2014 背景报告（四） 社会扶贫系列研究（摘要）

一、社会扶贫系列研究概况

（说明：本部分是中国国际扶贫中心副主任黄承伟同志在“《中国反贫困发展报告（2014）—社会扶贫专题》和社会扶贫系列研究启动研讨会上的讲话摘录）

今年《中国反贫困发展报告（2014）》的主题确定为社会扶贫具有理论和现实意义。就理论而言，社会扶贫缺乏系统研究；就现实而言，今年国务院将召开全国社会扶贫大会，表明社会扶贫的作用将进一步凸显。如何总结实践形成理论，以理论指导实践具有较高的学术和实践价值。以下我结合今年年度报告的研究，对社会扶贫系列研究的若干问题提出以下认识，以供共参与系列研究的各方参考。

（一）社会扶贫系列研究/《中国反贫困发展报告（2014）》研究的特殊性和重要性

与去年的年度报告相比，今年的报告有两个突出的不同点：第一，今年的年度报告有可能成为今年国务院召开的全国社会扶贫大会的一个重要组成部分。如果那样，将充分显现出今年年度报告的特殊性和其重要性。第二，本年度报告作为教育部的培育项目，如果通过评审，将成为国家智库的一个重要部分。反贫困是国内外关注的重要问题，值得持续深入研究。

由于上述两个原因，决定了今年的年度报告需要各方面从思想上高度认识，投入更大的力量，确保报告的质量及其影响。

（二）社会扶贫系列研究/《中国反贫困发展报告（2014）》研究的四项基本原则

一是主线明晰，立意高远。报告要充分体现新一届中央领导集体对扶贫开发的高度重视，特别是要体现习近平总书记新时期扶贫开发战略思想，李克强总理在今年政府工作报告关于扶贫开发的战略要求，以及中办国办印发的2013年25号文件所确定的新时期扶贫开发政策框架（《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》）。上述提及的战略思想、战略要求、政策框架将构成社会扶贫研究及今年年度报告的主线和中心思想。

二是格局要高，视野要宽。扶贫开发进入到新的历史时期，最重要的标志是国家发展进入了全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的历史阶段。在新的历史起点审视扶贫开发中的社会扶贫，需要在构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局中思考，而构建新的大扶贫格局又需要站在国家治理的战略高度去思考。由此可见，社会扶贫是政府、市场、社会协同推进大扶贫格局的“三极”中的“一极”，而大扶贫格局的构建是国家治理体系的重要组成部分。

三是立足当前，面向长远。思考、论述社会扶贫在扶贫中的地位和作用，需要站在国家全面深化改革的总目标的角度，全面分析社会扶贫在推动国家治理体系和治理能力现代化过程中的作用。也就是，整个报告不仅要分析社会扶贫对于当前扶贫开发的作用，更要从国家治理体系建设的角度研究社会扶贫长远机制及作用，体现研究成果战略性、前沿性。

四是突出重点，内外兼顾。研究要体现时空感。既要总结过去，分析现在，展望未来；不仅要考虑社会扶贫体系内的要素，还要考虑社会扶贫体系外的观点；既要研究中央的职责，也要研究地方积极性；既要深入研究每一主体的行为效果，更要清晰分析各主体间的互动关系；既要总结国内实践，也要借鉴国际经验。

（三）社会扶贫系列研究的基本框架

1.理论研究

纳入报告的理论梳理要体现精华。可能涉及到这几个方面：社会发展（社会治理）的基本理论；社会发展（社会治理）与反贫困的交叉理论；交叉理论和中国实践的结合有可能概括出中国社会扶贫理论。我认为，经过研究，至少可以提出几个有创新性的理论观点，反映中国社会扶贫规律，用于指导中国社会扶贫实践。

2.国际经验

至少包括以下四个方面：一是发达国家的社会组织参与反贫困的历程、机制和经验；二是新兴经济体（金砖国家）的经验；三是部分发展中国家的经验；四是香港社会组织参与扶贫的做法和经验。

3.中国实践

一是武陵山片区社会扶贫的实证，特别需要通过问卷、案例反映该片区社会扶贫的做法、问题及机制政策需求；二是省级案例：以1-2个省为对象，研究该省社会组织、个人、外企参与扶贫的做法、经验、问题及需求。在实证分析中，要注意每个类型选择若干个案例来体现整体，以补充问卷有可能带来的支撑不足。

4.民间组织参与扶贫

如何让社会形成扶贫济困的氛围，是社会扶贫的真正涵义，单纯的物质援助仅是低层次的社会扶贫。要从中国五千年的优秀传统文化和社会主义核心价值观培育来思考社会扶贫。这一主题的研究主要包括三个内容：1、民间组织参与农村贫困治理的机制与路径选择（国家社科基金项目）；2、参与扶贫开发的民间组织类型划分及特点分析，包括民间组织参与扶贫面临的困难、需求、政策建议；3、土社区化的民间组织如何发挥在社区治理和减贫方面的作用。

5．社会企业

企业在履行社会责任的过程中如何体现减贫效果？社会企业需要什么土壤，需要什么机制？

6.社会扶贫文化

如何从中国优秀文化传承方面来动员社会参与，激发社会参与扶贫的动力？如社会工作志愿者，慈善理念的培育。

（四）《中国反贫困年度报告（2014）--社会扶贫专题》的几个问题

1.目标定位

力争作为全国扶贫大会的参考资料；从理论研究角度支持社会扶贫氛围形成；系统梳理社会扶贫的基本理论问题和中国已有的实践，通过实证分析和借鉴国际经验，就社会扶贫的机制创新提出建议。

2.研究重点

一是理论的梳理和构建；二是以武陵山片区为重点的实证分析。

3.研究方法

（1）理论研究的主线就是政府、市场、社会协同减贫中社会扶贫如何扮演好自己的角色；

（2）社会扶贫在国家治理能力和现代化进程中如何体系化、机制化；

（3）在实证中要充分利用好定量和定性资料。（最好选定一个县开展试调研）；

（4）掌握更全面的分析资料（调研前要哪种类型的案例资料需要事先确定好，避免重复）；

（5）研究过程中和报告撰写过程中要安排足够的课题组成员的讨论，首先要达成共识。

4.其它支持性研究成果的应用

本系列研究的成果将根据需要支持年度报告：一是民间组织参与扶贫的理论案例；二是国际经验的梳理；三是省级案例分析；四是关于民间组织参与扶贫类型分析结果可以作为报告附录。

（五）社会扶贫系列研究的整体协调

本系列研究以年度报告为重点，以项目方式同时推进。初步设计将可能包括以下子项目：

1、《中国反贫困进展报告（2014）》研究项目；

2、民间组织在农村贫困治理中的角色定位及机制研究；

3、金砖国家社会组织参与扶贫机制模式研究；

4、社会扶贫国际经验研究（发达国家、其他发展中国家）；

5、香港社会扶贫研究；

6、2个省（建议广东、云南）案例研究；

7、民间组织参与扶贫类型划分、特点及政策建议研究；

8、本土民间组织在农村社区治理及减贫作用研究。

国家教育部、中国国际扶贫中心、国家社科基金项目、联合国开发计划署、香港乐施会将为上述研究提供资金或专家支持。

二、社会参与扶贫理论基础研究

社会参与扶贫的基本理论支撑是社会治理理论。“社会扶贫”即用社会治理的理论和主张来指导减贫，也可以理解为“贫困的社会治理”，与贫困的单一政府治理模式相对应。

（一）治理理论在中国反贫困实践中的体现

贫困治理主体应是政府、市场组织、社会组织、民众等多主体合作，这是社会治理运用于贫困治理领域形成的核心理念之一。

贫困治理的社会化对于中国反贫困事业有三个方面的启示。第一，贫困治理事业需要具备长时段的历史视野。贫困治理应建构在整个国家平衡发展的思路基础上进行筹划与设计，减贫规划及其设计也不应限于短期的、行业性的，而应是长期的且整体体的。第二，我国贫困治理事业需要培育多维的社会资本。多维贫困情势下，扶贫事业无疑需要多主体参与，并通过多维资本（物质资本、人力资本、社会资本）互动以及操作中的多个项目综合实施，来协同推进减贫事业发展。第三，贫困治理事业需要构建多主体合作的网络结构。贫困治理的总体效应是贫困人口减少及其贫困程度减低，社会均衡程度提高。强调各相关利益主体之间的合作，从制度层面上建构可持续的反贫困机制，这样不仅有利于消除收入贫困，而且有利于从能力、合作机制、治理结构等更深层面为贫困农户的脱贫乃至贫困地区社会、经济、政治等诸方面的协调及可持续发展建构制度基础。

（二）贫困需要社会参与治理的主要原因

社会扶贫可以理解为“贫困的社会治理”，与贫困的单一政府治理模式相对应。贫困需要社会参与治理可归因于以下三个方面。

第一，我国贫困人口众多，结构复杂，需要动员社会力量共同参与扶贫行动。根据2011年划定的2300元/年的贫困线标准，我国目前尚有近1亿农村贫困人口。此外，我国贫困结构复杂。贫困结构是以生存贫困为内核，表现在能力贫困、人文贫困等各个层面，通常在区域结构、家庭结构、民族结构、性别结构等方面以复合形式表现出来。我国贫困人口的区域分布趋向三元化，即乡村贫困人口、城市贫困人口和城乡间流动的贫困人口三元并存。结构的复杂性给政府主导式减贫传统提出了巨大挑战，客观上要求动员社会力量参与到反贫困的进程中来。

第二，我国的贫困的致因多种，表现多样，需要多主体合作。贫困有多种表现，有经济贫困、能力贫困、权利贫困，空间贫困、生计贫困、文化贫困，相对贫困、绝对贫困，等等。虽然贫困致因及表现多种多样，但各界对于以下三重贫困含义已达成共识：一是货币的和实物的收入低、可享受的社会福利少，即收入贫困；二是创造财富和收入的能力差，即能力或人力资本的贫困；三是获取收入或财富和提高能力的权利和机会少，即权利和机会贫困。这三重意义上的贫困具有内在联系，而且可能会形成恶性循环。在某些地区和群体，如少数民族地区，贫困呈现出更为复杂的致因和表现。

贫困的多种致因、多种表现，要求建构贫困的社会治理。不仅如此，我国的贫困还呈现出新特征，即从绝对贫困到相对贫困、单维贫困到多维贫困、静态贫困到动态贫困、短期贫困到慢性贫困。相对贫困、多维贫困、动态贫困、慢性贫困的治理，除了政府发挥主导作用，更需各类社会力量介入。

第三、贫困瞄准对象有所变化，扶贫精确度要求提高，需要社会力量共同参与。2011年，中国政府发布《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，标志着对新阶段扶贫工作作出了新的部署，提出了新的要求。在这个新的扶贫阶段，中国政府着力通过对贫困户“建档立卡、动态管理”的做法，建立更为精准的政策瞄准方式。纵观政府扶贫历程，实际上也是不断提高扶贫瞄准精确度的过程。减贫精确度的提高在不断提高扶贫效果的同时，也在现实中增加了扶贫系统的工作压力。如何实现精确瞄准到贫困人口，避免溢出效应的发生，单凭政府系统的努力是很难实现的，应该动员、借助社会各方力量共同推进。多种社会力量基于其特长在扶贫政策调整咨询、项目组织实施、扶贫方法创新、瞄准精确度提高等多个领域，可以为减贫事业不断发展和提高质量带来重要的帮助

（三）社会参与治理贫困的策略

从社会资本视角一般将资本划分为三类：物质资本、人力资本与社会资本。三种资本的积累顺序不同，每个阶段的资本积累侧重点也不尽相同。贫困治理的社会化除了社会资本的累积之外，也需要内助外应的发展策略。即，脱贫的实现，既有赖于落后地区、贫弱群体的自我努力，也需要外部资源源源不断地输入。

1．应该更加注重社会资本的建构。

贫困治理的不同阶段，关注的核心内容也应不断提升，由物质资本到人力资本再到社会资本，这使得贫困的社会治理势在必然。三种资本中，社会资本建设可以促进物质资本和人力资本建设。高收入阶段国家里，政府注重社会环境、社会结构、社会功能和社会网络建设，依托家庭关系、社会关系的构建，改善弱势群体的生存环境和制度环境，从而增加弱势群体的社会资源，促进弱势群体融入社会和参与发展。

由此带给我们以下两点启示：其一，社会资本的建构不是可有可无的，它是贫困治理的更高级选择，贫困的社会治理是建构社会资本的重要手段。其二，处于不同发展阶段的贫困人口，在贫困治理的战略选择和政策组合中，需要区别对待。例如，处于绝对贫困状态的区域和人口，首要突出物质资本供给，保证其基本生活与生产，在此基础上，才谈得上人力资本提升及社会资本建构（尤其是纵向社会资本建构）。对于处于相对贫困状态的区域及其贫困人口，当物质资本保障已经不成问题时，人力资本提升以及社会资本的建构才具有十分重要的现实意义。

2．更加强调内助外应型发展策略。

贫困治理既可以是内源式，也可以是外生式，实践中，常常是内源式与外生式的结合。脱贫的实现，既有赖于落后地区、贫弱群体的自我努力，也有赖于外部资源输入。贫困治理的结构模型的转换过程是：发达地区、富强群体向落后地区、贫弱群体输入各种资源，包括人力资源、物力资源、财力资源、智力资源、制度资源等等。贫困人数减少、贫困程度降低将给全社会带来积极正效应，并由此反馈、回馈到发达地区和富强群体。由贫困治理的结构转换模型，可以推知，发达地区、富强群体愿意并能够向落后地区、贫弱群体输入各种资源，既涉及各种规制，也涉及相关治理主体的有序参与及良性互动。

3、应根据中国国情发展及社会参与扶贫的确切含义，调整新时期“社会扶贫”的政策和机制。

社会扶贫作为中国扶贫“三驾马车”之一，始终在中国扶贫事业中处于重要地位。根据历史沿革，现有的社会扶贫内涵更体现为“具有中国特色的社会扶贫”概念，它主要包括了以下六个方面内容：

第一、中央国家机关定点帮扶。该项机制始于1995年，目前已有300多家单位对全国592个贫困县实现了全覆盖。虽然帮扶取得一定效果，但从严格意义讲这类做法更属于政府资源投入的延伸。第二、武警及军队扶贫。这项机制也具有极强的中国特色，并得到了解放军、总政治部等单位的高度重视。第三、东西协作扶贫，即东部发达地区帮扶西部后发展地区，这也属于中国特色，在过去20年中发挥了重要作用。

横向比较国际社会而言，只有中国具有以上三个机制。一方面是由于过往我们国家经济社会发展水平相对较弱，社会上聚集的财力和资源都相对薄弱，政府体系必须通过多样化出口将资源投入扶贫工作中，客观上出现了政府资源归类为社会属性的现象。随着中国国力的增强，特别是成为全球第二大经济体后，中国民间、社会中积累的资源和财富已大大加强，在如此时代背景下，扶贫部门应该与时俱进调整中国社会扶贫的概念内涵及推动机制，充分挖掘社会中蕴藏的巨大能量和资源，共同促进中国扶贫事业发展。

社会扶贫框架还包括企业、社会组织包括各类民间组织、以及公民个人参与扶贫，这三类是真正意义上的社会资源参与扶贫。要推动中国社会扶贫政策更加有效化、具体化，提高其针对性，必须在扎实、充分研究这三类社会资本参与扶贫的现状、特点和机制的基础上，通过政策设计和平台搭建，形成一个真正意义上的社会力量协力参与扶贫的创新机制。

三、社会组织参与扶贫的国际经验研究

二战之后的全球经济社会发展历程中，跨国及各国社会组织发挥了重要作用。他们探索创新扶贫模式、协作政府推动减贫力度、拓展贫困概念的内涵和行动领域，在多方面起着先锋队作用。在国际社会中，福利国家的建立促进了社会议题的去政治化，教育的普及导致了政治的去精英化，这些要素促进了发达国家的社会组织充分发育。社会组织与政府的关系互为补充又互相监督，前者通过游说和倡导等方式影响政策制定和调整。时代变迁，国际上社会组织参与扶贫的模式也在不断变化。既有富于创造力的开发道德市场、穷人资本和发展社会企业，也对各自国家内扶贫政策和机制积极提出反馈和建议。

中国若要借鉴已有的国际经验，一方面需要加强比较、分析和研究，另一方面应强调国际经验的本土适应性转换这一挑战，尽快建立适应本土的话语体系。本研究总结国际上社会组织近年来在减贫与发展事业中承担的角色、创新的扶贫模式等内容，旨在为中国社会参与扶贫机制创新提供借鉴和参考。

