2014 背景报告（二） 我国精准扶贫机制研究

引 言

20世纪80年代中期以来，我国开始有组织、有计划、大规模地开展农村扶贫开发，先后制定实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等扶贫开发规划，扶贫开发成为全社会的共识和行动。经过不懈努力，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就：农村居民的生存和温饱问题基本得到解决，贫困地区经济快速发展，基础设施建设、社会事业发展和生态环境建设得到明显加强，提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半目标，为全球减贫事业做出了重大贡献。

但是，长期来贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出，扶贫中的低质、低效问题普遍存在。由于贫困居民数据来自抽样调查后的逐级往下分解，不少扶贫项目粗放“漫灌”，针对性不强，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。具体工作中经常存在“谁是贫困居民”、“贫困原因是什么”、“怎么针对性帮扶”、“帮扶效果又怎样”等不确定问题。并且，由于全国没有建立统一的扶贫信息系统，因此对于具体贫困居民、贫困农户的帮扶工作就存在许多盲点，真正的一些贫困农户和贫困居民没有得到帮扶。

精准扶贫是解决上述问题的重要途径。2013年11月3日，习近平总书记在湘西土家族苗族自治州调研扶贫攻坚时，提出“精准扶贫”的理念，他强调扶贫工作要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，并指出“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶。”2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对我国扶贫开发工作做出战略性创新部署，明确建立精准扶贫工作机制的要求：国家制定统一的扶贫对象识别办法。各省（自治区、直辖市）在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。2014年3月，国务院总理李克强在政府工作报告中提出：创新扶贫开发方式。加快推进集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚。国家加大对跨区域重大基础设施建设和经济协作的支持，加强生态保护和基本公共服务。地方要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户。引导社会力量参与扶贫事业。今年再减少农村贫困人口1000万人以上。我们要继续向贫困宣战，决不让贫困代代相传。

一、我国精准扶贫的演进及评价

改革开放三十多年来，我国经济取得了举世瞩目的经济发展成就，贫困人口大规模减少。我国贫困经历了普遍贫困、区域贫困、基本解决贫困问题等多个贫困变化形态。国家根据减贫形势变化不断调整扶贫治理体系，以实现精准扶贫，有效减少贫困人口。

（一）农村经济体制改革下的精准扶贫

1949年新中国成立初期，长期战乱遗留下来的是一个经济落后、“一穷二白”的局面。经过30年的计划经济建设，全国根本性的贫困问题得到了较大程度的缓解。然而，计划经济体制低效率和大跃进、文化大革命等战略性失误，尽管国民经济和各项社会事业取得长足发展，现代工业体系初步建立，广大居民（特别是农村居民）的生活水平普遍低下。以营养标准衡量，改革开放以前至少有40%-50%的人群处于生存贫困状态。[1]可以说改革开放前的中国农村社会处于普遍贫困状况。

20世纪70年代末期，党和国家将工作重心转移到经济建设上来，率先在农村地区实行经济体制改革。以家庭承包经营制度取代人民公社集体经营制度为核心的农村经济体制改革，赋予农民农业生产自主权，极大激发了广大农民劳动积极性，耕地粮食单产量不断提高，农村经济快速发展。同时，政府在农村实施了放宽农产品价格、大力发展乡镇企业等多项经济改革举措。农产品价格上升、农业产业结构向附加值更高的产业转化和农村劳动力在非农领域就业等也直接或间接提高了农民的收入水平，为农村贫困人口大规模减少和实现精准扶贫奠定了基础。从1978年到1985年，农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7％下降到14.8％。[2]

赋权于广大贫困农民并提供市场参与机会，是改革开放初期我国实施以体制改革促进减贫为主、以救济式为辅的扶贫治理体系能够实现大规模减贫重要原因之一。该治理体系精准瞄准体现在有效识别了那些具有发展潜力地区和具有发展能力农村贫困人口。这些地区和贫困人口在获得发展权利后，迅速抓住发展机遇在短期内就解决温饱问题和摆脱贫困。以体制改革为主导的国家减贫体制也使得我国在经过短短几年时间就摆脱了普遍贫困的困境。

（二）以贫困县瞄准为重点的开发式扶贫治理和精准扶贫

进入20世纪80年代中期，中国农村经济体制改革的减贫效益开始下降，不平等和贫富分化日益显现，精准扶贫面临新的挑战。不平等加大，既有农业收入（具有缓解不平等功能）比重在农民收入结构中不断下降而工资性收入（具有拉大收入差异作用）比重和私营活动收入比重在增加的微观因素[3]，也有区域发展资源禀赋带来的区域经济发展差距拉大（主要是东部沿海与中西部地区的差距）的宏观因素。“老、少、边、穷”地区地处边陲、基础设施落后、市场和社会发展程度低，体制改革与市场力量协同推动的扶贫效果不明显。从全国范围看，贫困从普遍性贫困转变为区域性贫困。

为提高扶贫精准和减贫效果，国家自1986年其在农村扶贫治理上进行了系列制度创新，并逐步建立起了以公共治理为主体的开发式扶贫治理体系。扶贫战略由救济式扶贫向开发式扶贫转变：成立专门扶贫工作机构，建立了以政府力量为主体的国家扶贫治理结构；安排专项资金，制定专门的优惠政策；改变扶贫开发瞄准方式，建立以县为对象的目标瞄准机制（1988年确定了370个国家级贫困县，1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时调整为592个），将70%的扶贫资金用于贫困县。同时，为适应农村综合性开发扶贫需要，中央和地方各类政府职能部门发挥部门专业优势积极参与扶贫开发。自1986年以来特别是《国家八七扶贫攻坚计划》期间，农业部、教育部、科技部、交通部、水利部、国土资源部、商务部、林业局、环保总局和统计局等部委在农田水利、道路交通等基础设施建设、教育、科技、文化、卫生等多个方面展开各种类型的行业扶贫工作，出台了以工代赈、贴息贷款、财政发展资金、科技扶贫、社会扶贫等多项开发式扶贫政策。为确保在21世纪初期实现总体小康的社会发展战略目标奠定了基础。扶贫治理体系从体制改革向以政府主导的公共治理力量转变和扶贫资源的县级瞄准，使得我国农村贫困人口以较大的规模持续较快减少，在减贫效果上获得了较好的精准度。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现，农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从14.8％下降到3％左右[4]。其中《国家八七扶贫攻坚计划》的实施对国定贫困县的发展产生了积极的作用。尽管扶贫投资效率存在下降情况，但八七计划期间扶贫投资仍然获得了高于10%的回报率[5]。

（三）以贫困村瞄准为重点的开发式扶贫治理与精准扶贫

进入新世纪，随着我国贫困规模的不断减少，农村贫困人口分布呈现出“大分散、小集中”特点。贫困人口分布由以前的集中在扶贫开发重点县的区域集中向更低层次的村级社区集中，国家扶贫开发重点县贫困人口占全国贫困人口比例下降到61.9%（2001年）[6]。针对新时期贫困问题，2001年中央政府开始实施村级瞄准机制，在全国确定了14.81万个贫困村作为扶贫工作重点，强调以村为单位调动农民的参与性进行农村扶贫综合开发。这些重点村占全国行政村总数的21%，分布在全国1861个县（区、市），覆盖了全国80%的农村贫困人口。[7]国务院扶贫办在总结各地实践经验，以贫困村整村推进扶贫规划为切入点，在全国范围开展“整村推进扶贫工作”。可见，为获得精准扶贫和实现贫困人口持续减少国家扶贫开发进入以村级瞄准为重点的治理体系转变。

在该阶段，国家扶贫治体系转变为“一体两翼”战略，即以整村推为主体，以产业化扶贫和劳动力转移培训为“两翼”。政府在实施整村推进中除了强调村庄的全面、综合性发展外，也强调改变以往自上而下的决策治理方式，建立起重视农户意愿、利益和需求的自下而上的参与式决策模式，并形成了一整套参与式村级扶贫规划方法。同时，作为两翼的产业化扶贫和劳动力转移也更为强调对贫困户和贫困个体的瞄准和帮扶。产业化扶贫中形成了以公司+农户为主的农业产业扶贫模式，劳动转移培训形成了以群众自愿、相关部门核实后对扶贫对象进行职业教育和各类技能培训的“雨露计划”工程。

实践表明，国家根据减贫新形势在扶贫工作重心和扶贫资源下沉（进村入户），并据此建立以贫困村为重点的“一体两翼”扶贫治理体系获得了较好的减贫效果。就整村推进而言，同一县域内，实施整村推进的贫困村农民人均纯收入比没有实施的增幅高出20%以上。[8]就整体减贫效果而言，根据2010年1274元的扶贫标准衡量，农村贫困人口从2000年底的9422万人减少到2010年的2688万人，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。[9]

（四）新阶段减贫形势与精准扶贫要求

经过新世纪头十年的扶贫开发活动，我国贫困人口进一步减少，农村居民生产和温饱问题得到基本解决。然而，随着制度改革的纵深推进以及国际国内经济社会发展环境的变化，我国反贫困任务更为繁重，反贫困形势更为复杂。这主要体现在：一是随着扶贫标准的提高，农村地区仍然存在着规模庞大的贫困人口。根据2300元扶贫新标准，2011年我国农村扶贫对象总数为1.22亿人；二是农村贫困人口面临的各类风险加大，返贫困现象时有发生，贫困人口稳定脱贫致富面临挑战；三是贫困地区农村劳动力向城镇转移后，农业生产粗放化、农村空心化现象突出，农村相对贫困问题凸显。

新世纪第二个十年是我国全面建成小康社会的关键时期。党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，农村地区和贫困地区是全面建成小康社会的重点和难点，扶贫开发步入新的攻坚阶段。随着新扶贫标准（2300元/人/年）执行，我国扶贫对象分布旧扶贫标准下贫困人口插花型分布特征在相当大程度上被新标准下贫困人口的片区集中（即集中连片特殊困难地区）分布特征所替代。这意味着在新阶段，推动区域平衡发展和实现贫困人口脱贫存在新的契合性。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》指出，我国区域发展不平衡问题突出，我国扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。扶贫目标的多元化表明，在新的阶段既要从超越重点县、重点村、贫困户三个层次的区域层次来解决一些整体性特殊困难（如交通运输骨干网络不畅等），解决区域发展差距日益拉大问题，也要从具体的贫困农户脱贫问题入手实施扶贫攻坚，实现贫困地区社会的全面小康。因而，实现区域精准和个体精准是新阶段实施精准扶贫的新要求。

二、实施精准扶贫战略的必然性

精准扶贫是确保我国2020扶贫脱贫目标和任务实现的最基本要求，也是最严格要求，精准不精准，关系着扶贫脱贫的真实性。即真扶贫和扶真贫，不仅是对扶贫脱贫工作的检验，也是对党和国家工作的检验。

（一）实施精准扶贫是贯彻落实新一届中央领导集体关于扶贫开发工作新思想新要求新部署的需要。

首先，精准扶贫是习近平同志关于扶贫开发的重要战略思想。习近平同志2012年12月在河北阜平考察时进一步指出，“各级党委和政府要高度重视扶贫开发工作，把扶贫开发列入重要议事日程，把帮助困难群众特别是革命老区、贫困地区的困难群众脱贫致富列入重要议事日程，摆在更加突出的位置”。“推进扶贫开发、推动经济社会发展，首先要有一个好思路、好路子。要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口”。2013年11月在湘西考察时进一步明确提出，“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶”。“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。2014年3月8日“两会”期间，习近平同志参加贵州代表团审议时强调，干部要看真贫、扶真贫、真扶贫，使贫困地区群众不断得到实惠。这些重要论述，明确要求扶贫工作要“普惠（整体联动）”和“特惠（突出重点）”相结合，要“实事求是”、“因地制宜”、“精准扶贫”，这就为新时期扶贫开发指明了方向。

其次，精准扶贫是新一届国务院关于扶贫开发的重要战略部署。2014年1月，李克强总理在赴陕西商洛、安康看望慰问困难群众的火车上指出，当前扶贫进入了新的攻坚期，要在坚持扶贫大战略不变的基础上，总结经验，调整战术，实行更科学更有效的扶贫。做到发展与扶贫、整体推进与精准扶贫到村到户相辅相成、相互促进。在今年的政府工作报告中宣布“继续向贫困宣战，绝不能让贫困代代相传。”并明确今年要解决1000万人以上贫困人口的“军令状。”汪洋副总理在广东省工作时，就提出并实施了“规划到户、责任到人”的“双到”扶贫模式，取得了显著成效。2014年1月，在青海调研扶贫工作时，汪洋同志指出：“摸清贫困人口的分布、贫困户的贫困程度及贫困原因，是搞好扶贫工作的重要基础。要加快对贫困户建档立卡，做到精准识别、因户施策，把‘大水漫灌’式的扶贫变成有针对性的‘滴灌’式扶贫，建立干部驻村帮扶制度，使帮扶措施直接到村到户到人，全面提高扶贫开发工作的实效”。这个月初在广西考察调研扶贫和农业工作时，他强调，要认真做好贫困人口建档立卡，因地制宜，因户施策，从贫困群众的需要出发，着力解决突出问题，通过劳务输出、特色种养、开发乡村旅游等多种途径，提高扶贫开发实效。

可见，实施精准扶贫是贯彻落实新一届中央领导集体对扶贫开发新思想新战略新部署的必然要求，是科学扶贫的重要基础，是实现真扶贫扶真贫的有效途径。

（二）实施精准扶贫是完善扶贫开发治理体系和提高扶贫开发治理能力的需要

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是我们党首次提出“国家治理体系”和“治理能力”的概念。从“管理”到“治理”，不仅体现出党在理论和实践层面上的重大创新，而且反映了党和政府治国理政理念的转变，体现了新一届中央领导集体的政治智慧和勇气。消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义制度的本质要求。扶贫开发事关最弱势的贫困群众的核心利益，没有贫困地区的全面小康，就没有全国的全面小康。能不能做到精准扶贫是衡量扶贫开发治理体系和治理能力的“温度计”，扶贫开发治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

扶贫开发治理体系的现代化，必须坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府、市场和社会的关系，形成大扶贫格局。政府在精准扶贫工作中，要科学做好顶层设计，合理安排公共资源，充分调动市场和社会的作用。市场要在统筹城乡发展、精准配置扶贫开发资源中起决定性作用，让企业、合作社成为带动贫困地区和贫困人口脱贫致富的核心力量。社会组织要充分发挥其以促进减贫和社会融合方面的优势，更加精准地参与扶贫工作。公民个人要全面树立从事扶贫志愿服务的国民意识。

精准扶贫要求扶贫开发治理体系要以促进社会公平正义、增进贫困人口福祉为出发点和落脚点，促进公平社会环境的营造，保证贫困人口平等参与、平等发展的权利。与此相适应，必然要求要进一步加强扶贫开发治理能力的建设和不断提高。

