中国精准扶贫战略研究

中国扶贫开发已进入到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，要全面实现建成小康社会目标，扶贫脱贫是关键，而要确保贫困人口到2020年如期脱贫，精准扶贫精准脱贫是根本。2014年1月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅专门发布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对我国扶贫开发工作做出战略性创新部署，提出建立精准扶贫工作机制：国家制定统一的扶贫对象识别办法。各省（自治区、直辖市）在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。各项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。2015年6月习近平总书记强调指出：“要切实做到精准扶贫。扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效”，并提出了“四个一批”，为中国的精准扶贫精准脱贫指明了方向和目标。

一、中国实施精准扶贫战略的政治基础和重大意义

党中央国务院高度重视扶贫开发工作。习近平总书记高度重视扶贫开发工作，多次深入贫困地区考察调研指出，“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在贫困地区。全党全社会要继续共同努力，形成扶贫开发工作强大合力”、“各级党委、政府和领导干部对贫困地区和贫困群众要格外关注、格外关爱，履行领导职责，创新思路方法，加大扶持力度，善于因地制宜，注重精准发力”、“各级领导干部一定要多到农村去、多到贫困地区去,了解真实情况,扶真贫、真扶贫,带着深厚感情做好扶贫开发工作,把扶贫开发工作抓紧抓紧再抓紧、做实做实再做实,真正使贫困地区群众不断得到真实惠”、“我们实现第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会，没有老区的全面小康，特别是没有老区贫困人口脱贫致富，那是不完整的。这就是我常说的小康不小康、关键看老乡的涵义”、“扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。形势逼人，形势不等人。各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施”。2015年，习近平总书记进一步提出“‘十三五’时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。各级党委和政府要把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好‘十三五’时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫”、“切实落实领导责任，坚持党的领导，发挥社会主义制度可以集中力量办大事的优势。要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处”。李克强总理多次视察贫困地区，强调指出“当前扶贫进入了新的攻坚期，要在坚持扶贫大战略不变的基础上，总结经验，调整战术，实行更科学更有效的扶贫”、“ 扶贫是衡量社会公平、民生福祉的‘温度计’”、“目前，仍未脱贫的地区大多自然环境恶劣、生存条件艰苦，脱贫任务很重，我们要以更大的决心继续向贫困宣战，绝不能让贫困代代相传”。党中央国务院高度重视精准扶贫精准脱贫。2013年11月3日，习近平总书记在湘西土家族苗族自治州调研扶贫攻坚时提出了“精准扶贫”，强调要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，并指出“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户帮扶”。2015年又指出“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位，坚持精准扶贫，倒排工期，算好明细账，决不让一个少数民族、一个地区掉队”、“要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战”、针对“十三五”规划提出“切实做到精准扶贫。扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。要因地制宜研究实施‘四个一批’的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫”、“形势逼人，形势不等人。各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫”。李克强总理在2015年《政府工作报告》中指出“深入推进集中连片特困地区扶贫开发，实施精准扶贫、精准脱贫。难度再大，今年也要再减少农村贫困人口1000万人以上”、“实行精准扶贫，确保扶贫到村到户”、“做到发展与扶贫、整体推进与扶贫到户相辅相成、相互促进”。李克强强调“要通过区域整体开发，创造有利于“造血式”扶贫的大环境，使贫困群众有更多公平的发展机会，推动精准扶贫更加有效，更可持续”。与此同时，“要坚持把集中连片地区作为主战场，注重整体推进与精准到户、加快发展与保护生态、各方支持与贫困地区自身奋斗相结合，汇聚强大力量，努力啃下扶贫攻坚的“硬骨头”，同心打赢这场硬仗”。汪洋副总理，多次深入我国农村贫困地区考察和调研，对精准扶贫精准脱贫总体战略推进进行了总体部署，先后提出“要深化精准扶贫、精准脱贫，不断推进改革创新，激发贫困地区和贫困群众发展的内生动力，坚定不移地将扶贫开发推向深入”、“扶贫攻坚进入关键阶段，要在深化精准扶贫上下功夫，切实提高扶贫成效。要全面准确把握贫困状况，对贫困人口的致贫原因、贫困程度、脱贫难度等心中有数，做到扶贫对象更加精准。要根据不同资源环境、不同贫困类型、不同市场条件，用科学的理念、动态的方法，不断调整完善扶贫思路，提高工作针对性，做到扶贫思路更加精准。要‘一村一法、一户一策’，实施差异化扶持，优化扶贫资源配置，做到扶贫措施更加精准。要根据扶贫实绩，强化贫困县考核，完善贫困退出机制，实现扶贫对象动态管理，做到扶贫管理更加精准”等等。

中国实施精准扶贫战略具有重大意义。精准扶贫工作机制是六大扶贫机制的核心。精准扶贫机制在保持扶贫大方针基础上，不断积极探索贫困对象的建档立卡工作，并在此基础上全面推行精准扶贫长效机制。对贫困地区和贫困人口既全面扶持又因户施策，提高扶贫政策的针对性和有效性。同时，在突出精准扶贫到村到户的基础上，将贫困地区扶持与到村到户相结合，统筹扶贫片区规划，通过区域发展改善发展条件和环境。因此，精准扶贫是确保我国2020扶贫脱贫目标和任务实现的最基本要求，也是最严格要求，精准不精准，关系着扶贫脱贫的真实性。即真扶贫和扶真贫，不仅是对扶贫脱贫工作的检验，也是对党和国家工作的检验。首先，实施精准扶贫是贯彻落实新一届中央领导集体对扶贫开发新思想新战略新部署的必然要求，是科学扶贫的重要基础，是实现真扶贫扶真贫的有效途径。其次，实施精准扶贫是完善扶贫开发治理体系的迫切需要，是加强扶贫开发治理能力建设的必然要求。消除贫困是实现“全面小康”的重要前提，实现共同富裕是社会主义制度的本质要求。精准扶贫要求扶贫开发治理体系要以促进社会公平正义、增进贫困人口福祉为出发点和落脚点，促进公平社会环境的营造，保证贫困人口平等参与、平等发展的权利。第三，实施精准扶贫是我国当前阶段扶贫开发转型的需要。2013年经济新常态将给整个经济运行体系和状态带来重大变化，也会给扶贫开发带来新挑战和新考验。经济增长速度放缓将会相应地降低减贫效应，给每年减贫1000万任务带来新难度和压力。新常态预示着扶贫开发和减贫的动力机制发生新变化，与此同时，新常态使减贫脱贫的路径和方式发生新变化，不仅是农户的收入来源发生变化，也使得贫困地区农民就业方式发生新变化，新常态可能会带来扶贫脱贫资金的新压力。第四，实施精准扶贫也是适应贫困人口特征变化的需要，是扶贫开发机制创新的重要内容。农村城镇化、农业工业化发展、农村空心化以及老龄化导致了农村扶贫脱贫的艰难性，只有精准扶贫精准脱贫才能获得真正的效果。

二、中国精准扶贫战略的产生与形成

改革开放三十多年来，中国扶贫开发成就举世瞩目。其重要的基本经验之一就是根据普遍贫困、区域贫困、基本解决贫困问题等多个贫困形态变化调整贫困瞄准策略，不断提高扶贫开发效果，不断实现不同阶段的脱贫目标。

（一）以贫困瞄准策略变化为划分依据，中国扶贫经历了四个阶段

第一阶段是1978年---1984年农村经济体制改革下的贫困瞄准和扶贫。1949年到1978年的建国立制，尽管人民当家作主，根本性贫困制度消除。但城乡二元社会经济制度导致农村40%-50%人群处于生存贫困状态[汪三贵：《在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价》，《管理世界》2008年第11期。]，从1978年开始的中国农村土地制度改革赋权于贫困农民即以农村改革促进减贫为主、以救济式为辅的扶贫治理体系能够实现大规模减贫重要原因之一。以家庭承包经营制度取代人民公社集体经营制度，赋予农民农业生产自主权，放宽农产品价格、发展乡镇企业等。从1978年到1985年，贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人[国务院扶贫办:《中国农村扶贫开发概要》，http://www.cpad.gov.cn/data/2006/1120/article_331600.htm]。