（一）各国社会组织参与扶贫的主要传统方式

已有国际经验表明，在政府失效、市场失灵的区域内，正是社会组织能够发挥其独特价值的领域。二战后，社会组织大量的发展干预实践已经探索出诸多提升发展干预效率的模式，以解决政府发展干预失败和市场失灵的问题。这些模式中最普遍秉持的发展干预原则是赋权，强调草根社区的参与。在这之中，以社区为基础的发展方式（CBD）、自然资源共管（CMNR）、以社区为主导的发展方式（CDD）、以权利为基础的发展方式（RBD）等多种方法都是充分利用社区力量来解决政府失效或者市场失灵的贫困问题，许多操作型社会组织更参与到行动和实践中。

以社区为基础的发展方式比较普遍使用于贫困干预和资源管理领域，这也是对解决“资源诅咒”（贫困者拥有资源但却陷于贫困）和资源退化问题的回应。比较成功的做法是：明晰发展项目的产权是属于社区，充分利用社区的本土知识和规则，发动社区民众参与项目的设计、实施以及监测和评估。

自然资源共管则是对公共部门和私人部门的资源权属和使用关系的回应，由于自然资源退化不可避免地致使公共部门在资源管理领域的权力扩张，由此导致这些资源周边村民的生计因为资源利用受限而受到影响。为此一些社会组织开始寻求公共部门和依赖资源生存的居民开展共同管理的模式，即保护资源又适当利用资源。由于该方法参与部门涉及众多，因此也被理解为是政府机构、当地社区和资源使用者、非政府组织以及其他利益主体之间通过对所管理的资源或者一个具体区域的协商，明确了权利和义务的伙伴关系。

以社区为主导的发展方式起源于以社区为基础的发展方式。该方式更加强调社区对决策和项目资源的实际控制。自上个世纪90年代中期，该模式广泛被社会组织、一些国家对外援助部门以及多边发展银行采用。[1]

以权利为基础的发展模式是诸多发展组织和社会组织为了在不同发展行动者中获得积极的权力结构转型而采用的发展途径。这个模式模糊了人权和经济发展的界限。它强调捐赠者不是恩赐给受助者礼物，而是受助在在经济发展中理应得到的。在这个模式中有两类利益主体，一类是权利持有者，一类是责任者。以权利为基础的发展途径就是提升责任者的能力，并向权利持有者赋权。

（二）国际上社会组织参与扶贫的方式的新动向

开发道德市场、穷人资本和发展社会企业是当前国际上社会组织推动扶贫工作的重要创新。

1.开发道德市场

开发“道德市场”是社会组织创新利用市场机制的重要方法。道德市场理论假定一部分消费者是道德敏感者，他们愿意帮助穷人和弱势群体等群体，为此他们愿意支付富含道德责任的产品或服务费用。在已有探索中，推动企业社会责任的加强是社会组织参与减贫工作的一大亮点。

广义的企业社会责任含义中包括了对企业股东负责，还要对其他利益相关方指企业产品的消费者、员工、供应商、社区、民间社团和政府等负责任。传统上企业主要通过慈善捐赠来实现这类社会责任，并且助其实施慈善项目的主要是社会组织。社会组织还在推动行业社会责任标准方面承担了积极的推手作用。

社会组织运用了一系列策略来推动企业实施社会责任。已有研究将之归纳为以下几个主要方法：（1）通过高质量的报告等游说和倡导来推进企业履行社会责任。（2）对公司进行社会审计并进行报告。（3）污名化企业，这也是社会组织最广泛使用的方法。比如美国华盛顿的一个《跨国监测》（Multinational Monitor）杂志，每年出版社会责任领域最坏的企业排名。（4）通过号召抵制公司的产品或者出售公司的股票的经济策略。（5）游说政府制定的标准。通过这些方法，社会组织将企业的社会责任信息公诸于众，使企业的产品和服务中包含的道德信息得以展示给道德的消费者，由此搭建了穷人、道德的消费者和企业产品和服务的交易平台。

除了社会组织的积极推动，各国政府也更加主动提倡企业社会责任，这种做法也推进了道德市场的开发。美国经济与工商事务局（Bureau of Economic and Business Affairs）将企业、工会和公民社会协调起来制定模范企业政策，指导和支持企业采用符合道德标准并能够促进可持续发展的商业规范。 2013年印度公司法规定（India Companies Act 2013），任何企业如果一个财年内资产净值超过8千万美元或者营业额超过1.6亿美元），或净利润超过83万美元，都需要拿出过去三年平均利润的2%用于企业社会责任，这项法令于2014年4月1日开始实施。[2]2005年，欧盟所有国家都制定了企业社会责任战略，2006年在布鲁塞尔发起“欧洲企业社会责任联盟”，德国、英国、意大利、瑞典、法国等国都制定了实施企业社会责任的行动计划。

2.开发穷人拥有的资本，重新定位“穷人”的含义。

穷人是“穷”人吗？大部分研究者和机构都会认为穷人是穷的，是缺资源的，正因为穷才会扶贫。扶贫工作在贫困地区逐渐变为仅聚焦于增加收入的扶贫行动。但是，结合DFID可持续生计分析框架来看，穷人的资源不单单是手中掌握的现金资本，还有物质资本、自然资本、社会资本和人力资本。在内源式发展哲学的视角下，依靠社区自身资源摆脱贫困已经越来越成为发展干预的重要原则。基于这个视角，越来越多的社会组织将扶贫策略从单纯地外部引进资源调整为开发社区及穷人自有的资本。

开发穷人资本的做法实际上是承认穷人拥有的资本具有比较优势，为此社会组织采取的措施表现出几个特点：第一，首先视穷人是有投资需求的；第二，将穷人的有限资产视为优势，而不是劣势；第三，注重穷人不同资产的转换关系，善于嵌入资源将穷人的资产升值。上述几个特点在诸多有效的减贫模式中均能找到案例，比较突出的是小额信贷模式。

小额信贷自上个世纪90年代在各地实践以来，被视为有效的减贫模式(Rekha 1995; Cerven and Ghazanfar 1999; Pankhurst and Johnston 1999)，国际研究者们认为小额信贷在实现“千年发展目标”的过程中扮演着至关重要的角色。从小额信贷实施的模式来看，正好印证了穷人资本拥有比较优势。小额信贷承认一个重要前提，即认同穷人需要资金投资，但又由于缺乏担保而难以获得银行的资金支持。没有担保则表明穷人没有银行贷款要求的支付能力。但小额信贷独特之处在于发现了穷人的几个资本价值：第一，社区中女性群体的高社会资本价值，女性文化较男性文化更注重生产、家庭和风险，因此大部分选择女性作为贷款对象。第二，劳动力的闲暇时间优势，通过组织大量的社区活动排斥富人参与贷款——挣钱机会和能力越大的富人参与小额信贷组织的社区活动的时间机会成本越高，而挣钱机会和能力小的穷人参与活动的时间机会成本小。第三，嵌入小额信贷资源而盘活了小群体的社会资本，并将社会资本为穷人的金融资本。

将穷人的比较优势充分发掘的方法还有搭建穷人和富人的市场交易平台，这也是社会组织利用市场机制参与扶贫的一项重要创新。比较成功的案例是以市场为导向的生态补偿机制。一直以来，拥有森林资源或者其它可持续的自然能源的贫困地区，难以通过市场方式获取相应的利润，在各类社会组织和多边组织的努力下，以市场为导向的生态补偿机制逐步建立起来。在这个机制中，最著名的当属碳交易市场，在《京都议定书》规定的《联合国气候变化框架公约》下，应对气候变化成为世界上大部分国家达成共识的责任，并逐步形成了减排认定及相关的贸易机制，而社会组织在尝试性地建立以市场为导向的补偿机制、倡导和推动市场的建立过程中起到极为重要的先导作用。

从穷人比较优势的视角来看，当前社会组织开发穷人资产的扶贫措施显得更有创造性，而且在现实中能够建立以需求为导向的扶贫干预措施。在这个视角下，穷人是稍显“富裕”的人。

3.发展社会企业

社会组织正越来越多地采用市场手段实施扶贫工作，最为典型的是正在兴起的社会企业（social entrepreneur），有时也被称为公益创业（social entrepreneurship）等。一般认为社会企业是将商业手段用于最大化改善人类和环境福利，而不是为了帮助外部股东获取最大化利润的组织。

社会企业强调以商业的手段促进社会问题的解决，这符合两方面的需求：一方面鼓励创新来解决社会问题；另一方面解决社会组织的筹资问题。如果来看英国社会组织获取活动资金的途径，可以发现无论规模大小，社会组织获取资金的方式已经开始偏向于市场化。

社会企业之所以在国际社会中获得推崇，最重要原因在于诸多符合社会企业特征的组织搭建了新的平台，或者说是创新了服务。在社会组织参与减贫的领域，这些服务的成功之处多数在于以商业的手段解决了市场失灵问题。大部分成功案例基于以下基本前提：第一，穷人有投资需求；第二，存在道德的消费者。基于此，诸多社会企业或者公益创业主要寻找愿意提供技术的道德消费者[3]、愿意提供资金的道德消费者[4]、愿意提供人力资源的道德消费者[5]，也有社会组织寻找能够消费穷人投资产品的道德消费者，主要包括：愿意使用贫困地区的劳动力[6]；愿意使用贫困地区的产品等[7]。寻找到了对象只是社会企业成功的第一步，关键的是社会企业需要解决市场失灵问题，让穷人和道德消费者之间的交易成本变得更低。

对社会企业的倡导得到了各国政府机构的回应。英国第三部门内阁办（The Third Sector, Cabinet Office）的政府办公室制定政策，为社会企业提供资金支持。印度政府在各级部门中均启动行动，促进公私伙伴关系政策，比如许多州政府邀请私营部门加入到城市的紧急卫生服务。2010年印度总理设立国家创新委员会来促进创新，以满足教育、健康、基础设施和卫生设施建设需求。

（三）国际经验对中国扶贫的启发

结合上述分析得出的经验，本文归纳启发，希望有助于中国借鉴国际已有行动，进一步发挥社会组织在中国扶贫工作中的作用，整合社会扶贫资源，创新社会扶贫手法。

1．建立社会组织扶贫联盟

设立政府采购扶贫服务专项，引导扶贫类社会组织注册登记，建立扶贫类社会组织交流平台，整合社会组织扶贫资源。成立扶贫类社会组织协会，建立定期对话和协作机制，推进扶贫类社会组织和扶贫部门的建立区域和全国联盟机制，推动政府、社会组织区域协作扶贫和全国协作扶贫。

2．实施企业社会责任扶贫战略

搭建社会组织、关注扶贫的企业、企业社会责任标准制定专家、贫困专家等多方交流平台，推动建立扶贫领域的企业社会责任评估标准。设立企业社会责任扶贫年度奖项，与媒体合作设立企业社会责任最好排行榜和最坏排行榜以及颁奖大会，推进发展扶贫道德市场。鼓励建立以社会组织为主形成的第三方评估机制，培育国内社会组织对国内和国际企业的评估能力和评估市场。

3．实施扶贫类社会企业“光环效益”战略

制定社会企业标准，建立财政专项资金支持扶贫类社会企业的发展；建立扶贫类社会企业联盟，并搭建对话机制；设立扶贫类社会创新奖，激励社会企业参与、创新扶贫工作；挖掘和树立扶贫类社会企业典型，激励社会广泛参与扶贫工作；与媒体合作设立年度扶贫类社会企业排名评选，提升扶贫类社会企业的社会影响力。

四、社会组织参与扶贫的香港经验研究

从20世纪50年代至今，香港政府与民间社会服务机构围绕扶贫和扶助弱势人群的合作工作已经积累了60多年经验，对促进香港地区贫困状况缓解、弱势群体扶助及建构更为有效的地方治理机制，具有重要影响和深远意义。2013-2014年度，香港特区政府社会福利署的开支预算总额为547亿港元，其中特区政府在社会福利领域对民间社会服务机构的资助达到123亿元，占整体社会福利开支的22%；再加上特区政府通过扶贫委员会等不同平台资助民间社会服务机构参与当地扶贫，总体而言，特区政府财政支持民间社会服务机构的比重差不多占了其开支的四分之一。可以说，在香港特区，除了经济救助由政府直接提供以外，贫困和弱势群体的服务基本上是由民间社会服务机构来提供，由政府买单。

香港经验对于中国大陆推动社会参与扶贫机制创新，无疑具有重要的参考价值。

港英时代，由于当时政府的不作为，贫困问题完全依赖社会力量救助。20世纪70年代后，港英政府逐步认识到社会力量在缓解贫困和社会矛盾的重要性，开始建立支持和资助民办社会服务机构的制度。香港回归以后，特区政府更进一步扩大社会力量参与的平台和渠道，建立扶贫委员会，采取更立体和全面的策略应对香港日益恶化的贫困和不公平问题。

（一）港英时代，政府与民间服务机构合作回应贫困问题的机制。

    英国通过武力将香港租借为殖民地后，港英殖民政府对香港贫穷和社会问题基本采取消极的社会政策，任由传统的本土和英国慈善机构应对，如乡亲会、同乡会、保良局、佛教寺庙以及天主教会、基督教会等都不同程度发挥着救弱扶贫的作用。

二战后，香港社会深陷贫困、失业、难民和社会服务缺失等困境，本土民间机构和国际慈善组织如香港救世军、香港保护儿童会、儿童游乐场协会等，活跃于香港回应当时严峻的社会问题和需要。1948年，基于不同民间机构共同参与而组成“香港社会服务联会”（以下简称“社联”），这是港英时代最重要的政府与民间机构合作平台。政府主要通过以下几方面措施实现与社联的合作。

1、给予社联法律地位，建立日常沟通机制。1948年，港英政府批准社联正式注册为法定团体，即赋予社联一定的法律和行政权力。同年，政府成立社会局，其重要工作职责之一就是与民间社会服务机构联络。当时的社联执委会中有8位成员来自政府部门的常派员，以观察员身份列席社联会议。

2、通过官方文件肯定民间社会服务机构的参与和价值，并建立民间参与决策的机制和制度。1973年，港英政府发布《香港社会福利未来发展计划》白皮书和《五年规划》中，均肯定了民间社会服务机构的价值和参与，并主要建立了三个渠道来制度化民间参与相关决策。首先是政府成立社会福利咨询委员会，由港督委任，包括学者、民间社会服务机构代表，以及社会福利署署长为成员，咨询有关社会福利政策事项；其次是在社会福利署之下成立社会福利策划委员会，由署长委任学者及民间社会服务机构代表参加，甄别本地社会福利需要的最佳方案；第三是港英政府在撰写社会福利五年计划时，将收集民间机构意见作为一个制度和机制。

3、政府通过为民间社会服务机构提供社会福利津贴制度、与其合作制定服务标准及试点项目，综合提高民间社会服务机构的专业度和能力。20世纪70年代10年头尾之间，港英政府支持民间社会服务机构的资金投入增长了10倍（从1千余万/年增至1.16亿/年）。通过由专业社工工资、行政费、服务和活动开支等共同组成的标准成本核算系统，政府采取酌情整笔拨款等各项制度，即投入控制机制（Input Control）。这类制度建设规范了民间机构运转投入，特别是专业人员与公务员同级别薪酬福利挂钩，有助于建立专业服务的水平、规范和标准。

至90年代，由于投入控制制度日益体现出僵化和官僚化，港英政府调整为产出控制制度（Output Control），其主要特点在于不再限制机构的使用规定，可以提高拨款的灵活使用，以保留盈余刺激机构节省经费使用。同时政府通过服务协议详细罗列服务产出、评估表现措施的质与量；从财务评估到过程评估均有奖励与惩罚系统。

4、香港社会服务联合会从推动民间社会服务机构的专业与管理能力、呼吁大扶贫的扶贫策略等领域都做出了积极而有价值的贡献。1995年之后，香港社会服务联会推动民间社会服务组织的机构管理、治理都发生了重要提高，从业务计划、服务指标、服务承诺、服务素质成效与表现等，以及公开和透明等方面都提出了行业自律，提高公众参与监督与问责。2007年，社联建立了惠施网，向公众提供其成员机构的信息，帮助社会及捐款人更充分了解各成员机构的治理、服务理念和工作成效等。

