中国社会扶贫若干问题研究

 习近平总书记2015年6月18日在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上的讲话中指出，“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，强化举措，扩大成果。要健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，各部门要积极完成所承担的定点扶贫任务，东部地区要加大对西部地区的帮扶力度，国有企业要承担更多扶贫开发任务。要广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性，鼓励、支持、帮助各类非公有制企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫”。扶贫开发是全面建成小康社会的底线目标。到2020年现有农村贫困人口全部脱贫是必须完成的任务。打赢这场扶贫攻坚战，必须全面实施精准扶贫战略，必须更广泛的动员全社会参与。多年来，我国形成了中国特色的社会扶贫体系。在新的历史条件下，如何进一步发挥这一体系的作用，进一步释放社会扶贫的能量，进一步激发社会扶贫的活力，需要对社会扶贫的经验进行总结，对社会扶贫面临的问题和挑战进行分析，把握好社会扶贫的发展方向。

一、社会扶贫研究概况

（一）社会扶贫的背景

回溯社会扶贫的历史与探察社会扶贫的现实，有利于把握我国反贫困的变迁线索，全面理解社会扶贫提出的时代背景。

1.社会扶贫的发展历程

1984年9月，以中共中央和国务院的名义下发了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，标志着中国政府开始了有组织、有计划、大规模的减贫行动。1986年，中国政府组建了专门的扶贫开发工作机构——国务院贫困地区经济开发领导小组，随后各省、市、自治区分别建立了扶贫开发工作的领导机构和办公常设机构。随后，部分国务院各部委、各直属机构也成立了扶贫开发领导小组及工作机构，并向贫困地区派驻了常年工作组进行蹲点扶贫，还有各民主党派、各大中城市、各社会团体等社会各界，也相应开展了不同形式的扶贫工作。

1996年，中央扶贫开发工作会议以后，我国全面展开了东西扶贫协作工作[ 温家宝：《在全国东西协作扶贫经验交流会 上的讲话》，《中国贫困地区》1999年第4期。]，国家提出了东西协作扶贫，以东部发达省市对口帮扶西部贫困地区为主要方式支援西部地区扶贫开发建设，并不断增加对口帮扶的省市数量。

进入新世纪以来，国家开始注重动员民营企业参与扶贫开发，并进一步鼓励社会组织、社会公众参与贫困地区扶贫开发。多年以来，在全国开展的定点扶贫、东部15个省市与西部10个省市区开展的东西协作扶贫，以及民营企业、社会组织、社会公众参与扶贫开发的社会扶贫工作，都取得了显著成效，社会扶贫也越来越成为扶贫开发工作中最有潜力、最具活力的组成部分。十多年来，东西部之间的协作领域和协作深度不断拓宽、拓展，逐渐形成了合作共赢的局面。伴随着经济社会的发展，越来越多的企业将扶贫开发视为重要的社会责任，通过在贫困地区建企业、建基地等形式帮助贫困地区实现经济发展。此外，尤其值得一提的是，近年来，各类非政府组织在扶贫开发领域发挥着重要的作用。

目前，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。根据中央对扶贫开发工作的有关要求，新阶段在将定点扶贫、东西扶贫协作、民营企业参与扶贫作为推进扶贫开发有效模式的同时，也要根据新的社会发展形势，广泛动员社会力量，共同采取行动，推动社会扶贫模式的继续创新。一方面，中华民族自古以来就有扶贫济困的优良传统，新中国更是将共同富裕作为矢志追求的社会理想，就此而言，“社会扶贫”是对中国社会优良传统和社会主义新传统的继承和丰富。另一方面，社会扶贫领域的潜能在不断的增长，已经成为“大扶贫”格局的重要组成部分。

2.当前贫困治理的新特点

随着《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的目标任务如期完成，中国的扶贫开发呈现出以下新特点。

首先，减贫难度较之以前更大。按照新的扶贫标准，截止到2013年底，我国贫困人口仍有8249万，其中贫困发生率超过20%的有西藏、甘肃、贵州、新疆、云南和青海6个少数民族比例较高的省（区）。[参见《国务院扶贫办主任刘永富解读“继续向贫困宣战”》，http://kfq.people.com.cn/n/2014/0324/c54918-24721467.html。]虽然绝对贫困人口的总体规模有了大幅度的缩减，但如此重大成就的取得，得益于20世纪70年代末以来，中国农村改革的实施和中国经济发展的良好总体形势，尤其是近十余年来中国经济保持了持续的快速发展，新千年，中央政府出台的一揽子惠农政策的颁布更是为贫困治理提供了强劲支持。进入贫困治理的新阶段，单纯的经济增长已经不能完全解决贫困产生的一系列后续问题，贫困治理的理论和实践模式迫切需要创新。