（三）实施精准扶贫是我国经济社会发展到一定阶段扶贫开发转型的需要

首先，区域经济增长带动减贫的效益逐步降低，对剩下的贫困人口的扶持只有精准到村到户才能凑效。1978-1985年，我国通过土地家庭承包制，推动了农产品产量和第一产业产值的迅速增长，大规模地消除了饥饿和赤贫。1986-2000年，农业科技进步和农产品市场建设不断推进农业发展，带动农户的经营性收入不断增长。同期，由沿海开放地区、珠三角、长三角、逐步到中部地区、西部地区的“雁型”梯次制造业的发展，带动大量农民工通过劳动力转移就业、带动农产品为原料的加工业发展，从而显著增加了贫困家庭的工资收入和经营收入。可以说，1978-2000年，我国实现减贫是经济增长产生“涓滴效应”和专项扶贫开发的结果。一方面，贫困人口从经济增长中自动受益。另一方面，在市场“优胜劣汰”机制作用下贫困地区发展滞后现象凸显，需要政府实施专项扶贫。不过，1982年国家开始搞“三西”扶贫，1994-2000年实施“八七扶贫攻坚”计划，这些专项扶贫仍以促进贫困地区区域经济增长，通过经济增长带动减贫为主。2001-2010年的《中国农村扶贫开发纲要》，也继续按照区域扶贫开发的思路，通过重点县的开发战略、贫困村整体推进及产业发展带动减贫。2010年我国农村贫困人口大幅减少，按1196元标准有贫困人口2688万，占2.8%。历史经验证明，我国通过区域经济增长带动扶贫开发的战略是十分正确的，到2010年基本解决了贫困人口的温饱问题。在以区域经济发展带动减贫的过程中，始终有一部分群体难以摆脱贫困，这就需要因户因人施策，实施精准扶贫。

其次，经济结构转型提出了对困难群众需要实施更有针对性帮扶的要求。2008年金融危机以来，我国经济增长速度放缓，产业结构不断升级，全国出现劳动力的结构性失业和结构性短缺长期并存的现象。结构性失业，是指求职者的能力跟经济发展、产业结构升级等创造出的岗位不相匹配。特别是“40-50”低技能劳动力，他们受教育程度低，缺乏专业技能，身体也不好，不适应很多岗位，出现结构性失业和过剩，这就使得老一代农民工就业难度加大。随着国家将低端劳动密集型产业向外转移，国内逐步进行产业结构升级，对劳动力的要求进一步提高，农村“两后生”就业难的现象也普遍存在。另一方面，高技能劳动力却出现结构性短缺。也就是说，当前我国正处于人口红利消失的转折点，“民工荒”和“就业难”看似矛盾的现象，将长期存在。这就在客观上要求，既要对“40-50”农民进行针对性帮扶，又要对“两后生”进行针对性帮扶。对“两后生”的精准扶贫不仅仅是个扶贫的需要，也是我国培养高技能劳动工人，延续“中国制造”，顺利渡过转型期的国家发展战略需要。

再次，全球化、城镇化过程中一些新型问题的挑战，客观上要求实施精准扶贫。国际农产品价格低于国内市场，靠农产品提价来增加农民经营性收入的空间越来越小。城镇化、工业化过程出现了部分失地、失业、失保农民。受气候变化影响，因灾致贫，因灾返贫现象也比较突出。加之，产业结构升级转型过程中的问题，使得当前贫困问题比较复杂，客观上要求因户、因人施策，实施精准化识别、针对性帮扶、动态化管理。

（四）实施精准扶贫是适应新时期贫困人口特征变化的需要

改革开放以来，我国根据不同时期贫困人口分布等特征的变化，制定了相应的贫困人口瞄准战略。

第一个时期，1986-2000年。1986年，我国开展专项扶贫开发工作。当时农村人均纯收入206元以下的贫困人口有1.25亿，占农村总人口的14.8%。这一时期贫困人口规模大，分布集中，大部分分布在中西部18个集中连片的“老、少、边、穷”地区。由于贫困人口分布区域特征明显，扶贫开发工作主要以区域经济发展带动减贫，包括西部大开发战略，在西部地区优先安排基础设施、生态环境和资源开发等建设项目，并不断加大对西部地区的投入和财政转移支付力度。1994年确定592个国家重点扶持贫困县，涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。通过对贫困县的集中有效扶持，带动了全国农村贫困问题的解决。第二个时期，2000-2010年，全国农村有3000万绝对贫困人口没有解决温饱，6000万贫困人口收入低于865元。592个重点县覆盖的贫困人口占当时全国的61.9%，低收入人口占63.3%。为了进一步瞄准贫困人口，2002 年全国确定了15 万个贫困村实施整村推进，占当时全国行政村总数的近1/4，覆盖了80%左右的扶贫对象。第三个时期，2011年以来，农村人口的温饱问题基本解决，贫困问题出现新的特征。一方面贫困的区域性、综合性和复杂性交织在一起，连片特困地区的问题比较突出，要求加大对片区区域经济社会发展的支持力度，以缩小区域发展差距。另一方面贫困人口分布相对之前进一步分散，靠“漫灌”难以有效瞄准穷人，需要采用“滴灌”的措施进行精准扶贫。

（五）实施精准扶贫是扶贫开发机制创新的重要内容

中办25号文件明确要求创新六项扶贫开发机制，建立精准扶贫工作机制是其中之一。建立精准扶贫工作机制的基本要求就是：国家制定统一的扶贫对象识别办法。各省（自治区、直辖市）在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。

三、新形势下实施精准扶贫面临的挑战

我国专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”扶贫治理体系在推动精准扶贫中主要存在片区精准和个体精准两个层面的挑战。

第一、国家扶贫治理体系中主要由行业部门和地方政府来推动片区精准扶贫，其在实施过程中主要两个个方面的挑战：一是在实施片区精准扶贫中对各相关部委的指导、协调不足的挑战。连片特困地区规划范围大多数是具有跨省市的特点。针对跨越传统行政区划和从将片区作为整体统一实施规划的角度考虑，国务院确定每个片区由1-2个中央部委负责具体联系。联系单位的职责是加强与片区各有关省（自治区、直辖市）和中央部委联系沟通，开展调查研究，督促指导片区规划实施。然而各部委在实施片区扶贫中都是平行部门，长期以来各部门是垂直管理体系，部门间缺乏横向的有效协调和合作。在国务院层面缺乏统一的指挥协调机构之下，依靠片区联系部委作为协调联系机制，很难协调推进各部委在片区项目的有效实施。这也是当前片区扶贫规划实施中普遍存在项目资金落实困难、项目实施进展缓慢的重要原因之一；二是跨行政区域协作难度大给片区精准扶贫带来了挑战。连片特困地区大多数是跨行政区域地区，片区各行政区域相连并且存在相似的资源禀赋和发展困境。因而，跨行政区域协作是推动片区整体发展的重要机制。然而，由于长期以来，各行政区域的独立、垂直管理，使得片区内各区域间的联动配合不仅存在体制机制上的制度障碍，而且也存在意识、意愿上的困难。片区内区域间、部门间很难形成有效的配合联动，如武陵山片区、乌蒙山片区都不同程度的存在区域间在各类相关联项目进展情况的对接困难，各相关部门缺乏必要的信息沟通等问题。

第二、国家扶贫治理体系中主要由专项扶贫和社会扶贫来推动个体精准扶贫，其在实施过程中主要面临以下几个方面的挑战：一是贫困人口的精准识别、动态管理，仍面临诸多困难。贫困人口的识别是实施精准扶贫的前提。我国贫困人口规模庞大、致贫因素复杂多样，将具体的贫困人口有效识别出来是一项庞大而复杂的工作。另外，尽管我国已经开始着手建立贫困人口信息管理系统，但是如何做到贫困人口的动态管理仍存在诸多困难；二是贫困地区社会组织发展水平低，社会扶贫效益最大化受到影响。改革开放以来，尽管我国公民社会获得了较快发展，但公民社会发展成熟仍需要经历较长的时期，社会组织发展也存在不平衡性。由于体制、机制等诸多因素制约，贫困地区社会组织发展有限。作为社会扶贫的重要力量之一，社会组织对于实施个体精准扶贫具有独特优势。贫困地区社会组织发展滞后在影响社会扶贫效益最大化的同时，也给增加了贫困人口个体层面精准扶贫和扶贫攻坚的难度和挑战。

四、当前我国精准扶贫实践中存在的重点和难点问题

（一）“精准识别”中存在的重点问题

精准扶贫主要包括精准识别、精准帮扶和精准管理。“精准识别”主要是指对贫困村和贫困户的识别，这是实现精准扶贫最为重要的一步。实际调研显示，在“精准识别”这个环节主要存在以下几个关键问题或者难点。

1、可能个别贫困村（户）因为政策上“规模控制”没有被纳入精准识别范围内。“两项制度衔接”的一系列政策都明确指出对衔接对象要以县为单位实行“规模控制”。也就是说，贫困人口规模的确定不是基于科学标准识别出来的，而是基于省级扶贫部门测算结果自上而下分配（指标）的。在这种格局下，各地（市、州）、县、乡（镇）获得的贫困村和贫困户指标（数量）未必与实际的贫困人口规模一致。调研显示，大部分贫困村获得的贫困村（户）指标数量显著低于实际数量。一些贫困村（户）因为政策上的“规模控制”被排斥在精准识别之外。

2、“连片特困区域规划”将部分贫困村排斥在精准识别之外。2013年正式启动的“集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划”，本意是在特困地区推动区域层面的综合发展。但这个集中连片扶贫开发政策，客观上将部分贫困村户）排斥在精准识别范围外。例如，为了集中连片只能兼顾贫困和非贫困社区，那些不连片的贫困村为此被排斥。一些地方政府为了凸显集中连片扶贫开发的成效，往往以非贫困区甚至相对富裕地区为基础整合临近的贫困片区作为集中连片扶贫开发区域，更是将真正的甚至是大量的贫困村排斥在外，这些就是所谓的“为连片而连片”现象。更多的“插花式”的贫困群体更是因为无法连片而被排斥在外。

3、识别过程中存在将贫困村（户）排斥在帮扶对象之外现象。识别排斥是一种主观排斥，即县、乡镇、村在基于获得的贫困指标基础上开展实际的贫困村（户）的识别过程中，将当地真正的贫困村和贫困户主观排斥不予识别的现象。识别排斥又分为恶意排斥和过失排斥。

（1）恶意排斥。所谓恶意排斥是指主导或者承担精准识别的人员，为了私利优亲厚友，不严格执行“两项制度衔接”政策中的有关要求，人为将贫困指标分配到乡（镇）、村和户的现象。在县级确定贫困乡镇的时候，虽然一般都是基于人均纯收入、贫困发生率以及贫困人口基数，通过打分排序的方式来确定贫困村的，但在谁来打分、怎么打分、怎么监督打分是否公正等一系列关键环节上是无人监督的。加上有些地方领导为了政绩人为抬高或压低人均收入，导致人均纯收入基数失真，使得在从县级到乡镇级和村级环节，由上级领导“指定贫困乡镇和贫困村”的现象比较普遍。在从村级到贫困户环节，虽然有农户代表进行民主评议和社区公示的程序要求，但在农户代表选择、公示方式，甚至是否真正公示等关键环节上都是由村干部说了算，贫困户很少甚至根本没有参与和监督的机会。

（2）过失排斥。它是指在精准识别贫困群体过程中，由于操作能力等原因造成的对贫困户精准识别的客观排斥现象。调研结果显示，过失排斥在实际操作中主要出现在以下几个关键环节。一是贫困户申请环节。不少贫困户因没有及时获得相关信息没有提出申请。有的地方由于传统文化和社区优势群体的影响等使一些贫困户不会提出申请。“不申请就不是贫困户”的逻辑实际上与精准识别形成了冲突；二是入户调查核实环节。这种调查完全是导向式的，因为既然已经提出贫困户申请，自然要表明或者展示自己是贫困户，而判断者就是村（组）干部；三是民主评议环节。这涉及到谁来评价、评议标准是什么、怎样进行评议、谁来监督评议的公平公正性、如何避免偶发因素使真正的贫困户被排斥、如何避免村干或者优势群体对民主评议过程的主导和控制，等等。实际调研发现，社长指定本社贫困户、主要村干部指定制定本村贫困户的现象是比较普遍的；四是公示环节。包括是否做了社区公示、在哪里做的公示、怎么做的公示、怎么印证公示、有无公示异议以及如何处理公示异议等。实际调研显示，很多社区根本没有做公示，而有的村偷换概念，把县扶贫部门审核批准的贫困户名单在社区内的公示说成是贫困户识别的公示；五是县乡镇审核（审批）环节。调研结果表明，那些根本没有进行过社区公示和民主评议就上报的贫困户申请依然顺利通过了县乡（镇）审查审批。这种有意无意的疏忽，使部分真正的贫困户在精准识别的最后一个环节也被排斥掉了。

（二）“精准帮扶”中存在的难点

1、要避免部分帮扶项目忽视贫困群体主体需求情况发生。由于不同贫困户在贫困表现、贫困根源、贫困特点和减贫需求等方面存在区别甚至显著区别，精准帮扶就应该针对贫困户的具体情况提供针对性的帮扶措施。但实际帮扶工作中，很少甚至根本不考虑不同贫困户的实际情况，帮扶措施往往简化为提供部分资金、赠送一些生产资料（例如种牛、种羊、果树苗等）、修建或改造贫困群体住房，甚至只是提供一些日常生活用品而已。很多地方热衷于为贫困户修房或改建房屋，其实有不少贫困户更关心的是创收活动。有的帮扶活动总是关注生产环节（例如更换品种、扩大生产规模），其实贫困户更希望得到市场营销方面的帮扶，把现有产品更好的卖出去。

2、帮扶项目的入门门槛是否较高。不少帮扶项目对贫困户都提出了入门要求，有的门槛还很高，以至于贫困户无法承担只能选择放弃，减贫项目的受益者更多变成了能够承受入门要求的非贫困户。例如，某省有的县通过扶贫项目组建养殖合作社、茶叶合作社等，但要求贫困户必须要缴纳多少配套资金、多大面积连片的茶叶地等，致使很多贫困户因为没有足够的入门资金、没有足够连片的茶叶地等，只能选择放弃，客观上被入门要求排斥在帮扶之外。

3、“两项制度衔接”对资金限制可能会导致部分贫困群体的合理需求难以满足。根据“两项制度衔接”的政策，帮扶资金的70%要用于贫困群体，进入贫困群体的资金中70%要用于产业发展。看起来70%是瞄准了贫困群体的，但实际上并非所有贫困群体都适合这两个70%的安排。例如，在村内社级、自然村级以及农户层面类似社道、入户路、供电等公共福利设施依然很缺乏，而且这些低级别的基础设施建设需求又往往被政府部门的宏观规划或项目所忽略。社级和农户级的基础设施不解决，产业也无法顺利发展起来。因此，“两个70%的”资金使用政策排斥了部分贫困群体的合理减贫需求。