在呼吁脱贫机制创新、拓展扶贫策略方面，社联也一直非常活跃。1996年和2004年，社联均牵头举行贫困高峰会，通过分享国际消灭贫困的经验、香港本地经验，促进政府、工商界和民间组织进行跨界别合作。根据香港社会发展状况，社联拓展了对香港贫困现象的阐释和对策建议，提出应关注社会中逐渐凸显的在职贫困、边缘劳工、新来港、少数民族和女性排斥等新挑战，应对应性调整扶贫思维从经济救助发展到社会排斥进而建立包容性社会，扶贫对象也应从经济困难人群拓展到不同类型多类弱势群体的关注。

5、香港民间社会服务机构基于社区经济与社会企业方式创新扶贫方法。早在20世纪60年代，香港民间社会服务机构就已经尝试为弱势群体提供形形色色的庇护工场，重在慈善服务、康复和学习工作能力提高，这些场所多属于经济上自负盈亏。香港社会服务联会及其成员机构不断探索，后来取得了特区政府支持，在2001年提供了5000万资金成立“创业展才能”项目，为残疾人创造就业机会，并保证少量政府招标向此类机构倾斜。

（二）香港回归后，特区政府与民间服务机构合作减贫的机制。

    以2005年、2012年先后两届扶贫委员会为最主要减贫平台，回归后的香港特区政府建立起了成体系的社会参与大扶贫的机制，在扶贫研究、社区实践、政策咨询和决策等各领域都与商界、民间机构建立起了合作推动扶贫的途径。

1、2005年，香港特区政府成立扶贫委员会——共同研究贫困群体在经济、就业、培训和教育等各方面需要，并讨论具体措施来改善贫困问题的平台。该委员会由财务司司长担任主席，委员会成员包括政府高级官员、立法会议员、工商业人士、民间机构和专家学者等多个利益相关者。围绕贫困人群的需要、推动自力更生灭贫的政策建议、各界如何界定自己在减贫中的角色等多个主题，这届扶贫委员会主持了广泛的咨询工作。在机制创新方面，该委员会推动了三个层次的合作伙伴关系建构。一是组织原则为多利益相关者共同研究贫困对策的平台；二是扶贫策略定位于搭建一个政府、民间机构和工商业合作应对贫困的平台；三是在社区层面进行扶贫创新。

2、2005年扶贫委员会还激活了20世纪70年代曾推行过的邻居层面社区发展计划，鼓励居民之间互助，以及培养社区归属感。主要方法有建立非政府机构社区发展论坛，让服务执行者、社会福利署等相关机构或个人共同讨论社区发展议题。2007年，该委员会发布了扶贫委员会报告书，逐类分析了香港贫困问题，并提出了具有针对性的灭贫对策建议，随之结束了其使命，后续工作由特区政府的劳工与福利局、社会福利署等部门接手。

3、由于社会和经济转型加剧，人口老化，贫富悬殊，在职贫困，隔代贫困等问题在香港社会日益凸显，2012年，香港特区政府重新成立扶贫委员会。与2005年扶贫委员会相比，这届扶贫委员会更加重视关注社会流动及其带来的挑战；在贫困监测方面更加强调制定贫困线；从扶贫策略而言，更加突出构建社会保障体系；从扶贫措施而言，延续了社区为本的行动宗旨；并且搭建了利益相关者平台，促进政府、商界和社区组织三方合作灭贫。其组织架构可以下图表示：



    2012年扶贫委员会中特别成立了社会参与专责小组，该小组侧重鼓励社会各界参与扶贫，包括提供人力、物力、财力和专业知识等；进一步构建民、商、官的伙伴协作关系合力扶贫；该小组还要负责与委员会中其他专责小组密切沟通及提供互相支援；向公众汇报委员会工作进度，并加强与社会各界交流互动，合力推动香港扶贫。除了突出了社会参与的平台和机制之外，特区政府继续委托民间机构、商界和学者参与政策咨询与决策。

4、经过数年经验积累，特区政府深化了社会参与扶贫的机制，通过设立社会企业、种子基金等方式推动跨领域合作。如政府资金提供符合资格的非营利组织成立社会企业，给弱势群体提供就业机会，达到自力更生及融入社会的目的。从2006至2013年，特区政府拨款约1.5亿港币，资助了130家社会企业，这些政府支持的社会企业主要分布于经济和社会条件较差地区。同时，政府加强宣传社会企业的理念及推广这种方法，如设立社会企业专题网站、提供香港社会企业名录等相关信息，还会安排社会企业参与展销活动。民政事务署还在2012年与电台联合制作了介绍社会企业特色的新闻片，向社会公众推广社会企业的经营之道和社会目标。此外，特区政府还推动不同行业来扶助社会企业发展，如民政署为社会企业营业者及商业机构或专家人士提供志愿服务，帮助社会企业解决营运困难，提高其竞争能力。

（三）香港经验对中国大陆社会参与扶贫机制创新的启示。

1、在整体政策架构中，建立社会组织从中央到地方等多层级，从参与服务、政策咨询到参与决策的多种机制设置。香港社会福利政策和制度、扶贫委员会及其专责小组，特别是社会参与专责小组的设置，从机制上保证了香港民间社会服务机构、其行业协会——香港社会服务联会，以及其他社会力量均能够参与到不同层面的咨询和决策机制，并拥有空间积极推动不同界别合作以发挥合力作用。

2、在地区扶贫事务中，香港政府通过制度设置，鼓励当地社会积极参与到地区扶贫事务中。先后两届政府扶贫委员会中，都特别强调通过制度设置如社会企业发展制度、地区非政府机构发展论坛、社区青年参与平台等，建设民众对社区和弱势群体的自信、能力互助和关怀社会的归属感。

3、香港政府采取分阶段培养发展能力，以及能力与社会问责并重的策略提高民办服务机构的社会参与。从20世纪70年代到90年代之间，香港政府采取基线拨款模式积极培养民间社会服务机构的专业服务和管理能力，为之后逐步采取竞争性购买服务方式改善效率、刺激社会创新奠定了良好的人力与能力基础。

4、强调保护政府部门、民间社会服务机构的不同特点与特长。香港政府肯定及重视民间社会服务机构在面对贫困问题和弱势群体需求时具有的敏锐力、专业能力、灵活性和创造力。在政府购买项目管理的基础上，政府继续提供制度空间让民间社会服务机构参与，发挥它们的灵活性和创造力，比如社区投资共享基金、可持续发展基金、“伙伴倡自强-社区协作计划”、“活化历史建筑伙伴计划”和“社会创新及创业发展基金”等。

5、通过民间服务机构的行动，有效回应了多种跨界贫困挑战及弱势群体需求，香港民间社会服务机构实际上协助政府更加精准回应了当地的大贫困问题。在特区政府扶贫委员会下设的各专责小组中，可以看到专门针对学龄前儿童康复、在职与单亲家庭、少数族裔、残疾人群等各种需要，关于托儿服务、教育支援、就业服务等各方面的建议。政府也积极委任不同领域的民办社会服务机构的代表和研究机构专家学者共同参加到各专责小组中，以加强精准扶贫的效用。[8]

6、不断推动社会创新思维，创造社会参与扶贫的新机制和新途径。特区政府、香港学界和民办社会服务机构鼓励创新，不断以社会创新方式发展社会服务。如以商业运作与社会目标结合而成的社会企业，就有效吸纳了以往较少直接涉足公益和社会服务的商业专才参与扶贫。

基于香港政府在推动社会参与扶贫机制设置方面的经验，以及中国中央政府在国家社会治理创新领域的大政方针，本报告做出以下政策建议。

1、发挥政府在社会参与扶贫机制设计中的主导作用，通过顶层设计形成、拓宽各种社会力量参与扶贫的渠道和机制。

从中央到地方政府可参考香港政府在吸纳民间社会组织和社会力量参与扶贫的机制，如民间社会组织可参与从直接服务、政策咨询到参与决策的全过程；推动跨界别社会力量合作等方式。在政府编制扶贫规划时，应充分考虑各种社会力量可以发挥作用的领域，凡社会组织能办好的尽量交给社会组织和其他社会力量承担。各级政府侧重于完善扶贫规划中社会参与的监测评估和考核机制及指标体系，确保责任到位、举措到位、工作到位，落实促进社会参与的政策措施。

2、政府将支持社会组织专业性和能力成长作为购买社会组织服务的基础，大力支持公益慈善类与社区社会组织在精准回应地区贫困挑战中的重要作用。

参考香港经验，应以中央激发社会活力的政策为指引，各级扶贫部门应与民政部门研究制定扶持公益慈善类与社区社会组织的政策措施，鼓励发展专业性和社区服务的社会组织，有效协助不同特点的贫困人群摆脱贫困。

    可参考香港政府以基线拨款模式积极培养民办社会服务机构的业务和管理能力的办法，以培养公益慈善类与社区社会组织在扶贫在业务和管理的专业能力。

3、大力推动各级扶贫部门向当地社会组织购买服务

可参考香港政府分阶段支持民办社会服务机构发展的策略。在提升社会组织的专业服务和管理能力后，政府逐步采取竞争性的购买服务方式和制度创新，以充分发挥民办社会服务机构的灵活性和创造力。建议各级扶贫部门制定关于社会组织购买服务暂行办法，划定一定比例的经费专项运用于购买社会组织参与扶贫的服务，比如农村扶贫、减灾救灾、社会救助、特殊人群干预与救助等。

4、大力推动扶贫的社会参与跨界创新，鼓励社会企业发展。

参考香港在推动社会企业发展领域已有经验，推动跨界别社会参与扶贫的社会创新思维。各级政府可制订相关政策与措施，鼓励跨界合作扶贫的措施，制订有关社会企业的审定标准，贷款以及税收优惠的措施等。

五、社会扶贫的国内实践——广东经验研究

（一）广东省推进社会力量参与扶贫机制创新的六大亮点

改革开放以来，广东省经济社会建设取得了巨大成就，特别是经济发展水平在全国处于排头兵地位.富广东的另一面同时是穷广东，虽然是每年在全国财政收入中排位第一的“富”省，却也是人均财政支出位居全国第20位的“穷”省。广东省致力于经济建设的同时，开展了大量的扶贫工作。事实上，广东省一直以来都在努力构建大扶贫工作格局，致力于形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫行动网络，不断在全省乃至全国范围内整合配置扶贫开发资源，优化扶贫力量，切合扶贫对象需求，逐渐形成扶贫开发合力。一方面，政府主导的扶贫“双到模式”进一步发挥减贫过程中的重要作用；另一方面，广东省高度重视发挥社会力量在扶贫工作中的积极作用。无论是政策制定与实施、平台搭建与资源整合，还是社会氛围凝聚与个体参与精神培育，都做了一些积极的探索。在推进社会力量参与扶贫及其机制创新方面，广东省已经探索出以下六大亮点，同样具有典范作用。

1、社会扶贫宣传机制创新：首创“扶贫济困日”，搭建社会扶贫大平台。

　　广东“扶贫济困日”是由中共中央政治局委员、原广东省委书记汪洋倡导并首先提议在全省开展“帮扶活动日”，并依法设立“扶贫济困日”活动，使活动做到“常流水、不断线”。2010年6月4日，经国务院批准同意，确定自2010年起每年6月30日为“广东扶贫济困日”。2010年至2012年，在不同年度主题号召和社会力量积极参与扶贫工作气氛下，“广东扶贫济困日”分别筹得1.31亿元、1.53亿元、2亿元用于扶贫工作，2013年结合广州市慈善项目推介会一并举办，募集项目对接善款3.348亿元。

　　“广东扶贫济困日”是广东在全国首开先河的扶贫开发工作创新举措，也是动员社会力量参与扶贫开发的重要平台。依托这一平台，整合各项扶贫资源，团结各种扶贫力量，逐渐培育并形成了扶贫济困、乐善好施的社会风气，促进不同阶层、不同群体、不同部门、不同对象之间在扶贫议题上的相互交流和相互支持，还促进了各种扶贫创新性思维和创造性项目的开发落实。

　　2、社会扶贫多元主体培育机制创新：率先改革社会组织双重管理体制，全面实施社会组织直接登记。

　　2011年11月，广东省深化体制改革工作会议提出对社会组织松绑放权，除依据国家法律法规规定需限制行政审批外，行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织等可以直接向登记管理机关申请登记。2011年11月22日，广州市民政局印发了《关于进一步深化社会组织登记改革助推社会组织发展的通知》，重点围绕“降低准入门槛、简化登记程序、减轻登记负担、提高工作效率”四个方面，深化社会组织登记改革，这是广州在全国、全省创新社会组织登记改革的一项重要举措，对社会组织发展起到了积极的推动作用。2012年5月1日起，广州市全面实施社会组织直接登记，成为全国最早全面改革社会组织双重管理体制，实施直接登记的城市。

　　截止2013年底，广州市登记注册的各类慈善组织共792个，相比2008年的166个增长626个，增长超3.7倍。截至2013年9底，全省培育发展民办社工机构300多家，占全国四分之一。这完全得益于社会组织管理体制的改革，同时反过来也促进社会组织参与社会扶贫事业等各种公共事务。

　　3、社会扶贫政策机制创新：率先试行政府向社会组织购买服务等多项政策，致力于解决城市新贫群体问题。

　　在长期存在贫困现象的传统扶贫区，特别是老、少、边、穷地区，广东省通过“双到模式”来提高减贫效果。同时，作为吸纳进城务工农民群体的大省，广东省也重视城市新贫困群体，包括新失业群体、蚁族、啃老族、蜗居族等。对新贫困群体的扶贫工作主要是通过政府支持实施专业社会服务项目，予以扶贫对象协助、增权和赋能。

　　2010年10月份，广州市民政局、市财政局印发了《推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案》(穗民(2010)213号)（以下简称《方案》）。社区综合服务中心是广州市学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的一项重要举措，是按照执法、管理、服务“三位一体”开展整合街道管理服务机构和人员工作中的一项重要内容。

　　2011年10月，广州市出台了《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》（穗办（2011）22号）指出，家庭综合服务中心通过政府购买社会服务的方式，由民办社会工作服务机构承接运营，根据区域服务需求实际情况，以家庭、青少年、长者等重点群体的服务为核心，科学设置服务项目，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务。

　　2012年8月份，广东省财政厅向社会发布了第一批《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》，此为全国首创。其间列出社会福利类、慈善救济类、公益服务类、安置帮教类等各类各项社会事务公开向社会组织购买服务。此举有利于政府转变公共管理职能，下放权力、配置资源给社会组织参与到社会公共事务服务当中。对于城市新贫困群体的服务，主要依托在专业社工服务平台及其建立的社区资源互助平台上，通过社工探访以及具体的活动设计和宣传，为新贫群体提供个案辅导、小组工作和社区工作，一定程度上缓解了社会矛盾。

　　4、社会扶贫项目扶持机制创新：率先举办慈善项目推介会，凝聚社会力量参与扶贫服务项目评价与对接。

　　广东省作为全国改革开放的前沿地带，也是改革开放红利释放最为丰富的地带，特别是广州市作为广东省省会，集聚了各种社会资金，无论是企业还是个人，在资金相对充裕的情况下，很多企业或个人都愿意以更多方式参与扶贫济困回报社会，广州市通过慈善项目推介会来激发社会力量参与慈善事业，推进扶贫济困机制的创新。

　　2013年，广州率先在全国举办了首届慈善项目推介会，集中在扶老、助残、济困、救孤、赈灾等领域，共有458个慈善项目与爱心企业进行对接，累计募集善款达3.348亿元。2014年，广州开展第二届慈善项目推介会，共有107个机构参展，推出542个慈善项目，4600多个单位和个人共认捐3.6189亿元。广州在“广东扶贫济困日”募捐的所有款项，100%落实并成功与慈善项目对接。参会组织不仅仅限于在广州登记注册的各类慈善公益组织，还扩大到登记住所地在广州的慈善公益组织，以及外省市登记、但在广州地区开展活动的慈善公益组织。

　　慈善项目推介会一方面把闲散的社会资金以及高度的慈善参与意愿和专业社会组织扶贫项目实现了对接，另一方面也不断激发社会力量（无论是项目财力还是专业人力），调动省内外各种社会组织参与广东省扶贫事业，对推动广东省扶贫事业的发展具有重大意义。

　　5、社会扶贫参与力量动员机制创新：引进公益创投，提升扶贫社会服务水平。

　　2009年，公益创投概念及案例来到中国，公益创投作为一种新型的公益资本投入方式，其主要目的是通过为初创期和中小型的公益组织提供资金、管理和技术支持，促进公益组织能力建设，推动公益模式创新。

　　广东省大胆引进公益创投，探索公益发展的新道路。2011年，广东深圳、东莞、惠州、江门、广州等地陆续启动了公益创投活动。2014年，广州首届公益创投于5月1日至20日接受社会组织申报，秉承“扶老、助残、救孤、济困”理念，重点围绕为老服务、助残服务、青少年服务、救助帮困及其他公益共五大类开展创投。首届社会组织公益创投资金达1500万元，每个项目最高可获得不超过30万元的资助资金。