其次，绝对贫困人口的分布特征呈现出“大分散、小集中”的趋势。新阶段，我国的绝对贫困人口主要分布在“连片特困地区”[“连片特困地区”指的是新时期我国绝对贫困人口的主要分布区，是新阶段扶贫开发工作的主战场。根据新颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，这些区域包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域和已明确实施特殊政策的西藏、四川省藏区、新疆南疆三地州。]。“连片特困地区”的贫困成因是复杂的。首先是基础设施建设滞后、公共服务不足。显而易见，政府专项扶贫和行业扶贫的目标应当主要设定在补齐基础设施短板，促进公共服务的均等化；同时，通过体制机制的调整和政策的供给，引导企业和社会组织更好地参与到扶贫开发事业中。其次，经济形态尚比较初级，其独特的资源禀赋未能有效的市场化，产业建设是增加此类地区造血能力的关键。政府一方面通过基础设施建设、公共服务供给，夯实连片特困地区发展的硬件基础，另一方面通过积极的财政政策、税收政策、金融政策、土地政策和产业政策等，为贫困地区市场经济的发育提供外部支持，让市场主体在扶贫开发中扮演更为积极的角色。

第三，仅仅依靠政府传递减贫资源的方式限制了益贫性的提高。原因有两个方面：其一，政府的扶贫开发政策，更多是针对普遍性的致贫原因，难以有针对性地惠及需求各异的每一个贫困社区和贫困农户。其二，政府在资源传递的过程中，缺乏直接联系贫困农户的渠道，需要借助基层组织，而从现有的基层政治生态来看，基层组织在分配政策资源的过程中，往往掺杂着自身的主体意志，这就导致了真正需要帮助的“穷人”，难以被政府的政策所覆盖。

总之，“贫困多元性”客观上要求更多的社会力量加入到反贫困的阵营中，以有效分担政府的责任，减轻政府的负担。既往的扶贫开发中，国家承担了主要的责任，虽然取得了显著成就，但以政府为核心的单一主体，难以形成富有活力的贫困治理格局。随着社会扶贫领域活力的激发，国家、市场与社会的协作治理格局将能够更好地服务于新时期的扶贫攻坚事业。

（二）社会扶贫的战略意义

党的十八大进一步明确了深入推进扶贫开发的努力方向和目标任务。社会扶贫是大扶贫格局中的重要组成部分，对于中国特色扶贫开发道路、全面建成小康社会、国家治理能力现代化均具有十分重要的意义。

1.社会扶贫是中国特色扶贫开发道路的重要组成部分

中国政府主导的贫困治理，在过去的二十余年间，取得了举世瞩目的成就，并形成了贫困治理的“中国道路”。中国扶贫开发道路的总体构架可以概括为“三位一体”的大扶贫格局，即专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫相结合。社会扶贫从广义上讲，是政府专职机构扶贫工作以外所有扶贫工作的总称，包括定点扶贫、协作扶贫、国际扶贫、社会组织扶贫等多项内容。在过去的十余年间，中国的社会扶贫领域获得了快速的发展，已经成为拉动贫困地区发展和扶贫开发工作的重要引擎之一。然而，也必须承认，社会扶贫领域的潜能释放得还很不充分，在扶贫开发工作的新阶段，需要通过持续的体制和机制创新，释放社会扶贫领域的潜能。

2.社会扶贫是实现全面建成小康社会的重要途径

习近平在十八届二中全会的讲话中强调：“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义”。[ 习近平在2013年2月28十八届二中全会上的讲话。]“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。[ 习近平在2013年2月28十八届二中全会上的讲话。]贫困地区的小康如何实现？动员社会力量参与扶贫是一条最为有效的路径。社会扶贫使发展成果更多更公平惠及贫困群众，促进扶贫开发事业又好又快发展。当然，我国的社会扶贫目前还处于起步阶段，不可能一蹴而就，贫困的长期性、艰巨性和复杂性，客观要求社会扶贫克服短期行为，一以贯之地推进社会扶贫。

3.社会扶贫是国家治理能力现代化的重要体现

政府主导、全社会参与的综合性开发式扶贫是中国减贫道路的重要特点。在既往的扶贫开发实践中，中国政府探索出专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫，“三位一体”的大扶贫工作格局。近年来，社会扶贫领域快速发展，市场组织和社会组织参与扶贫的广度和深度都在不断提升。党的十八大确立了全面建成小康社会的宏伟目标，强调要深入推进农村扶贫开发，阐明了动员和组织社会力量参与扶贫开发的重要性。[ 刘永思：《适应新形势新任务新要求，深入推进新阶段社会扶贫工作》，《老区建设》2009年第19期。]