4、如何避免“公司+农户”模式容易出现忽略贫困户个体需求现象。很多受益于扶贫项目的农民专业合作社、当地大户、私立公司、政府引进甚至大力支持的龙头企业等，都没有明确的贫困户盈利机制安排，受调查的团队中基本无人能够清楚阐明贫困户到底能够从哪些环节（方面）获得多少收益来实现减贫。所谓的“公司+农户”或者“大户带动”模式在很大程度上已经忽略了对贫困户精准帮扶的要求，贫困户已经沦为单纯的原料供应商。

5、怎样减少扶贫项目配套资金要求过高。目前，很多的减贫项目都要求地方以及贫困群体配套，而且有的配套比重要求很高。如：在某省某市，每个贫困村的扶贫投入是100万元，但要求地方整合至少要给200万至300万元的配套资金。如果地方政府不放弃项目，就只能采取虚拟配套，或者挪用其他资源搞配套。在集中连片扶贫开发框架下，地方政府挪用的资源往往是片区外其他贫困社区的减贫资金（资源），这意味着在满足了一部分贫困群体减贫需求的同时，也剥夺了其他贫困群体的合法权益。

6、帮扶项目在传统产业和新型产业上如何选择。绝大多数的减贫帮扶措施依然侧重传统的种养殖业，很少根据贫困户所处的实际环境和优势，尝试和支持新兴产业和新兴减贫手段，包括乡村旅游、休闲农业、产品加工甚至碳汇等。实际上，“十二五”扶贫规划和新的十年扶贫纲要中都明确提出将乡村旅游、红色旅游作为减贫发展的新兴产业手段的要求。由于帮扶模式的排斥，贫困户只能在传统产业中挣扎，其中很多贫困户可能永远也无法实现减贫的目的。

五、完善我国精准扶贫的思路

精准扶贫机制是我国扶贫脱贫机制的基本要求，是扶贫脱贫机制中的核心和基础，确定精准扶贫机制的目标和任务是关键。

（一）完善精准扶贫的目标

当前扶贫开发工作中存在以下突出问题:一是工作对象不明确，底数不清，基础不牢。二是工作目标不明确，许多资金用到和贫困群众生产生活无关的项目上。三是工作措施不明确，想到说到没做到。这些问题的解决，需要通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核来系统性地解决。因此，完善精准扶贫工作机制的目标就是要建立精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核相互支持互相促进的工作体系。

（二）明确精准扶贫的主要任务

1、打好精准扶贫的基础——建档立卡。准确识别，建档立卡，是实现精准扶贫的前提和基础。国家按照“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”目标要求，制定统一的扶贫对象识别办法。各地在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，实行动态管理，实现政策、资金、项目瞄准扶贫对象，提高扶贫的精准性、有效性、持续性，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。

2、为精准扶贫建立“滴灌”管道——派驻驻村工作队。在各地现有工作基础上，普遍建立驻村工作队制度。把干部驻村工作和第二批群众路线教育实践活动结合起来。做好派驻干部选拔工作，真正把那些有经验、有能力、懂扶贫、善于和农民打交道的干部选出来。确保每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。驻村工作队协助基层组织贯彻落实党和政府各项强农惠农富农政策，积极参与扶贫开发各项工作，帮助贫困村、贫困户脱贫致富。各地建立驻村干部的培训、激励、考核、保障等机制，对干得好的要提拔重用，充分调动干部的积极性，实现驻村帮扶长期化、制度化、规范化。

3、积极动员社会力量参与精准扶贫。社会扶贫是篇大文章，是扶贫工作的环境和条件。要创新社会参与机制，建立广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发的制度。继续发挥定点扶贫、东西扶贫协作、军队武警扶贫的引领作用，强化、细化相关措施，提高针对性、有效性。民营经济和社会组织不断成长壮大，是扶贫工作新的增长点，潜力巨大，要为他们搭建平台。认真总结各地成功经验，积极宣传推广，更好地发挥作用。推动设立全国扶贫纪念日，建设全国社会扶贫信息网络系统，进一步形成扶贫济困的良好社会氛围。

4、创造精准扶贫良好环境——推进片区规划实施。把片区扶贫规划与城镇化规划、综合交通规划、特色产业发展规划结合起来，以14个连片特困地区为重点促进区域发展，推进基础设施建设，提升公共服务水平，改善发展条件，增强内生动力，不断提高贫困地区的“造血”能力。扶贫整体推进与精准到户结合，组织实施村级道路、饮水安全、危房改造、特色产业增收、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设、贫困村信息化建设等10项扶贫开发重点工作，明确目标指标和部门责任。

六、完善我国精准扶贫政策建议

精准扶贫是实质就是“看真贫、扶真贫、真扶贫”，“把扶贫开发工作做实做实再做实，真正使贫困地区群众不断得到真实惠”

（一）坚持区域发展与精准扶贫协调推进

要全面落实国家片区区域发展与扶贫攻坚规划，分时序推进跨省际重大基础设施项目，不断提高贫困地区基本公共服务均等化水平。主要包括: 交通运输基础设施建设, 农田水利基础设施, 生态环境建设, 扶贫生态移民搬迁等等。同时, 坚持把产业扶贫作为精准扶贫的主要载体，着重于开发各自特色的产业, 包括种植业、畜牧养殖业、乡村旅游业和农产品加工业等，不断提高贫困地区生产力水平和贫困农户的自我积累、自我发展能力。

（二）坚持农村低保和扶贫开发“两项制度”有效衔接

农村低保从制度上保障了贫困群众的生存问题，但扶贫开发更为重要的是能够解决贫困地区和贫困群众的发展问题。随着国家经济社会发展和扶贫标准的提高，农村低保线和扶贫标准“两线合一”步伐将加快，将对农村低保和扶贫开发对象识别、政策享受等带来一系列问题，亟待从思路、对策及措施上加以解决。因此，在坚持“两项制度”有效衔接的前提下，研究探索两者有机结合的新途径、新方式，形成良性互动，显得尤为必要。

（三）完善和健全精准帮扶机制

根据新形势，在不断建立完善精准识别的基础上，重点要落实精准帮扶的各项目标规划、管理和监测监督制度，建立科学、全面高效的帮扶机制。

1、落实驻村帮扶机制。落实按一村3至5人的原则，继续从省、市、县三级党政机关选派干部组成驻村工作队进驻贫困村，确保实现对贫困村、贫困人口的两个全覆盖。明确驻村干部以促进农户增收为主要任务，干部派出部门在资金、项目、信息、人才等方面给予支持，形成强有力的后台支撑。

2、加强对驻村干部管理和能力提升。要总结驻村帮扶经验和存在问题，完善驻村干部帮扶机制持续性和高效性。持续性就是做好干部选派制度，有计划有组织进行干部选派，做到合理科学高效，不流于形式。提高能力提升就是要抓好驻村干部扶贫脱贫能力的培训，从提升扶贫脱贫总体水平，另外，需要完善和加强驻村干部制度建设、管理体系和考核体系建设，提高驻村干部扶贫脱贫的能力。

3、提高贫困村和贫困户产业扶贫精准性。正确分析致贫原因，制定到村到户产业帮扶规划，注重精准扶贫与区域化、产业化高度结合，突出特色农业扶贫效果，继续强力推进扶贫攻坚十项重点工作的精准性，逐步形成“一乡一品、一县一业”特色突出的产业发展格局。

（四）要强化精准管理体制和机制

要进一步强化精准管理机制，尤其是要加强扶贫资金管理制度建设，提高扶贫脱贫的科学性、针对性和实效性。

1、完善精准扶贫中的组织管理体制。按照贫困县工作重心转移到扶贫脱贫和改善贫困县生活水平上来的要求，集中连片特殊困难地区、省市和县，要加强扶贫脱贫组织体系建设力度，提升扶贫脱贫机构的行政级别和职责范围，建立健全地方扶贫脱贫机构，迅速充实和扩大扶贫脱贫队伍人员力量，强化精准扶贫管理体制力度。

2、改革财政专项扶贫项目管理机制。改革考评方式，探索扶贫项目实行“第三方”评估为主、系统自查为辅的绩效考评方式。建立完善扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度和监管程序。

3、建立科学快捷方便全面的扶贫脱贫大数据管理体系，提升扶贫脱贫管理效率。

4、强化协作配合。建立和完善部门、行业扶贫责任考核机制，增强部门、行业在扶贫开发工作中的责任意识、协作意识。各级扶贫开发领导小组应认真履行职责，加强工作指导和绩效评价，统筹各方资源，发挥组织协调作用。组织、扶贫、财政、审计、监察等部门应充分发挥职能作用，加强沟通协调，合力开展工作。按照层级管理和分级负责原则，由组织部门牵头负责贫困县党政领导班子和主要领导扶贫开发工作成效考核及考核结果的综合运用，由扶贫部门负责规划编制、贫困县考核指标制定、扶贫项目立项审批、备案检查、督促验收、项目资金到村到户情况监测、绩效评价以及协调工作等，由财政部门负责财政专项扶贫资金的预算安排、拨付、管理和监督检查、资金绩效评价等，由审计部门负责扶贫项目资金的审计监督，纪检监察机关和政法部门要严厉查处扶贫开发工作中的违纪违法行为。各级党委、政府督查室要把《关于以改革创新精神扎实推进扶贫开发工作的实施意见》贯彻落实和各项目标任务完成情况作为年度督查重点工作，加强督查协调，推动扶贫开发各项改革措施落到实处。

（七）不断完善考核机制，提升扶贫精准度

贫困县考核，就是考核扶贫脱贫的效率的精准度，要按照国家贫困县考核机制要求，改革完善贫困县考核机制，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核评价的主要指标，将过去对贫困县考核主要是考核GDP向现在主要考核扶贫开发工作成效转变，积极探索精准扶贫考核机制的不断完善。

附录：精准扶贫案例[10]

案例1：广东“双到模式”：规划到户、责任到人

1、背景

区域发展不平衡、城乡贫富落差较大，一直是困扰广东经济社会发展的一大瓶颈。2010年，珠三角洲人均GDP超过1万美元，为全国首富之地；粤东西北部地区却只有其四分之一，相当于全国最落后省份水平。“经济第一大省”仍有3409个贫困村，37万户、157万贫困人口。

2007年12月11日至13日，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋赴清远大古坳村调研，首次提出扶贫开发“规划到户、责任到人、登记造册、电脑管理”的要求。2009年6月25日，广东省委省政府召开了全省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作会议，做出扶贫开发“双到”工作部署，同时出台《广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”实施意见》，明确提出“一年脱贫、两年致富、三年发展”，用3年时间，对全省3409个贫困村，37万户157万贫困人口实施“靶向疗法”，采取“一村一策、一户一法”等综合扶贫措施，确保被帮扶的贫困户基本实现稳定脱贫，80%以上被帮扶的贫困人口达到农村人均纯收入2500元，被帮扶的贫困村基本改变落后面貌。此后，又陆续出台《广东省扶贫开发“双到”工作驻村干部管理规定》、《广东省扶贫开发“双到”工作考核评估办法》、《广东省扶贫开发工作问责暂行办法》等政策细则，形成“双到”扶贫的制度保障。

经过近三年的努力，广东已形成了领导重视程度最高、扶持政策最实、资金投入最多、社会参与最广、工作成效最显著的大扶贫格局。截至2011年底，广东全省共投入资金148亿元，平均每个村投入资金433万元。37万贫困户年人均纯收入达到3504元，比帮扶前的2009年增加1916元，增幅达121%；其中31.5万贫困户达到人均年收入2500元的脱贫标准，占总数的85%。

2、做法

（1）建档立卡，瞄准到村到户的扶贫“靶向”。“双到”扶贫又称为“靶向疗法”，瞄准的“靶向”是贫困村、贫困户。广东省扶贫办下发了《抓紧做好贫困村、贫困户建档立卡电脑管理工作的通知》，开发出了“双到”工作建档立卡软件，举办了专题培训班，层层培训到驻村帮扶单位工作队。

（2）定点结对，将帮扶任务和责任分解到单位、落实到个人。广东省启动的“双到”扶贫工作，3409个贫困村全部落实了帮扶责任单位，37万贫困户全部落实了帮扶责任个人。各帮扶单位“一把手”为第一责任人，分管领导为直接责任人。贫困村中的贫困户，分别由帮扶责任单位安排党员干部，实行“一对一”结对帮扶。要求帮扶责任单位的主要领导每年至少到村指导3次以上，分管领导每季度到村指导1次以上，结对帮扶贫困户的责任人每年累计到户指导不少于10个工作日，并填写《贫困户帮扶记录卡》。每个帮扶责任单位都派出2-4人的工作队，长期驻村帮扶，实施帮扶项目。

（3）规划先行，科学制定“一村一策、一户一法”帮扶方案。各帮扶责任单位进村以后，首先根据“一村一策”的要求，在深入调查、摸清村情的基础上，各帮扶责任单位及挂户干部，按照“一户一法”的要求，帮助贫困户一户一户地制定脱贫规划，本着“缺什么补什么的”原则，确定每户的增收项目、途径和急需解决的民生问题，以及帮扶的具体措施、办法和时间要求。

（4）真帮实干，把到村、到户帮扶项目落在实处。各帮扶责任单位进村帮扶，不是作秀、做做样子，而是真扶贫、真帮实干。他们把规划所确定的项目，一项一项地实施到位；把承诺的民生实事，一件一件地经办落实。

（5）多方筹资，建立多元化“双到”扶贫投入机制。“双到”扶贫总投入帮扶资金近148亿元，而国家每年安排给广东省用于支持老区发展的财政扶贫资金只有1000万元。因此，投入“双到”扶贫的资金，全靠广东省采取财政支持、单位帮扶、社会捐资等多渠道解决。

（6）建制问责，形成一套“双到”工作考核监督机制。为充分调动各级、各部门抓好“双到”扶贫的积极性、主动性和自觉性，确保“双到”工作扎实、有序、有效推进，广东省委、省政府和省扶贫开发领导小组，出台了一系列考核监督制度和办法：一是制定双方工作责任制。广东省明确了帮扶方、被帮扶方各自的工作职责、工作内容和应负的责任，做到“职权、事权、责任”三明确。二是制定考评办法。把受扶的14个市、82个县（市、区）、珠江三角洲7个经济发达市的党政领导班子及主要领导、分管领导，以及承担对口帮扶单位的领导班子及主要领导、分管领导，作为重点考评对象，并作为干部奖惩、考核任用的依据。三是制定问责制。广东省纪委、省扶贫办共同制定了《广东省扶贫开发工作问责暂行办法》，对不履行或不正确履行扶贫开发“双到”工作职责的党政机关、部门单位的领导，由有关方面按照干部管理权限和规定，对其进行责任追究。