　　公益创投是政府、企业、非营利组织三部门应对发展与压力的解决策略[9]，从扶贫工作角度看，将一些扶贫项目进行公益创投，发挥了公民的创意智慧，有利于吸收多元化的扶贫项目，组织多元化的社会力量特别是专业化的扶贫组织参与其间，从而推进扶贫事务的开展。

6、社会扶贫募资渠道拓展机制创新：开放公募权，促进全民公募。

　　以红十字会、慈善会和公募基金会为主的垄断式公募格局逐渐被开放多元的公募格局所取代。开放公募权是广东省特别是广州市促进全民公募、打破公募垄断格局的重大举措。2012年5月1日《广州市募捐条例》颁布实施，首次明确广州地区的公益性社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位（特别是在扶老、助残、救孤、济困或者赈灾领域），经申请取得募捐许可后，可在许可范围和期限内开展募捐活动。根据《广州市慈善事业发展报告（2014）》蓝皮书显示，至2013年底，广州市共有1232个项目成功申请募捐许可或募捐备案，其中公益性社会团体、民办非企业单位、非营利事业单位申请项目募捐许可数量为171个，红十字会、慈善会、公募基金会申请项目备案数量为1061个，许可、备案数量占比分别为13.6%、86.4%。

　　越来越多的社会组织开展募捐活动，社会组织的资金越来越多元化，社会力量参与扶贫的力度越来越大，这是社会组织回归社会，动员并聚合社会资本促进社会成长的重大变革。一个健康发展的公民社会，因社会组织的多元化和自主性的增强，变得更加坚实。公募权的开放是公民社会良性发展的标志性事件。

（二）广东省社会力量参与扶贫的多元形式

　　广东省之所以创新机制推进社会力量参与扶贫事业并构建大扶贫格局，浅层次上是要解决“富广东”与“穷广东”不协调发展的问题，深层次而言是试图解决广东省经济建设与社会建设之间不协调发展的问题，更为根本的是如何发展并治理现代社会的问题。

　　社会力量的结构构成与参与程度是现代社会成熟与否的标志，而社会组织是社会力量的重要构件，也是现代社会的重要力量。广东省历来重视培育和发展社会组织，特别是广州市高度重视社会组织建设，广州市社会组织构成中以民办非企业单位和社会团体为主。截至2013年底，广州市、区（县级市）民政部门登记的社会组织5967个，登记数量比2012年增加了11%。其中民办非企业单位数量升至3355个、社会团体数量升至2605个、非公募基金会数量7个。[10]

　　越来越多的社会组织参与到扶贫事业当中来，他们结合社会组织自身发展与广东省推进扶贫机制创新，在扶贫实践中探索出了多元化扶贫形式。资源动员、公共服务、社会治理和政策倡导, 这些基本的社会功能赋予了非政府组织（笔者在最宽泛意义上将公益性社会组织等同于非政府组织）区别于其他各种社会组织的最为本质的特征, 现代社会的发展和进步为非政府组织上述功能的充分发挥提供了越来越有利的条件, 使得它们的地位和作用越来越突出。正是在这种意义上我们说, 非政府组织是继家庭、企业和政府之后人类社会组织制度形式的一大创新。非政府组织合作参与扶贫开发有助于改变政府主导扶贫的单一局面，其从事扶贫活动的优势主要概括为：扶贫效率高、敏感性高、富有创新激情，能够密切关注贫困群体的需要并根据其需要采取相应的扶助策略。非政府组织与政府合作参与扶贫开发对于弥补政府主导扶贫的内在不足，作用十分明显：首先能够减少扶贫目标的偏离与转换；其次更加关注贫困者的需求和权利，提高扶贫实效；再次能够发挥专业化和精细化优势，提高扶贫的效率。[11]

　　广东省社会组织发展的政策支持力度大，制度环境趋于协调，社会组织发展迅速，在扶贫实践中探索了多元扶贫模式，彰显社会组织与政府主导扶贫相比而言不同特点的优势。

　　1、传媒公益扶贫。即新闻媒体搭建公益慈善平台，整合社会资源，参与公益项目运作，推动扶贫项目落地实施，并保持项目监测。这种扶贫方式发挥了媒体优势，又链接一些企业的社会资源，对接了扶贫对象，实现了多方共赢的局面。“南方公益·幸福厨房”公益项目就是其中的优秀代表。

　　2、内嵌式扶贫。即把扶贫活动和能力建设内嵌于专业社会工作服务当中。广东省大力发展专业社会工作，推动政府购买社会服务机制，采取岗位购买或项目购买形式，实施综合项目与专项项目。其中深圳、东莞等地在社区层面搭建社区综合服务中心平台，广州各街道增设家庭综合服务中心，为社区各大居民群体提供社会服务。这方面有绿耕社会工作发展中心开展的农村社会工作为代表。

　　3、非物质扶贫。即关注贫困群体的心理疏导与能力建设，从“心”开始，培“力”服务。这一方式主要是基于对农村青少年、留守儿童、城市边缘青少年等提供专业社会服务，把解决心理贫困以及贫困认知作为扶贫的重要突破点。“灯塔计划”、“蓝信封”即是属于这类扶贫行动。

　　4、女性扶贫。主要针对广大农村妇女儿童（包括进城的流动妇女儿童），从文化生活、健康卫生、权益保障、能力建设等方面关注他们的发展，为乡村妇女改善生活状况、发挥潜能、参与公共事务等提供资源条件及行动支持。女性扶贫是针对特定群体而开展的一种扶贫形式，关注特殊弱势群体的赋权和能力建设，是社会组织专业化扶贫的自我定位。这种专业化扶贫能够充分发挥扶贫效能并有利于扶贫品牌建设。作为全国首家致力于乡村妇女发展的非公募基金会，广东绿芽乡村妇女发展基金会在这领域中积累了不少尝试和经验。

　　5、公益组织与企业合作扶贫。即具有公益愿望、愿意资助或参与扶贫事业的企业与专业扶贫社会组织合作，企业出资甚至出力，公益组织专业运作，两者有机结合促进公益扶贫事业的发展。这一形式为中国公益组织发展与企业履行社会责任探索出了一条合作共赢的道路，由公益组织专业化运作，企业把公益事务转交给公益组织而不是自己去开展扶贫活动，达到公益专业化与社会化的有机结合。广东公益恤孤助学促进会联合企业设立专项基金，关注孤贫儿童和重症贫童身心健康成长。  

　　6、公益组织之间联动式扶贫。即公益组织在扶贫事业中优势互补与协同创新。一般是公益组织之间个案转介、资源共享等的专业化服务，避免社会资源浪费，避免重复工作。比如各种基金会与社会组织合作，基金会提供各种资金和技术帮助，社会组织落实项目实施。广东绿耕社会工作发展中心和一些基金会合作，致力于农村社会工作的开展，实施各项扶贫项目推进农村发展。

　　7、全民公益扶贫。是指人人参与的公益行为与景象，包括个体或者法人组织，通过直接参与捐赠、公益广告等方式，从事各种公益项目、公益活动、公益基金、公益网站建设等。因循事件搭建平台，能够积极吸收社会慈善资金、整合社会资源参与扶贫或赈灾。一个全民公益的时代逐步到来，如何有效地引导并规划全民公益的发展成为一个越来越重要的实践和道德课题。

（三）“广东经验”的借鉴与推广

　　广东省立足于中国改革开放的前沿地带，其发展过程中遇到的问题大部分也是其它省市地区遇到或即将遇到的问题；在扶贫领域不断积累、创新发展所形成的“广东经验”，也值得全国其它省市地区借鉴。

　　“广东经验”既基于自身省情，同时也是借鉴扶贫工作的“香港经验”而来。广东省充分利用毗邻香港的地缘优势，充分学习借鉴香港促进社会力量参与扶贫的各种经验。香港多年来推行综合社会保障援助计划，培育社会企业以及大力发展社会组织参与扶贫。近年来实施跨部门合作扶贫，以扶贫委员会为统筹，联动社会福利署、劳工处、民政事务署等多部门共同参与扶贫事业，制定相对贫困线，优先考虑对老年、儿童和职穷群体的扶贫工作，推进扶贫举措多元化，和内地扶贫经验互为吸收，共同增促。所以建议其他省市地区不但应关注“广东经验”，也应关注香港等地的扶贫经验并予以本土化的落地实施。

　　1、创设条件，推广“广东经验”。“广东经验”的优越性在于扶贫过程中体现了政府、市场和社会三者的有机统合：当地政府积极作为、主导推动社会扶贫，社会组织、全民积极参与其中，市场优化扶贫项目，提升社会组织扶贫水平。事实上，全国其他省市地区未尝不了解构建一个政府、市场、社会协同推进的大扶贫工作格局的必要性，但由于政府作为的效率以及社会条件等方面的现实约束，在具体的工作方法上仍然难以效仿广东。为能有效推动扶贫事业的发展，在借鉴“广东经验”的同时，也需要着力创设一些条件或者尝试性举措。

　　第一，要大力宣传社会扶贫理念，改变人们认为扶贫是政府单方面责任的传统观点；要借助当地各种媒介，不遗余力宣传社会公益扶贫，提高全民参与扶贫的积极性。

　　第二，尽快复制实施“广东经验”中一些容易操作的机制和做法，比如设定“扶贫济困日”，开展公益创投和慈善项目推介会，改革社会组织登记管理制度，放开公募权等，这些可复制性的举措能够在短时间内激活社会组织发展的活力和参与社会扶贫的积极性。

　　第三，引进外地专业化社会组织与提携培育本土社会组织相结合。社会扶贫的关键在于社会的参与，这其中需要多元化的公益组织的积极参与。但考虑到其它省市地区的具体情况各不相同，尤其是在社会组织培育机制、孵化机制、社会基础等方面依然较为薄弱的地区，就更要大胆引进外地实力较强、社会声誉较好的社会组织参与本地的扶贫工作，为外地专业化社会组织提供入驻的便利条件以及政策、财政等方面的支持和倾斜，发挥他们的示范效应，从而带动本地社会组织的健康发展。

　　第四，从某些特殊又亟需扶贫的群体如老人、儿童或者职业贫穷群体开始，围绕该群体展开服务项目设计与实施，这同时也是在调节政府和社会组织的合作机制与效能，政府要放手让专业社会组织自主开展专项扶贫工作。

2、协同创新，丰富“中国经验”

　　整合碎片化的地区扶贫经验，构建全国意义上的政府、市场、社会协同推进的大扶贫工作理念和格局应是今后相当长一段时间内的扶贫工作重点。

　　很多时候，表面上看是缺乏扶贫理念创新，实际上又是体制障碍和机制滞后的问题，而最后归结于经济发展水平与社会公平正义的问题，乃至是政府作为与社会发育的问题。所谓的社会扶贫，实际上也包括了政府主导的扶贫和多元力量参与的扶贫实践，政府权力策动形成的精准式扶贫（如广东省的“双到扶贫”），一大好处是能有效解决贫困群体的现实问题，但其长效机制缺乏，因此需要专业社会组织参与其间，做好扶贫能力建设以及扶贫资源的社会化配置，多方协调共生共促扶贫事业的发展。

　　扶贫领域的“广东经验”之于其他省市地区，如何就其优势加以积累推广，就其不足加以避免补短，从而构建一个社会扶贫的“中国经验”，于中华于世界，其义宏远。

六、社会扶贫的国内实践——云南经验研究

　　云南虽地处边陲，但因其文化及生物多样性丰富、贫困面大等诸多原因而长期以来备受非营利组织青睐。世界宣明会、香港乐施会、福特基金会、救助儿童会、救世军、盖茨基金会、美国大自然保护协会等一大批全球知名的非营利组织长期在此开展公益项目，活动涉及贫困社区综合发展、救灾、公共卫生、教育、环境保护等诸多领域。中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会等国内知名的非营利组织也在滇开展了有一定影响力的项目。除了资金，这些组织还带来了先进的理念和工具，并培育和带动了不少本地组织，在与政府合作方面积累了不少宝贵经验。2009年12月29日，云南省办公厅出台了《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》，开启了全国规范境外非营利组织的先河。2010年在昆明召开的亚洲政党扶贫专题会议认为“云南扶贫经验是亚洲的财富”。[12]2013年，云南省政府出台了《政府向社会组织购买服务暂行办法》、《公益慈善事业促进条例》以及《关于大力培育发展社会组织加快推进现代社会组织体制建设的意见》，从政府角度将非营利机构的管理纳入常态化制度建设。

　　2014年6月起，本课题组赴云南，分别与省扶贫办、民政厅、外办等9个相关厅局官员进行座谈和深访；并分别拜访了香港乐施会、省青少年发展基金会、云南省大众流域管理研究与推广中心等8家非营利机构，还专程赴丽江玉龙县的多个项目点听取草根机构及工作人员声音。结合文献收集与分析，本项研究聚焦于云南省非营利组织与政府部门合作机制的探索经验，希望对中国社会参与扶贫机制创新工作有所借鉴。

（一）云南省非营利组织发展概况及总体特征

云南省对非营利组织的恢复登记管理始于1990年。本研究将从组织数量、组织密度、非营利组织员工受教育程度、组织人均固定资产以及组织增加值占GDP比重等方面，将云南省民政部门登记注册的组织与全国发展平均水平进行大致比较。[13]

1990年以来[14]，云南省非营利组织主体呈增长态势，其变化规律与国内非营利组织发展大同小异。与1999年相比，2000-2001年间社团总量减少与国内清理整顿的大背景相关。2006至2012年间，云南省非营利组织年均增长率高于全国平均水平，但基金会的增幅落后于全国水平。

若用每万人拥有社会组织数量来衡量组织密度，2012年云南省非营利组织的组织密度为3.28个，低于全国的3.687个。2012年云南省社团密度（2.30个）高于全国（2.002）。民办非企业单位和基金会的组织密度要低于全国平均水平。2011年，云南省民办非企业单位密度（0.82个）远低于全国非营利组织密度（分别为1.52个），全国排名倒数第3；2011年的基金会密度（0.010个）也低于全国基金会组织密度（0.019个），全国排名倒数第10位。云南省社团中，农业及农村发展类所占比重最高，这应该与2002年以来中央鼓励农村类社会组织以及社区社会组织的政策高度相关。整体而言，云南省非营利组织员工的受教育程度较低。2011年，云南省社团中大专及以上者占全职员工的比例（8.54%）远低于全国社团水平（19.48%），倒数第3；云南省民办非企业单位大专及以上学历职工比重（33.88%）也低于全国水平（40.10%），倒数第6；但基金会中的这一比重（100%）则远高于全国基金会平均水平（39.70%）。

在人均固定资产方面，云南省社团（0.70万元）远低于2011年全国社团平均水平（1.53万元），排在第12位。2011年，全国民非职工人均固定资产为5.59万元，而云南省为6.30万元，居第7位；基金会方面，2011年全国平均水平为10.88万，云南省高达277.78万元。

社会团体增加值占GDP比重方面，2011年，全国平均水平为0.0333%，而云南省为0.0230%；2011年，云南省民非增加值占GDP比重（0.0923%）略低于全国水平（0.0927%），排在第9；基金会增加值占GDP比重方面，全国2011年平均水平为0.0135%，而云南为0.0021%，排在第12位。在地域分布上，云南省几乎所有县市都有非营利组织开展项目，但活跃的社会组织主要集中在昆明。

从上述数据可以看出，云南省民政系统登记注册的非营利组织的整体发育状况一般，和东部沿海一些省份近年来非营利数量快速增长、质量稳步提升相比，各方面并无太大亮点。

在非营利组织相关政策实践中，和东部沿海省份动辄上亿的购买非营利组织服务相比，尽管2013年云南省政府出台了《政府向社会组织购买服务暂行办法》，但在2013年购买服务目录的2366.75万资金中，除了民政厅600万元的“向社会组织购买社会福利和社会公益服务项目”外，其余基本是政府相关事务的咨询、监测、评价、培训和研究，几乎没有和大扶贫相关的内容。整个购买服务目录中，环保厅购买服务资金多达1450万，其中仅购买污染源自动监控运行维护监管服务就达1200万元。但是，没有一家受访组织拿到购买资金，甚至从未听说过项目发包信息。受访的民政厅官员也从未接到相关职能厅局审核参与购买服务非营利组织资质的请求，也坦言尚未有购买服务的具体操作办法。和沪、深、京等地几年前兴起的非营利组织孵化园相比，云南省目前仅昆明市官渡区今年刚开展此项工作，从场地面积、购买资金以及入驻组织数量等方面，仅仅处于草创阶段。此外，关于公众募款、社区基金会、政府创投、枢纽型组织建设、民办非企业单位资产建设等方面，云南的政策创新几乎是空白。