回望过去二十多年的历程，不难发现，在实践中不断完善对贫困问题的认识，并有针对性地调整既有的扶贫开发政策体系和工作方式，是中国扶贫开发道路取得成功的基本经验之一。通过专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的协作，实现拉动贫困地区发展。在“大扶贫格局”的完善过程中，需要考虑政府、市场和社会，各个主体活动的边界，政府主导而不过度干预，通过政策引导和体制机制建设，通过激发企业社会责任，拓展社会企业生存和发展空间，消除社会组织参与扶贫开发的体制和机制障碍，从而充分发挥企业组织和社会组织在扶贫开发中的潜能。因此，社会扶贫将利于中国贫困治理体系的结构性调整，提升治理的有效性，是推进国家治理能力现代化内涵的重要体现。

（三）社会扶贫的特点

广泛的社会参与是中国减贫道路的重要特点。一方面，中华民族自古以来就有扶贫济困的优良传统，新中国更是将共同富裕作为矢志追求的社会理想，就此而言，“社会扶贫”是对中国社会优良传统和社会主义新传统的继承和丰富。另一方面，社会扶贫领域的潜能在不断的增长，已经成为“大扶贫”格局的重要组成部分。我们可以从几个方面来认识社会扶贫的特点：

1.全社会的广泛参与

社会扶贫吸纳和动员了最为广泛的积极力量参与扶贫开发事业，体现为参与主体的多元性。（1）定点扶贫的单位包括中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校等。截至2012年，310家中央国家机关和企事业等单位与全国范围内592个国家扶贫开发工作重点县建立了结对帮扶的关系。（2）自1996年开始，中国政府做出部署，安排东部15个经济较发达省、市与西部11个省(区、市)开展东西扶贫协作工作。（3）此外，军队和武警部队根据国家和驻地扶贫开发总体规划，发挥优势，主动作为，积极参与实施定点扶贫和整村推进扶贫，支援农田水利、乡村道路、小流域治理等农业农村基础设施建设，开展捐资助学、科技服务和医疗帮扶等活动。（4）尤其值得一提的是，各类人民团体、社会组织、民营企业和普通公民也积极参与扶贫开发，针对特殊困难地区和群众脱贫致富的要求，通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参与具体扶贫活动等多种形式，支持产业发展，援建基础设施，发展教育卫生，改善生产生活条件，开展生态环境建设。各类组织有效动员有专业技术且致力于扶贫等公益事业的有识之士，积极开展帮助贫困群众脱贫致富的志愿者活动。民营企业积极履行社会责任，通过捐助资金、招聘劳力、建立产业和培训基地等多种方式参与扶贫开发。[国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》（白皮书），2011年11月26日。]

2.多元化的扶贫开发策略

社会扶贫汇集了民主党派、政府部门、企业、国际机构和民间组织等多元的行动主体，不同主体根据自身特点采用了多样化的扶贫开发策略。例如从1986年开始，国务院贫困地区经济开发领导小组动员党政机关选派干部下乡扶贫，要求“凡有条件的部委，都应当抽派干部，深入一片贫困地区，定点轮换常驻，重点联系和帮助工作”[国务院办公厅：《关于转发贫困地区经济开发领导小组第二次全体会议纪要的通知》，《中华人民共和国国务院公报（第二十三号）》，1986年，第682页。]，“干部下乡”不仅增强了党和人民群众的血肉联系，也实质性地推动了扶贫开发工作的发展，一方面通过直接的资金投入和政策支持推动贫困地区经济发展，另一方面帮助基层锻炼人才，培训干部[韩广富、周耕:《党政机关选派干部下乡扶贫制度的建立》，《理论学刊》，2013年第11期。]。再如企业扶贫，1991年我国第一家以扶贫为宗旨的企业——海南阳光实业贸易发展总公司诞生，开创了企业扶贫的新路，推行“科技扶贫为手段，实业致富为目的”的扶贫方针，在市场经济的条件下，把企业的发展与扶贫工作有效结合起来，通过与贫困乡镇合作，利用贫困地区的劳动力与资源兴办实业，税利返回乡镇，增加地方财政收入，贫困农户获得了宝贵的非农收入[李崇明：《 企业办扶贫》，《世界经济与政治》，1993年第8期。]。“八七扶贫攻坚”和第一个农村扶贫纲要实施的过程中，企业扶贫的形式不断完善，“公司+龙头企业+农户”及“公司+农民专业技术合作社+农户”的扶贫模式，取得了良好的减贫绩效。回顾二十多年社会扶贫的工作历程，可以发现，社会扶贫的形式是多元的，如智力支边、希望工程光彩事业、文化扶贫、扶贫拉力计划、春蕾计划、博爱工程、幸福工程、农业科技示范人户工程、双学双比、巾帼扶贫等，这些扶贫济困活动都产生了良好的社会效果。[蔡德奇、胡献政、龚高健：《社会扶贫的意义和机制创新》，《理论经纬》，2006年第10期。]相对于政府专门机构的扶贫，社会扶贫领域所掌握的资源，以及可以利用的扶贫方式更为多元化，未来通过激活社会扶贫领域的活力，完善和巩固强有力的“大扶贫”格局，将有望形成对多元贫困问题的更有效回应。