第二阶段是1985年----2000年以贫困县瞄准为重点实施开发式扶贫。主要任务是从解决普遍性贫困转变为区域性贫困。成立专门扶贫工作机构，安排专项资金和专门优惠政策，建立以县为对象的目标瞄准机制（1988年确定了370个国家级贫困县，1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时调整为592个），将70%的扶贫资金用于贫困县。扶贫准确性提升，到2000年底，“八七”扶贫攻坚目标基本实现，贫困人口由1985年1.25亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从14.8％下降到3％左右[国务院扶贫办:《中国农村扶贫开发概要》，http://www.cpad.gov.cn/data/2006/1120/article_331600.htm]。

第三阶段是2000年---2010年，以贫困村瞄准为重点推进开发式扶贫。根据当时农村贫困人口呈现“大分散、小集中”特点，2001年政府开始实施村级瞄准机制，在全国确定了14.81万个贫困村作为扶贫工作重点，以贫困村整村推进扶贫规划为切入点，在全国范围实施“整村推进”，即以整村推为主体，以产业化扶贫和劳动力转移培训为“两翼”扶贫开发新模式。[《扶贫开发整村推进“十二五”规划》，第2页。]就整体减贫效果而言，根据2010年1274元的扶贫标准衡量，农村贫困人口从2000年底的9422万人减少到2010年的2688万人，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%[国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》，北京：人民出版社，2011年版，第10页。]。

第四阶段2011年以来区域瞄准和到村到户瞄准结合实施精准扶贫战略。伴随扶贫标准提高到2300元的新标准，2011年新标准下的我国贫困人口1.22亿人。与此同时，受世界金融危机影响，农村返贫困现象时有发生，脱贫稳定性下降，脆弱性增强，加上农村空心化现象突出，农村相对贫困问题凸显，并且呈现出集中连片特殊困难分布和个体贫困共存现象，此时国家制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，确定了将集中连片特殊困难地区作为扶贫脱贫主战场，相继制定了《集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划》。2013年底，习近平总书记提出了精准扶贫要求。2014年初，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对我国扶贫开发工作做出战略性创新部署，提出建立精准扶贫工作机制。自此，中国扶贫开发进入到了精准扶贫新阶段。

（二）中国精准扶贫从提出至今经历了两个时期

1、精准扶贫的探索期----“四个精准”（2013年11月---2015年5月）

根据《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号文件），精准扶贫概括为精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核即“四个精准”。

精准识别，是精准扶贫的基础。是指通过一定的方式将低于贫困线的家庭和人口识别出来，同时找准导致这些家庭或人口贫困的关键性因素。在贫困地区开展的建档立卡，成为国家扶贫系统的一号工程。目前，此项工作已基本完成。通过建档立卡，将会更清楚了解贫困状况、准确地分析致贫原因，更清楚地摸清帮扶需求，明确帮扶责任和措施，为贫困监测和扶贫评估等奠定基础。精准识别强调要通过民主、科学和透明的程序来将贫困户识别出来，这里的重点就是相对贫困群体中的贫困户识别，要在有限的贫困规模下，识别出最贫困、最需要扶持的人。

精准帮扶，是精准扶贫的核心。就是针对贫困家庭的致贫原因，因户和因人制宜地采取有针对性的扶贫措施，消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍。通过派驻驻村帮扶工作队和驻村干部，实施与贫困户的结对帮扶、产业帮扶、基础设施帮扶、助学帮扶、党建帮扶、就业帮扶等措施，实行“菜单式”精准扶贫精准帮扶措施.

精准管理，是精准扶贫的关键。首先是对所有识别出来的贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统，为精准扶贫提供信息基础，然后根据贫困状况的实际变化，将已经脱贫的家庭和人口调整出去，实现扶贫对象的动态化，保持精准扶贫的有效性。精准管理主要体现在对精准识别的管理、扶贫资金管理，贫困户、贫困村和贫困县整个扶贫过程所有管理，也包括对驻村帮扶管理等。

精准考核，是精准扶贫的保障。就是对精准扶贫目标、扶贫过程和扶贫效果进行综合考核，即建立精准扶贫的考核体系和机制，对精准扶贫的过程、进展、效果进行全面的评估和考核。通过量化考核，精准评价贫困县、不同层级行业部门、扶贫部门的扶贫工作成效，同时在结合驻村扶贫工作队的基础上，精准扶贫也将建立与驻村干部未来发展相结合的激励机制，以此充分调动驻村干部扶贫工作的积极性。

2、精准扶贫深化细化推进期：“六个精准”（2015年6月至今）

“六个精准”是2015年6月18日习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上首次提出的，就是精准扶贫要做到六个精准：“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。“六精准”为我国的精准扶贫和精准脱贫指明了新方向。“六精准”是在总结“四个精准”的基础上将精准扶贫精准脱贫推向了新阶段，即扶贫对象更加精准，扶贫脱贫措施更加精细化、资金管理和使用更高效更准确，扶贫脱贫措施和项目更加追求差异化和个性化，扶贫脱贫的结对帮扶更加紧密和人性化，进一步丰富了“精准扶贫”内涵。

1.扶持对象精准。扶持对象精准，这是“六个精准”的基础和前提，是对“四个精准”中“精准识别”更全面表述。扶持对象精准即要对扶贫对象实施精准化识别、针对性扶持、动态化管理，做到底数清、任务清、责任清。扶贫对象精准一方面需要通过民主、科学和透明的程序来将贫困户识别出来。另一方面则需要对建档立卡农户的扶持将是动态化的，当信息系统监测发现农户已经脱离贫困状态时就可以将该农户调出贫困户范畴，而一些新的贫困农户则可以进入。

2.项目安排精准。扶贫项目安排精准就是要坚持选准最贫困的村、扶持最困难的户的原则，针对不同的贫困成因，结合实际编制项目规划，实施不同到乡镇综合项目、到集体项目和针对不同农户的差别化的个性化项目。项目安排一方面需要项目本身精准，另一方面项目安排对象、时间和范围要精准，为此需要健全“扶贫项目决策机制”和“项目参与机制”。

3.资金使用精准。资金使用精准就是要将资金精准投放到村到户，增强针对性和实效性。财政专项扶贫资金必须确保“精确用于扶贫对象，切实做到扶真贫、真扶贫”，切忌用专项扶贫资金打造“盆景”。做好资金监管，提高使用精准度。把扶贫资金安排与减贫成效挂钩，加大按扶贫成效分配资金的比重。指导县级建立扶贫项目数据库，加快资金拨付进度，简化资金拨付流程。完善资金项目公告公示制度，发挥好12317扶贫监督举报电话作用。

4.措施到户精准。措施到户精准就是根据贫困村和贫困户的实际致贫原因和程度，设计具有针对性的帮扶措施和手段。因村施策、因户施治，逐村逐户制定差异化的帮扶方案，做到措施精准.措施到户精准重视贫困村与贫困户的特殊情况和需求，采取相应的扶贫脱贫措施。例如“四个一批”即对有生产能力的农户实施生产和就业扶持。对自然条件恶劣不适合人类居住山区实施移民搬迁安置。对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业的贫困户则实施低保政策兜底，对因病致贫、因病返贫的贫困户则实施医疗救助扶持脱贫[摘自国务院扶贫办主任刘永富在接受人民日报专访时的讲话.精准扶贫的更大功夫怎么下（四个切实怎样落实（上)）.[N]北京：人民日报，2015.7.6，11版.]。

5.驻村帮扶精准。一方面是实施驻村帮扶干部的帮扶要精准，另一方面实施派驻第一书记进行帮扶要精准。中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称“通知”），通过从各级机关优秀年轻干部、后备干部和国有企事业单位优秀人员中选派。精准就是要根据每个村的实际需要选择相应的干部驻村开展精准帮扶。

6.脱贫成效精准。脱贫成效精准是“六个精准”的落脚点和目的。一方面，通过建立贫困户脱贫和贫困村、贫困县退出工作机制，严格退出程序和标准，对扶贫对象进行动态管理，做到贫困户有进有出。另一方面，通过量化考核，精准评价不同层级扶贫部门的工作成效。脱贫成效精准就是要真正做到真脱贫、脱贫真和脱真贫。