（二）云南省国际非营利组织管理特点

自20世纪80年代起，云南省一直是境外非政府组织在中国活动的热点地区之一。2009年12月29日，作为唯一与民政部共建的境外非营利组织观察点，云南省办公厅出台了《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》，对符合条件的境外组织实行组织备案和项目备案的双备案管理模式。目前共有37家组织成功备案（另有5家组织备案后已申请注销）。如果境外非营利机构仅仅开展项目而不需要组织备案的话，仅到省外办备案即可，目前仅进行项目备案的组织大概有250多家。可以说，国际非营利组织管理机制和方法探索是云南在这领域中最有特点的制度建设。

目前，在云南开展工作的境外非政府机构以美国和香港的为主，涉及10个国家和地区，工作内容涵盖教育、农村发展、医疗卫生、社区发展、救灾、扶贫、环保等。项目支出每年约1亿元人民币左右，覆盖云南所有地州市。[15]这些组织的贡献在于：1、提供资金和技术支持，惠及大量弱势群体。20世纪80年代至2007年，境外非营利组织输入云南的资金逾10亿人民币。2000年以后，每年进入云南的资金就超过1亿元人民币。2、引入和传播了大量发展理念以及项目管理经验。例如，农村参与式发展、艾滋病患者/感染者的关怀和行为干预、社区综合发展、激发少数民族文化主体性、小额信贷和社区基金、项目评估等。3、政策倡导。如美国大自然保护协会于1998年开始筹备在云南大河流域国家公园项目，经过多年努力，不仅完成了该项目，还协助配合云南相关部门向联合国教科文组织申请将这一地区列为世界文化遗产保护地区并于2003年8月获得批准。

受到中亚地区“颜色革命”的影响，加之个别组织出现非法敛财、传教以及参与怒江反坝等事件， 2004年底以后，云南境外非营利组织发展进入低谷。至2009年云南省办公厅出台《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》前后，在西方发达国家的经济衰退波及之下，尤其是“全球基金事件”之后，不少境外非营利组织选择了撤出。即使如此，仍有不少组织前来咨询备案事宜，截至目前，省民政厅统计的来电来访咨询达500多次。[16]可见，云南仍然是境外非营利组织开展项目的首选。但无论从规范角度还是调动其积极性方面来看，云南目前探索的双备案制度还需要进一步完善。

（三）云南非营利组织与政府合作的类型分析

目前，云南省至少有6大类非营利组织主要通过和政府合作开展项目。从经验出发，可以总结出16种政府与非营利组织的类型（见下表）。此外，除了和政府相关部门直接开展的合作，籍由云南省本土非营利组织间接和政府合作者也归入本研究范畴。

表 云南省政府部门与非营利组织合作类型

类型序号	组织类型	合作类型	特点
Ⅰ	省内备案的 国际非营利组织	通过事业单位/本土非营利组织与政府合作	门槛高； 综合类组织之困境
		与基层政府直接合作	禄劝模式和永胜模式，限于大型组织
		通过自己培育的组织与政府合作	数量少
Ⅱ	国内登记注册以及未登记/备案的国际非营利组织	与各级政府合作	类政府运作或 合法性弱
		与事业单位合作	合法性弱
Ⅲ	官方背景的非营利组织	与自身所属的政府系统合作	类政府运作
Ⅳ	登记注册的草根组织	与基层政府合作	缺乏支持系统
		与民政部合作	要求资金配套
		与相关厅局合作	资金少
		官方背景的非营利组织—政府	合作少
Ⅴ	未登记注册的草根组织	与政府合作	购买服务资金少
		与事业单位合作	疾控系统，资金少
		官方背景的非营利组织—政府	性艾协会
Ⅵ	省外非营利组织	省内官方背景非营利组织—政府	类政府运作
		与省相关厅局——基层政府或事业单位合作	类政府运作
		与基层事业单位合作	分散
		与基层政府合作	分散

Ⅰ类中，省内备案的国际非营利组织与政府合作由《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》所规范。为避免与政府部门之间不必要的利益输送，按照此规定，备案的国际非营利组织应当满足 “与本省有关组织合作”之规定，而“本规定所称有关组织是指本省依法设立的公益性事业单位、社会团体、基金会和民办非企业单位”。这些组织在合作项目开展前有报备之义务；而且，希望备案的组织须先找到相关厅局部门作为业务主管单位。

对于大部分在基层开展活动的境外非营利组织来说，想找到业务主管单位实在不容易——谁都不太愿意当这个“婆婆”，毕竟责任大而无任何好处。这也是200多家境外非政府组织中，实际只有37家成功备案的主要原因所在。进一步分析可以发现，这37家组织或规模较大，或和业务主管单位已积累多年合作经历，或和相关部委关系比较密切。对于获得备案的机构，有利之处在于身份明确之后，开展项目工作敏感度大为降低。不利之处在于基于备案管理原则，备案机构要想协调跨部门支持的难度和程序增加了，特别在基层项目点，反而不如过去视项目需要而灵活选择跟某个具体部门合作较密切那样执行力度好。对于未备案机构，开展活动的合法性势必受到质疑，随之而来是活动空间被压缩。因此，双备案制度虽然在一定程度上缓解了国际非营利机构长期存在的合法性挑战，但也带来了一些新的问题，在机制创新方面也需要进一步拓展，如免税、本地化筹款、购买服务、执法权限、定期沟通机制等方面。

Ⅱ类中，在民政部登记注册以及未登记/备案的国际非营利组织主要采取与政府或事业单位合作的方式开展项目。这类中又可以分为两种亚类。1、与相关部委或省级政府关系比较密切，采取自上而下的合作方式。2、直接与基层政府或事业单位合作。主要依靠与具体操作的官员保持密切沟通而运作项目。这种运作方式无疑在政治合法性、行政合法性以及法律合法性方面都会面临较大挑战，因此合作稳定度比较脆弱。

Ⅲ类合作模式的非营利组织大致可以分为两种亚类型：1、官方思维主导、自上而下式操作方式的组织；2、善于整合使用政府和社会两种资源的组织。前者在运作中潜存着政府逻辑和社会逻辑的冲突。后者的典型是云南省青基会。该组织创立之初，几个工作人员都是带着编制过来。2003年开始规范地向社会招聘，公务员只出不进，项目运作越来越社会化，已发展为云南最活跃的有官方背景的非营利组织。

Ⅳ类中，登记注册的草根组织与政府的合作方式较为多元：1、和基层政府合作。囿于资金、人才队伍和较高层面的支持网络资源，此类组织多采取和基层政府直接合作，工作领域覆盖环保、公共卫生、流动人口服务、教育、社区扶贫等多方面。尽管具备合法身份，但此类组织在与政府开展合作时并不总是顺利，尤其是在登记注册地之外开展项目。2、参与民政部中央财政专项支持项目。2012年，中央财政首次安排2亿专项资金，透过登记管理机关对非营利组织予以支持。该项目资助的对象是民政部门登记注册的社团、民办非企业单位以及基金会。，但该项目需要配套资金，这让很多组织望而却步。有的组织为了申请到这笔资金，不得不想方设法找其他资金来配套。3、和专业对口的相关厅局合作。访谈发现，在云南有限的政府购买服务资金中，除极少数组织从民政厅福彩金中拿过项目外，其余几乎无法获得资源。4、透过官方背景的非营利组织、高校研究机构与政府合作。现实中，这种合作方式并不多见。

Ⅴ类中，未登记注册的草根组织主要是艾滋病防治领域的草根组织。此类组织主要通过与政府、事业单位以及透过官方背景的非营利组织与政府合作的方式开展项目。云南省防艾草根组织最多时达180多家，目前估计至少有两成半已经解散。[17]合法性很低、资金量少使这类组织与政府合作中处于很不平等的地位。

最后一类主要指国内非云南省非营利组织，尤其是东部沿海的非营利组织。这类组织采取以下方式与云南政府展开合作：1、透过云南省有官方背景的非营利组织与政府合作，例如，中国青基会通过云南省青基会与政府开展合作。2、通过与省相关厅局、基层政府或事业单位合作的方式开展活动；3、与基层事业单位或基层政府直接合作。如中国扶贫基金会与玉龙县妇幼保健医院开展的母婴120项目。

就上述合作而言，挑战显而易见：一方面云南非营利组织的工作分布于各领域和各层级中，与政府合作方式缺乏充分制度化平台，显然不利于大扶贫或发展格局下的项目统筹和资金整合；各类非营利组织合法性或高或低，明显制约了和政府合作的积极性及效果，也影响非营利组织作用的最大化；政府合作意愿较低，缺乏政府——非营利组织的交流对话平台；部门利益以及对贫困概念的理解差异使得大扶贫格局远未形成；政府购买服务的资金和政策尚未落实，本土组织成长缓慢，其活力尚未充分激发；枢纽型组织发展迟缓，政府和草根组织的中介力量发育迟滞等等。

（四）基层政府与辖区内所有外来非营利组织的综合型合作模式

前文已经梳理了云南省目前存在的政府与非营利组织多元合作方式。严格说来，许多合作只能称为“方式”而非“机制”或“模式”。这些合作方式很难围绕大扶贫产生集群效应。在基层调研时，我们考察到一类基层政府与外来非营利组织合作模式，对创造社会参与大扶贫格局很具借鉴价值。

2008年，随着云南省丽江市玉龙县域范围内开展工作的国内外非营利组织不断增多，玉龙县委县政府高度重视，成立了以常务副县长为组长、政府办公室主任为副组长、县直各相关部门为成员的县外援项目领导小组，领导小组下设县外援项目办公室（下简称“县外援办”）。政府办主任兼外援办主任并配备了专职工作人员。全县所有外援项目均由县外援办统筹和协调。除此之外，玉龙县还在政府各部门、乡镇以及有外援项目分布的行政村都成立了外援项目领导小组，重点协调自己辖区的非营利组织项目。还针对世界宣明会、美国大自然保护协会、台湾至善社会福利基金会、联合国儿基会、香港无止桥基金会、中国扶贫基金会等主要外援组织成立了8、9个领导小组，分别由相关部门负责人当组长。[18]在管理机制上建立了外援项目报告和审批制度。由此，政府与非营利组织（包括国际机构以及本地非营利组织）的全面合作框架建构起来。

在县领导的重视与推动下，县外援办真正起到了联系沟通外援组织与本地各级政府的桥梁作用。通过每年的表彰与总结大会、年节慰问等活动，政府与这些组织之间建立了信任关系，密切了合作。2013年，投入项目资金2634.67万元，其中无偿项目资金2097.67万元。共实施外援项目113个，涉及教育、卫生、环保、孤儿关顾等发展领域。捐赠（含有偿资金）涉及非营利组织及单位22个。参与组织实施项目的部门、单位及乡镇共67个。[19]这种以开放、引导、服务、整合为特征的合作机制极大降低了政府各部门、不同官员与单个非营利组织打交道所带来的不确定性，确保了各部门之间的信息畅通，提高了外援机构在当地的投入效率。该模式已初见成效。

七、中国扶贫民间组织现状、特点及趋势研究

本项研究旨在通过定量方法对中国大陆民间组织参与扶贫的多元类型、工作手法、工作机制、现状掣肘、工作短板等进行总体描绘和分析，同时通过定性研究，呈现“大扶贫”和“多维贫困”框架下的民间组织扶贫现状、特点及趋势，呈现并拓展目前尚被政府视野的“社会扶贫”所忽视的社会力量，为政府推动“社会扶贫机制创新”提供基础数据参考及政策建议，使民间组织能成为新一轮国家扶贫机制改革中的积极参与者和资源接收者。

本报告是基于问卷调查和定性访谈的初步分析。截至2014年8月20日，课题小组共发放问卷769份（其中有733家民间组织，36家经济类民间组织[20]），收回符合要求的有效问卷250份（其中有243家民间组织，7家经济类民间组织）；有260家机构表示愿意配合填写但至今没有回复问卷，找不到联系方式或者联系方式失效的机构有158家；有33家机构拒绝接受调查。总体来看，规模越大的机构越倾向于选择不填写问卷，经济类民间组织的配合度比较低。很多被访机构不认为自己所从事的工作跟扶贫有关，缺乏对“大扶贫”概念的理解与认同。

在定性访谈方面，课题小组选择了有区域代表性的贵州、安徽、甘肃、四川四个省份中比较活跃的本地民间机构、在政府与民间组织扶贫领域比较有影响力的资深专家作为咨询顾问，从7月下旬到8月底，在贵阳、阜阳、兰州分别召集了三场民间组织扶贫焦点小组访谈，累计有35家民间组织成员参与了座谈。课题组还在各地走访了具有代表性的机构，并与当前活跃于各地的民间机构工作人员10人进行了面对面深度访谈。被访机构和人员所涉及的工作领域涵盖了“大扶贫”指向的各个领域，从问卷统计结果来看，依次为：教育（含儿童助学）；老人与儿童(老人、儿童救助、关怀，不包含儿童助学)；社区发展；助残；救灾（含农村发展、社区建设、扶贫赈灾）；社工等（见图表1）



 

 （一）民间组织扶贫工作现状、特点及趋势

基于访谈及问卷调查分析，中国大陆民间组织注册数量呈现上升趋势；民间组织在工作领域、方式及服务对象上均呈现出多维度、多元主体共同参与的特点；民间组织获取资源的渠道也更加多样化，本土基金会正在崛起，企业和社会公众捐赠收入也占有一定份额，政府扶贫资金也是民间组织资金来源之一；与此同时，国际援助机构提供的资金支持量呈下降状态，一些进入中国时间较长的国际援助机构开始更多与国内机构合作实施项目，从以往的亲自操作项目转向资金支持和项目监测。与政府、本土基金会、企业直接合作成了民间机构未来开展扶贫工作的一大趋势。可以预计，未来几年，民间组织与政府层面的合作会有所加强，多部门合作打造示范社区的联手行动会越来越多。

1、注册数量呈明显上升趋势。

从成立时间上来看，以2008年为分水岭，民间组织数量发展在经历了两年的“井喷式”上升后，出现了一定的波动。从注册时间来看，民间组织注册数量上升期分别为2009年、2011年、2013年，于2013年注册的机构数量达到了历年最高。经济类民间组织注册数量的上升期为2007年，2010年达到历史最高。



 

250家受访民间组织中，绝大多数注册为民非（38.4%），专项基金为“0”，基金会仅有“9” 家。仍有部分机构尚未注册（见图表2）。在41家尚未注册的机构中，排在第一位的影响因素是“资金不足”，排在第二位的因素是“受到阻碍”。

2、在工作领域、方式及服务人群上呈现出多维度、多元主体共同参与的特点。

从工作领域及其开展工作的方式来看，机构数量最多的依次为：教育（含儿童助学）；老人与儿童(老人、儿童救助、关怀，不包含儿童助学)；社区发展；助残；救灾（含农村发展、社区建设、扶贫赈灾）；社工等。从工作方法类别来看，大多以“社区服务”、“能力建设”以及 “提供资金和物资”为主（见图表3）。

 



民间组织开展的项目覆盖面广，受益人群多样，妇女、儿童、老人、残障、流动人口、少数民族等弱势人群得到了不同民间组织各有侧重的关注和行动投入。从项目分布地域及服务人群的分类情况来看，西北地区的项目数量高于华中、西南、华南地区（见图表4）。大多数机构反映在项目实施过程中，妇女参与的比例有增加（占调查对象的80%）。累计受益人数在500人的达到了调查总数的92%，11%的机构累计受益人数在10000人次以上（见图表5）。在服务对象中，针对儿童的机构数量最多（占73%），其次依次为残障、老人、妇女、流动人口、少数民族等，也有很少一部分机构在为“受艾滋及地方病影响的弱势群体”以及“劳工和其他罕见病”提供服务。有200家民间组织填报了“受益对象中的女性比例”，其中服务女性比例达到40-50%者占被访机构的四分之一。



大部分受访民间组织在开展工作时得到政府部门的大力支持，同时与多个部门合作开展工作。排在前三位的合作方是相关民间机构、企业以及高校研究所，与政府部门的合作频次从高往低依次为民政局、妇联、残联、教育局、扶贫办、团委、文明办（见图表6）。与政府部门合作的主要方式依次为：共享信息资源、共同执行项目、获取物资、共享平台、人力及技术支持，包括少量的政策支持、场地支持以及购买服务等。通过项目或活动，投入受益群体及社区的扶贫资源以资金/物资、信息、人脉网络、人力资源为主，包括技术以及少量的心理辅导和心理帮扶。除项目外，有47家民间组织与当地扶贫部门有其他合作，仅占调查总数的19%，合作的主要方式是“共同资助困难学生”及“村民骨干培训”（见图表7）。