3.可持续的减贫理念与模式创新

“社会扶贫”是扶贫理念和模式创新最快的领域。人类社会对于贫困的认识在不断的深化，相应地，扶贫开发的手段也不断推陈出新。而回顾过去二十多年的历程，不难发现，在实践中不断完善我们对贫困问题的认识，并有针对性地调整既有的扶贫开发政策体系和工作方式，是中国扶贫开发道路取得成功的基本经验之一。社会扶贫领域，尤其是相关国际机构和社会组织的不断探索，是新的扶贫理念和扶贫模式不断创新的重要动力之一。例如，国际机构将大量在其他国家被证明是行之有效的发展经验和贫困治理模式引进中国，这些经验和模式逐渐被吸收到中国国家减贫的整体方案之中。诚如有学者指出，“扶贫开发领域的国际交流与合作对中国扶贫开发政策、方式的影响集中表现在：多部门综合扶贫，参与式村级规划，一次规划、分期实施，建立科学的贫困统计和监测系统等方面。这些有效的扶贫理念和方法，经过世界银行等国际机构与中国政府合作的国际合作扶贫项目的不断实践，逐渐在后来中国政府的扶贫战略和政策中被充分采纳并向全国推广。如在《中国农村扶贫开发纲要（2001- 2010 年）》中, ‘综合开发、全面发展’被作为新时期农村扶贫开发的一项基本方针。”[黄承伟：《论发展扶贫开发领域国际交流与合作的作用及对策》，《学术论坛》，2005年第1期。]

毫无疑问，社会扶贫是未来扶贫开发工作中最具潜力的领域。新千年以来，社会扶贫的力量不断壮大，课题组从国务院扶贫办获得的统计数据显示， 2002-2013年，共有310个中央党政机关、民主党派、社会团体和大型国有企业参与定点帮扶592个重点县。[ 2002-2010年，有272个定点扶贫单位对口帮扶481个国家扶贫开发工作重点县，从2011年开始，有310个单位与全国范围内592个国家扶贫开发工作重点县建立了帮扶关系，从而实现了定点扶贫的全覆盖。]从2002年到2013年，直接投入资金和物资146.1亿元，到重点县挂职干部4771人，帮助引进资金总额达533.79亿元。东部地区18个省市对口帮扶西部10个省区市，2003-2013年间，东部省市各级政府无偿援助西部73.44亿元，企业投入约9122.77亿元，吸收舅爷291733万人。此外，非公有制经济参与扶贫事业，充分调动非政府组织参与扶贫开发的积极性。与有关国际组织、双边机构和国内外非政府组织合作，联合实施多种形式的扶贫项目，积极开展减贫交流。据不完全统计，2000年以来，我国扶贫开发领域利用各类外资5.6亿美元。[徐晖、李春光主编：《中国扶贫开发年鉴（2011）》，北京：中国财政经济出版社，2012年。]此外，社会扶贫作为最具潜力的领域，不仅是说随着市场经济和社会组织的发展，社会扶贫能够吸纳更多的社会资源；更为重要的是，既往的扶贫开发中，国家承担了主要的责任，虽然取得了多方面的成就，但以政府为核心的单一主体，难以形成富有活力的贫困治理格局，以回应“多元贫困”的现实。随着社会扶贫领域活力的激发，国家、市场与社会的协作治理格局将能够更好地服务于新时期的扶贫攻坚事业。

二、社会扶贫的理论依据

社会扶贫的基本理论支撑是社会治理理论，社会扶贫即用社会治理的理论和主张来指导减贫，可以理解为“贫困的社会治理”。“社会扶贫”主要包括定点扶贫、东西协作扶贫、军队和武警部队扶贫、企业扶贫、国际扶贫和社会组织扶贫等内容。可见，广义的社会扶贫，涵盖了更为宽泛的社会主体，也体现出中国社会主义减贫道路的特征。