三、中国实施精准扶贫战略进展及效果评价

精准扶贫精准脱贫仍在积极推进中，其效果尚未全部释放和显现，但从目前来实施进展和效果看，至少呈现出以下几个方面的效果和作用：

（一）精准扶贫精准脱贫各项制度基本建立，精准扶贫精准脱贫的制度体系初步形成

自《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》出台以来，全国各省市自治区均制定了落实该项政策文件的省级市级县级实施措施等一系列配套政策文件，精准扶贫各项制度体系初步形成，为精准扶贫机制建立奠定了良好制度基础,这是我国精准扶贫取得明显进展和效果的制度保障。

（二）精准扶贫机制实施顺利推进，精准识别工作顺利完成，扶贫对象精准程度大大提升

2014年建档立卡制度实施，全国所有贫困县、片区县和省级贫困县的贫困村和贫困户都已经完成精准识别，据统计，全国12.8万个贫困村、3000万个贫困户和9000万个贫困人口全部完成了贫困建档立卡，尤其2015年以来，各省市县根据建档立卡出现问题，进行了严格的复核检查和调整，贫困户贫困村、贫困乡镇的各项综合信息档案已经建立起来，从而保证了扶贫对象的精准，为精准脱贫和资金精准、项目精准和驻村帮扶精准的全面有效的实施奠定较为扎实基础，也为建立贫困大数据建设提供了较好基础数据。

（三）驻村帮扶工作队伍基本到位，贫困村第一书记也陆续到位，为建立坚强有力的扶贫脱贫基层治理结构打下了基础

目前我国向12.8万个贫困村选派的驻村帮扶工作队伍40多万干部基本全部到位，贫困村第一书记选派也在加快到位，平均每村3-5名干部队伍，每个贫困户都有对应的帮扶干部，每个贫困户都有属于自己各自的帮扶干部对接，贫困户生产、生活及产业发展都有干部在指导和帮扶。从而形成了新时期我国在贫困村的两委干部（村支部和村委会）、驻村帮扶工作队员、驻村包村干部、第一书记等于一体的新型贫困村干部新体系，构建了新型的扶贫脱贫治理结构即乡村治理结构。

（四）促进了全社会“大扶贫”格局的形成

目前，从中央国家部委、省市机关事业单位、中央和国家企业、县直机关和乡镇村，积极参与了我国贫困村的扶贫脱贫工作中，社会团体、企业也都积极参与其中，无论是以片区牵头单位，还是对口帮扶，东西协作，扶贫脱贫的共同职责将政府、社会和市场力量聚集一体，为贫困地区2020年如期完成脱贫任务提供了强有力的动力支撑。健全干部驻村帮扶机制，实现了驻村帮扶制度化，把各级政府工作人员同贫困户直接而紧密的联系起来，动员了全社会的力量参与到了扶贫体系中。同时，通过对社会参与，更加广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度，形成“大扶贫”的扶贫攻坚格局。

（五）扶贫资金精准和扶贫项目精准的效率大幅提高

正是由于扶贫对象精准程度不断提高，从而为资金精准和项目精准奠定了基础，即扶贫项目和扶贫资金完全瞄准贫困户和贫困村，产业扶贫项目、资金贷款对象以及社保、医疗卫生计划等民生项目和交通、水利、电等基础设施项目和资金也同样聚集到了贫困村和贫困户，提升了扶贫脱贫效率。与此同时，资金和项目精准体现在因村因户不同而实施不同脱贫措施，因病治病、因教育治贫等等也将根据自身的需求确定了不同扶贫脱贫项目和资金配套。一方面，促进了财政专项扶贫资金管理机制、金融服务机制的改革，另一方面也起到了强化金融扶贫服务机制导向作用。

（六）各具特色的精准扶贫精准脱贫创新模式的不断涌现

在精准扶贫精准脱贫新战略下，中国各省市县乡镇和贫困村积极行动起来，根据自身条件和优势，创新和探索了很多不同特色的精准扶贫精准脱贫模式，例如在以前广东“双到模式：规划到户、责任到人”模式，陕西“三五”模式、江苏的“分类精准扶贫”模式等基础上，2015年全国又出现了诸如贵州的“四看”精准识别法，识别扶贫对象更加简捷实效实用。贵州精准扶贫的十大产业和“两线合一”创新做法。甘肃省在“联户联村----双联”模式基础上又创新推出了“六精准”和“1+17”扶贫模式和贫困县、村、户脱贫191712指标等等新探索。可以说，全国各地的精准扶贫脱贫新模式、新举措和新方式，已经成为新时期中国精准扶贫精准脱贫经验大荟萃，值得认真总结和推广应用。

（七）提升了扶贫脱贫综合治理能力

通过对贵州、陕西、广西、内蒙、甘肃、云南、湖北等实际调研，结果表明，精准扶贫精准脱贫大大提升了扶贫脱贫的治理能力和水平，调查村的农户收入提升了28%以上，产业收入和创业收入贡献率在收入中的份额提升了近10个百分点，农户生计能力和应对风险能力也大大提升，将脱贫时间平均提前了1.8年。与此同时，通过精准扶贫和精准脱贫责任目标考核加强, 贫困地区扶贫脱贫能力大大得以提升 。

（八）增强了扶贫脱贫责任意识，密切了干群关系

精准扶贫精准脱贫明确了贫困县、乡镇村扶贫脱贫具体目标和重点任务，并且将扶贫脱贫目标任务落实到驻村帮扶干部个人身上，增强了对贫困户帮扶措施、就业培训、产业发展等责任，提升了扶贫脱贫能力，加快了扶贫脱贫的效率和速度，与此同时，也形成了乡镇政府与贫困村贫困户、干部与群众日益密切的共同体，减少缓解病化解了多年淤积的干群矛盾冲突，形成了新型干群关系。

四、中国精准扶贫精准脱贫面临的问题挑战和建议

中国精准扶贫精准脱贫取得了初步效果，加快了扶贫脱贫进程，形成了新时期扶贫脱贫治理新体系，提升了扶贫脱贫的能力，但也出现了很多新问题和新矛盾，主要反映在以下几个方面：

（一） 精准扶贫精准脱贫的推进呈现区域的差异性和发展的不平衡性

目前全国建档立卡基本完成，有些省份还针对建档立卡数据资料存在问题进行了重新的核对调整，是帮扶对象精准化程度大大提高。与此同时全国12.8万个贫困村的驻村帮扶工作队和第一书记的选派工作大多已经完成，有些已经运行了一年时间，但第一书记进驻工作正在积极推进。与此同时，在项目精准、资金精准、脱贫成效精准方面也存在着省际间、县域间甚至乡镇村间进度、进程和精准水平和效果上的差异。重点县乡镇村户和非重点县乡镇村户、示范县乡镇村与非示范县县乡镇村户之间存在很大差异，示范点各项工作明显好于非示范点。建议国家和省市在实施精准扶贫精准脱贫中,既要注重区域差异性,但同时还要注重统一性和一致性,首先要均衡推进均衡发展,尽量避免政策差异性导致区域间的不公平性.其次,以推广示范县乡镇经验导向,稳步推进精准扶贫精准脱贫协同发展。

（二）贫困户脆弱性和外部突发性因素影响程度较大，制约了扶贫脱贫的稳定性和长效性

精准扶贫精准脱贫提升了扶贫脱贫的能力和效果，但是，经济发展脆弱性、自然和社会脆弱性不断增强，导致扶贫脱贫家庭返贫现象提升。返贫的易发性主要表现在突发性的自然灾害增多、突发性的疾病大病增多、突发性的交通事故和社会治安危害增大，与此同时就是因学导致贫困的影响度仍然很高，因婚姻致贫因素在不断提高，从而影响了扶贫脱贫效果和水平。建议国家要在精准扶贫和精准脱贫过程中一方面加大医疗教育扶贫力度，减少返贫比率。另一方面要加大对自然灾害治理的投资，减少灾害对贫困影响。与此同时，关键还是要强化产业扶贫力度和产业培育，提升贫困户的产业发展可持续能力，产业发展和产业扶贫培育更加精准。与此同时，加大贫困户的展业技术培训，尤其是强化“雨露计划”项目的实施。