 

2

 

 

通过项目或活动，民间组织投入受益群体及基层社区的扶贫资源以“资金/物资”、“信息”、“人脉网络”、“人力资源”为主，包括技术以及少量的心理辅导和心理帮扶（见图表8）。



3、民间机构资助来源渠道逐渐多元化，资金量呈缓慢上升趋势。

被访机构中有半数（125家）接受过企业捐赠，也有接近半数机构正在接受国内基金会资助（120家），1/3的民间机构获得过政府资助（见图表9）。有138家机构的资金来源中包含了个人捐赠、社会募捐以及服务收费/自我经营等，受国际机构资助的民间组织数量最少，且接收资金量有下降趋势，整体呈明显缩减态势。



      


从被访机构最近三年每年获得的不同资金量来看，资金量100万以上的民间组织从17%上升到了20%，资金量在50-100万之间的机构从12%上升到了20%，在10万元以下的机构从2011年的39%下降到了2013年的25%，目前有35%的民间组织年均资金量在10-50万之间，占到了被访机构的三成以上（见图表10）。



4、服务对象的发展机会、自信心和自我发展能力都得到了显著提升，生活条件有了明显改善。

已收回的问卷中，有205份认为“他们的平等发展机会有所增多”（占被访机构的 84%）。受益群体发生的实质性变化体现，排在前三位的分别是：“自信心提高”、“外部信息条件和能力提高”、“生活条件改善（见图表11）。在“对机构项目参与的主动性”、“对机构项目的参与程度”、“对机构项目信息透明的要求”以及“对民间机构的认可度、社会融合度”方面，很多对被访对象认为得到了明显的提高（见图表12）。



 

（二）民间组织扶贫的优势及其不可替代性[21]

在梳理调研发现时，课题组成员一直不断反问受访人和机构：你认为民间组织具有什么优点，值得政府应考虑扩大对其开放扶贫资源和工作空间？民间组织在扶贫领域究竟已经探索出什么样的经验和优势，其工作理念、手法以及工作机制究竟有哪些方面的不可替代性？综合各方观点及课题组思考，本研究总结出以下几点民间组织参与扶贫工作的独特优势。

1、能够敏锐觉察并快速回应贫困社区以及弱势人群的多元需求，实现精准化扶贫程度较高。

世界银行认为“富裕中的贫困是我们这个世界中的最大挑战”，中国在快速发展过程中遇到的最大挑战是贫富差距不断拉大，带给扶贫工作的挑战就是如何有效识别富裕中的贫困，以及因为疾病、教育、医疗、经济、文化等不同层面的资源占有、机会不公平所导致的相对贫困，在识别日渐复杂的贫困人群方面，比如少数民族中的贫困人群、孤独症患者、艾滋病感染者、失去土地的农嫁女、缺乏就业技能的流动人群等，民间组织具有较大优势，因其与生俱来的非营利性、公益性、慈善文化，以及利他主义精神，其组织创始人和领导人往往具有强力的社会责任感和使命感，对社会热点问题、尤其是弱势群体需求有较强洞察力。

由于民间组织不必对全体社会成员负责，可以对特定群体的特定需求做出回应，将扶贫资源优先集中到真正需要帮助的人群上，不管这个群体有没有普遍性和代表性，因此民间组织在“大扶贫”所涵盖的多维领域都可以发挥政府难以替代的作用。同时，因为民间组织行动中不必层层上报和审批，而且发起人和核心成员往往具有创新精神，因此绝大多数民间组织相对于政府来说都有“船小好掉头”的优势，能快速适应变化的需求，快速回应新出现的问题和突发事件。

2、自下而上的工作手法在动员扶贫主体参与、推动贫困群体能力增长方面能够获得显著成效。

“平等”和“尊重”是民间组织秉承的核心价值观。在实际操作中，强调尊重服务人群的想法和需求，强调本土知识及其可持续发展的能力，以及“自下而上”的工作手法，从社区需求出发，以社区为本，注意倾听服务人群的声音，这些都是民间组织扶贫的重要原则和立场。

   借鉴参与式发展理念和手法开展农村社区发展工作，是国内外民间组织合作在扶贫领域取得重要成效的宝贵经验，扶贫系统也是最早借鉴和运用参与式手法开展工作的政府部门。近几年，基于参与式社区发展的相关方法在学界得到了进一步的总结和提升，并将其作为社会工作理论的重要组成部分，在本土社会工作知识的生产过程中，积极推进了民间组织社会工作领域的专业化进程。社会工作所强调的专业性方式方法，及助人自助理念，与中国政府提出的“内源式扶贫”，强调提高贫困群体自我发展的意识和能力是异曲同工。

3、以政府为依托、整合社会资源、动员社区参与的工作机制，取得了良好的资源利用效率。

民间组织在资金筹措量及建立合作关系方面，远不如政府能够实现的规模及广度。或许正在因为这两方面因素给民间组织带来了巨大压力和挑战，所以民间组织在工作机制完善时需要不断保持灵活性、独特性及一定的创新性。

一方面，民间组织若想动员当地资源，必须与当地政府建立良好合作关系；有些外来资金支持的项目还要求当地政府配套，或村民投工投劳，所以在合作执行项目的过程中，民间机构与政府的关系密不可分。如果没有各级政府的大力支持，很多项目就没法落地生根。有的民间组织扶贫项目不仅与省级相关部门建立了良好的合作关系，同时在实施项目的过程中，也是依托卫生、妇联、妇幼、计生等相关部门的县（区）、乡（镇）、村这三级网络在开展工作。

以政府为依托、整合社会资源、动员社区参与的工作机制，使民间组织在政府与贫困人群之间承担起强有力的中介作用。民间组织与当地政府、受益人群之间的这种纽带关系，也促使其在贯穿项目理念、动员当地资源、促使资助方回应社区需求等方面，也积累了一套行之有效的合作模式和参与式动员手法。

4、与政府扶贫相辅相成、优势互补，多方共赢，促成扶贫成效的最大化。

30多年来的实践及相关比较研究显示，在扶贫方面，政府和民间组织各有所长，也各有所短。政府扶贫的优势主要表现为强大的资源动员能力和快速推广扶贫创新模式的能力，而劣势则主要表现为资源使用效率相对较低、贫困人群瞄准率偏低、扶贫很难触及致贫的多维层面、创新驱动力不足等。民间组织参与扶贫的主要优势是其机制灵活、能快速识别贫困人群及其不同需求，自下而上的工作手法及理念又能促使其有效动员社区以及相关利益方的共同参与；劣势则主要表现为民间组织长期受困于资金来源有限、工作专业度程度有待进一步提高、对于试点经验的推广能力较弱等。

政府与民间组织之间的“互补”关系始终如影随形，这意味着在扶贫领域，政府与民间组织应该依据各自的比较优势加强合作。政府可以侧重于资源动员和供给，然后通过项目招标，把一部分扶贫任务“外包”或“转包”给民间机构，也就是将一部分财政扶贫资源分配给那些扶贫效率比较高的民间组织。这样，政府可以集中资源关注那些普遍性贫困问题，而民间组织则应更多地关注具有特殊需求的贫困群体及其复杂多变的需求。在工作制度及扶贫模式创新方面，民间机构应该大胆探索，不断创新适合不同人群或致贫因素下的扶贫模式，为扶贫部门提供决策依据，而政府则应发挥自己独有的优势，积极推广那些已经产生了明显示范效应的成功模式。唯有这样，双方才能扬长避短，优势互补，并相得益彰，从而在合作上达到双赢或多赢的目的，取得“1+1＞2”的合作效果。

（三）民间机构开展扶贫工作主要困境

当很多民间机构争取政府项目支持时，常会得到这样的回应：“不是政府没有资源，而是民间机构要苦练内功，拿出你们专业优势来，让政府和服务人群看到你们的工作成效再说”。这时候，即便是民间机构中德高望重之辈也几乎难以争辩，因为目前国内具备专业优势的民间机构确实不多，工作绩效也很难通过一个案例、一个模式、一句话来呈现给相关部门。同样值得追问的是：“在资源匮乏的情况下，大多数民间机构连生存都举步维艰，何谈专业水平提升的空间和渠道”？也许这是一个“鸡生蛋还是蛋生鸡”的问题，责任并不该由民间机构单方来承担。本次调研重点收集了民间组织在扶贫领域的困难与处境，归纳起来，不外乎以下三大困境：

1、与政府关注点及工作层面存在偏差，沟通与合作还不十分顺畅。

问卷调查显示，有三成以上的受访机构在“与相关政府部门合作”方面存在困难，接近一半的民间机构需要“政府提供的政策支持”，或需要地方政府部门的支持（69%）。

有人说：“民间组织一直活在自弹自唱、自我欣赏的虚假空间里，缺乏与外界的交流”，于是很多民间机构开始苦练“内功”，学习如何跟政府打交道，学习如何用体制内话语来跟政府对话，但是却忽略了二者对“扶贫”内涵的理解和认识是否一致，扶贫的目标及效果衡量指标是否一致。民间组织强调对社区需求的把握，看重对导致贫困问题的深入分析，强调从致贫的多维角度入手，希望留给社区的是“能力增长了的人与社区组织”；政府对体制内扶贫工作的绩效衡量更加侧重投入了多少扶贫资金，改善了多少硬件基础设施，贫困人群的收入增长了多少；在受益人群能力增长方面，扶贫部门近些年确实做了大量工作，但是还缺乏有效评估机制来落实绩效衡量的重要组成，这可能是导致民间组织与政府在扶贫上难以相互“靠近”的主要原因，也就是说在扶贫关注点存在错位的情形下，二者做事的空间必然不同，因此很多对话可能不在同一个话语体系里，造成了沟通上的困难，同时也带来了现实中合作上的操作困难。

其次，很多民间组织在进入社区时都曾遇到身份敏感问题，尤其是接受国际援助机构资助的发展机构，这几年随着所获资助份额的缩减，能够注入社区的资金量相对比较少，加上外部环境对境外机构的防范与敏感，致使这部分机构在进入社区的时候很难得到政府相关部门的支持。前十多年间，民间机构在各地基层政府大力支持下一起下乡，共同组织村民座谈的场景，现在几乎很难看到了。

2、民间组织资金呈现短缺状况，扶贫效率及其专业化程度屡遭质疑。

调查发现，80%的受访民间机构面临着“资金来源”方面的困境。接近半数的机构将“政府购买服务”排在了所需支持的首位（46%），“政府购买服务”（71% 被纳入民间组织所需支持的前两位（见图表13）。      



民间组织为何不顾及自己的专业性而跟着资源转？一味指责似乎解决不了问题，其背后的原因究竟是什么？除了缺乏明确的定位之外，更重要的恐怕还是因为不得不抓住社会突发事件这样一些机遇去寻求资源，说穿了也是为了满足其最基本的生存需要。从生存现状来看，有些冲锋在社会突发事件前沿的民间组织，就像在风口浪尖上打渔谋生一样，那是在“讨生活”。在一个社会，当一个原本应该发挥“扶危济困”作用的庞大社会部门都沦落到了“贫困”人群的边缘，其“扶贫”功效自然会大打折扣，再评论其工作效率和专业化水准，似乎显得有点多余。

3、民间组织人力资源匮乏，专业化水平提升缓慢。

此次调查问卷统计结果显示：半数以上的机构“人力资源匮乏”，民间机构所需支持排在第一位的是：“能力提升的培训支持”（76%）。走访了解到的情况比问卷更突出，一些民间机构没有专职工作人员，很多机构稍有经验的工作人员正在不断流失。了解这个行业的人员流失原因，亦不外乎工资福利待遇或职业发展空间太小等根本原因，与专业化发展路径相关联，永远都难说清楚是因为人才匮乏限制了民间机构的专业化进程，还是因为专业化进程缓慢而导致的人员快速流失。

在人力资源严重匮乏的情况下，不只是新成立的机构举步维艰，长期活跃在农村社区发展和妇女发展等领域的老一拨民间组织中，真正走上专业化的也聊聊无几，新老民间组织都在遭遇资金和人力资源双重制约，也都在经历着前所未有的挑战与考验。

此外，民间组织侧重社区行动，对国家政策、知识理论缺乏关心和关注。课题组在发放调查问卷时，遇到了不少机构冷淡回复：“我们没做扶贫这一块，你找错人了”。但是事实上问卷覆盖的机构均是课题组详细识别后确认的，均应属于“大扶贫”范畴之内。出现这种状况的原因，一是很多民间机构长期以来仅关注社区行动，并不了解政府扶贫政策及动态，即“只顾埋头耕耘，无暇抬头望天”。本次问卷调查显示，七成以上的民间组织不了解国家相关扶贫政策，甚至对中国扶贫关系重大的纲领性政策，如仅有30%的机构了解“中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）”， 80%及以上受访机构不知道“雨露计划”、“整村推进、精准扶贫”、“关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见（扶贫25号文件）”、“11个连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划”等这些与中国扶贫工作关系最为密切、也最重要的相关和机制（见图表14）。   



（四）总结及政策建议

从本次问卷调查结果来看，近半数机构在所需支持方面选择了“能够强有力地协调多部门相互支持的机构”，三成以上机构选择了“扶持资金”。排在机构需求前五位的政策需求依次是：“放宽公募资格”，“减少注册障碍”，“减少政府干预”，“开放购买服务市场”，“运用新媒体进行宣传和倡导”。排在经济类机构政策需求前三位的依次是：“政府支持与扶持”、“税收优惠”以及“村企共建”等。

目前，中国扶贫聚焦于体制机制的六大改革，希望借此机遇，破解“社会扶贫”长期存在的存而不活、作用不痛不痒的困境，构建起更加开放、灵活和有效的机制，鼓励更多社会组织、企业及个人共同推动中国贫困状况的进一步缓解，也在这个过程中总结出中国社会扶贫的成果与经验，与其他发展中国家分享。

基于本研究迄今进展，本报告提出以下政策建议。

1. 政府加大对民间组织资金扶持力度，让渡一部分工作资源给民间机构。

近几年，国际机构资助份额不断缩减，本土公募基金会刚刚起步，能提供的资源还非常有限，大量行动类民间机构在扶贫领域资源匮乏，机构发展及其人员能力建设不足，专业化服务水平及行业支持系统尚未形成，在扶贫领域有明显的弱化趋势。很多被访对象反映中央财政支持项目覆盖面太小，获得支持的机构非常有限。因此，建议政府将支持民间机构参与扶贫的资源配置方案纳入到政府扶贫的政策框架当中去，每年拿出一定比例的扶贫资源，开放更多服务招标机会给从事扶贫的多元主体，为民间组织参与扶贫提供更大的空间。同时，建议引入市场化运作机制，推动社会组织在公开、公平、公正的竞争过程中，不断提升其专业化服务水平。最后，政府加强对于购买服务的监测和评估指标设计，既提高购买服务工作质量，也是促进民间机构能力提升及专业度的途径。

2、制定并落实新阶段扶贫工作绩效考核指标，鼓励社会组织、企业和个人更加积极活跃投入扶贫行动。

多年来，政府的扶贫投入多聚焦在硬件基础设施建设上，政府考核以显性化（重硬件）为主，隐形因素（软件工作）在考核指标中一直缺乏清晰反映，服务人群能力提升以及社区硬件建设后续管理等内容，缺乏有效考核指标。新十年扶贫纲要中强调要促进贫困人群自我发展能力，但一直未出台具体的考核体系来评估这方面的减贫成效。建议扶贫部门借鉴国内外已有经验，出台扶贫领域的绩效评比框架和衡量指标，更好地诠释“贫困”以及“大扶贫”等概念在现阶段的全新含义，有效发挥政府在多元扶贫中的主导作用，从意识提升、行动纲领引领等多个层面，推动民间组织、企业以及公众深入到多维扶贫的不同领域中，并使这些多元主体的参与和取得的成绩能够得到有效的衡量和较为全面的肯定。