（一）贫困治理与国家治理体系建设

国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，包括国家的行政体制、经济体制和社会体制，国家治理体系的提出有其历史发展的过程。2003年，中共十六届三中全会首次提出将“社会建设和管理”纳入到五个统筹之中；2007年，十七大提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局；2013年，十八届三中全会首次提出“创新社会治理”的要求。分析上述政策变迁线索，不难发现，在10年间，我国的治国思路由管制转向治理。“国家治理体系”的提出，抛弃了固有的惟政府主义，强调主体的多元化，人民、社会组织都是国家治理的参与者。

社会扶贫与社会治理的内在要求是一致的。社会扶贫汇集了民主党派、政府部门、企业、国际机构和民间组织等多元的行动主体，不同主体根据自身特点采用了多样化的扶贫开发策略。回顾二十多年社会扶贫的工作历程，可以发现，社会扶贫的形式是多元的，如智力支边、希望工程光彩事业、文化扶贫、扶贫拉力计划、春蕾计划、博爱工程、幸福工程、农业科技示范人户工程、双学双比、巾帼扶贫等，这些扶贫济困活动都产生了良好的社会效果。相对于政府专门机构的扶贫，社会扶贫领域所掌握的资源，以及可以利用的方式更为多元化，未来通过激活社会扶贫领域的活力，完善和巩固强有力的“大扶贫”格局，将有望形成对多元贫困问题的更有效回应。

（二）治理理论在中国反贫困实践中的体现

贫困治理主体不是政府单一主体，而应是政府、市场组织、社会组织、民众多主体合作。这是社会治理运用于贫困治理领域而应形成的核心理念之一。贫困治理的社会化对于我国反贫困至少有三个方面的启示：

1．我国的贫困治理事业需要用历史视野来看待

贫困治理事业，是整个国家平衡发展的事业，减贫实践中的许多问题都应站在“大国长期发展的视野”进行设计。首先，贫困治理不能仅仅是国家（政府）所能，多元主体通力合作方可更显成效。其次，贫困治理应建构在整个国家平衡发展的思维基础上进行思考和设计，要在全国范围内，长远而深入地处理区域发展与扶贫攻坚的关系、就地扶贫与异地扶贫的关系、扶贫以提高贫弱群体的收入为主还是能力为主的关系，以及城镇化与贫困的关系等等。再次，减贫规划及其设计不应是短期的、行业的，而应是长期的、整体的。

2．我国的贫困治理事业需要培育多维的社会资本

多维贫困情势下，需要多主体参与，并通过多维资本（物质资本、人力资本、社会资本）互动以及操作中的多个项目综合实施，来推进减贫事业发展。首先，多主体参与中，已有的模式可以继续，如定点扶贫、行业扶贫等等，除此之外，需要强化或创建的是金融扶贫机制、社会企业参与机制的建立和完善等等。其次，扶贫主体的能力建设中，需要强化扶贫决策能力、管理能力、执行能力以及贫困社区、贫困人口的可行能力等。再次，多元贫困治理主体的建构还需强化国际与国内的合作。

3．我国的贫困治理事业需要构建多主体合作的网络结构

首先，贫困治理主体不应是政府单一主体，而应是政府、市场组织、社会组织、民众多主体合作的网络状结构。其次，贫困的治理过程是多主体资源投入并相互协商、协作过程。第三，贫困治理的总体效应是贫困人口减少及其贫困程度减低，社会均衡程度提高。强调各相关利益主体之间的合作，从制度层面上建构可持续的反贫困机制，这样不仅有利于消除收入贫困，而且有利于从能力、合作机制、治理结构等更深层面为贫困农户的脱贫乃至贫困地区社会、经济、政治等诸方面的协调和可持续发展建构制度基础。质言之，贫困的社会治理包含着政府治理贫困，也包括其他各种社会主体参与治理。

（三）贫困社会治理的策略

从社会资本的视角分析，一般将资本划分为三类，包括物质资本、人力资本与社会资本。三种资本的积累顺序是不同的，每个阶段的资本积累的侧重点也不尽相同。贫困治理的社会化除了社会资本的累积之外，也需要内助外应的发展策略。脱贫的实现，既有赖于落后地区、贫弱群体的自我努力，也有赖于外部资源源源不断地输入。