（三）扶贫脱贫的标准依然偏低，单一化指标也带来扶贫脱贫的不稳定性

一方面目前贫困人口标准是2300元，这与目前农村消费需求和物价上涨因素比较，显然是一直低水平标准。另一方面，就是人均收入指标的单一性问题。尽管中国各省县乡镇和贫困村在扶贫脱贫中采取了像威宁的“四看法”，甘肃省的191712村户多维贫困脱贫考核评价方法，但在测定全国贫困人口和各省脱贫人口时，仍然还是以人均收入的单一指标来确定，显然，与贫困人口所需要的吃穿住用和公共服务需求相比较，已经难以适应目前农村实际需要了，制定和调整扶贫脱贫标准及实施多维贫困综合指标刻不容缓。 建议1、国家在贫困标准制定中综合考了多种因素实施多维贫困标准的测度监测。2、根据世界银行贫困新标准制定中国扶贫脱贫新标准。

（四）新形势下扶贫脱贫治理体系功能和职责亟待明晰

一方面对于目前的驻村帮扶工作队、第一书记、驻村保存干部和原有的村级两委干部之间职责分工问题已经成为有效推动扶贫脱贫的重要问题，目前已经出现了职责不明分工不清导致的工作重叠、缺位和权责不协调问题，有些已经出现矛盾，需及时解决。另一方面，新扶贫脱贫治理体系和大扶贫格局形成后，资源资金整合和运行管理机制包括企业和社会团体等参与扶贫脱贫后的整体管理也正成为当前的重要问题。建议国家和省市贫困县组织部，尽快研究和探索并制定新时期村委会、村支部、村干部、驻村帮扶工作队干部和村第一书记的职责分工，形成新时期中国农村扶贫脱贫治理新体系。

（五）精准扶贫长效化存在担忧

精准扶贫精准脱贫效果明显，深受群众欢迎，但目前群众最担忧两个问题。其一目前的脱贫标准低，确定为脱贫户后，对返贫后没有帮扶的担心增多。其二、驻村帮扶政策和机制是否可以长效化？是不是仅仅这几年的短期性政策，需要进行研究。建议国家明确可以对以下政策的重点研究：其一、2020年后如期实现脱贫目标后，我国扶贫脱贫任务转向提高收入水平，减少和消除相对贫困。其二、小康社会后我国的贫困标准是什么？其三、驻村帮扶制度等一系列精准扶贫政策实施时限。

（六）精准扶贫与精准脱贫进度需要更科学安排

国家期望到2020年时点上如期实现全国分为内的整体脱贫目标，这要依靠各省脱贫目标的实现来支撑，尤其是贫困人口较多的省份脱贫程度和脱贫快慢直接影响着全国脱贫程度和水平。需要各省制定目标，以此类推，各省则制定贫困县退出目标计划和时间进度，县制定乡镇退出计划目标，乡镇制定贫困村退出计划目标，但目前普遍现象都是层层将脱贫计划的时间提前，很多省份都初步确定在2017年首先脱贫，所以2015—2016 和2017年的脱贫任务相当艰巨，对此需要进行认真分析。建议：其一、国家和各省市在制定脱贫目标时要更加精准，不宜主观上提前时间。其二、县乡镇村和农户脱贫退出有所区别，但也要进行动态调整，对于返贫户要及时给予帮扶，建立动态调整机制，制定新政策,进一步提升精准扶贫程度和水平。

（七）片区规划实施与精准扶贫如何融合推进

片区规划是我国扶贫开发重要举措。3年来实践证明，在推动扶贫脱贫投资和调动中央国家部委积极参与扶贫开发中起到了积极作用，取得了明显效果。如何继续利用并聚焦连片特困地区主战场，落实习总书记“要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制”，将片区规划实施与精准扶贫融合推进，也是一个重要问题。建议：其一继续加大片区规划实施力度，以片为重点，将片区规划实施作为精准扶贫的抓手。其二、加大片区规划与“十三五”规划的对接，为精准扶贫创造良好基础支撑和强有力推动力。其三、加大片区规划实施考核力度。

（八）精准扶贫精准脱贫机制与其他机制如何协同推进

精准扶贫六个精准需要协调推进。与此同时，精准扶贫与贫困县的考核机制、社会扶贫机制、金融扶贫机制、专项财政资金使用与管理机制等之间也存在协调统一问题,需要继续研究和探索。精准扶贫是扶贫脱贫机制的核心，但考核机制是精准扶贫的重要保障，社会扶贫是精准扶贫的重要推动力，专项财政扶贫资金是精准扶贫的主要资金支撑。金融扶贫是精准扶贫催化剂，驻村帮扶机制是精准扶贫的治理新体系保障。建议在精准扶贫推进过程中，要强化“四个切实”，尤其是领导责任制和组织保障体系建设。

五、行业部门支持精准扶贫精准脱贫的政策和行动

我国扶贫大格局形成的一个重要力量就是来自中央和国家有关部委对扶贫工作的重视和对片区扶贫脱贫规划实施的政策支持，以下是部分部门出台的支持精准扶贫精准脱贫政策措施。

（一）教育支持扶贫脱贫部分政策

教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部和国务院扶贫办联合印发的“关于面向贫困地区定向招生专项计划的通知（教学﹝2012﹞2号）”（以下简称“专项计划”）规定，自2012年起，组织实施面向贫困地区定向招生专项计划，即在普通高校招生计划中专门安排适量招生计划，面向集中连片特殊困难地区生源，实行定向招生，引导和鼓励学生毕业后回到贫困地区就业创业和服务。在招生方面，“专项计划”详细规定了“十二五”期间，全国高校给贫困地区安排的招生计划书，计划每年安排1万名左右专项计划指标。在就业方面，“专项计划”规定，对毕业后到贫困地区就业创业和服务的专项生，国家将给予学费补偿和国家助学贷款代偿等优惠政策。

教育部在2013年发布的“关于2013年扩大实施农村贫困地区定向招生专项计划的通知（教学﹝2013﹞5号）”规定，扩大“专项计划”招生规模和招生区域，总招生规模扩大至32100名，覆盖区域由680个集中连片特殊贫困县扩大至832个县，贫困地区大学入学率得到显著提升。同时，2012年以来，教育部等部门先后下发“农村义务教育学生营养改善实施细则>等五个配套文件的通知（教财﹝2012﹞2号）”、《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见（教基一﹝2013﹞10号）》、《关于落实2013年中央1号文件文件要求对连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》等一系列文件，从学生营养餐、教学条件、教师生活补贴等方面对贫困地区的学生、学校、老师进行多维度扶持，保证了贫困地区学生生活水平，提高了学校的学习生活设施，鼓励了优秀青年教师坚守教学岗位，是贫困地区教育脱贫的重要保障。

（二） 交通支持精准扶贫部分政策

交通运输部高度重视和支持扶贫脱贫工作，于2012年印发了《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011-2020）》（交规划发﹝2012﹞324号）（以下简称“交通扶贫纲要”）。《交通扶贫纲要》的规划范围包括六盘山区等11个连片特困地区，提出了到2020年的总体建设目标和“十二五”期间建设目标。《交通扶贫纲要》将推进建制村通沥青（水泥）路建设作为重点任务，加大投资力度，加强政策倾斜，推进农村公路养护管理和服务水平不断提升。

（三）国土资源支持扶贫脱贫部分政策

国土资源部一直以来高度重视扶贫工作，将扶贫工作作为重要政治任务，纳入重点工作布局，建立扶贫联系工作机制，从国土资源规划、政策、项目、资金等方面加大对贫困地区的支持力度，出台了一系列支持政策措施，推动了贫困地区经济社会发展和贫困群众脱贫致富。这些政策措施包括：提出支持贫困地区和革命老区国土资源超常规政策举措；开展定点扶贫专题调研；积极开展乌蒙山片区区域发展与扶贫共建联系工作；启动实施国土资源精准扶贫试点项目，通过政策、项目和资金支持推动发展特色产业和改善贫困群众生产生活条件。

国土资源部于2012年印发了《支持集中连片特殊困难地区，区域发展与扶贫攻坚若干意见》（国土资发﹝2012﹞122号）（以下简称“意见”）。《意见》从加大土地政策支持与加强地质调查和矿产资源开发等方面对贫困地区的支持，强化了土地规划，保证了促增长等重大项目用地需要。