3、经验

“双到模式”最大的特点是把扶贫开发重心下移到村到户，建立瞄准机制，把扶贫任务落实到各级各帮扶单位，把帮扶责任明确到人，解决了“谁去扶贫”的问题；实施“靶向疗法”，没有具体扶贫项目的不给资金，通过对贫困村的全面摸查，建档立卡，电脑管理，解决了“扶谁的贫”的问题；创新扶贫模式，实施了以产业扶贫、金融扶贫、智力扶贫等为主的扶贫方式，解决了“如何扶贫”的问题。

（1）坚持四个创新，带动科学发展。一是思路创新。率先调整扶贫理念、扶贫政策和扶贫方式，建立瞄准机制，实行“靶向疗法”，把发展规划制定到户、脱贫项目扶持到户、互助资金辐射到户、扶贫搬迁落实到户、科技信息服务到户。二是管理创新。率先开展建档立卡基础工作，率先创建扶贫信息网站，认真抓好贫困村、贫困户基础数据核实工作，对已核实的数据进行规范化和条理化整理，贫困村、贫困户的资料已全部进行造册登记、电脑录入、动态管理。三是机制创新。率先建立起社会帮扶机制、产业带动机制和督查考核机制，出台了“双到”工作实施方案、督查工作方案和考评办法。四是形式创新。大力推广智力扶贫、劳务扶贫、产业扶贫、政策扶贫等多种扶贫形式，呈现出“百舸争流”的喜人景象。

（2）探索五种模式，力促增收脱贫。一是探索建立农业产业化带动模式，有效促使农业增效农民增收。以“抓票子”为重点，构建起“贫困村兴产业，贫困户创家业，帮扶干部干事业”的帮扶格局，引导和鼓励农业龙头企业、科研教学院校参与扶贫开发，通过农业产业基地建设、生产技能培训和产业示范引导，不断提高农业产业化的科技含量和龙头企业的辐射水平。二是探索建立基础设施建设拉动模式，着力改善贫困地区生产生活条件。通过加大资金投入，突出加强贫困村的基础设施建设，不断完善贫困地区群众的生产生活条件。构建起由财政资金、金融信贷资金、保险业资金组成的金融扶贫体系，为贫困户提供发展生产的资金保障。三是探索建立互助资金启动模式，积极破解贫困户缺乏生产资金难题。构建起由财政资金、金融信贷资金、保险业资金组成的金融扶贫体系，为贫困户提供发展生产的资金保障。以互助资金和小额信贷为载体，以专业合作社为平台，积极解决困难群众的生产启动资金和市场销路等问题，为壮大农业产业化提供资金保障。每个村都选准一个主导项目，建立一个产业基地，成立一个专业合作社。四是探索建立劳务输出促动模式，努力增加贫困户的工资性收入。一方面，清远市根据人才市场的需要，以国家和省级扶贫培训基地为载体，积极开展职业技术教育。并与珠三角等城市的工厂企业加强沟通联系，实行“订单式”技能培训，定向就业，拓展贫困户的增收途径。另一方面，不少帮扶单位还充分利用自身的资源和优势，想方设法为贫困户的就业“牵线搭桥”，帮助其增加工资性收入。五是探索建立移民搬迁推动模式，全面推动“两项工程”建设。对移民搬迁户实施“移前培训”工程，在搬迁前掌握一定的劳动技能，确保其搬迁后有稳定的经济收入，实现“稳得住、能致富”。出台《清远市“两不具备”村庄移民搬迁工作指南》和住房困难户危房改造工作的指导性文件，确保清远市“两项工程”建设科学有序地进行。通过加大资金投入，加强督促检查，着力抓好工程质量和工程进度。

（3）建立六大机制，巩固脱贫成果。为发展和巩固扶贫成果，实现广东省委提出的“稳定脱贫”的工作目标，调查的清远市逐步构建起六大扶贫开发长效机制，力图走出一条具有清远特色的扶贫开发路子。概括来说，一是统筹推进，构建“双到”政策保障机制；二是“造血”扶贫，构建“双到”产业开发机制；三是破解难题，构建“双到”金融服务机制；四是授人以渔，构建“双到”技能培训机制；五是整合资源，构建“双到”社会帮扶机制；六是落实责任，构建“双到”考核激励机制。

案例2：贵州毕节精准扶贫“四法”

1、背景

贵州省毕节市地处川滇黔三省交汇处乌蒙山区腹地，是“开发扶贫、生态建设”试验区，集革命老区、民族地区、贫困地区于一体，8县区中有5个县是国家扶贫开发工作重点县，全市262个乡镇（办事处）中有173个乡镇是扶贫开发工作重点乡镇。除金沙县外的所有县区均列为乌蒙山集中连片特殊困难地区片区县，是全国最贫困地区之一。2013年末，全市户籍人口870万人，其中农村贫困人口166.58万人。

按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》对扶贫开发改“大水漫灌”为“精确滴灌”的要求，毕节市成立扶贫开发改革专项小组，针对国家确定的六项机制改革和十项重点工作专项调研，以创新精准扶贫机制为契入点，强力推进试验区扶贫攻坚工作。在此背景下，毕节市以海雀村等地为试验田，总结和创新了可以复制的精准扶贫“四法”，建立健全了具体、详实的精准扶贫工作运行体系，较好地实现了“对扶贫对象实行精细化管理、对扶贫资源实行精确化配置、对扶贫对象实行精准化扶持”的要求，目前，已在全市推行。

2、做法

（1）力量法：明晰一条路径，以“五个机制”撬动“五种力量”

即贵州省委提出的：创新产业扶贫开发机制，增强减贫脱贫的内生力量；创新城乡互动发展机制，增强减贫脱贫的拉动力量；创新基础设施建设机制，增强减贫脱贫的支撑力量；创新公共服务供给机制，增强减贫脱贫的保障力量；创新扶贫开发工作机制，增强减贫脱贫的领导力量。

在毕节市经济开发区中屯、豪沟、汉屯、小坝村一带，受益于城乡互动发展机制创新，以及工业扶贫、旅游扶贫等措施，这些昔日的贫困村早已翻身成为富裕村。工业园区建设所在地附近的村寨，村民的生产已从纯农业发展到多业并举。在毕节市百里杜鹃管理区，昔日的穷山村正在变成一个个生意兴旺的农家乐、农家旅社。受益于“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动，该区行政村公路通畅率达80%以上，乡村道油路好路率达90%以上。丰富的旅游资源，再加上明显改善的农村基础设施，为该区发展乡村旅游创造了条件，探索出了一条“旅游扶贫”之路。

（2）十子法：构建一套“十子”扶贫机制

即针对精准扶贫推行的10项创新机制：

瞄靶子，建识别机制。针对“扶谁的贫，对象在哪里”，驻村工作队入户上门，挨家挨户了解情况。通过全面摸底、村级民主评议公示、乡镇审核公示等程序，最后确定出全村纳入今年的减贫对象。

梳辫子，建分类机制。针对“贫困的原因是什么”，对“三个因素”进行分类：一是从因灾、病、学或缺技术、劳力、发展资金等原因中列出1-2项主要原因，分列出每户的贫困成因。二是以人均纯收入为依据，按贫困程度将贫困户划分为扶贫户、扶贫低保户、低保户、五保户四类。三是根据分类情况确定对不同对象的帮扶办法。

结对子，建驻村机制。针对“谁去扶贫”，毕节市扶贫办和赫章县委党校两个结对帮扶单位在联合派驻工作队的基础上，整合单位其他“非工作队员”干部，共同参与结对帮扶。

理路子，建规划机制。针对“目标怎么定，思路是什么”，扣年度脱贫目标，争取结对帮扶单位和有关专业机构，帮助指导和协助制定了《扶贫工作规划》。

想法子，建帮扶机制。针对“扶什么，怎样扶才有实效”，具体做法是六个到村到户：即结对帮扶到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、危房改造到村到户、扶贫生态移民到村到户、基础设施到村到户。

找票子，建配置机制。“围绕项目，钱从哪里来”，主要从三个方面着手：一是争取财政投入。二是积极探索扶贫贴息贷款、信用社无担保贷款等模式，拓宽融资方式。三是将村集体、贫困农户和企业捆绑为利益共同体，促进农户生产与市场有效对接。

甩膀子，建动力机制。“如何激发群众的主观能动性？”具体做法：一是通过会议动员、入户引导、参观学习等形式宣传政策、发动群众，使脱贫致富、共建美好家园成为其自觉行动。二是从群众最迫切的需求着手优选排列帮扶需求。三是明确群众主体地位。

强班子，建引领机制。脱贫致富，“领头雁”很重要。对此，毕节大力加强“三支队伍”建设，用好乡镇党委书记，选好村党组织书记，同时注意发挥农村致富带头人的作用。

凑份子，建联动机制。如何形成多方参与的扶贫攻坚“合力”？在上级支持下，积极建立上下协调、横向协作、力量整合的联动机制。上下协调：毕节市县乡村四级分别成立领导机构，将扶贫工作责任细化落实到村到户到人。横向协作：市县建立各行业扶贫部门联席会议制度，有效整合各类扶贫资源。力量整合：充分发挥帮扶联系点的优势，积极整合社会各界资源和个人力量。

造册子，建管理机制。“过程很关键，如何精细化？”着力从四方面健全管理机制：一是对象管理。建立台账，对象的基本资料、帮扶情况、帮扶责任人、脱贫时限等信息全部登记在册。二是措施管理。围绕“六个到村到户”制定了详细工作方案，细化了帮扶措施。同时，建立了帮扶工作进展和措施落实情况反馈机制。三是成效管理。建立监测评估体系，准确反映扶贫成效。四是责任管理。按照市县乡建立的精准扶贫考核管理办法，对各级帮扶单位、精准扶贫工作队和结对帮扶责任干部定期考核。

（3）抓手法：突出一个抓手，落实“六个到村到户”

整个毕节市，目前，市县乡三级共明确了1854个单位，抽调18239人，组建了2273个驻村工作队；明确干部86147人，通过“１＋N”、“N＋１”的方式分别与本年度拟减贫的11万余户40余万农村贫困人口结成帮扶对子。当前已实现“一村一扶贫工作队、一户一帮扶责任人”，做到了“单位到村、干部到户、责任到人、措施到位”。

通过落实六个到村到户：在教育培训到村到户方面，今年毕节全市计划开展农村劳动力培训576346人次，并筹集5310万元资金资助贫困学生。毕节全市计划实施扶贫生态移民搬迁4109户17837人，建设移民住房4832套，目前正在启动实施中。在农村危房改造到村到户、基础设施到村到户方面，全市计划完成农村危房改造6万户；计划完成通村油路建设6000公里；解决39.43万农村学校师生饮水安全问题；建设小康房2500户；新建及改造电网线路1037公里；实现98.95%以上自然村通电话；启动建设2190个小康寨等。

（4）产业链法：实现一个突破，推进产业链扶贫

产业链建设发展是一种高效稳定可持续的扶贫方式，通过产业链建设，以企业的生产效应吸纳和带动贫困地区劳动人口的致富效应，有利于形成区域发展中心，加快贫困地区工业化和城镇化建设，激活区域经济，实现区域内贫困农户的整体脱贫致富。

通过实施产业链扶贫，以产业链建设推动技术环节、生产环节和营销环节一体运作，延伸产业链的功能作用，对接农民与生产、技术、市场的联系。首先链起农户、科技、合作社、教育培训、龙头企业、融资、基地、特色品牌、园区等“九个发展要素”。

链起“九个发展要素”的产业链扶贫，有利于推动“内源扶贫”，增强内在活力、内生动力与“造血”功能，吸引劳动力回流，通过内外结合促进可持续发展，链动了内生动力和内在活力。

3、经验

（1）抓住了中央实施精准扶贫重大机遇，增强了扶贫开发工作的针对性和实效性。新时期，我国扶贫开发形势和任务发生了重大变化，中央立足新形势、适应新任务提出的精准扶贫的理念。毕节根据中央的新要求，通过加强分类指导，实施精准扶贫，保证了扶贫资源真正用在农户身上、真正用在贫困的地方。通过按照县为单位、动态管理、规模控制、分级负责、精准识别的原则，制定实施办法和动态监测管理办法，对贫困地区和扶贫对象实行动态监测管理。通过坚持分类指导、分类施策，对于丧失劳动能力的人，通过低保和社会救助保障其基本生活；可以实行产业扶贫的地方，逐村逐户制定帮扶措施；对于生活在深山区、石山区、高寒区的群众，逐步通过扶贫生态移民实现异地脱贫。实行专项扶贫目标、任务、资金、权责“四到县”制度，保证扶贫投入真正用于贫困人口，提高了扶贫资金的使用效率。

（2）积极建立试点，注重发挥试点的示范效应。毕节以海雀村为试点，精准扶贫取得了阶段性成果，闯出了喀斯特地区扶贫开发综合治理的新路子。并且通过大力弘扬海雀精神，在认真总结推广海雀经验的基础上，坚定信心、综合施策、共同努力，推动了全市农村特别是贫困地区经济社会加快发展。

（3）根据精准扶贫理念，创造性的建立符合毕节扶贫开发实际的“六个到村到户”。毕节将“六个到村到户”作为精准扶贫的抓手，这个抓手符合中央精神、符合地方实际、符合群众愿望。第一，“结对帮扶到村到户”，强化了扶贫责任。第二，“产业扶持到村到户”，增强了贫困地区自我发展能力。第三，“教育培训到村到户”，提高了贫困群众的基本素质。第四，“农村危房改造到村到户”，改善了贫困群众居住条件。第五，“扶贫生态移民到村到户”，解决了异地扶贫的问题。第六，“基础设施到村到户”，改善了贫困地区生产生活条件。

（4）注重健全制度机制，保证了扶贫资金的管理使用的安全高效。在扶贫资金的使用中，全省各地认真贯彻落实相关政策，抓住财政支农资金整合试点的改革契机，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各负其责、各记其功”的原则，探索了一些符合中央精神、体现地方实际的好经验好做法，极大地提高了扶贫开发的科学性、针对性和实效性。主要体现在：第一，在扶贫资金投向上符合政策。财政扶贫资金主要投向连片特困地区、重点县和贫困村，集中用于培育特色优势产业、提高扶贫对象发展能力和改善扶贫对象基本生产生活条件。第二，在扶贫资金使用上科学高效。关键是解决了两个问题，一是计划分配、无偿使用资金的模式；二是扶贫工作资源分散、管理分治，存在碎片化现象，形不成扶贫工作的整体合力。充分利用了竞争手段，按照“资金有偿使用、项目滚动发展”的原则，适应市场经济规律，强化市场经济理念，大胆探索新模式、新方法，逐步实现了扶贫开发效益的优化。第三，在扶贫资金分配上做到了简政放权。通过坚持积极、审慎、稳步推进的原则，按照财权与事权对等的原则，实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度，简化了资金拨付流程，实行报省备案制，把扶贫项目审批权逐步下放到了县。第四，在扶贫资金监管上基本上做到了绝对安全，建立健全了扶贫资金监管。