1. 搭建跨领域、多部门相互合作的支持性平台，提高社会参与扶贫的工作

成效。

近年来，一方面民间组织数量和行动不断发展，另一方面不少富有经验的民间组织从业人员不断转型或淡出行业，新生代机构缺乏渠道获得有力的技术支持。此次调研发现，在回答最需要什么支持时，近半数被访机构选择了希望有“能够强有力地协调多部门相互支持的机构”；区域性支持需要通过网络支持来实现，也急需相应的平台建设，为政府、社会组织、企业、个人等“大扶贫”多元主体提供对话、交流和分享的空间与机制。这也需要相应的政策和管理办法去推动。建议扶贫部门建立“社会参与扶贫机制创新管理中心”，为多部门共同参与扶贫提供信息咨询、资源支持以及能力建设，同时建立多元扶贫主体、多部门合作的交流分享机制。

4、支持民间组织建立扶贫领域中的行业支持和专业化分工机制，促进民间组织工作能力提高。

在购买政府服务方面，目前民间机构从业人员的经验及其服务专业化水平屡遭质疑，也成为阻碍民间组织获得资源的重要因素。如何基于扶贫领域的专业化要求，加强民间机构从业人员的能力建设、培养民间组织扶贫专业人才，应引起整个民间组织以及扶贫部门足够的重视。

专业化发展的前提是更加明确的机构定位以及合理有序的机构（包括人员）分工。如何培养支持性机构，如何加大对支持性机构的能力建设，包括资金支持，便成行业发展是否能够得到有效发展的重要方面。在中央财政支持类项目当中，目前提供给支持类机构的经费偏少，因此建议扶贫部门通盘考虑民间组织在扶贫领域中的行业支持及其分工，考虑建立全国性“民间组织扶贫枢纽机构联席会议”等机制或平台，为多部门合作提供更大的对话空间。通过年会、研讨会以及多部门对话等形式，在行业支持和分工方面，逐步建立相应的管理规范和操作办法等。在民间组织内部秩序和行业分工均比较缺乏的今天，处于扶贫主导地位的政府部门才有条件和能力在这方面发挥自己优势。

5、总结并借鉴已有试点经验，适当放宽公益扶贫组织的募捐资格。

从民间组织注册身份类别来看，绝大多数注册为民非（占38.4%），“基金会”和“专项基金”少之又少，注册身份类别不均衡，导致民间机构资源供给的上下游数量及其供求关系严重失衡。公益慈善类社团和民非在募集社会公益资源上存在着资格上的缺失以及身份上的不合法性，这致使社会公益资源动员严重不足。在这方面，建议扶贫部门系统总结广东省近年来在激发社会资源和积极性投入扶贫的机制和做法，进而推广成为国家扶贫层面的政策和机制创新。如减少行政干预，放宽公益扶贫民间组织的本土资源动员资格，出台“专项公益慈善募捐资格”审批制，允许从事扶贫工作的民非和社团开展专项公益慈善募捐活动，鼓励其面向特定人群开展慈善救助活动，从而最大限度地动员社会资源和力量，促进这样的机制创新成为解决民间组织参与扶贫资源不足的有效途径之一。

八、中国民间组织参与扶贫研究

民间组织，也被称为非政府组织、非营利组织，类似词汇还有志愿组织、慈善组织、草根组织、独立部门等。1998年，国务院将各级民政部门登记管理并纳入管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会和涉外社会组织四类社会组织统称为民间组织。民间组织作为中国“非政府组织”的官方用语开始被正式使用[22]。本文所称民间组织，在一定意义上和上述词汇是相通的，可以互换使用。

目前，中国民间组织定义需要满足以下条件：不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。民间组织在登记管理体制上属民政部门归口管理，民政部门对民间组织的分类通常按照其依法登记的形式，分为3大类别，分别是社会团体，即中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织；民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的组织；以及基金会，指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。基金会主要分为公募基金会（可以面向公众募捐）、非公募基金会（不得面向公众募捐）。

截至2013年底，全国共有民间组织54.05万个，吸纳社会各类人员就业613.3万人；形成固定资产1425.4亿元；民间组织增加值为525.6亿，占第三产业增加值比重为0.23%；接收社会捐赠470.8亿元。全国共有基金会3496个，其中：公募基金会1316个，非公募基金会1686个，涉外基金会8个，境外基金会代表机构19个。民政部登记的基金会199个。公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠305.7亿元。

下图为中国民间组织基本类型示意图。



（一）中国民间组织参与扶贫的内容现状

1、促进教育公平。民间组织参与教育扶贫领域，弥补了我国边远贫困地区、少数民族地区农村教育经费投入不足的缺陷。为了帮助边远贫困地区的孩子也能和城市的孩子一样享有比较优质的教育条件，民间组织设立了基础教育发展项目，如帮助边远贫困地区建设和建立“爱心图书室”、“阳光操场”、“爱心电教室”、“校园太阳能光伏电站项目”等，改善当地的教育教学条件，促进教育的机会均等和社会的和谐发展。

2.改善卫生健康条件。妇女、儿童等脆弱人群的健康保障问题，是社会各界乃至全球关注的焦点之一。民间组织在贫困地区母婴健康、大病防治、婴幼儿卫生健康、营养保障等领域做了大量工作。如2011年，由邓飞等500名记者、国内数十家主流媒体，联合中国社会福利基金会发起“免费午餐基金公募计划”，该项活动有效影响到国务院、教育部启动实施农村义务教育学生营养改善计划，大规模改变中国乡村儿童营养状况。 

3.改善农村生计。为了增加贫困地区在经济发展过程中受益的机会，民间组织努力为贫困户改善生产条件、转变经营模式、提供信贷服务。如2006年，民间组织与政府合作实施“村级扶贫规划项目“，这是我国政府扶贫资源首次公幵向民间组织开放。通过竞标，6家民间组织获准参与实施江西22个重点贫困村的扶贫项目，该项目由江西省扶贫办提供的1100万元财政资金支持。这次突破被视为“可望改变政府幵展扶贫工作和实施国家出资项目的方式”，也预示着政府“将民间组织扶贫看作是解决扶贫工作中某些缺陷和效率低下问题的一种途径”。

4.及时提供人道救援。“因灾致贫”和“因灾返贫”一直位列导致贫困人口生产和生活重新陷入困境的主要原因之一，也是制约我国社会经济可持续发展，特别是贫困地区经济可持续发展的主要因素之一。民间组织能够在第一时间内，向因灾陷入生活困境的贫困群众提供最及时的救助。

5.促进社区发展。民间组织利用自身的资金和技能等资源，动员农村社会中自有力量，发挥农村社区人力资源的优势，弥补政府服务、市场服务的不足，解决农民的困难，缓解各种社会矛盾。

（二）民间组织参与扶贫取得的成效

多年以来，民间组织参与扶贫工作取得的成效，主要表现在资金、效率、人才等3个方面：

1、投入资金额度与扶贫贡献率逐年增长。在多年的社会扶贫工作中，民间组织的扶贫贡献率与年份呈正增长，据相关研究显示，“八七扶贫攻坚计划”期间，民间组织和其它社会力量直接动员的各类扶贫资金和物质500多亿元，占扶贫资金的28%。民间组织参与扶贫贡献率在30%-35%之间。 进入21世纪以来，民间组织通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参与具体扶贫活动等多种形式，极大改善了贫困地区的生产生活条件。在国际合作方面，民间组织同多个国际减贫非政府组织建立长期的交流与合作关系，如世界银行、联合国开发计划署、亚洲开发银行等。据不完全统计，截止2010年，民间组织利用各类外资14亿美元，加上国内配套资金，直接投资总额近200亿人民币，共实施了110个外资扶贫治理项目，覆盖中国中西部地区20个省、300多个县，近2000多万贫困人口受益。

2、弥补了政府在社会扶贫中的效率不足。伴随着贫困人口基数大幅度下降,政府扶贫开发的边际效率也在逐渐下降，政府在扶贫开发实践中呈现出多种不足，包括政府扶贫项目难以细化，扶贫项目精准度不足，难以把握贫困群体的具体需求等。学者研究显示，政府的整体扶贫资金中40%偏离贫困治理的方向,直接投放到贫困户的扶贫贷款率仅为47%，扶贫资金的回收率仅为50%。

民间组织凭借其自身优势，不断补充政府扶贫开发中的效率缺位。同政府相比，民间组织参与扶贫开发的成功率和回收率均在90%以上。民间组织在参与社会扶贫过程中，通过同政府的合作与互动，极大地推动了政府扶贫开发模式的创新，尤其是国际组织的扶贫经验，为中国政府的扶贫开发提供了极具价值的参考。

3.促进扶贫人才队伍的成长。民间组织参与社会扶贫做出了重要贡献，尤其是过去20多年间国际组织对中国扶贫事业的贡献不容忽视。首先,他们为中国扶贫开发提供了新的模式，如参与式扶贫、小额信贷等。参与式扶贫目前已经同开发式扶贫一起构成我国扶贫开发的两种主要模式。小额信贷也成为扶贫开发的基本方式之一，并写入《中国农村扶贫开发纲要》。其次，引进先进的项目管理经验，项目评估和管理、贫困监测评价等，一方面弥补了国内贫困治理项目管理的不足，另一方面促进了中国民间组织的规范化经营与管理。再次，国内民间组织与国际组织的合作与交流，不断将新的贫困治理理念和方法带入中国，不断改变着中国贫困治理的观念。最后,为中国贫困治理培养了一批扶贫专业机构和人才。

（三）民间组织参与扶贫事业面临的主要困境

1、总体上处于不成熟的初级发展阶段。目前，我国民间组织参与扶贫机制还不成熟，在资源整合、人力资源、扶贫模式创新、扶贫到户和效率等方面，都处于积极成长的阶段。虽然多数民间组织在扶贫工作中取得较为显著的成绩，但我国的民间组织的数量、规模和扶贫模式等方面也还存在较大差距，因此，我国民间组织参与扶贫的机制还需要进一步完善。

2、民间组织参与扶贫的法律制度不健全。由于国内目前的法律认可程度和社会环境政策的欠缺，很多本土化民间组织难以得到正式的社会认可。另外，国际化的扶贫组织受到政策法规的限制也难以有效开展工作。民间组织扶贫应有的法律地位和服务职能不明确，加之民间组织与政府在扶贫工作中的互动困难，导致整个社会对民间组织参与扶贫事业的认知有限。

目前，民间组织的注册困难，其正当利益有时难以得到保障。现有民间组织参与扶贫涉及的法规主要是《中华人民共和国公益事业捐赠法》，该法律的保障力度和程度非常有限，但这部法律并不是专门的民间组织法律，所以法律效力和保障水平还非常有限。

3、扶贫融资渠道单一，基金运作模式有限。资金限制导致了民间组织工作受限，如“慈善不足”的工作现象。规模比较小、刚刚起步的民间组织往往对海外资金依赖性较强。此外，民间组织扶贫基金的设置与运作模式相对单一，导致民间组织扶贫资金缺乏长期规划和可持续性评估。在一些政府主导的扶贫工作中，民间组织的扶贫存在二元性和马太效应，这种现象目前较为普遍。最后，民间组织与政府主管部门之间的分工合作效率有待进一步提升。

4、缺乏有效的管理监督机制与措施。1999年通过的《公益事业捐赠法》以及国务院于2000年底发布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，首次对慈善公益事业的作用及税收减免政策做了规定。民间组织在扶贫工作过程中不可避免也涉及财务问题，社会上出现一些欺诈行为也会给民间组织的扶贫工作带来损害，一方面给扶贫工作性质蒙上灰色面纱，另一方面也给民间组织的公益性和慈善性带来了损失。出现这些的原因都与社会监督机制和政策缺失有关。

（四）民间组织参与扶贫事业的发展对策

国际化的视角和步伐让我国的扶贫工作与国际接轨的速度也在加快。国家将民间组织参与扶贫事业纳入国家的发展战略中，同时应从政策上、机制上和制度上来保证民间组织在扶贫工作中的地位与角色。具体来说有以下几个方面的发展对策：

1、国家层面：加大政策支持力度，完善激励机制。

第一、尽快完善和健全相关的法规和政策。政府应在现有法律基础上制定民间组织参与扶贫的管理制度，完善民间组织开展扶贫工作的法律体系，以《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》为起点，从民间组织的地位、特征和功能等方面入手完善法规和政策，充分保障民间组织在扶贫工作中的地位与角色，大力推动民间组织参与扶贫开发的进程，发挥民间组织的作用。

第二、给予民间组织更多的发展空间。政府应该加大对民间组织参与扶贫开发的资金支持，并且能够通过制度设计，转移相关扶贫资源，让民间组织更积极承担起扶贫工作，促进民间组织参与政府扶贫项目的设计与招标，进一步挖掘民间组织在扶贫工作中的作用。

第三、加强慈善公益宣传和社会公益道德建设。扶贫工作应是一项全社会共同参与的事业，需要政府进一步鼓励社会公众的慈善行为；在与国际接轨过程中，政府需要更多关注我国道德多元化的趋势，让社会公众的公益意识逐渐增强，宣传慈善、博爱和公益的观念，最终形成有利于民间组织扶贫事业的社会环境，促使民间组织的发展壮大，真正成为政府扶贫的有力补充。

2、民间组织层面：提高民间组织专业性，开拓筹资渠道。

第一、加强机构自身能力建设和管理。从具体措施上来看，需要加强民间组织在人员培训上的力度，并在民间组织内部发展良性竞争与淘汰机制，建立更加积极准确的对外宣传形象定位。时刻做到取信于社会，取信于民。这是民间组织扶贫事业获得拥护和健康发展的重要保证。

第二、加强自身公益性服务建设。国内民间组织参与扶贫开发无论从规模上、还是专业水平上，均处于初级阶段。民间组织应加强自身独立性建设，减少对外部依赖，探索出具有自己优势的扶贫模式。即使在政府主导的多方参与扶贫项目中，民间组织也需要发挥自主性，增强自主服务意识，并努力开拓发展空间，充分体现民间组织在扶贫工作中的灵活性与高效性。在这一过程中如何发挥公益性特征是民间组织考虑的重要事宜。

第三、强化民间组织扶贫筹款能力。扶贫工作离不开资金支持，我国的慈善市场尚不成熟，来自个人和企业的慈善捐赠与国外慈善水平相比还差距较大。目前，不分民间组织将筹款精力集中于若干大型企业上，忽略了个人在慈善市场上的作用。民间组织应更多开拓多元化筹资渠道，包括政府扶持、政府购买、社会捐助、自身产出等。对于筹集到的资金，也应该公开、公平地运用到扶贫领域。在强调民间组织自身能力建设的同时，也要强调加强民间组织与国际社会之间的对话与合作，这种合作有利于提高国内民间组织在扶贫领域中的资金筹资能力。如何取得政府资源支持、如何加强与多元化媒体的合作，等等这些扶贫资源筹措空间的开拓，不但可以拓展民间组织扶贫的空间，更有利于募集更多的社会资金共同推动扶贫事业。

3、扶贫地区层面:联合各种力量共同摆脱贫困。

第一、加强贫困地区政府与民间组织扶贫合作。贫困地区政府可以从三个方面加强与民间组织的合作：一是建立统一的扶贫办公室，统一负责扶贫工作的政策、人员和资金管理；二是给予民间组织更多资金与政策支持，加强与政府主导的非政府组织的长期合作；三是与国际民间组织合作，共同支持国内民间组织参与国际层面的学习与合作，提高国内扶贫人才专业能力。政府通过与民间组织的合作，解决政府独自承担扶贫而造成的扶贫目标置换、假扶贫与“扶假贫”、扶贫资金渗漏、挪用等一系列问题。

第二、积极引导社会大众与民间组织的互动。社会大众包括扶贫受益群体和其他广大民众。对前者而言，既要强调资助信息透明，受益群体拥有机会寻找民间组织支持，也要保持和发扬受益群体的主体性和主动性；还应该加强来自受益群体的监督与评估，为扶贫开发方法和机制作出自己的贡献。对于社会大众而言，可以从慈善意识提升、履行公民责任、积极参与社会监督等方面参与到民间组织扶贫行动中。

第三、加大民间组织扶贫支持系统的建设。贫困地区政府应构建一套民间组织参与扶贫工作的系统，政府可以通过清晰而严格的标准设置，吸引专业民间组织进行贫困资源整合，向全社会招标贫困救助工作资源，主动承担责任。此外，多元主体的充分介入才能形成富有成效的扶贫机制，其中包括民间组织、当地政府、捐款人和受助对象，他们之间的紧密合作是扶贫成效最大化的重要保障。在此基础上，政府应该主动搭建更多信息共享平台，促进民间组织在贫困群体中较强的组织和凝聚能力。