（四）卫生计生系统支持扶贫脱贫部分政策

国家卫生计生委高度重视和支持扶贫脱贫工作卫生部同国家发展改革委等部委于2012年和2014年先后印发了《“十二五”期间卫生扶贫工作指导意见》（卫规财发﹝2012﹞49号）、《关于扎实推进农村卫生和计划生育扶贫工作的实施方案》、《贫困地区儿童营养改善项目方案》、《贫困地区新生儿疾病筛查项目方案》等文件，将六盘山区等14个集中连片特困地区作为新一轮卫生扶贫攻坚的主战场，不断健全贫困地区县、乡、村三级卫生计生服务网络，提高县级医院的能力和水平，规定了当前时期我国卫生扶贫工作的主要任务是巩固完善新型农村合作医疗制度，大力加强医疗卫生机构基础设施建设，稳步推进基本公共卫生服务逐步均等，巩固完善国家基本药物制度，全面推进县级公立医院改革，加大卫生人才培养力度，着力扶持中医药（民族医疗）事业发展，采取有效措施逐步解决因病致贫、因病返贫问题。

（五）水利部支持扶贫脱贫的部分政策

水利部门一直重视精准扶贫机制落实，加快完善水利扶贫项目库，全力破解贫困地区水利发展瓶颈问题，为全面建成小康社会提供了坚实的水利支撑和保障。水利部于2012年和2013年先后发布“关于印发全国水利扶贫规划的通知”（水规计﹝2012﹞484号和《关于贯彻落实中发办25号文件深进一步加强水利扶贫工作的指导意见》（水移﹝2014﹞100号），规定以14个集中连片特殊困难地区的680个县、40个片区“深度嵌入县”和“天窗县”、片区外152个国家扶贫开发工作重点线为基本单元，根据贫困县水利发展实际情况和扶贫开发目标要求，确定水利建设项目并实行3年管理。国家水利部还承担了13个国家级贫困县的帮扶任务，帮扶县数在310个参加定点扶贫的中央单位中位居前两位。水利部门将继续做好水利扶贫供给工作，将水利扶贫工作纳入“十三五”专项规划中，确保水利扶贫的各项政策措施落实到贫困村贫困户。

（六）财政金融支持扶贫脱贫部分政策

财政部、中国人民银行等5部门于2014年发布《关于创新开展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发﹝2014﹞78号），重点支持建档立卡贫困户发展扶贫特色优势产业，增加收入。2014年中央财政安排扶贫资金专款433亿元，其中补助地方财政扶贫资金424亿元，均较上年增长10%。2015年，中央财政贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》有关精神，预算安排扶贫资金补助地方部分460.9亿元，比上年增长8%。此外，精准扶贫贴息贷款工作也不断开展，通过建立贫困户贷款风险补偿基金，完善贫困户贷款贴息政策，推广贫困户小额贷款保险，发展贫困村扶贫互助资金等措施，大力实施精准扶贫小额贷款工程，解决贫困群众贷款难、贷款贵问题。

（七）其他部门支持扶贫脱贫政策。

其他部门也先后发布了扶贫相关文件，工业与信息化部于2013年发布《关于全国工业与信息化系统支持集中连片特殊困难地区发展的意见》，将连片特困地区互联网全覆盖纳入目标，到2020年基本实现连片特困地区内已通电的20户以上自然村通宽带。国家统计局、国家发改委、民政部等联合下发“关于进一步加强农村贫困监测工作的通知”，要求及时认真完成贫困监测工作，为精准扶贫提供数据保障。2012年国务院扶贫办和共青团发布了“‘雨露计划·扬帆工程—中西部地区万名应用人才助学行动’的通知”，以雨露计划实施方式改革试点区域和集中连片困难地区的县为重点，动员和组织贫困家庭“两后生”到承办学校接受2-3年职业教育。另外民政部、国家民委、全国妇联、国家旅游局以及国家开发银行、交通银行等银行等等，都积极参与扶贫脱贫的政策对接和支持。

以上仅是部分部委的政策节选，其他行业支持扶贫脱贫政策略去。

六、精准扶贫典型经验和模式

精准扶贫精准脱贫对加快推进中国全面建成小康社会目标作用越来越明显，广大贫困地区在精准扶贫精准脱贫实践中也积极探索和创新很多模式和经验。本报告选择部分典型经验和模式。

（一）贵州威宁精准扶贫“四看法”

1.背景。威宁彝族回族苗族自治县，是贵州省面积最大的民族自治县，下辖19个镇、15个乡、1个民族乡，面积6295平方公里，人口约140.2万；其中彝、回、苗等少数民族占总人口23.1%。2014年实现地区生产总值150.93亿元，较上一年增长15%；50万元以上固定资产投资190.62亿元，较上一年增长22%；完成财政总收入19.07亿元，较上一年增长8.28%；威宁县是国务院确定的连片特困地区县、国家扶贫开发工作重点县，该地区基础设施薄弱、产业发展落后，长期以来农民收入增长缓慢，是贵州扶贫攻坚难啃的一块“硬骨头”。 2011年以来，威宁的扶贫工作不断精准，脱贫效果持续显现。逐步探索出了“四看”的新路子。四年来，威宁贫困人口减少40.68万人，农民人均纯收入达6206元，较上一年增加 282 元，增长 12.42%。

2.做法（1）威宁县 用“四看”的方式精准识别扶贫对象，切实解决了“扶谁的贫”的问题。威宁县通过“规模分解、初选对象、公示公告结对帮扶、定制计划、填写表册、数据录入、网络运行、数据更新”等九个步骤开展“四看”工作。四看法总共四个一类指标，每个指标赋予不同的分值，总分100分。（见附件一）“一看房”，就是通过看农户的居住条件和生活环境，估算其贫困程度 。分值20分，其中：住房条件5分、人均住房面积5分、出行条件4分、饮水条件2分、用电条件2分、生产条件2分。“二看粮”，就是通过看农户的土地情况和生产条件，估算其农业收入和食品支出。分值30分，其中：人均经营耕地面积8分、种植结构8分、人均占有粮食6分、人均家庭养殖收益8分。 “三看劳动能力强不强”，就是通过看农户的劳动力状况、劳动技能掌握状况和有无病残人口，估算其务工收入和医疗支出。分值30分，其中：劳动力占家庭人口数8分、健康状况8分、劳动力素质8分、人均务工收入6分。“四看家中有没有读书郎”，就是通过看农户在校生现状等，估算其发展潜力和教育支出。 分值20分，其中：教育负债12分、教育回报8分。

“四看法”根据上述四项指标，对申请贫困的农户进行综合评分，确定贫困程度，总分在60分以下的为贫困户，对应人均纯收入在2300元以下（2010年不变价）。结合对贫困户指标体系的评价内容，分户施策，确保帮扶精准。年终同样用“四看”工作法对脱贫成效进行评估，综合评分总分在 60分以上的农户为已经脱贫，其中60—80分的为容易返贫的农户，需进一步跟踪巩固,80分以上的为稳定脱贫, 退出扶贫程序。“四看法”在贫困对象的识别过程中，既坚持了“入户调查、登记、核定，村、镇两级公示”等程序，也有力推进了精准扶贫建档立卡工作的有序开展。2014年五星村采用该方法较快地认定出全村1610户5533名贫困对象，结果没有一户村民反映不公平。

（2）坚持“六个到村到户”扶真贫，切实解决“怎么扶贫”的问题。一是产业扶贫到村到户，按照“宜烟则烟、宜药则药、宜果则果、宜薯则薯、宜畜则畜”原则，由村申报、乡镇审核、报县备案，确定各乡（镇）、各村的扶贫产业。二是教育扶贫到村到户。围绕提升脱贫致富职业技能和防止贫困待机产地，积极实施提智增加工程，一手抓中小学基础教育、一手抓脱贫致富技能教育。三是结对帮扶到村到户。实施科级干部帮4户、副科级干部帮3户、股级干部帮2户、一般干部帮1户的“4321”工程，选派10116名干部与贫困户进行结对帮扶，进行顶点、定人、定责帮扶。四是危房改造到村到户。采取“农民自测-农户申请-入户调查-村级评议-回访统计-县乡审核确认”的方式确定危房改造户，公开、公平、公正地对7.5万户贫困户实施了危房改造，惠及群众30.03万人。五十扶贫生态移民到村到户。坚持党委、政府积极组织推动和贫困户资源提出申请相结合，对居住在深山区、石山区、高寒区的贫困户进行登记造册，建立贫困生态移民台账，驻村工作队员和村支两委干部住户调查贫困户生态移民搬迁需求和愿望，对1222户贫困户实施了生态移民搬迁，惠及5261人。六十 基础设施到村到户。以“四在农家·美丽乡村”创建活动和“一事一议”财政奖补政策为抓手，强力推进“小康路、小康水、小康房小康电、小康迅和小康寨”建设，用基础设设施支撑产业发展、改善民生。