案例3：陕西石泉精准扶贫“三五”模式

陕西石泉精准扶贫“三五”模式是指：按致贫原因，把贫困人口分为需要异地搬迁脱贫致富的，需要就地综合扶持增强造血功能的，需要救助供养强化社会保障的，需要教育扶贫治本谋长远的，需要医疗保障提高健康素质的“五大类型”；对应实施移民搬迁、综合扶持、救助供养、教育扶贫、健康促进 “五大工程”；配套建立干部包抓、社会帮扶、投入保障、监测评估、考核奖惩“五大机制”。

1、背景

陕西省石泉县是秦巴山区一个国家级扶贫开发重点县，县域总面积1525平方公里，辖11个镇，总人口18.2万人，2011年统计贫困人口6.6万人，贫困发生率43%。

2、做法

（1）明确任务瞄准对象，科学分类全域覆盖。石泉县将贫困人口划分为“五种类型”：

一是生存发展环境优化型，即居住在海拔800米以上的高寒偏远山区，生存条件恶劣，自然灾害濒繁，贫困程度深，脱贫难度大，因灾致贫返贫现象严重的贫困地区。

二是连片综合施策扶持型，即基础设施薄弱，主导产业不特，增收渠道单一，脱贫返贫波动无常的贫困地区。

三是集中救助供养保障型，即由于种种原因，一部分既无生存能力，又无依无靠的低保、五保和特殊困难群众。

四是增智素质提升型即低文化程度，谋生技能差的群体。

五是强身健体促进型，即因病返贫群体。

（2）因类制宜精准施策，强化措施扎实推进。根据五种分类，开展五大工程：

第一，实施移民搬迁工程。将居住在高寒偏远山区、受自然灾害影响严重，无发展潜力的贫困人口，通过进城、入镇、进社区、产业园区吸纳等方式，逐步搬迁到经济发展条件较好、交通便利、有稳定收入的地方，从根本上解决贫困人口生存发展问题。

第二，实施综合扶持工程。一是坚持规划引领，逐村编制《扶贫开发五年规划》。二是实行一户一卡。三是加大政策扶持。四是整合资源，把职业教育、实用技术、雨露计划等培训资源进行整合。五是创新模式，主要采取“合作社＋农户＋信用社”模式。

第三，实施救助供养工程。建立了城乡低保、五保供养、城镇流浪乞讨人员救助、危重精神病人救助、城乡医疗救助和临时救助六条保障线。

第四，实施教育扶贫工程。实行学前三年到高中阶段15年免费教育，全面落实义务教育阶段贫困学生“两免一补”及营养费补助。依托“圆梦教育基金会”，建立了贫困学生信息库和救助基金专户。优先为贫困大学生办理国家生源地助学贷款。开展新型职业农民培训。

第五，实施健康保障工程。为6.6万贫困人口建立了健康档案，村村建立卫生室和健康服务中心，定期开展老年病、慢性病系统管理和健康教育咨询义诊服务，开展医疗团队进村上门救治活动；把合作医疗、大病救助、医疗救助政策进行整合，还在县级

（3）创新机制夯实责任，奖惩分明保障有力。建立五大机制：

医疗机构及镇村卫生院（室）设置了扶贫床位。

第一，建立干部包抓机制。建立了“领导联镇、部门包村、干部包户”的包抓机制。各镇成立了由县级领导任队长的扶贫工作队，村上成立了由科级干部为组长的扶贫工作组。

第二，建立投入保障机制。不断加大财政配套资金投入，初步建立了以财政资金为主导的多元扶贫投入机制。

第三，建立评估验收机制。制定了评估验收办法，以产业发展、基础设施、社会事业等为主要内容对包抓部门进行考核；对干部的考核则看群众人均纯收入、生产生活、医疗卫生等；考核采取开座谈会、听汇报、实地看、逐户评、群众议等多种方式，现场验收，当场打分，结果公布，广泛征求群众意见；对已达到脱贫标准的村将其从贫困村中出列，达到脱贫标准的户不再享受政策扶持，对返贫人口继续列入扶持对象进行帮扶直至脱贫。

第四，建立社会帮扶机制。建立了社会帮扶平台，形成了全社会关心支持、共同参与的大扶贫工作格局。

第五，建立考核奖惩机制。实行扶贫开发工作“一票否决”，严格实行“责任问纠”，把工作成效与干部职务升降、奖优罚劣紧密挂钩，制定下发了《石泉县“三五”扶贫工程考核实施办法》、《石泉县“三五”扶贫工程惩戒办法》等一系列制度。

3、经验

第一，科学务实、注重贫困人口主体。牢固树立以人为本理念，把增强贫困人口自我发展能力作为重要途径，大力实施就业促进、百姓安居、教育助学、医疗改革、社会保障等工程。

第二，因地制宜，科学分类，能够针对不同类型的贫困人口制订不同的扶贫开发策略。

第三，以建立服务型党组织、服务型政府为载体，把转变干部作风作为切入点，一对一帮扶群众，实打实为了群众；同时建立健全了一系列管用的规章制度，坚持用制度和机制推进工作。

第四，高标准、严要求，重投资更重验收。制定了《石泉县“十二五”扶贫开发工作评估验收办法》，依照标准进行评估验收，把“搬迁到位、扶持到位、供养到位、资助到位、治病到位”作为衡量扶贫工作成效的重要标准。

第五，注重运用现代化管理手段。石泉县投资五十余万元建立了覆盖全县的精准扶贫信息管理系统，实行电子网格化管理，同时县镇分别建立扶贫信息管理中心，资源共享，形成“纵向到底、横向到边、全面覆盖、无缝对接”精细化管理机制。

案例4：河北省精准扶贫实践

1、背景。河北省共有扶贫开发工作重点县62个，其中22个列入国家燕山-太行山集中连片特困地区，片区外国定重点县23个、省定重点县17个；此外，还有3个“十二五”期间继续扶持县。河北省重点县和贫困人口主要集中在三大片区，包括国家确定的燕山-太行山集中连片特困地区的22个县，219.7万贫困人口占河北省贫困人口总数的42.9%；河北省委、省政府确定的黑龙港流域集中连片特困地区的27个县，贫困人口186.2万占河北省贫困人口总数的36.4%；环首都扶贫攻坚示范区，共10个县（其中7个县为燕山-太行山区县），有贫困人口98.4万，占河北省贫困人口总数的19.2%。

河北省贫困有以下特点：一是农村贫困人口数量仍然多。截止2013年底，河北省还有512万贫困人口、7300个贫困村，贫困程度深（数据）、脱贫难度大（数据）。二是连片贫困地区发展面临巨大困难，燕山-太行山深山区和黑龙港流域，自然条件差，基础设施弱，经济资源匮乏，自我发展能力弱，脱贫与发展难度很大。环首都周边的贫困县，作为生态屏障和水源地，大多属于限制开发区域，加之基础设施历史欠账多,相对贫困现象非常突出。三是贫困地区整体发展滞后。贫困地区产业规模小，龙头带动弱，发展层次低，农民人均纯收入不足全省平均水平的70%。四是致贫返贫因素多。因灾、因病、因学等致贫返贫问题还较突出,每年返贫人口约占脱贫人口的1/4左右。

2、做法

（1）探索差异化产业扶贫，促进贫困群众增收，提升精准扶贫的可持续性。河北省按照多元培育、产业开发的思路，因地制宜发展区域特色产业。一是发展股份合作制经济。二是发展家庭手工业，增加贫困群众收入。三是发展现代农业园区。四是因地制宜，在燕太山区综合开发中宜种则种、宜林则林、宜养则养、宜游则游，通过土地流转、股份合作、金融支持等方式，加快对荒山、荒坡等闲置土地的整理开发。

（2）严格考核机制，包村干部在贫困户不脱贫时不脱钩，建立精准的管理机制。开展定点扶贫。每个贫困县安排一个工作队，由厅级或正处级干部任队长，挂县委常委，同时省直接帮扶716个贫困村。

（3）整合扶贫资源，集中改善贫困村基本条件，提升精准扶贫资源保障效率。集中力量办好10件实事（村庄规划、饮水安全、道路硬化、垃圾处理、危房改造、学校改建、扶贫产业、村民中心建设、生态环境绿化、通电通邮等）。

（4）构建多元投入格局，破解扶贫资金难题，加快精准扶持的推进速度通过增加财政扶贫资金投入、整合行业部门资金，撬动金融和民间资金，强化扶贫攻坚的资金保障，变资金、项目直接到户为资本到户、权益到户，通过龙头带动、股份合作等形式，使贫困户持续稳定受益。

（5）通过改革贫困县考核机制，强化地方党委和政府的扶贫责任，提高精准扶贫的综合效率。印发《河北省扶贫开发工作考核办法（试行）》，对贫困县主要考核扶贫工作落实和提高贫困人口生活水平、减少贫困人口数量情况。探索建立贫困县退出激励机制，出台《关于鼓励扶贫开发工作重点县加快脱贫出列步伐的意见》，明确了贫困县脱贫出列时间表和路线图，鼓励符合条件的贫困县积极脱贫出列。

3、经验

（1）培育特色产业，促进贫困群众增收。按照多元培育、产业开发的思路，因地制宜发展区域特色产业。一是发展股份合作制经济。二是大力发展家庭手工业。三是大力发展现代农业园区。四是大力推进燕太山区综合开发。

（2）开展技能培训，增强贫困群众发展能力。主要采取了三项措施：一是深入开展科教扶贫。二是认真实施“雨露计划”。三是着力加强贫困村党组织建设。

（3）动员社会力量，形成大扶贫格局。重点抓好三个方面：一是继续开展定点扶贫。省直接组织机关团体、企事业单位、大专院校、经济实力较强的县开展定点帮扶，实现了对贫困村的全覆盖。二是完善干部联系点制度。实行省级干部包贫困县、厅级干部包贫困乡、处级干部包贫困村、一般干部包贫困户，定期调研走访，帮助解决实际困难和问题，不脱贫不脱钩。三是大力开展“春雨行动”，鼓励引导基层党组织、民营企业、志愿者参与扶贫工作。

（4）增加扶贫投入，强化资金精准“滴灌”。一是构建多元投入格局。通过增加财政扶贫资金投入、整合行业部门资金，撬动金融和民间资金，强化扶贫攻坚的资金保障。二是加大金融支持力度。三是规范财政扶贫资金管理。坚持专户管理、封闭运行，实行了报账制、项目资金公开公示、到村项目“直通车”等制度，主动接受群众和社会监督。

案例5：内蒙古自治区精准扶贫三到村三到户

1．背景

截至2013年，内蒙古自治区仍然有114万贫困人口，贫困发生率为8.5%。相对其他省份来说，内蒙古地区的扶贫开发工作面临着较为特殊的局面：1、自然环境恶劣。全区贫困人口主要集中在丘陵沟壑、干旱硬梁和沙区三大片区，大多属于限制开发和禁止开发区。这些地区生产、生活条件长期得不到根本性改变，农牧业产量难以稳定，农牧产品经济价值不高，农牧民增收不快，基于环境承载力有限，扩大农牧业生产规模已无可能等制约发展的关键性问题仍比较突出，仅靠扶贫开发单项投入和一般性投入很难形成脱贫减困的整体和持续效应2、农牧业基础设施如道路交通、通讯设施、电力等供给水平低以及产业结构不合理制约了农牧民收入水平的增长。贫困农牧户远离公共服务机构，获取公共服务相对较难。3、受传统文化影响，贫困地区的农牧民思想保守，观念落后，发展意愿不强。4、贫困地区教育相对落后，贫困家庭难以承受子女的教育负担，导致受教育水平偏低，文化程度偏低，影响就业和发展。撤乡并镇后，行政、学校、医院、金融等公共服务机构的整合、减少使服务半径增大，给当地农牧民子女就学、就医、商品采购和金融服务等带来很多不便，增加了老百姓的办事成本5、农村牧区科技水平落后。由于贫困地区经济条件限制，科技文化相对落后，脱贫致富缺乏产业支撑，扶贫开发后劲不足，导致贫困家庭自我发展能力不强，收入增长难度大。6，相关的制度建设较为落后，比如：农村牧区低保制度和医疗保险制度全面建立后，贫困地区扶贫开发求发展意愿更加强烈，贫困地区的发展仍然要继续加大扶持力度，靠“造血”式开发扶贫来解决，加快提高农村牧区贫困户的收入水平。

2.做法

所谓“三到村三到户”，是指内蒙古自治区党委、政府为深入推进扶贫攻坚工程，从2014年到2017年，在全区确定的2834个贫困嘎查村及确认的贫困户中，开展规划到村到户、项目到村到户、干部到村到户工作。通过规划、项目、干部“三到村三到户”，实施精准扶贫，做到规划跟着贫困村、贫困户走，项目跟着规划走，干部跟着项目走，实现扶贫规划、扶贫项目、扶贫干部与扶贫对象无缝对接。到2017年，使列入“三到村三到户”工作范围的贫困村及贫困人口实现“两不愁、三保障”，人均收入达到6000元以上，全面实现农村牧区“十个全覆盖”目标。具体做法：

（1）规划到村到户。对列入扶持范围的贫困村、贫困户制定脱贫规划。村级规划要在科学布局、撤并整合的基础上，突出基础设施建设、公共服务、特色产业、村容村貌、生态环境、基层组织建设六项任务和农村牧区“十个全覆盖”工程；到户规划突出增收产业、危房改造、劳动力素质提高三个重点。规划期为2014年至2017年。按倒排工期方式，制定年度实施计划，落实责任到人。

（2）项目到村到户。根据规划到村的六项任务和到户的三个重点，每年安排财政专项扶贫资金，因地制宜确定扶贫产业项目。按照《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发〈内蒙古自治区实施“扶贫攻坚工程”资金整合方案〉的通知》要求，整合各类涉农涉牧资金，集中安排到被扶持的贫困村和贫困户。

（3）干部到村到户。帮扶单位和驻村干部实行自治区、盟市、旗县三级统筹。每个村确定一个帮扶单位并由帮扶单位选派驻村工作队；被帮扶贫困村中的贫困户由帮扶单位安排1名帮扶责任人。定点帮扶单位、驻村工作队、帮扶贫困户责任人要认真履行职责，抓好工作任务的落实。

在此基础上，并且详细的规定了一些列的保障措施：

（1）开展单位定点帮扶。组织自治区、盟市、旗县三级党政机关、企事业单位结对帮扶贫困村。参加帮扶的225个中直、区直单位中，帮扶兴安盟的105个厅局原帮扶关系基本不变；其余的120个单位中，驻呼的81个单位帮扶乌兰察布市，不驻呼的39个单位就地参加帮扶。自治区未安排帮扶单位的贫困村，由盟市、旗县安排确定。各帮扶单位要按照自治区的统一部署，落实本单位帮扶工作的领导责任、驻村工作队的帮扶责任、干部到户包扶责任，实行定点、定人、定责帮扶。