1．更加注重社会资本的建构

贫困治理的不同阶段，关注的核心内容不断提升，由物质资本到人力资本再到社会资本，这使得贫困的社会治理势在必然。从一个国家发展阶段来看，不同阶段的减贫所重视的资本类型有所差异。从资本积累的视角分析，国家处于低收入阶段时，重视物质资本；国家进入中等收入阶段后，重视物质资本，开始关注人力资本；高等收入阶段重视物质资本和人力资本，开始关注社会资本。三种资本中，社会资本建设可以促进物质资本和人力资本建设。高收入阶段国家，政府开始注重社会环境、社会结构、社会功能和社会网络建设，依托家庭关系、社会关系的构建，改善弱势群体的生存环境和制度环境，从而增加弱势群体的社会资源，促进弱势群体融入社会和参与发展。上述论述给予我们两点启示：其一，社会资本的建构不是可有可无的，它是贫困治理的更高级选择，贫困的社会治理是建构社会资本的重要手段。其二，处于不同发展阶段的贫困人口，在贫困治理的战略选择和政策组合中，需要区别对待。有所差别。例如，处于绝对贫困状态的区域和人口，首要突出物质资本供给，保证其基本生活与生产，在此基础上，才谈得上人力资本提升及社会资本建构（尤其是纵向社会资本建构）。对于处于相对贫困状态的区域及其贫困人口，当物质资本保障已经不成问题时，人力资本提升以及社会资本的建构才具有十分重要的现实意义。

2．更加强调内助外应型发展

贫困治理既可以是内源式，也可以是外生式，实践中，常常是内源式与外生式的结合。脱贫的实现，既有赖于落后地区、贫弱群体的自我努力，也有赖于外部资源输入。贫困治理的结构模型转换的基本过程是：发达地区、富强群体向落后地区、贫弱群体输入各种资源，包括人力资源、物力资源、财力资源、智力资源、制度资源等等；结构转换地在于落后地区和贫弱群体，即落后地区和贫弱群体结合本身资源和实际，采取减贫行动，努力减少贫困。贫困人数减少、贫困程度降低将向全社会带来积极正效应，由此反馈、回馈到发达地区和富强群体。由贫困治理的结构转换模型，可以推知，发达地区、富强群体愿意并能够向落后地区、贫弱群体输入各种资源，既涉及各种规制，也涉及相关治理主体的有序参与并良性互动。以定点扶贫（对口支援）、行业扶贫为例，对口支援地区的社会治理状况越好，越有利于向贫困地区的输出各种资源。贫困地区良好的社会治理，也有助于贫困治理的顺利进行。

三、社会扶贫的实践探索

（一）社会扶贫的主要模式

现阶段的社会扶贫主要包括六种模式，分别是定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫、企业扶贫、社会组织扶贫、公民个人积极参与扶贫开发。

1．定点扶贫

国家确定的定点帮扶单位主要包括中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校等，定点帮扶对象为重点县。多年来，定点帮扶单位采取干部挂职、基础设施建设、产业化扶贫、劳务培训和输出、文化教育扶贫、科技扶贫、引资扶贫、生态建设扶贫、医疗卫生扶贫、救灾送温暖等多样化措施开展定点帮扶。从近三十年的社会扶贫实践来看，其中定点扶贫和东西协作扶贫的成效最为显著。截止到2012年底，参与定点扶贫的中央单位达到310个，比《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》实施阶段增加76个，定点扶贫首次实现对592个重点县的全覆盖。中国各民主党派中央及全国工商联，积极发挥各自人力资源、资金动员、信息知识等方面的优势。

2．东西扶贫协作

自1996 年开始，中国政府作出部署，安排东部15个经济较发达省、市与西部11个省（区、市）开展东西扶贫协作工作。东西扶贫协作形式多样，形成了政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主的基本工作框架。从2003年到2010年，东部到西部挂职的干部2592人次，西部到东部挂职的干部3610人次；东部地区向西部地区提供政府援助资金44.4 亿元人民币、协作企业5684个，实际投资2497.6亿元人民币、社会捐助14.2亿元人民币，培训专业技术人才22.6万人次、组织劳务输出467.2万人次。

3．军队和武警部队扶贫

十年来，军队和武警部队根据国家和驻地扶贫开发总体规划，发挥优势，主动作为，积极参与实施定点扶贫和整村推进扶贫，支援农田水利、乡村道路、小流域治理等农业农村基础设施建设，开展捐资助学、科技服务和医疗帮扶等活动。据统计2001 至2010 年间，在全国47个扶贫开发工作重点县，215个乡镇、1470个贫困村开展定点扶贫；建立扶贫联系点2.6万个，支援新农村建设联系点2500个，帮助210万贫困群众拜托贫困。支援农田水利、乡村道路、小流域治理等小型工程建设10 万多个。为群众找水打井1119 眼，植树造林3561 万多亩。建立科技示范点240 多个，扶持当地优势特色产业7.3万多项，开展劳动力培训和劳动力转移培训600多万人次。援建中小学校1600 多所，资助贫困学生21 万余名。对口帮扶西部地区扶贫开发工作重点县县级医院130 所，帮助乡镇（村）卫生院（室）1283 所。培训和帮带医务人员8.5 万多名，捐赠医疗设备5900 多台件），为贫困群众义务巡诊6100多万人次。