（3）坚持“一对一”查穷根,建立机制拔穷根，努力切实解决“扶哪方面贫”和“谁去扶贫”的问题。按照一户一政策一干部的“三个一”工作要求,采取一名干部对应一户贫困户的方式认真分析贫困户致贫原因，以致贫原因精准分析实现贫困户脱贫致富。

（4）坚持“滴灌扶贫”的方式，努力做到项目资金投入精准，切实解决“如何真扶贫”的问题。摒弃投向广而散的资金投入方式，将扶贫项目资金进行整合，统一调配、归口管理，努力改“漫灌”为“滴灌”。一是改变资金分配方式，实施“一乡一特”、“一乡一品”产品培育工程，采取直补、先建后补、以奖代补等多种方式支持农业产业发展。二是明确资金支持重点，将各级扶贫资金集中投放在中药材种植、生态养殖等方面。三 坚持资金打卡到户。打卡到户的方式让扶贫对象明白地知道自己得到了什么扶持以及多少扶持，做到扶贫对象“手上有卡，卡中有钱，千里有项目”，确保扶贫资金落到贫困户身上。

3.经验：（1）精准性是精准扶贫的要求。2011年以前，威宁县的贫困人口数量是根据统计数据算出来的，这种粗放、分散的方式不能满足当前扶贫开发要求。2011年后，威宁县从摸清底数入手，对贫困户建档立卡，精确识别贫困户，通过动态机制有针对性地帮扶贫困人口。因此，确保识别精准是精准扶贫的基本要求。（2）针对性是精准扶贫的思路。威宁县“四看”的方式识别贫困户，“六个到村到户”实现扶贫方式精准，“一对一”查穷根分析致贫原因，建立机制拔穷根保障精准扶贫深入开展。这些举措有效解决了“一锅煮”式的传统扶贫方式，较好地解决了指向不明、针对性不强的问题。因此，在精准识别的前提下，采取有针对性的措施是精准扶贫工作开展的基本思路。（3）有效性是精准扶贫的方向。威宁县将产业扶贫作为保证扶贫开发有效性的关键，以因地制宜的原则发展产业，使帮扶工作的效果是可持续的，遏制了返贫现象的发生。

（二）甘肃渭源精准扶贫“六大工程”

1.背景。甘肃省渭源县是黄河最大支流渭河的发源地，位于甘肃省中部，定西市中西部，是“中国马铃薯良种之乡”、“中国党参之乡”和全国生态文明示范工程试点县、西部地区农民创业促进工程试点县。316和212国道、在建的兰渝铁路和兰海高速临渭段穿境而过。全县总面积2065平方公里，辖8镇8乡、3个社区、217个行政村，总人口34.5万人，其中农业人口32.2万人。

2.做法。根据国家《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的要求，发布《渭源县扶贫开发建档立卡工作实施方案》，以创新精准扶贫机制为契入点，强力推进试验区扶贫攻坚工作。渭源县以扶贫攻坚统揽工作全局，紧紧围绕“六个精准”的要求，瞄准扶贫对象，实施“六大工程”，深化改革，创新机制，扎实推进全县精准扶贫工作。

（1）优先夯基础，实施了基础改善工程。以水、电、路、房为重点，大力实施美丽乡村建设，有效破解了制约贫困村发展的瓶颈。大力实施农网改造，改造面达82%，动力电覆盖面达到86.7%；坚持建管护并重，实施道路项目135条478.3公里，16个乡镇全部通油路，通村道路硬化率达67.8%；与易地扶贫搬迁、灾后重建、农村危房改造项目相结合，建成集中安置点36个2694户，改造农村危房7500户，占应改造危房25591户的50%。同时，坚持“城镇发展带动扶贫开发”，加快推进城乡一体化建设，全力支持会川镇、莲峰镇率先发展，打造五竹、路园、上湾等旅游特色城镇，建成元古堆、绽坡2个美丽乡村示范村，全县城镇化率达到20.43%，农村人居环境得到明显改善。

（2）突出抓增收，实施产业增收工程。把增加农民收入作为扶贫攻坚核心任务，积极推动产业扶贫。马铃薯种薯产业以打造“中国马铃薯良种第一县”与国际马铃薯中心合作，共建研究机构，研发新技术，引进新品种，培育新型农民，建成脱毒瓶苗组培温室1.28万平方米、原原种生产温室666座。中医药产业以打造“全国知名的中医药产业基地”为目标，与浙江中医药大学签订产业合作协议，共建种植基地和人才实训基地，大力推进中药材GAP基地、中药材加工企业和市场、仓储、质检体系建设，种植面积稳定在40万亩。畜草产业以打造“全国知名的绿色肉食品生产基地”为目标，突出扩群增量这一重点，发展养殖企业（小区）510家、家庭养殖场1104个、规模养殖户1.22万户，引进建设年屠宰加工20万头只的畜禽屠宰加工厂2个。发展工业经济，助推产业扶贫，投资2亿多元规划建设总占地面积8.8平方公里的渭源县工业集中区。

（3）着眼惠民生，实施公共服务保障工程。大力推进城乡公共服务均等化。新建幼儿园14个，76个行政村小学开办了学前班，全县乡镇幼儿园实现了全覆盖，幼儿入园率达到72.3%，投资2.1亿多元实施了县医院、县二院、中医院等一批医疗卫生项目，建设村卫生室146个、村文化室58个、村级综合服务中心59个，分别占行政村的82%、26.7%、27.2%，全县新农合覆盖面、居民养老保险参保率和城乡低保覆盖面分别达到97.12%、96.9%和12.8%、24.5%。

（4）着力解难题，实施金融支农工程。坚持把解决融资难问题作为扶贫攻坚的突破口，组建了盛鼎、中惠等信用担保公司8家，引进工商银行、甘肃银行在我县设立了支行，争取农发行土地储备贷款6500万元、精准扶贫专项贷款7.48亿元、六期世行贷款2325万元，探索“互助增信”扶贫互助资金运行新模式，投入财政资金2188.4万元发展村级扶贫互助社115个，发展金融便民服务网点60个。

（5）围绕强技能，实施能力素质提升工程。坚持扶贫先扶志，治贫先治愚，对贫困户进行全覆盖培训，增强了贫困群众脱贫致富内生动力。年培训劳动力2.8万人次，其中劳动力技能培训4928人、“两后生”2300人，技能鉴定4643人，组织劳务输转7.8万人以上，劳务收入达到10.8亿元以上，“每户发放1本培训资料，每个劳动力培训1次”的“三个一”培训目标，安排财政扶贫资金365万元，组织人社、农牧、劳动等方面的技术人员。

（6）注重拓渠道，实施电商旅游扶贫工程。坚持把电子商务与现代物流产业融合发展作为扶贫攻坚的创新举措，制定了电子商务与现代物流产业融合发展的实施意见、规划和奖励扶持政策，县财政每年列支300万元扶持电商产业发展。大力实施“美丽乡村旅游扶贫”，渭河源景区被列入全省20大核心景区发展战略规划，通过国家AAAA级景区评定。发展“市级农家乐示范户”31户，开发特色旅游商品30多种，年吸引游客46万人，旅游综合收入达到1.8亿元。