（2）选派工作队驻村。驻村工作队原则上由2—3人组成，工作队队长要从45岁以下的优秀中青年干部中选派，驻村任职时间不少于1年，任职期视为基层工作经历。对完成帮扶任务成效明显、符合有关提拔任职条件的驻村干部优先使用。

（3）制定帮扶规划。各帮扶单位和驻村工作队要紧紧围绕扶贫攻坚“三到村三到户”工作确定的六项任务、到户的三个重点及农村牧区“十个全覆盖”工程，与基层组织共同开展调查摸底，对每个贫困村和贫困户建档立卡，帮助贫困村、贫困户制定脱贫规划和年度计划，做到“一村一策、一户一法”。

（4）落实资金项目。一是自治区每年给每个贫困村投入财政扶贫资金，支持产业发展；二是旗县级政府统筹整合财政专项扶贫资金和各类涉农涉牧资金，集中投入，配套建设；三是采取财政资金担保、贴息、风险补偿等形式，调动金融资金参与扶贫开发；四是各帮扶单位和驻村工作队通过多种渠道积极筹措资金，加大帮扶投入；五是通过开展“村企共建扶贫活动”等扶贫济困公益活动，广泛募集社会资金用于扶贫攻坚。

（5）加强基层组织建设。把推进扶贫攻坚与加强基层组织建设结合起来，深入落实自治区《关于分类指导、分层推进嘎查村级组织党的建设工作的意见》和《关于深入开展“五个一”千村帮联行动的实施意见》，大力开展结对帮扶单位党组织与嘎查村党组织结对联系活动，选优配强贫困村“两委”班子，加强贫困村党员队伍建设，积极推行嘎查村重大事务“532”工作法，提高科学决策、民主决策水平，为推动扶贫开发工作提供组织保证。

3.经验。内蒙古精准扶贫的经验在于以下几方面：

（1）组织领导有力。各级党委、政府把“三到村三到户”作为实施精准扶贫的关键措施来抓，积极安排干部、资金、项目、技术、信息等资源，支持帮扶嘎查村和贫困户加快脱贫致富步伐。

（2）工作统筹有序。各级党委、政府把实施“三到村三到户”工作与省级领导干部联系贫困旗县、区直机关定点帮扶、“五个一”千村帮联行动等工作有机衔接。各盟市和旗县合理分工，协调配合，认真抓好各项任务的分解落实。自治区党委组织部、直属机关工委以及扶贫、监察、审计、财政、民政、人力资源社会保障等部门紧密结合各自职能落实好相关任务。

（3）责任分工明确。一是明确规划编制责任。嘎查村扶贫规划由嘎查村“两委”班子和驻村工作队共同研究制定，贫困户帮扶规划由贫困户和帮扶责任人共同制定。二是明确项目资金监管责任。财政扶贫资金由扶贫、财政部门负责安排并监督管理。所有扶贫项目要由嘎查村“两委”班子和驻村工作队共同研究提出，嘎查村民代表大会决议，苏木乡镇政府审核把关，旗县政府审批确定。基础设施和公共服务类项目按照自治区“十个全覆盖”工程要求，由各行业部门负责安排并监督管理。三是明确驻村干部管理责任。驻村干部和到户责任人由帮扶单位选派并考核。

（4）考评督查有效。实行了分级考核制度，自治区、盟市、旗县分别制定了扶贫攻坚“三到村三到户”工作考核办法，把本级帮扶单位的帮扶工作、干部驻村工作纳入考核范围。各级党委、政府对“三到村三到户”工作进展、实施成效进行跟踪检查，形成了一级抓一级、层层抓落实的督查考评机制。

（5）宣传有效。各级宣传部门及时总结扶贫攻坚“三到村三到户”工作中的先进事迹和先进经验，通过各种形式大力宣传扶贫开发有关政策和先进典型，在全社会营造了扶贫济困的良好氛围。

案例6：湖北恩施州精准扶贫的探索

1.背景

恩施州属于典型的老、少、边、山、穷、库地区，全州8县市均为国家扶贫开发重点县。是湖北省扶贫攻坚的主战场，也是武陵山片区区域发展和扶贫攻坚的先行先试示范区。1983年，恩施土家族苗族自治州成立。30多年来，沐浴着党和国家扶贫开发一系列重大决策的阳光雨露，在中央和省委、省政府的倾心支持和关怀下，恩施州委、州政府带领全州各族人民，自强不息，不等不靠，扎实苦干，奋力改变贫困落后面貌。农民人均纯收入由1986年的195元增长到2013年的5235元，增长了近27倍。虽然经济社会发展迅猛，基础设施大为改观，农村面貌发生了巨大改变，但是恩施州农村贫困范围广、贫困程度深、农民人均纯收入绝对额相对低的问题仍然没有得到根本改变，真贫问题仍旧十分突出。到2013年底，全州贫困人口还有108.64万人，约占全省贫困人口的五分之一，占全州农业人口的三分之一。根据恩施州最新的贫困人口分类，分别有一类贫困人口12万人，即农村特殊困难对象，主要指完全丧失发展能力的1、2类低保人口；二类贫困人口18万人：即农村低保贫困对象，主要指尚具有一定发展能力的3类低保人口；三类贫困人口70多万人：农村一般贫困对象，主要指完全具备发展能力的贫困线下人口。

恩施州经过多轮调研、论证，征求多方意见和建议后，2014年4月22日，《恩施州瞄准特殊困难对象实施精准扶贫方案（试行）》出炉。这是在扶贫开发进入深水区的今天，在中央提出精准扶贫的新要求下，要实现与全国同步全面建成小康社会的目标，恩施州委、州政府进一步强化扶贫与发展同步的理念，着力修补和完善原有机制，坚持分类施策，探索精准到家家户户的精准扶贫路径。

结合全州农村贫困人口的实际情况，州委、州政府全面统筹“当前生计”与“长远发展”，分类考虑，通过三种途径开展精准扶贫：一是对因病致贫等特殊困难群众进行综合救助，着力提高其生活质量；二是对低保贫困对象进行救助帮扶，着力改善其生产生活条件，增强自救能力；三是对有劳动能力但收入低的群体开展开发式扶持，以产业为主带动脱贫致富。根据贫困原因分类施策，成为恩施州近期精准扶贫的基色。

2.做法

（1）三项“精准”。在精准分类的同时，恩施州委、州政府实施三项“精准”举措。一是“精准”识别贫困人口。根据国家颁布的统一标准，对贫困人口进行调查摸底，逐村逐户、全面准确地把贫困对象锁定到每一户人家、每一个人头。二是“精准”实施扶贫政策和措施。针对不同的贫困人口和致贫原因，扶贫政策措施既要普惠，又要因地制宜、因人制宜，一地一策、一家一策。扶贫政策、措施、办法和路子都要精准到每家每户每个人。三是干部作风要“精准”。要求干部以心系群众的情怀、科学务实的态度、改革创新的办法，求真务实，不浮躁，不松懈，不图虚名，积小成为大成，积小胜为大胜，步步为营。目前，恩施州利用2012年初率先在全国探索建立的贫困人口动态管理信息平台，立足实现对贫困对象数量、规模、分布以及致贫、减贫情况的实时掌握，基本实现了对贫困人口的动态管理和监测。2013年下半年，恩施市龙凤镇综合扶贫改革试点编制形成《恩施龙凤镇扶贫搬迁贫困人口贫困程度识别标准》，识别出真正特困人口105户3800人。2014年，按照国家和省的统一部署，恩施州将结合龙凤镇试点的做法，开展全州新一轮建档立卡工作。

2014年4月22日，恩施州精准扶贫的首个政策——《恩施州瞄准特殊困难对象实施精准扶贫方案（试行）》出炉。州委、州政府按照“分类指导、精准扶贫，梯次推进、特困先行”的工作要求，决定在全州率先针对农村特殊困难对象开展精准扶贫工作。规定，按照“瞄准特困对象，实行兜底保障，开展精准扶贫，同步建成小康”的工作思路，整合有关资金和项目，瞄准农村贫困家庭重度残疾人员、重大疾病患者、年老体弱全家无劳动力无收入来源生活特别困难人员三类重点特殊困难对象，准备10个“大礼包”，建立与生活保障“兜底线”逐步相适应的生活困难保障机制，逐步使全体贫困群众达到全面小康生活水平。

（2）产业扶贫。恩施州对具备自我发展能力的贫困人口进行帮扶，施以产业扶贫、教育培训、移民搬迁等“造血”之策，栽下“摇钱树”、养上“下蛋鸡”，助其致富奔小康。产业扶贫的对象主要是全州除开低保对象后的70多万完全具备发展能力的一般贫困群众，在大力实施“双轮驱动”和产业结构调整的过程中，通过“一村一品”或“几村一品”的产业发展模式，吸纳他们参与到产业化和产业链建设进程中来。精准扶贫和产业扶贫共同实施、互为补充，就能构建一个立体的扶贫空间，兼顾解决所有贫困群众当前面临的生存发展难题。

2013年10月18日，恩施州委召开州委六届五次全体扩大会议，紧密结合恩施州实际，把推进产业化、城镇化“双轮驱动”作为发展之举、富民之策、强州之路，深入推进综合扶贫改革，全力补齐制约发展的“短板”，加快建设全国先进自治州步伐，争取与全国同步全面建成小康社会，让更多贫困群众充分分享改革发展成果。制定出台《关于推进产业链建设 加快产业兴州建设步伐的意见》和《关于推进新型城镇化建设的意见》，以“烟草、茶叶、畜牧、清洁能源、生态文化旅游和信息”6大行业为重点，不断加长加粗相关产业链建设。同时，抓住机遇，快速实施新型城镇化，让产城融合成为恩施州经济升级版的强大支撑，带动区域内贫困群众脱贫致富。

作为全国综合扶贫改革试点，恩施市龙凤镇围绕“搬得出、稳得住、有产业、能致富”的总体要求，制定《扶贫搬迁实施方案》，结合产业布局和城镇化建设，启动了龙马、青堡、双堰塘3个集中安置居民点及闸口、八龙平、白庙桥、三河4个安置小区建设，2013年度实施搬迁贫困户387户、1432人。

遵循“退得下、还得上、不反弹、能致富”的原则，2013年11月下旬，龙凤镇在全省率先启动了新一轮退耕还林。截至2014年1月31日，完成造林2.75万亩、4325户，引进6家企业参与退耕还林建设，按照“公司+专业合作社+农户+基地”经营模式实施退耕还林的达4100多户。

通过产业结构调整，2013年龙凤镇城镇居民人均可支配收入达到16052元，同比增长9.8%，农村居民人均纯收入5005元，同比增长19.6%。

（3）政策支持，10个礼包。整合有关资金和项目，瞄准农村贫困家庭重度残疾人员、重大疾病患者、年老体弱全家无劳动力无收入来源生活特别困难人员三类重点特殊困难对象，准备10个“大礼包”，建立与生活保障“兜底线”逐步相适应的生活困难保障机制：一是提高农村特殊困难对象最低生活保障标准。对属于一类低保对象的，低保标准由原来的平均138元/月/人提高到200元/月/人；属于二类的，低保标准由原来的平均88元/月/人提高到110元/月/人。二是加大医疗保障力度。统筹新农合资金设立大病救助专项基金，通过救助资金补助，确保农村重大疾病患者合规医疗费用综合补助比例达到85%以上，对农村重大疾病患者自费部分资金按不低于30%的标准报销。政策先试点，然后根据试点情况，逐步在全州范围内推广实施。三是加大教育扶持力度。对农村特殊困难对象家庭义务教育阶段学生实行“两免一补”，高中阶段学生发放国家助学金，中职学生免学费。“恩施州资助贫困家庭学生专项资金”优先用于资助农村特殊困难对象家庭学生。在全州中小学建立贫困学生辍学监测跟踪机制，对辍学的贫困学生家庭开展多种形式的帮扶工作，确保全州没有一个学生因贫辍学。四是加大就业促进力度。对农村特殊困难对象家庭中有劳动力和基本技能的家庭成员，有转移就业能力和意愿的，优先安排就业，采取专项招聘及个性化服务，确保有劳动力的“零转移”特困家庭至少实现一人转移就业；不具备基本技能的有劳动力家庭成员，通过“阳光工程”、“雨露计划”、农业科技培训、职业技能培训等提高其劳动素质和就业技能，并按相关政策给予培训补贴和培训期间的生活费补助，确保有培训意愿的农村特困家庭至少有一人得到技能培训。五是加大产业扶持力度。围绕“六大产业链”建设，在整村推进、农业综合开发等产业发展过程中，针对农村特殊困难对象家庭状况分类指导，找准发展出路，加大扶持力度，带动特困农户产业增收。六是加大交通服务力度。加快建制村通畅工程建设，确保在2015年实现村村通畅目标；鼓励县市政府组织沿线群众加大自然村公路建设，切实改变贫困偏远地区老百姓出行难的问题。七是加大安全饮水保障力度。大力实施农村安全饮水工程；在具备条件的建制村、社区，对农村特殊困难对象家庭实行免费安装自来水。八是加大住房保障力度。对农村特殊困难对象家庭优先实施扶贫搬迁和危房改造。九是加大社会保障力度。积极推进农村特殊困难对象参加城乡居民养老保险，对个人缴纳部分给予一定的补助，解决农村老有所养的问题。十是加大结对帮扶力度。结合党的群众路线教育实践活动、“双联”（联村联户）行动、“三万”活动，健全完善结对帮扶政策，组织各级干部，动员社会力量，优先结对帮扶农村特殊困难对象家庭，做到特殊困难对象家庭帮扶全覆盖。

3.经验

（1）创新性的把生计与发展运用到“精准分类”的过程中。恩施州委、政府采取统筹“当前生计”与“长远发展”分类考虑。通过政府救助，干部结对帮扶，着力改善生活困难，综合救助约12万名特殊困难群众；通过政府一定的救助帮扶，鼓励发展生产，增强自救能力，救助帮扶约20万名低保贫困对象；以产业扶贫、城镇化建设、公共服务均等化等措施，开发式扶持90万名左右低收入群体，逐步使全体贫困群众达到全面小康生活水平。

（2）试点先行引路，以点带面推进。恩施州选择了恩施市龙凤镇为精准扶贫试点，以“以龙凤为点、恩施为片，先行先试”为指导，探索出一条综合扶贫改革的新路子、新模式。通过围绕改革考核办法、创新贫困户识别机制和瞄准机制、改革财政专项扶贫资金管理机制等创新体制机制要求，加大综合扶贫改革力度，实现综合扶贫新突破。恩施市要专题研究龙凤镇综合扶贫改革试点体制机制创新工作，落实具体方案，扎实有效推进。

（3）为使扶贫工程形成长效机制，建立了一套行之有效的支撑机制。恩施州采取“一户（村）落实一个帮扶干部（专班），一户（村）制定一个帮扶计划，一户（村）确定一个脱贫增收项目的帮扶模式，按照“一村一策、一户一法”和“全覆盖”的原则，以产业大户、专业户等带动贫困户的方式，采取“包扶单位挤一点儿、向部门争取一点儿、群众自己投一点儿”的办法，以点带面解决群众“出行难”、“吃水难”等问题。

