅为下降反而提高的偏差和弊端，因此，推进国家扶贫开发治理能力建设，首要任务就是完善和制定扶贫开发治理能力衡量评价新标准，根据我国新形势下扶贫开发完善思路和工作重点，结合贫困地区的实际，通过实际调研，我们初步设计了推进和完善扶贫开发治理衡量评价新标准的基本框架如下：                  

 扶贫脱贫机制衡量评价指标体系

一级指标	二级指标	三级指标
扶贫开发效果	减贫成效	贫困发生率%
	收入能力成效	人均收入增长
	公共服务成效	（文化教育卫生等）
	人居环境改善成效	（水、电、道路、房等）
	素质能力提升成效	就业比例
扶贫开发能力建设	帮扶能力建设	驻村帮扶建设
	资金支持能力建设	财政资金支持情况
	金融服务能力建设	金融服务情况
	社会参与能力建设	社会参与扶贫
	产业扶贫能力建设	特色及旅游产业
	环境改善能力建设	水电路房情况
	公共服务能力建设	文教卫等建设
	培训能力建设	培训学校建设
扶贫开发治理潜在能力	技术技能能力	技术证书比例
	就业能力	就业行业范围扩大
	监测评估	政府管理支持
	信息化建设能力	信息化服务水平

从上表可以看出，扶贫脱贫完善衡量评价指标可划分3大类，即扶贫开发效果、扶贫开发能力建设和扶贫开发治理潜在能力。而扶贫开发治理效果指标由减贫成效、收入能力成效、公共服务成效、人居环境改善成效和素质能力提升成效5项二级指标够构成。扶贫开发能力建设分为帮扶能力建设、资金支持能力建设、金融服务能力建设、社会参与能力建设、产业扶贫能力建设、环境改善能力建设、公共服务能力建设和培训能力建设8个指标。扶贫开发治理潜在能力则是体现在技术技能能力、就业能力、监测评估和信息化建设能力等4项指标来衡量。

（六）加强中国特色扶贫脱贫治理的品牌化建设，以品牌建设带动扶贫脱贫机制的完善和创新

“推进国家治理体系和治理能力现代化”是我国全面深化改革的总目标，因此，也是扶贫脱贫治理体系和治理能力现代化任务和目标。但我们不能忘记，全面深化改革的目标还有“完善和发展中国特色社会主义制度”内容，即推进国家治理体系和治理能力现代化，同样也要完善和发展中国特色社会主义制度，将二者结合起来，才是改革目标的完整表述。因此，扶贫脱贫机制及治理体系和治理能力现代化建设，还要充分发挥具有中国特色的扶贫开发治理经验模式和品牌，继续打造中国特色扶贫脱贫品牌在治理体系和治理能力现代化中作用，从而达到中国特色社会主义制度下的扶贫脱贫模式创新和发展。其实，国家扶贫脱贫治理体系和扶贫脱贫治理能力现代化，除了扶贫脱贫治理体系改革创新外，也包括了体现扶贫特色品牌的持续推进。品牌和特色是国家扶贫脱贫治理与机制体系和扶贫脱贫治理能力现代化建设和发展的重要推动力，也是多年扶贫探索的成果，尤其是“雨露计划”“额贴息信贷”“易地搬迁、金融扶贫等都是经过实践证明并代表扶贫开发治理的标志性品牌，应成为引领我国扶贫脱贫治理体系和治理能力现代化的重要力量发挥更大作用。

（七）加强国际扶贫合作力度，积极构建中国特色扶贫与世界各国扶贫脱贫共享机制形成

随着国际反贫困理论与实践的深入发展，反贫困的国际合作不断得到加强，联合国系统各国际组织以及世界银行等具有广泛影响性的国际组织也都不断进行着世界范围内的反贫困实践。2000年9月，联合国千年首脑会议确立了世界各国反贫困的共同目标——千年发展目标，即要在2015年之前将世界极端贫困人口和饥饿人口减半。消除贫困成为了世界各国共同接受的理念，各个国家和国际组织都在为这个目标而努力。随着对外援助在世界范围内的作用越来越明显，国际扶贫也成为了各个国家在处理国际关系上重点关注的内容，有的国家甚至上升到了国家外交重要支柱的高度。如何利用国际扶贫来利用国际资源、提升国际地位、谋求有利的外交地位成为了众多援助国关注的问题。中国扶贫开发取得的成就以为世界各国所推崇，中国特色的扶贫开发经验也被世界各国所分享，加强扶贫减贫的国际合作也成为我国外交和国际空间拓展的重要补充，其作用将会不断的显现，完善我国扶贫脱贫机制的在政策保障中国际扶贫和也将成为不可缺少的重要内容，并将发挥更大作用。

（本背景报告由中国国际扶贫中心委托北京师范大学中国扶贫研究中心张琦教授及其团队完成）




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[1]陆汉文、钟玲：《组织创新与贫困地区“村级发展互助资金”的运行——河南、安徽试点案例研究》，《农村经济》2008年第10期。

[2]任中平：《社区主导型发展与农村基层民主建设——四川嘉陵区CDD项目实施情况的调查思考》，《政治学研究》2008年第6期。

[3]国务院扶贫办雨露计划网，http://www.yulujihua.com/

[4]杜晓山：《中国农村小额信贷的实践尝试》，《中国农村经济》2004年第8期。

[5]本文所引数据均来自人民银行、扶贫办、相关金融机构研究报告。

[6]中共中央、国务院近日印发《中国农村扶贫开发纲要（２０１１－２０２０年）》来源：新华社  2011年12月02日 08:19:14

 

[7]参见中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号  2013年12月18日。中国政府网 2014-01-26] ．

[8]张琦、王建民等著《整村推进模式与少数民族社区发展》民族出版社  2013年12月出版