3.经验。（1）发扬“三苦”精神，是扶贫开发核心动力。大力发扬“领导苦抓、部门苦帮、群众苦干”的“三苦”精神，国扶办、省、市、县四级领导相继建立联系点，亲自苦抓扶贫典型，探索扶贫开发可行之路；各部门抽调大批干部进村入户进行帮扶，不脱贫不脱钩；广大贫困户苦干实干，千方百计寻找脱贫致富门路，艰苦努力。（2）突出政府推动，健全体制机制，是搞好扶贫开发根本保证。2011年围绕专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”大扶贫格局，建立了财政扶贫项目资金有效投入整合机制。创新开展“三送三问三提高两密切一推动”实践活动，以“五联村”、“六联户”为载体，为开展“双联”行动先期积累了经验。（3）注重社会参与，借助内联外引，是扶贫开发重要力量。积极落实中国民生银行、天津市和省市县直机关双联单位帮扶物资资金，组建驻村帮扶工作队蹲点驻村，组织、动员省市县双联干部结对帮扶贫困户。与国际马铃薯中心、浙江中医药大学签订产业合作协议，共建研发机构、种植基地和人才培养基地。积极探索东部带西部、企业带农村、先进带后进、强村带弱村等多种对口帮扶机制。（4）坚持开发扶贫，转变发展方式，是搞好扶贫开发的治本之策。“授之以鱼不如授之以渔”。坚持开发式扶贫方针，渭源走出了一条“双推双带”（推进科技扶贫带动产业发展、推进产业发展带动农民收增）的产业发展与扶贫开发相结合的路子。以“政府引导、龙头带动、协会运作、农户参与、投羊还羔”为模式，采取“统一规划、集中管理、分户建圈、分户饲养”和“统一规划、集中建圈、大户带养、入股分红”等形式，探索走出了一条肉羊产业“联户养殖、滚动发展”新路子，增强农户自我发展能力。

（三）云南会泽精准扶贫“一大战略、六大工程”

1.背景：会泽地处滇东北乌蒙山主峰地段，位于三省八县交界处，会下辖23个乡（镇、街道）、376个村委会（社区）、102.7万人，是云南省第三人口大县，农业人口89.2万人，占总人口的86.85%。会泽县是国家级扶贫开发工作重点扶持县，贫困面大、贫困程度深，尚有贫困人口38.5万人，占总人口的37.5%，国土面积5854平方公里，山区占95.7%。

2.做法（1）实施“走出去”战略。提出3个“1/3”目标，即劳动力中1/3从事农业，1/3县内转移从事二三产业，另外1/3跨出县门务工经商。对此，我们切实加大劳务输出力度，转移输出30余万人到县外务工经商，年创收入达60亿元以上；通过教育扶贫，让更多特别是年轻一代走出去，使他们依靠知识和能力，真正找到一条脱贫致富的出路，彻底“挖掉穷根”。

（2）实施基础设施改善工程。 “十二五”以来，一方面着力打通“主动脉”，另一方面，不断疏通“毛细血管”，硬化通行政村公路728公里，修通自然村道路295公里，硬化村内道路45.34万平方米，全县交通条件不断改善。二是大干农田水利建设。建成一批骨干水源点工程，新增蓄水1260万立方米，有效解决了47.69万农业人口饮水安全问题，新增农田灌溉面积16.92万亩，完成中低产田改造20.9万亩。三是大干电力基础设施建设。完成农网改造33586户，架设10千伏线路651.94千米，安装变压器672台，实现了户户通电的目标。四是大干安居房建设。累计新建安居房3.5万户350万平方米，农村居住条件明显改善。

（3）实施产业富民工程。一是积极改造提升传统产业。先后对铅锌、建材、能源等传统工业进行转型升级改造，驰宏16万吨铅锌冶炼项目顺利投产。同时，积极加快推进现代农业转型升级，坚持巩固壮大马铃薯、蔬菜、水产等传统产业。二是大力培育新兴产业。重点发展生物、清洁能源和文化旅游产业，风电水电和绿色食品加工等一批项目相继建成投产，高原特色农业优势日趋凸显，核桃、玛卡、软籽石榴等特色产业不断壮大，荣获“中国核桃之乡”、“中国辣椒之乡”称号，建成了全国最大的鲟鱼养殖基地和全省重要的粮食生产基地、畜产品生产基地、特色经果林种植基地。

（4）实施素质提升工程。治贫要先治愚。会泽的贫困，本质上是人的素质和生存竞争能力上的贫困。“十二五”以来，全县累计投入各类教育基础设施建设资金达16.8亿元，新建中小学10所，维修改造354所，新增校舍面积39.99万平方米，排除危房14.14万平方米 ，“农村营养改善计划”覆盖学生23.3万人。二是通过狠抓农村实用技术培训和推广，夯实自我发展根基。近年来累计开展劳动力转移培训1.2万人次，开展贫困农民实用技术培训20万人次，实施“雨露计划”2500人。

（5）实施生态保护及美丽家园建设工程。保护好生态，是贫困地区永续发展的本钱。一狠抓污染治理和环境保护。重点对者海工业片区重金属污染进行了综合治理，关闭企业30余家，对建材、铅锌等行业坚决关闭淘汰落后产能和工艺。二狠抓生态修复和绿色发展。一方面大力推广运用太阳能、沼气池、节能灶等新型能源，另一方面不断巩固退耕还林成果，完成干热河谷区、石漠化荒漠化区造林绿化12.89万亩，种植核桃100万亩，全县森林覆盖率达44.5%。三是大力开展美丽家园建设。

（6）实施城镇化带动工程。结合整乡整村推进、易地扶贫搬迁等工程的实施，通过“山上问题山下解决，农村问题城镇解决，分散问题集中解决”方式，不断探索高寒贫困山区的城镇化路子和城乡统筹良方。待补镇按照“规划牵引（建设现代生态高效农业示范镇）、双轮驱动（小城镇与新农村建设同时驱动）、三方共建（财政资金、市场融资、群众筹资）、四环联动（劳动力转移→土地流转→农业产业结构调整和规模经营→人口向小集镇集中）、五基并举（基础设施改善、基础产业培育、基本素质提升、基本保障构建、基本队伍建设）”的思路，带来了基础设施、特色产业、农民素质、城乡面貌、干群关系的重大变化。

（7）实施保障体系构建工程。保障体系是做好扶贫开发工作的关键支撑。全面统筹推进文化、卫生、养老等民生事业，目前，农村养老保障率达98%，新农合参合率达98%。二是按照“党建带扶贫、扶贫促党建”的要求，切实加强基层组织建设，不断夯实扶贫开发组织保障。

3.经验。一是合力攻坚，干部群众大发动。按照政府主导、部门主帮、群众主体、社会主动、全民参与、合力攻坚的思路，有力促进了会泽扶贫开发工作的纵深推进。二是立足实际，扶贫机制大创新。建立健全了项目规划、一事一议、项目督查、激励约束、项目监理、资金监管等扶贫开发工作机制。三是整合资源，扶贫资金大投入，最大限度聚集扶贫要素，集中投入使用，提高扶贫资金的综合效益。四夯实基础，培育特色大产业。按照长中短相结合的思路，加大产业培育力度，长远重点发展以核桃为主的干果产业，中期重点发展以生猪为主的畜牧产业，近期重点发展以马铃薯为主的种植业和劳务产业，初步形成以马铃薯、生猪、经济林果、蔬菜等为主的特色主导产业。五是强化培训，群众素质大提升。以就业培训中心，网络远程教育、“两校进村”等为载体，创新培训方式，大力培养新型农民，六是改善民生，社会保障大强化。通过开展教育扶贫，落实“两免一补”政策，加大贫困家庭子女就学补助救助力度，有效防止因就学导致新的贫困出现；开展卫生扶贫，加强乡村卫生院（室）建设，规范新型农村合作医疗，健全卫生服务体系，实施大病医疗救助，有效防止因病致贫和因病返贫；完善社会保障体系，强化动态管理、分类施保、应保尽保，解决了困难群众“生活难”问题

附录1  贵州省威宁县精准识别贫困评分标准

1、“一看房”评分标准（总分20分）

评价内容及分值	评分标准	标准值
住房条件（5分）	有安全住房	5分
	二、三级危房	3分
	一级危房（或无房）	0分
人均住房面积（5分）	30平方米以上	5分
	10—30平方米	4分
	10平方米以下	2分
出行条件（4分）	通硬化路	4分
	通路未硬化	2分
	未通路	0分
饮水条件（2分）	有安全饮用的自来水	2分
	有供人饮用的小水窖或集中取水点	1分
	没有解决安全水问题	0分
用电条件（2分）	“同网同价”，有一些家用电器	2分
	没有“同网同价”，但用电有保障	1分
	用电没有保障	0分
生产条件（2分）	有农机具	2分