案例7：四川省广元市精准扶贫实践

1.背景

四川省广元市地处秦巴山区，全市四县三区均为贫困县，苍溪、旺苍、朝天是国家级贫困县，青川、剑阁、朝天、元坝、利州是省级贫困县。截止2013年底，广元市尚有近40万剩余农村贫困人口。总体来看，广元农业农村基础薄弱、农村经济欠发达、社会事业发展落后、城乡差距大等诸多问题直接影响和制约着全市农村全面建设小康社会跨越进程。

2.做法

（1）瞄准靶位，精确规划。如何把贫困户真正选准，这是精准扶贫的最基础性工作。在国家统一制定的扶贫对象识别办法出台之前，2011年，青川县开始大力实施特困村扶贫攻坚战略，着力从县域层面积极探索精准扶贫。2013年下半年，广元市率先在青川县马公乡进行精准扶贫试点工作。2014年初，市扶贫开发领导小组安排部署各县区分别再选择1个贫困村，进行第二次精准识别试点工作，在公正、公开、公平原则的基础上，成功探索出了“五步两公示一公告”精确识别的方法和路径。规划是蓝图，规划是方向。在精准识别出739个贫困村、36.8万贫困人口后，广元创造性地制定了“三个规划”，即县域扶贫攻坚推进总体规划、贫困村脱贫解困规划、贫困户脱贫致富规划。按照贫困户个性需求和共同特征，因户施策，一户一计，建立台账，落实帮扶措施，确立了“生态庭院、增收产业、技能培训、助学助医、社会保障”五个方面的扶持发展内容，统筹解决贫困群众生产生活问题。

（2）强化领导，精心组织。一是实行党政“一把手”工作责任制，将扶贫开发工作纳入市委、市政府重要工作内容，成立了市扶贫攻坚工作领导小组，发挥统筹协调职能，市委常委会、市政府常务会多次专题研究讨论精准扶贫工作并进行安排部署，市委、市委政府经常调研指导扶贫开发工作。各县区实行县级干部联挂乡镇帮扶贫困村责任制，县区、乡镇组建了驻村工作队，切实加强对精准扶贫的组织领导和工作指导。二是召开扶贫攻坚大会，对精准扶贫建档立卡、组建驻村工作队等内容进行专题培训，进一步统一思想、提高认识、坚定信心。三是将精准扶贫工作纳入年度考核重要内容，市委、市政府在农村工作目标考核中增加了扶贫开发工作考核分值，还将增收减贫单独列出并提高了考核分值，逗硬扶贫开发工作考核制度，扶贫成效与干部使用、奖优罚劣挂钩。

（3）创新工作，精细实施。一是以贫困地区为主战场，以贫困农户为工作重点，创新机制、突出重点、强化保障，大力实施基础设施建设、特色产业增收、生态环境建设、能力素质提升、公共服务保障、微型金融服务“六大扶贫攻坚行动”，着力解决制约发展的突出问题。二是健全干部驻村工作队、落实干部帮扶责任人制度。坚持“工作到村、扶贫到户、责任到人”原则，让干部与贫困户“结对认亲”，实现每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有干部帮扶责任人，在结对帮扶过程中，驻村工作队依据村情，充分尊重民意，制定帮扶规划，全面推进基础设施、民居改造、产业发展、能力提升。三是建立局市战略合作协议。省扶贫移民局与市政府签订了局市战略合作框架协议。

（4）整合资源，精准投入。强化扶贫资金使用管理，建立以财政专项扶贫资金为主导的多元化扶贫投入机制。通过整合涉农项目资金、加大地方财政投入、动员社会力量帮扶、组织群众自主投入，多渠道多形式集聚资金，切实加大对扶贫开发的投入。根据贫困户发展规划，逐户落实扶持资金，足额补助到位，青川县连续三年给14个特困村，每年每村投入45万元县本级财政资金，用于贫困农户生产生活设施和增收产业发展。利州区给每户贫困户3000元的产业扶持补助资金，帮助培育增收产业。完善扶贫资金分配制度，合理设置资金分配因素，把资金分配与贫困人口减少和生活水平提高挂钩，与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，创新以奖代补等竞争性分配方法。

（5）群众主体，精深参与。坚持政府主导、群众主体，在充分征求群众意愿的基础上，因地制宜，科学规划，着重发展到户增收项目和产业扶贫项目，变输血为造血，激发贫困群众的内在活力，全面加快脱贫致富步伐。充分发挥群众深度、全程参与的重要性，执行“一事一议”制度，采取民办公助、以奖代补、先建后补等方式。坚持脱贫计划由群众来评，帮扶措施由群众来议，主导产业由群众来定，资金项目由群众来管，真正让广大贫困农户成为扶贫项目建设的规划者、参与者、建设者、受益者，充分调动广大贫困农户投身扶贫攻坚主战场的积极性。

3.经验

广元精准扶贫的成功经验在于成功构建了一套四个“三位一体”精准扶贫新机制，即：

（1）精准识别，搭建了“三位一体”信息平台。实行“五步两公示一公告”等方式（即农户自愿申请、民主评议确定、村级初审公示、乡镇审核公示、县级审定公告），对贫困户进行精确识别，达到组内最穷、村内平衡、群众认可，建立包含扶贫部门帮扶的建卡贫困户、残联部门帮扶的残疾人贫困户、民政部门帮扶的低保贫困户在内的农村贫困人口综合信息平台，实行脱贫出、返贫进动态化管理。

（2）精细规划，制定了“三位一体”发展规划。坚持户、村、县（区）联动规划、整体推进。对贫困户主要实行个性化扶持，着重改善人居环境、发展增收产业、提升能力素质，使之逐步达到生态小康户。对贫困村主要采取整村推进，统筹强化基础设施、特色产业、公共服务等，逐步建成“业兴、家富、人和、村美”的幸福美丽新村。对贫困县（区）主要以新型工业园区、现代农业园区、文化旅游园区和城乡新型社区“三园一区”为抓手，不断促进集聚发展、特色发展、创新发展、融合发展，推动实现贫困地区经济社会追赶跨越发展。

（3）精心帮扶，创新了“三位一体”帮扶机制。整合各方资源和力量，创建国省扶持、地方扶持、社会扶持“三位一体”的帮扶机制。积极争取国家、省项目扶持，坚持“双统筹”，统筹财政专项扶贫资金、统筹涉农项目资金，着力改善贫困户、贫困村生产生活条件。加大地方扶持力度，做到“双落实”，市、县区、乡镇统筹落实贫困村驻村帮扶工作队和贫困户帮扶责任人，市、县区财政安排落实贫困户（含移民贫困户）每户3000元以上的增收项目启动资金，实行滚动发展，着力增加贫困户当期现金收入。积极引导社会扶持，推动“双促进”，从100万务工人员中优选10万成功人士，以村为单位与10万贫困户结对连亲，着力促进贫困户子女读书和就业创业。

（4）精确评价，实施了“三位一体”考核办法。改进贫困县考核机制，将扶贫工作纳入市、县区、乡镇三级党委政府对下级的综合考评。改进行业部门考核机制，由市、县区党委政府对同级部门落实扶贫攻坚工作情况进行单列考评。改进帮村帮户考核机制，由扶贫部门会同组织、机关工委等部门，对同级部门驻村工作队和帮扶干部帮村帮户情况进行专项考评。把考核考评结果作为各级党政领导班子及部门干部考评、奖惩和调整的重要依据，作为安排下年度项目资金的主要依据。

案例8：湖南省精准扶贫实践

1.背景

湖南省共有贫困人口640多万人，大量居住于“八山半水一分田，半分道路和庄园”的高原山区，以及其他“老、少、边、山、库、穷”地区。湖南还是少数民族聚居地区，有着较为独特的人口结构：第一、人口自然增长速度较高；第二、人口文化素质较低；3．人口城镇化水平偏低；4．人口密度较低；5．少数民族人口比重大。人口特征扶贫开发带来独特的挑战。

在精准扶贫方面，湖南是思路的探路者之一，早在2011年7月，时任省长徐守盛在湘西保靖县调研时就提出了“精细化扶贫”，杜家毫省长去年12月提出“加强分类指导，实施精准扶贫”，说明湖南已经对精准扶贫有所心得。

2.做法

（1）一户一卡一册。为推进扶贫对象建档立卡工作，深入开展直接帮扶，早日实现扶贫对象“两不愁、三保障”和到2020年全县全面建成小康社会目标，按照“加强组织领导、确保工作经费、强化人员培训、认真调查核实、做好资料归档、严格督查指导”工作要求，以“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”为原则，对贫困户建档立卡，深入分析致贫原因，逐村逐户地制定帮扶措施，集中力量予以扶持，确保在规定时间内达到脱贫目标，并实行动态调整。同时，做到严格对象标准、规范识别程序、公平公开公正、直接到户到人。

（2）创新扶贫模式。湖南省将深入分析每个贫困户致贫原因，落实帮扶责任，制定差异化的扶持政策，帮助贫困村、贫困户编制脱贫计划和产业发展规划，探索直接帮扶、委托帮扶和股份合作等有效帮扶方式，集中力量予以扶持：第一种是直接帮扶模式。对既有产业发展愿望、又有产业发展能力的贫困人口，在政府组织和引导下，直接参与区域特色产业开发；通过以奖代扶、贷款贴息等方式，予以直接帮扶。第二种是委托帮扶模式。受贫困人口个人或集体委托，通过购买社会服务方式，将国家给予特定对象的扶持资金直接委托给有意愿合作的、有社会责任的、讲诚信和有实力的农业企业、农民合作社和家庭农场，实行项目统一开发、统一管理、统一经营、统一核算，相互间以契约形式，明确责权利关系，项目收益按比例与贫困人口分成。第三种是股份合作模式。秉承贫困人口个人或集体意愿，鼓励探索将贫困人口户的政策扶持资金、土地、林地和水面等生产资料折价入股，由农业企业、农民合作社、家庭农场统一管理和生产经营，结成利益共同体，实现股份到户、利益到人。

（3）“一户一技能”。按照习近平总书记在湖南提出的“精准扶贫”的理念，湖南提出“一户一技能”扶贫机制。结合实际，突出“两大任务”：围绕创业就业，突出重点产业培训，围绕农村产业开发，突出科技致富带头人培训。把握“三条原则”：把握区别对待、分类培训的原则，做到广覆盖；把握分工协作、统筹培训的原则，做到多领域；把握分级负责、分层培训的原则，做到大规模。抓好培训需求、培训方式、培训质量、技能鉴定“四个关键”。人社部门作为牵头部门，深入调查研究，采取积极有效的措施，组织开展好培训工作，各乡镇街道和责任部门积极支持配合，按照部门分类和部门职责，形成共同参与、齐抓共管的工作格局。

3.创新经验

（1）利用识别认定之际，弄清了帮扶对象致贫原因。对帮扶对象的精准识别认定是做好扶贫工作的前提和基础，尤其是对其致贫原因的分析认定，必须准确无误。找准“穷根子”好比医生看病一样，必须先通过检查确诊病类、病因，才能对症下药，确定相应的医治方案。如果对帮扶对象情况不熟，致贫原因不明，盲目帮扶，只能是事倍功半，搞不好还要帮倒忙，导致越扶越贫的现象发生。

（2）因地制宜、因贫而异，建立了差异化分类帮扶机制。对于分散生活在偏远的深山区，自然环境恶劣，交通、水电等基础设施落后的村寨群众，通过扶贫生态移民实现异地脱贫；对于因病致贫的群体，采取免费治疗、重大疾病防控等有效措施逐步帮其解困，同时对丧失劳动能力的群体帮助办理低保和社会救助保障其基本生活；对于因文化水平低、劳动就业能力差而致贫的群体，组织农村劳动力就业技能培训和创业培训，努力做到“培训一人、转移一人、就业一人、脱贫一户”；对于因信息闭塞而思想守旧、安于现状的村寨组织负责人安排到相似的较发达地区参观培训，提高其引领示范能力；对于可以实行产业扶贫的地方，有针对性地扶持发展特色产业或旅游业，着力增强帮扶对象的自我发展能力。

（3）合理配置扶贫资源，充分发挥扶贫攻坚整体合力。发改、财政、交通、工信、卫生、教育、农业、林业、水利、旅游、能源、住建等部门都拥有一定的扶贫资源，积极对接中央国家有关部门，牢固树立扶贫攻坚全省一盘棋的思想，将有限的扶贫资源在省委、省政府扶贫工作职能部门的统一组织协调下，规划实施了扶贫攻坚10大工程：即村级道路畅通工程、饮水安全工程、农电保障工程、危房改造工程、特色产业扶持工程、教育扶贫工程、乡村旅游扶贫工程、卫生和计生保障工程、文化扶贫和农村信息化建设工程。

案例9：广西自治区精准扶贫实践—以那坡县为例

1.背景。那坡县地处桂、滇、越边区结合部，分别与越南、云南接壤，是一个集“老、少、边、山、穷、战”于一体的典型边境民族贫困大石山区，“九分石头一分土”是那坡县精准贫困户生产环境恶劣的准实写照。全县总面积2231.11平方公里，其中，耕地面积214337亩，占总面积的6.4%；林地2679717亩，占总面积的80.07%；牧地面积276054亩，占总面积的8.25%。全县辖区2个镇7个乡127个行政村3个社区，2013年总人口  万人，其中农业人口18.6万人，占总人口91.5%，居住有壮、汉、苗、瑶、彝等5个民族，其中少数民族人口17.2万人，占总人口81.52%。到2013年，全县生产总值达16.28亿元，同比增长3.5%;财政收入2.03亿元，同比增长35%。2013年，那坡县农民人均纯收入仅为4025元，仅相当于全国平均水平的45.2%。

2.做法：精确识别精准贫困对象,创建“N+1”帮扶模式

（1）做好精确识别扶贫对象。按照“户主据实申报、民主评议排序、三榜审核公示、入户登记调查”等程序对贫困农户的家庭人口情况、产业发展情况、收入情况等基本情况进行调查，按照2013年农民人均纯收入2736元的新贫困线标准进行识别，农民人均纯收入2736元（包括2736元）的农户列为精准贫困户，即精准贫困对象。做到户立卡、村造册、乡建簿、县有电子档案，把真正的精准贫困对象瞄准。

（2）做好精确扶贫规划。在认真调查摸底和充分了解群众意愿的基础上，结合当地实际，着力围绕精准贫困区域“一村一策、一户一计、一人一方”目标，因地制宜、因人而异，帮助精准贫困村、贫困户制定增收脱贫规划，选准精准贫困户的脱贫路子，建立1-2个能长期增收的产业项目，项目主要有：种植、养殖、学生教育、劳务输出、危旧房改造、技术培训、易地搬迁等。