4．各类人民团体、社会组织、民营企业和广大公众积极参与扶贫开发

针对特殊困难地区和群众脱贫致富的要求，通过定点帮扶、结对帮扶、实施专项扶贫工程、参与具体扶贫活动等多种形式，支持产业发展，援建基础设施，发展教育卫生，改善生产生活条件，开展生态环境建设。各类组织有效动员有专业技术且致力于扶贫等公益事业的有识之士，积极开展帮助贫困群众脱贫致富的志愿者活动。民营企业积极履行社会责任，通过捐助资金、招聘劳力、建立产业和培训基地等多种方式参与扶贫开发。引人瞩目的是，随着我国社会建设不断取得成就，社会组织在扶贫开发工作中扮演着越来越重要的角色。上世纪80 年代中期，已经有一些社会组织活跃于反贫困的领域中，90 年代在“八七扶贫攻坚”的推动下，国内外的非政府组织开展了广泛而深入的扶贫活动，据统计，1993-2000 年间，社会组织所动员的资源约合人民币500 亿元，占社会扶贫资金投入总量的28%。新千年以来，各类社会组织通过直接的资源投放、经验分享、政策倡导等方式，积极推动着我国的反贫困事业发展。从《中国农村扶贫开发新进展白皮书》中对社会扶贫工作的介绍，可以看出，在过去的十余年间，中国的社会扶贫领域获得了快速的发展，已经成为拉动贫困地区发展和扶贫开发工作的重要引擎之一。然而，也必须承认，社会扶贫领域的潜能释放得还很不充分，在扶贫开发工作的新阶段，需要通过持续的体制和机制创新，释放社会扶贫领域的潜能。

（二）社会扶贫取得的主要成效

六十多年反贫困的实践，中国走出了一条中国特色的扶贫开发道路。其中，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫形成了“三位一体”的大扶贫开发格局，在扶贫开发领域做出了巨大的贡献。社会扶贫作为“三驾马车”之一，发挥着政府扶贫不可替代的作用。多年来，全国开展的各级党政机关、人民军队、企事业单位的定点扶贫，东部15个省市与西部10个省市区开展的东西扶贫协作，以及民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发等社会扶贫工作，都取得了显著的成绩。社会扶贫已经越来越成为扶贫开发工作中最有潜力、最具活力的一个组成部分。

1．日渐增强的社会扶贫理念

在中国，最早参与社会扶贫活动的机构是与农村联系多，资源动员能力强的政府部门。随着改革开放力度加大，参与社会扶贫的非政府组织、国际机构越来越多。虽然政府部门组织的定点扶贫、对口扶贫仍然是社会扶贫的主体，但是，社会各界对社会扶贫的认识越来越深刻，尤其是在21 世纪以来，社会组织、社会企业、个人参与扶贫的数量越来越多，参与扶贫的领域越来越广泛，社会公众对于社会扶贫的观念更加接纳和认同。在物质生活日益丰富，人们生活水平逐步提高的今天，更多的社会力量愿意贡献个人时间和精力，在不为物质报酬的前提下，为推动人类发展、社会进步和社会福利事业方面承担相应的社会责任。可以说，社会公众对社会扶贫的接纳和参与，体现了中国社会文明的进步。此外，贫困对象对社会扶贫的认知程度也在提高。经过几十年的实践，基层官员和贫困群众对社会扶贫的价值理念和操作方式产生了浓厚的兴趣。社会扶贫观念的日益增强为社会扶贫的进一步发展提供了条件。

2．初步形成的社会扶贫格局

社会扶贫理念始于1978 年的体制扶贫阶段，而现实意义上的社会扶贫产生于20 世纪80 年代的定点扶贫，90 年代社会扶贫则以东西协作为主要特征。在扶贫行动的参与方中，社会扶贫一直相对较弱。在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》实施阶段，企业担当了社会扶贫的主角，而在后十年以创新为基调的扶贫政策中，扶贫办将积极鼓励民间的参与。经过几十年的发展，初步形成了较为成熟的社会扶贫格局。从主体来看，机关事业单位、民营企业、社会组织、干部职工，社会公众等成为社会扶贫的主要力量；从形式来看，逐步形成了定点帮扶、对口帮扶、结对帮扶、社会救助等为主体的社会扶贫格局；从社会扶贫领域来看，主要集中于支持产业发展，援建基础设施，发展教育卫生，改善生产生活条件，开展生态环境建设等方面。从组织形式来看，逐步形成了政府主导，组织和动员社会力量积极参与扶贫开发，共同推进减贫事业发展的局面。可见，在30 多年的扶贫实践中，社会扶贫已经形成了相对稳定的扶贫模式。