2、“二看粮”评分标准（总分30分）

评价内容及分值	评分标准		标准值
人均经营耕地面积	2亩以上		8分
	1—2 亩		6分
	1亩以下		4分
	没有耕地		0分
种植结构（8分）（注：经果林或经济作物其中一项最高可得8分，但两项之和不能超过8分）	人均经果林面积	1亩以上	8分
		0.5—1亩	6分
		0.5亩以下	4分
		没有经果林	0分
	人均经济作物收益	500元以上	8分
		300—500元	6分
		200—300元	4分
		200元以下	2分
	没有经果林和经济作物，但流转土地给他人(每增加1亩分值相应增加2分，最高不得超过种植结构的总分8分）		2分
人均占有粮食（6分）	330斤以上		6分
	210—330斤		4分
	210斤以下		2分
人均家庭	1000元以上		8分

3、“三看劳动力强不强”评分标准（总分30分）

评价内容及分值	评分标准		标准值
劳动力占家庭人口数（8分）	50%以上		8分
	40%		6分
	20%以下		3分
	没有劳动力		0分
健康状况（8分）	家庭成员健康		8分
	主要劳动力健康，其他成员有不同程度残障或病患		6分
	主要劳动力患有疾病，部分丧失劳动力		4分
	家庭成员残障或常年多病		2分
劳动力素质（8分）（注：两项指标如同时出现几种因素的，以最高分计算）	文化程度 （4分）	初中以上	4分
		小学	2分
		文盲	0分
	培训 （4分）	掌握1门以上适用技术	4分
		参加过培训但未完全掌握适用技术	2分
		既未参加过培训又不掌握适用技术	0分
人均务工收入（6分）	1000元以上		6分
	500—1000元		4分
	500元以下		2分
	没有务工收入		0分

4、“四看家中有没有读书郎”评分标准（总分20分）

评价内容及分值	评分标准	标准值
教育负债 （12分）	没有负债	12分
	5000元以下	8分
	5000—10000元	4分
	10000元以上	0分
教育回报（8分）（注：如同时出现几种因素的，以最高分计算）	有大专（或高职）以上在校生	8分
	有高中（或中职）在校生	4分
	有初中以下在校生	2分
	没有在校生	0分

附录2  甘肃省贫困县、贫困村、贫困户脱贫目标

——县区脱贫目标（19项）：

（1）贫困人口年均人均可支配收入增幅高于全省平均水平；（2）贫困发生率下降到8%以下；（3）贫困村整体实现减贫摘帽；（4）人均一般公共预算收入增幅高于全省平均水平；（5）行政村通沥青（水泥）路比例达到100%，行政村客运班车通达率达到95%以上；（6）村内道路硬化（砂化）率达到70%以上；（7）饮水安全农户比重达到100%，自来水入户率达到96%以上；（8）行政村动力电覆盖率达到100%；（9）有安全稳固住房的贫困户比重达到100%，有安全稳固住房且人均住房面积大于30平方米的贫困户比重达到90%；（10）县级义务教育巩固率达到95%以上；（11）新型农村合作医疗参合率达到95%以上；（12）行政村文化室覆盖率达到100%，三馆（图书馆、博物馆、文化馆）覆盖率达到100%；（13）建制村标准化卫生室覆盖率达到95%以上，千人拥有执业医师1.95人以上；（14）新型农村社会养老保险参保率达到95%以上；（15）农村简易卫生厕所比例达到80%以上，农村卫生厕所普及率达到70%以上；（16）农村通讯普及率达到95%以上，中央和省上广播电视节目综合覆盖率达到98%以上，市、县区广播电视节目覆盖率达到50%以上，农村互联网普及率达到25%以上；（17）行政村互助资金覆盖率达到100%；（18）农村万元农业增加值用水量小于1500立方米；（19）社会安全指数达到100%。——县区脱贫目标（19项）：（1）贫困人口年均人均可支配收入增幅高于全省平均水平；（2）贫困发生率下降到8%以下；（3）贫困村整体实现减贫摘帽；（4）人均一般公共预算收入增幅高于全省平均水平；（5）行政村通沥青（水泥）路比例达到100%，行政村客运班车通达率达到95%以上；（6）村内道路硬化（砂化）率达到70%以上；（7）饮水安全农户比重达到100%，自来水入户率达到96%以上；（8）行政村动力电覆盖率达到100%；（9）有安全稳固住房的贫困户比重达到100%，有安全稳固住房且人均住房面积大于30平方米的贫困户比重达到90%；（10）县级义务教育巩固率达到95%以上；（11）新型农村合作医疗参合率达到95%以上；（12）行政村文化室覆盖率达到100%，三馆（图书馆、博物馆、文化馆）覆盖率达到100%；（13）建制村标准化卫生室覆盖率达到95%以上，千人拥有执业医师1.95人以上；（14）新型农村社会养老保险参保率达到95%以上；（15）农村简易卫生厕所比例达到80%以上，农村卫生厕所普及率达到70%以上；（16）农村通讯普及率达到95%以上，中央和省上广播电视节目综合覆盖率达到98%以上，市、县区广播电视节目覆盖率达到50%以上，农村互联网普及率达到25%以上；（17）行政村互助资金覆盖率达到100%；⒅农村万元农业增加值用水量小于1500立方米；⒆社会安全指数达到100%。

——贫困村脱贫目标（17项）：（1）贫困人口人均可支配收入高于当年贫困线，增幅高于全省农村居民人均可支配收入平均水平；（2）贫困发生率下降到8%以下；（3）有通乡镇的硬化路1条以上，有到村客运班车1辆以上；（4）村民小组通村部的硬化路或砂化路比例达到100%；（5）饮水安全农户比重达到100%，自来水入户率达到96%以上；（6）通动力电；（7）有安全稳固住房的农户比重达到100%，有安全稳固住房且人均住房面积大于30平方米的农户比重达到90%；（8）有村级增收产业1项以上；（9）义务教育巩固率达到95%以上；（10）新型农村合作医疗参合率达到95%以上；（11）有标准化村卫生室1个以上，有执业医师1个以上；（12）新型农村社会养老保险参保率达到95%以上；（13）简易卫生厕所比例达到80%以上，卫生厕所普及率达到70%以上；（14）有村文化活动室1个以上；（15）通讯普及率达到95%以上，中央和省上广播电视节目综合覆盖率达到98%以上，市、县区广播电视节目覆盖率达到50%以上，通互联网农户比重达到25%以上；（16）有互助资金协会1个以上；（17）有意愿的贫困家庭“两后生”技能培训率达到100%。

——贫困户脱贫目标（共12项）：（11）人均可支配收入高于当年贫困线，并达到或高于全省农村居民人均可支配收入平均水平；（2）有安全稳固住房，人均安全稳固住房面积等于或大于30平方米；（3）饮用安全水，有条件地区接通自来水；（4）适龄儿童接受9年义务教育；（5）主要劳动力接受了技能培训；（6）有增收门路；（7）全部人口参加了新型农村合作医疗；（8）符合条件人口参加了新型农村社会养老保险；（9）有简易卫生厕所或卫生厕所；（10）有通讯设备，有线广播电视入户，接通互联网；（11）无因病、因学、因婚借贷；（12）人均生活消费支出大于等于当年国家扶贫标准

附录3  甘肃省渭源县驻村帮扶“七字工作法”

渭源县在驻村帮扶工作中，结合县情实际，积极探索出来驻村帮扶“七字工作法”，即“一访、二看、三填、四算、五听、六帮、七签”驻村帮扶工作方法。

一访就是深入村户访民情、访民意，了解群众需求。

二看就是按照习总书记“一看粮、二看房、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”的要求查看贫困户基本情况。

三填就是根据访问民情和入户查看情况，认真填写双联融合精准扶贫精准脱贫工作考核手册。

四算就是同贫困群众一道算好对比增收帐。

五听就是听取贫困群众脱贫致富办法，充分发挥贫困群众主体作用。

六帮就是帮助贫困群众制定脱贫致富的帮扶措施，帮助发展增收产业，解决水、电、路、房、网和公共服务保障等方面的突出问题。

七签就是严格落实精准考评要求，对干部入户、领导检查等严格落实签字确认制定，确保工作落到实处。