（3）政府主导，创建“N+1”结对帮扶模式。将精准贫困户对象分别包干落实到区、市、县各部门、单位等，形成一个或多个部门对应帮扶一个村的所有精准贫困户，精准贫困户由帮扶责任单位安排到党员干部，实行“一对一或多对一”结对帮扶，结对帮扶的党员干部每年累计到精准贫困户指导精准扶贫项目工作不少于15个工作日。每个帮扶责任单位要派出工作队，长期驻村帮扶，围绕“一村一策、一户一计、一人一方”目标，一定三年不变，精准贫困户不脱贫，增收不达标，扶持对象不脱钩，且将此绩效与本部门、单位的年度绩效考评相挂钩，每年定期验收，奖勤罚懒。

（4）做好精确制定监管办法。完善“进退”机制，强化动态管理。通过建立贫困户的信息网络系统，将精准贫困户的基本资料、动态情况录入到系统，实施动态管理。对精准贫困户实行一户一本台账、一个脱贫计划、一套帮扶措施，确保扶到最需要扶持的群众、扶到群众最需要扶持的地方。年终根据精准贫困户发展实际，对精准贫困户进行调整，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入，要从而实现精准贫困户有进有出，扶贫信息真实、可靠、管用。真正使“假精准贫困户”无处藏身，“已脱贫精准贫困户”及时退出，“真贫困者”和“返贫困者”得到最大限度的精准扶贫。

3.经验

（1）拓宽精准扶贫渠道，增加精准贫困户收入。以实施精准贫困户“庭院经济开发建设工程”为突破口，提高精准贫困户劳动技能，增加人均收入，改善生活条件，使精准贫困户在摆脱贫困的进程中迈出了坚实的第一步。一是对精准贫困户所住危房进行改造，整修院庭，使其有围墙，有院门，修建牲畜棚圈和禽舍。二是每家养1头牛、2头猪、100只鸡（或50只鹅、50只鸭）。三是每家房前屋后种5分地的蔬菜（萝卜类、青菜类、青豆类、大蒜等），每家种6棵果树，每家建家庭水柜1座；每家的口粮地，60%种玉米，作口粮，玉米和桔杆喂养禽畜，40%的耕地种经济作物（山豆根、烤烟、甘蔗等）。四是帮助精准贫困户学手艺，制作花毡、地毯、花帽、刺绣等。五是帮助、引导精准贫困户建立合理的家庭成员结构，使每户都有一名会经营的明白人，一名外出打工的创收人，一名上学有成的读书人，家庭成员都是家庭养殖、种植的勤快人。从而使精准贫困户在初级起步阶段，就能够实现在家门口劳动，开展家庭种、养殖业和家庭手工业，积累生产实践经验。成为最现实、最直接的增收方式。

（2）加大教育培训力度，提高精准贫困户经济效益。第一，开展精准贫困户的实用技术培训。围绕特色产业，开展种植、养殖实用技术和农业产业化技能培训，培养科技种植养殖能手，大力培养特色种养、农产品加工、边境贸易、电力开发、特色旅游等支柱产业和特色产业所需人才，每一精准贫困户掌握1—2门实用技术；鼓励科技人员现场示范、指导，并与精准贫困户建立手机、电话咨询的互帮互学关系；借助县内外先进的教育资源，充分利用远程信息平台开展实用技术培训，加快培养新型工业化、城镇化和农业产业化的实用型人才；实施“千人培养工程”，创建一支扎根乡村，有经验、有技术、有热情的精准贫困户创业队伍。第二，开展精准贫困户的人才培训。以促进精准贫困户家庭经济发展为目标，努力提高精准贫困户人才队伍整体素质，通过多途径、多形式、多样化的开展精准贫困户人才培训工作；支持精准贫困户人才到职业学校、大中专院校和发达地区接受培训；开办“农家课堂”，组织农业专家、学者和技术人员深入精准贫困户，实施面对面的培训，以开展精准贫困户职称评审为突破口，建立有效的精准贫困户人才开发管理机制，针对精准贫困户人才队伍的特点，建立完善切实有效的激励约束机制。第三，开展精准贫困户的劳动力转移就业技能培训。开展精准贫困户转移劳动力的继续教育和职业培训，突出职业素质培训、实际操作和就业技能训练；支持本地各类职业院校和职业培训机构根据市场需求开展订单、定向、定岗技能培养与培训；加强与发达地区职业院校联合办学，多形式开展建筑、装修、缝纫、维修、餐饮等工种的培训；依托县职教中心、就业训练中心及旅游部门，开展具有地域特色的转移就业岗前培训，倡导企业以“企业合作、工学结合、半工半读”等形式对企业吸纳的劳动者开展岗前培训；鼓励精准贫困户参加职业技能鉴定，对取得职业资格证书的精准贫困户按规定给予补贴，促进精准贫困户人口向“知识型”、“技能型”、“创业型”转变。

（3）创新贫困地区金融扶贫政策，激活精准贫困户增收脱贫能力。精准贫困户要增收脱贫，资金是关键。在新的形势下，要创新贫困地区金融扶贫政策，克服贫困区域金融“嫌贫爱富”、农村信用社“支工不支农”的畸形现象。

第一，降低精准贫困地区金融服务门槛，开发设置一系列支持精准贫困户增收脱贫的金融产品。如小额信贷、联户联包贷款、精准贫困户自有土地、山林、房产等所有权证（使用权、流转权证）抵押担保贷款等等，切实解决精准贫困户增收脱贫中紧缺资金的“最后一道坎”问题。

第二，在精准贫困地区设立扶贫互助资金。把精准贫困户培育发展产业、增收脱贫作为扶贫互助资金发放的一项主要任务来管理，让精精准贫困户自选增收项目，自我经营管理，自我发展经济效益，促进精准贫困户早日脱贫致富。第3、在精准贫困地区设立小额贷款保险和小额贷款风险基金，为遭遇意外或无力还款的精准贫困户免除还款责任。

（4）创建精准贫困户社保政策，提高增收脱贫实效性。一是在精准贫困户中，属于救济、残疾、孤寡、弱智、久病不起、失去生产能力等对象，重新单列造册，统一纳入当地“低保、五保”的社保保障范围。二是在精准贫困户中，属于小孩读书、因灾、因病、因残、因老、缺劳、计生超生户等对象，要采取区别一般精准贫困户的扶持政策措施，保障其能够在社会统一救济中逐步摆脱贫困。
  总之，开展好精准扶贫工作任重而道远，精准贫困户对精准扶贫工作有着热切企盼，各级扶贫机构肩负着巨大而光荣的责任。只要各方面通力合作，精准扶贫工作一定能发挥更大的作用，一定能帮助更多的贫困人口走上脱贫致富的康庄。

案例10：江苏省分类精准扶贫

1.背景。2000年以来，江苏省作为6个东部省份之一，开始自主探索本省的扶贫开发道路。省委省政府连续四轮组织实施有计划、有组织、大规模的扶贫开发，取得了明显成效，有效加快了苏北地区全面小康的建设进程。江苏省在基本解决温饱的基础上，把相对贫困作为长期任务，探索了一套在新时期推动扶贫工作的新办法。尤其是在精准扶贫方面，江苏省在“到村到户”的精准识别及扶贫基础上，也对贫困地区进行划分、分类，实行精准帮扶、分类帮扶、结对帮扶、带动帮扶等创新，使得扶贫工作更具有针对性、更易落实、效率也更高。

2.做法和经验

（1）不断提升扶贫标准。特别是在基本解决温饱问题和全面建立农村最低生活保障制度之后，农村扶贫标准的制定如何适应新的形势，江苏省做出了有益的探索。十几年来，江苏的扶贫标准经过了3次调整。2006年确定扶贫标准为1500元，2008年提高到2500元，2011底将农村人均纯收吞400元作为新一轮扶贫标准（其中，苏中地区为5000元，苏南地区为6000元）占当年农民纯收入的32. 8%0。经过三个阶段的调整，江苏省扶贫标准的制定完成了从绝对贫困向相对贫困的转变。中央扶贫工作会议之后，根据“低保维持生存，扶贫促进发展”新的工作定位，江苏省按照农民人均纯收入30%一50%的要求，将农民人均纯收入4000元作为2012-2015年脱贫奔小康阶段的扶贫标准，同时确定了4年脱贫410万人的减贫目标和任务。从1500元到2500元，再到4000元，表面上看是上了三个台阶，从本质上和内涵上看是标准制定思路和方法完成了根本性的转变，说明扶贫工作从绝对贫困转向了相对贫困。

(2)分类帮扶。江苏省新一轮扶贫开发明确的帮扶重点分为三类，即低收入人口、经济薄弱村和集中连片贫困地区。低收入人口共411万人，经济薄弱村1533个，集中连片贫困地区共6个。低收入人口和经济薄弱村主要集中在苏北的22个县。根据不同类型的地贫困地区，通过对对低收入人口实施精准帮扶、对经济薄弱村实施结对帮扶、对重点片区加快发展不同的帮扶措施，

——对低收入人口实施精准帮扶。2012年，江苏省委农工办、扶贫办、民政厅、财政厅、统计局、残联、调查总队6家联合对低收入人口进行摸底调查，初步确定农村人均纯收入4000元以下的人口规模为460万，包括扶贫户、低保户、五保户。通过磋商调整，最后确定低收入人口规模为410万(包括苏中5000元以下，苏南6000元以下的人口)。此后，经逐级分解，以村为单位，按收入由低到高排序，确定低收入农户名单，经村、组民主评议通过后，由村组织以村民小组为单位，张榜公示一周，无异议后报乡(镇)政府，乡镇政府组织力量进行核检查通过后，正式确定为建档立卡调查登记对象，逐户填写《脱贫奔小康低收入农户登记表》。联网动态管理。低收入人口数据每年更新一次，由乡镇农经站和村会计这两支专业队伍负数据更新。在建档立卡基础上，2013年向低收入户发放《帮扶联系卡》，实施“一个农户有一个党员干部或能人大户帮扶”。实现帮扶对象、帮扶责任人和帮扶项目“三落实”，工作到村、帮扶到户、责任到人、措施到位“四到”。

——对经济薄弱村实施结对帮扶。江苏省按照农民人均纯收入低于4000元以下农户比重大于15%,农民人均纯收入低于全县平均水平、村级集体经济经营收入低于10万元等标准，筛选确定了1533个经济薄弱村。对每一个经济薄弱村明确至少有一个参与省市县“五方挂钩”的单位结对帮扶。“五方挂钩“是指党政机关、企事业单位、高校科研院所和苏南县(市、区)四方定点帮扶苏北经济薄弱县。这项制度已经坚持了近 20年。帮扶的量化考核指标是实现新“八有”，即(1)有群众拥护的“双强”班子(村“两委”班子思想素质强、科学发展能力强);

(2)有科学合理的发展规划;(3)有高产高效的农业设施;(4)有特色鲜明的主导产业;(5)有持续稳定的集体收入;(6)有先进适用的信息网络;(7)有健康向上的文明新风;(8)有村容整洁的居住环境。

——对重点片区加快发展。中央扶贫工作会议之后，江苏省确定了6个集中连片经济薄弱地区，其中2个跨市、2个跨县，2个跨乡。2 013年，省委、省政府对6个重点片区整体帮扶工作做出安排部署，省两办出台了《关于加大整体帮扶力度促进集中连片经济薄弱地区加快发展的意见》。一是加大对6个片区的财政支持力度，共安排专项资金8. 89亿元，其中，安排6亿元财政资金建设关键工程项目;对片区内的340个经济薄弱村每村财政补助60万元;对片区内的低收入人口扶贫开发补助资金由每人1200元提高到1500元。二是省扶贫工作领导小组对6个片区建立联席会议制度，由省四套班子办公厅、发展改革委、水利厅分别牵头，相关市县和省级部门为成员单位，每年至少召开一次联席会议，落实年度帮扶计划，协调解重大事项，推进实施关键工程。2013年，6个片区累计投入各类帮扶资金30. 18亿元，实施项目550个。

——区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展。江苏省一方面建档立卡努力抓好到村到户的精准扶贫，另一方面又确定了省级层面的6个重点片区。6个重点片区的工作也是按照区域发展与扶贫开发相结合的思路开展的。比如在刘老庄片区能够明显感觉到区域发展对扶贫开发的带动作用，片区发展提供了大量的就业岗位，使当地实现了充分就业。片区发展做到了有人牵头、有人谋划、有人落实，有资金、有政策对片区发展进行专门扶持。在全省45. 81亿元财政扶贫资金总盘子中，切出了8. 89亿用于6个片区发展，其中2. 89亿直接到村。财政单列一部分资金对重点片区进行帮扶是一种特惠型的政策，体现了突出重点的思路。案例1刘老庄片区开发。刘老庄片区位于淮安市区西北28公里处，共包括淮阴区的5个乡镇，50个行政村(其中经济薄弱村13个，建档立卡低收入人口3. 51万人，有劳动能低收入人口2. 9万人)。2013年，刘老庄被列为全省6个重点帮扶片区之一。省政府办公厅为该片区的结对帮扶单位，重点协调建成中能环光伏产业园(投资10. 8亿元)、闽丰食用菌(投资2000万元)、正雄(淮安)制衣(投资5000万元)、禄隆蓝毒种植示范园(800亩)、南营村秀珍菇项目(投资500万元)、南营村草毒生产基地(100亩，投资200万元)。这批企业在刘老庄的建成投产，让当地低收入人口实现了就近就业，脱贫致富。

到目前为止，江苏省已经搞了三轮到村到户精准扶贫，一轮比一轮搞得认真，搞得具体。在扶贫开发中，充分发挥政府的主导作用，大胆创新，在保障低收入群体合法权益的基础上，围绕克服“等、靠、要思想和调动基层积极性，引入市场竞争机制，充分动员社会各方面力量，其经验和做法对推动全国扶贫工作具有借鉴意义。

 

（本背景报告由中国国际扶贫中心委托北京师范大学中国扶贫研究中心张琦教授、覃志敏博士及其团队完成）




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[1]汪三贵：《在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价》，《管理世界》2008年第11期。

[2]国务院扶贫办:《中国农村扶贫开发概要》，http://www.cpad.gov.cn/data/2006/1120/article_331600.htm

[3]汪三贵：《在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价》，《管理世界》2008年第11期。

[4]国务院扶贫办:《中国农村扶贫开发概要》,http://www.cpad.gov.cn/data/2006/1120/article_331600.htm

[5]汪三贵：《中国的农村扶贫：回顾与展望》，《农业展望》2007年第1期。

[6]李小云、张雪梅、唐丽霞：《我国中央财政扶贫资金的瞄准分析》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2005年第3期。

[7]国务院扶贫办：《新阶段整村推进扶贫规划编制专题培训教材》（国务院扶贫办内部材料）。

[8]《扶贫开发整村推进“十二五”规划》，第2页。

[9]国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》，北京：人民出版社，2011年版，第10页。

[10]以下是个案例是从有关省提供的材料和网站报道以及部分研究报告中摘录或转载的，仅供参考。