九、完善我国社会扶贫机制的政策建议

（一）完善社会扶贫的动员机制。

1、宣传动员，促进认识。有组织的扶贫开发虽然已历时三十多年，但是社会公众对于贫困含义的认识度仍然不高。加大宣传动员，促进社会公众对贫困的认识是社会力量参与扶贫开发的前提条件。从宣传动员途径来看，要充分利用媒体舆论和发挥社会组织在宣传动员方面的优势。特别是主流媒体和网络媒体应该在扶贫开发方面加强协作，如开设扶贫济困专栏，设立扶贫济困的专题等；社会组织可以广泛开展扶贫济困的宣传活动，通过各种类型的志愿服务活动定期开展扶贫宣传，促进人们对贫困的了解，培养人们参与扶贫的意识和责任。从宣传动员的内容来看，应大力宣传关爱民生、扶贫济困的优良传统，崇高的道德风尚，宣传农村贫困的现状、原因、需求等，宣传党和政府为减缓并最终消除贫困所采取的政策措施，宣传社会各界参与帮扶的典型事例，宣传民间社会帮扶的意义和影响，让全社会各方面都能真正了解农村、了解贫困。

2、平台建设，加强互动。动员社会力量参与扶贫开发必须有相应的平台，让有志于扶贫事业的人及时了解贫困地区和贫困人口的情况，为他们的善心活动提供服务。动员平台至少应该发挥以下几个方面的作用：一是贫困人群及其状态的信息传递；二是让社会力量明确贫困人群和地区的发展需要，提高社会扶贫针对性；三是让社会力量明确参与社会扶贫的路径和方式；四是让社会力量能够参与对扶贫资金和扶贫项目的监管；五是加强社会扶贫主体与社会扶贫对象之间的互动。可以考虑建立中央和地方各个层级的动员平台，如建立社会扶贫协会，发挥社会组织在平台建设方面的优势。此外，要特别加强信息化平台的建设，如建立社会动员的网络平台，组建专门的社会扶贫网站，可以更加直观，快捷，有效的动员社会力量参与扶贫。

（二）完善社会扶贫的参与机制。

1、完善拓展社会力量参与扶贫的渠道。目前社会力量参与扶贫的主要渠道比较单一，大多数扶贫资源、项目、人力等都由政府部门主导安排，特别是定点扶贫、东西扶贫协作和军队武警部队参与扶贫更多是一种行政安排，除此之外，社会参与渠道较少。应该建立起社会组织为枢纽的社会渠道，将社会公众等扶贫力量整合到相应的社会组织枢纽平台上，让社会公众明确如何参与到扶贫开发中。

2、提升社会力量参与扶贫的能力。无论是政府主体、市场主体还是社会主体参与扶贫的能力依然不高。扶贫资源的投入和产出之间仍然不成比例。特别是对扶贫的规划、执行等方面的能力欠缺。提高社会力量参与能力主要包括两个方面，一是认知能力， 即对社会扶贫意义、扶贫手段、扶贫政策、扶贫成效等的认知能力； 二是行动能力，即社会主体在扶贫开发过程中的运作能力和创新能力，如何让社会力量发挥更重要的扶贫开发作用。对社会力量的宣传和培训不失为提升其参与能力的一个重要手段。

3、加强社会力量参与扶贫的制度保障。现有社会扶贫的参与制度还不够健全，扶贫参与的制度保障还没有完全形成。制度保障的缺乏往往会打消社会力量的参与积极性。因此，应该加强社会力量参与扶贫的制度化建设，如出台专门的社会扶贫政策法规，对社会扶贫主体的权利和义务作出明确规定，保障公众参与社会扶贫的权益，激发社会扶贫参与的活力。

4、完善社会力量参与扶贫的组织管理。在全面动员社会力量参与扶贫开发的过程中，必须要明确其参与扶贫的组织管理，让社会力量参与扶贫有组织，有领导，有团队，有效率。社会力量参与扶贫不仅是口号，而要落实到具体的行动中，要使行动更加具有效率。同时社会扶贫也不能一拥而上，也需要讲究参与策略和参与方法，缺少完善的组织管理，使得社会扶贫出现各自为政，重量不重质，走过场等各种乱象，将会严重挫伤社会力量参与扶贫开发的积极性。因此，完善社会扶贫的参与机制必须要有一个完善的组织管理。现阶段由政府主导的组织管理形式慢慢不能适应广泛的社会参与形式，应该着力培养具有枢纽作用的社会组织，来分担政府在社会扶贫的组织管理工作。

（三）完善社会扶贫的整合机制。

从资源整合的机理来看主要考虑两个方面：一是聚拢外部资源，二是优化内部结构，以最大限度地发挥综合优势和潜能，推动社会扶贫形成规模出效益。从资源整合的具体层面来看，主要考虑从两个方面进行：

1、加强对社会扶贫资金的整合政策。国家提出在扶贫开发的新阶段建立起政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，为资金整合带来了机遇，也带来了挑战。资金整合既有筹集渠道的整合，也有资金使用上的整合，还有不同方式带来的整合，如成立专门的社会扶贫基金会，由社会力量自主决定基金的募集、整合使用，监管，成效评估等。

2、加强对扶贫项目整合政策。社会组织开展的扶贫往往通过具体的项目实施来发挥作用。社会扶贫项目整合主要从以下几个方面实现：其一，将社会扶贫项目与政府扶贫项目整合。统一项目的规划、管理和监管、评估。项目整合由政府扶贫的专门机构与社会扶贫机构共同谋划。其二，将社会扶贫的不同项目进行整合。不同扶贫主体开展的项目由社会扶贫的组织机构统筹规划。其三，将社会扶贫的不同项目与目标贫困人群的需求进行整合。其四，将社会扶贫项目在基础设施领域、经济发展领域和社会发展领域合理投放，改变过去社会扶贫资金投入上重基础设施建设轻人口发展、重经济扶贫轻文化、生态扶贫等局面，让社会扶贫项目更多投放到社会事业领域。

（四）完善社会扶贫的协调机制。

社会扶贫如何层层推进，落到实处，如何避免各自为政、分散运作的局面，就要求建立起完善的协调机制。协调机制主要考虑社会扶贫过程中不同的主体之间如何建立起融合、高效的合作关系。

1、建立社会扶贫主体内部的合作机制。社会扶贫相对于专项扶贫和行业扶贫而言，拥有更为广泛的主体，因此在一定程度上存在着“各自为政”的局面。各种参与主体分属不同部门管理和联系，相互之间通气较少，各自为政，不利于信息的掌握、交流和资源的整合；社会组织、民营企业和个人之间的联系沟通更少，大多按照自己的方式和想法进行操作，在一定程度上缺乏目标性和有效性。在具体实施中由于各单位之间缺乏一种协作机制，社会扶贫救助活动呈现多头管理、分散工作，致使各单位的潜在优势和整个系统的综合优势难以充分发挥。应该建立起政府部门主导，枢纽型社会组织协作的合作机制，实现对社会扶贫主体的组织和管理，加强社会扶贫主体的内部合作。

2、建立政府扶贫主体与社会扶贫主体的合作机制。在我国现有的扶贫格局中，政府扶贫主体和社会扶贫主体也存在着一定程度上的重合，如行业扶贫中交通、水利、电力、农业、环保等部分即是行业扶贫的主体，同时也是定点扶贫的主体，复杂的格局使得不同主体之间的协调存在着很大的困难。扶贫开发的协调工作主要由各层级扶贫开发领导小组来承担，相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了相应的组织机构，负责本地的扶贫开发工作的协调。这种协调方式对于促进政府扶贫起到了重要作用，但是对于广泛的社会扶贫主体的协调作用仍然有限。需要建立各层级的非政府协调机构，负责与政府协调机构的对接，建立和完善齐抓共管、合力攻坚的协调机制。

4、建立社会扶贫主体与贫困地区的合作机制。社会扶贫主体与贫困地区的协调可以考虑以下几种方式：一是社会扶贫的政府协调机构与贫困地区政府部门的对接。可以考虑与贫困地区的扶贫开发领导小组建立合作机制。二是非政府协调机构与贫苦地区枢纽型社会组织的对接，如与当地的扶贫开发协会建立合作机制。三是建立起交叉对接的方式，根据社会扶贫资金、项目、人力支持的不同性质分别选择与地方部门的合作或者与当地的枢纽型社会组织的合作。无论是哪种合作方式，都需要当地政府部门的配合和支持。

（五）完善社会扶贫的激励机制。

1、创造共赢的舆论环境。建立扶贫主体与扶贫对象的共赢机制，首先需要创造共赢的舆论环境。新阶段的扶贫开发虽然要广泛开展舆论宣传，培养人们参与扶贫的意识和责任，激发人们参与社会扶贫的爱心，但是同时也要让社会扶贫主体认识到参与扶贫开发的利益回报。特别是对各类企业参与贫困地区的扶贫开发而言，企业除了具有社会责任之外，其根本取向是逐利的。企业参与扶贫特备是民营企业应该获得相应的收益。改变过去单一依靠企业社会责任感参与扶贫的做法，加大对参与扶贫开发民营企业的支持力度。

2、落实扶贫开发的激励政策。对于社会扶贫主体的激励不能仅仅限于口头的承诺，应该在具体的激励政策中加以体现，形成常态化的激励机制。一方面，及时出台相关的激励政策。如由国家出台相关文件，明确对社会扶贫中政府主体的奖励，其中包括给予物质奖励、提供相关优惠政策、给予职业晋升的优先权利等等。再如对企业参与扶贫提供投融资、税费减免的政策支持，协调解决企业参与扶贫开发的困难和障碍等等。另一方面，落实已经出台的相关激励政策。对参与社会扶贫的企业，在土地、税收等方面兑现优惠政策，按照财政部、国家税务总局、民政部《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》文件有关规定，落实好政策支持。对于参与扶贫的社会组织，符合条件的应给予公益性捐赠税前扣除资格，大力推进政府购买扶贫开发服务，对于长期投入扶贫开发的社会组织给予优先照顾等。对于公众个人参与社会扶贫的也要依照不同的奖励政策给予兑现，如对支持西部贫困地区发展的大学生给予职业或学业晋级的支持，等等。

3、完善扶贫荣誉的表彰体系。有必要大力宣传扶贫开发典型事迹，给予社会扶贫主体以精神回报和支撑。一是定期开展社会扶贫表彰工作。对扶贫成效明显、贡献特别突出的企业、社会组织和个人给予表彰。二是建立多渠道的宣传体系，对社会扶贫主体的典型事迹进行报道宣传。三是定期开展典型扶贫案例的评选。其中对社会扶贫方式创新，成效显著的政府部门、企业、社会组织、个人等扶贫主体进行嘉奖，开展扶贫明星等形式的评选工作。让社会公众更多了解社会扶贫主体，助其获得社会尊重和自我价值的实现。

（六）完善社会扶贫的考评机制。

加强社会扶贫的考评，是提升社会扶贫效率的重要推动力量。

1、建立社会扶贫考评体系。现阶段社会扶贫的考评体系可以分为两个组成部分，一是建立定点扶贫、东西部扶贫协作和军队武警部队扶贫工作考核评价机制和通报制度，二是建立企业、社会组织、个人扶贫监测评估体系。考评内容要综合不同社会扶贫方式的目标和贫困地区（贫困人群）的需求满足程度作为依据。考评方式应侧重于定量评估，用数据说话，避免考评流于形式，同时也要辅以定性评估，便于更全面考察社会扶贫的效果。   

2、健全社会扶贫的考评机制。第一是要明确考评的主体，即由什么机构负责对社会扶贫成效进行考核。可以考虑不同层级的扶贫开发领导小组承担考评的任务，国务院扶贫开发领导小组负责组织、协调和监管，地方扶贫开发领导小组负责具体实施。此外，也可以邀请第三方机构进行评估。第二是要明确考评的对象，即对谁进行考评的问题。第三是要明确考评内容。建议从三个方面进行考评，资金的使用状况、项目的执行状况以及人力支持状况，主要考察社会扶贫的目标是否实现，贫困地区（贫困人群）的满意度。

社会扶贫是一篇大文章。当前我国已经进入全面建成小康社会的历史阶段和深化改革、推动国家治理体系和治理能力现代化的战略时期，社会扶贫的创新发展是构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局的题中之意。思考社会扶贫的创新发展必须要站在战略决策的高度，在新阶段扶贫开发中，如何把握社会扶贫的发展方向，如何实现社会扶贫的理念革新，如何构建社会扶贫的格局，如何进行社会扶贫的机制创新等问题，都是我们需要进一步深入思考的重要问题。

 

【本背景报告由中国国际扶贫中心委托华中师范大学社会学院向德平教授及其团队完成，资料来源于社会扶贫系列研究的成果。该系列研究包括：（1）  中国内地扶贫民间组织现状、类型及发展趋势研究，由中国发展简报研究部刘海英博士及其团队承担；（2） 广东省推进社会力量参与扶贫的机制创新研究，由中山大学华南农村研究中心、中山大学中国公益慈善研究院吴重庆教授、胡小军博士及其团队承担；（3）云南省政府部门与非营利组织合作机制经验研究，由北京师范大学哲学与社会学学院韩俊魁副教授及其团队承担；（4）香港政府推动社会参与扶贫创新的路径研究，由香港港专学院社会科学院陆德泉副教授承担；（5）国际社会组织参与扶贫的经验研究，由北京农学院城乡发展学院苟天来博士、中国农业大学人文与发展学院唐丽霞副教授及其团队承担；（6）《中国反贫困发展报告（2014）——社会扶贫专题》，由华中师范大学、中国国际扶贫中心联合课题组承担；（7）黄承伟博士主持的国家社科基金项目（13BSH075）“民间组织参与农村贫困治理中的角色定位和路径选择研究。香港乐施会资助了上述系列研究中前五项。在此对为本报告提供研究成果的上述机构、个人表示衷心感谢！】

 




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[1] 资料来源于：维基百科，http://en.wikipedia.org/wiki/Community_driven_development.

[2] The Flag Off of CSR Rules: India Inc.’s To-Do List for Compliance to Section-135   http://forbesindia.com/blog/the-good-company/the-flag-off-of-csr-rules-india-inc-s-to-do-list-for-compliance-to-section-135/

[3] 比如各类社会组织设立或者与企业合作设立的旨在缓解贫困的技术奖项、研发资金等。

[4] 如愿意履行企业社会责任的企业，更具创新的一些方式如英国Scope组织发行的社会债卷，这也是英国历史上第一个上市的慈善组织债券。

[5] 大量愿意到贫困地区服务的志愿者，各种社会组织组织各类志愿者服务市场，比如 英国海外志愿服务社、为美国而教等。

[6] 各类社会组织利用市场开发贫困地区的劳动力，特别是通过培训而进行劳动力转移。

[7] 各类社会组织开发当地的本土产品，并通过各类销售方式进入市场。

[8]  《特别需要社群专责小组》会议记录 //www.povertyrelief.gov.hk/sim/meeting_docs.html

[9] 马宏.《公益创投——促进公益组织发展的新途径》，《社团管理研究》，2008:（10）21-24

[10] 王建国、林浩.《广州市社会组织建设新模式与新挑战》，《广州市社会组织建设实践与探索》 2014：134-136 

[11] 姚迈新.《对以政府为主导的扶贫行为的思考———扶贫目标偏离与转换及其制度、行动调整》[J]，《行政论坛》.2011（1）：33

[12] 云南省扶贫办：《云南省扶贫开发工作情况》，2014年2月14日。

[13] 如果不加特别说明，统计数据均来自历年《中国民政统计年鉴》。

[14] 1998年《社团团体登记管理条例》修订版以及《民办非企业单位登记管理条例》颁布以后，才有民办非企业单位的统计数据，此前，包括基金会在内均统计为社会团体。

[15] 根据2014年6月25日下午与云南省民政厅官员的访谈。

[16] 根据2014年6月25日下午与云南省民政厅官员的访谈。

[17] 根据2014年7月6日下午与云南省性病艾滋病协会负责人的访谈。

[18] 根据2014年8月20日与前政府办主任的访谈以及木志英：“在外援项目工作会议上的讲话”，玉龙县人民政府办公室编制（玉龙县外援项目办公室供稿）《玉龙县外援项目材料汇编》（2007-2011）。

[19] 《2013年外援项目工作报告》。

[20] 在此次调研中，问卷调查小组将有经济收入或者有盈利作为机构存在和运行必要条件者视为“经济类NGO”。

　　[21]这部分研究主要基于课题小组成员在扶贫领域的观察、体会和认识，包括访谈过程中的发现，同时也参考了康晓光教授《NGO扶贫行为研究》中的部分观点。

 

[22]齐炳文：《民间组织：管理、建设、发展》，山东：山东大学出版社2000年版，第6页。

 

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