3．日益凸显的社会扶贫成效

政府扶贫属于第二次分配，社会扶贫属于第三次分配，不可或缺。而且从发展趋势上看，随着经济发展和居民收入水平提高，有能力并有意愿捐款扶贫的人越来越多，属于第三次分配的社会扶贫的作用会越来越大。①其中社会扶贫领域的定点扶贫和东西协作扶贫的成效最为显著。截止到2012 年底，参与定点扶贫的中央单位达到310个，比上一个纲要时期增加76个，定点扶贫首次实现对592个重点县的全覆盖。同时，东西扶贫协作力度进一步加大，北京、上海、天津、浙江等东部省市加大了对内蒙古、云南、甘肃、四川等西部对口协作省份的财政资金援助力度；配合发展改革委，协调新增上海、苏州、杭州和广州四市对口帮扶贵州。据统计，1996 年至2010 年来，东部通过各种方式和渠道共向西部无偿援助资金78.6 亿元，引导企业投资6972.7 亿元，组织劳务输出265万人次；②实施了一大批包括学校、公路、水利、农田等在内的扶贫项目；派出了数以万计的扶贫挂职干部和各种类专业技术人员及扶贫志愿者，支持西部培养了大量本土经营管理和技术人才，为加快西部贫困地区减贫进程、推进西部大开发、促进区域协调发展、努力实现全体人民共享改革发展成果做出了重要贡献。此外，民营企业、社会组织和公民个人的扶贫活动正在逐步壮大。

四、社会扶贫的问题与挑战

（一）社会扶贫存在的主要问题

过去的二十多年间，社会扶贫领域在不断发展的过程中，确实已经取得了一些成绩，但是一些问题也开始显现出来。

1．行政动员依然是主要的工作手法

过去的二十多年间，社会扶贫领域在不断发展的过程中，确实已经建立了一些制度化、常规化的机制。如干部挂职、定点帮扶等。但在经验观察中，我们也时常发现，一些行动主体没有认识到社会扶贫的重要意义，仅仅是出于政治考核的压力，在行政动员能力强的时期，相关企事业单位和政府机构在社会扶贫领域的工作进展就较有突破。而动员较弱的时期，相关工作往往开展的不尽如人意。此外，定点扶贫、干部帮扶等制度的潜能尚有待开掘，我们应当期待的不是一次性的送资源、送温暖，而是通过定点扶贫和干部挂职等形式，建立决策层与基层贫困社区、贫困农户直接联系的渠道，使得基层的实际能够传导到政策形成过程中，从而影响决策。

2．各部门协同机制尚未有效建立

毫无疑问，社会扶贫领域，汇集了如资金、技术、服务等多样化的资源，这些资源对于贫困地区的发展，都是不可或缺的，但由于各主体的工作开展相对松散，导致资源的使用不能形成合力。新时期的贫困问题，成因是多方面的，对贫困问题的治理更需要借助综合性的手段，唯有形成合力，才能发挥“一加一大于二”的效果。鉴此，需要在未来的工作中，更多创造性地整合社会扶贫领域的资源，通过协调行动，有序推进扶贫开发工作。

3．制度环境建设依然相对滞后

从国际减贫的经验来看，非政府组织在扶贫开发工作中发挥着举足轻重的作用。非政府组织在应对贫困问题方面，有着自身独特的优势。一般而言，非政府组织及其项目的开展，更专注于特定领域和特定人群的服务，故而其工作更有针对性，并且能够借用更为专业的手法。这就能够与关注普遍性问题的国家政策形成互补，从而建立普惠政策与特殊关怀相结合的体系，有效回应贫困问题。从我国非政府组织发展，尤其是非政府组织参与扶贫开发工作的现状来看，其作用的发挥还受到很大的限制。例如，一些致力于减贫的非政府组织，由于无法达到社会组织管理办法所规定的关注办公场地、注册资金等方面的要求，而难以获得合法的身份，导致其活动缺乏指导，组织的发展受到很大的限制。

（二）社会扶贫面临的主要挑战

随着新阶段国家扶贫纲要启动实施，各级党委、政府更加高度重视扶贫开发工作。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确要求“各级党委和政府要进一步提高对扶贫开发工作的认识，切实增强做好扶贫开发工作的紧迫感和自觉性，加强领导，强化责任，坚持开发式扶贫方针，加大投入力度，强化政策措施，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战”。[ 参见《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。]同时，《纲要》也对新阶段的社会扶贫提出了指导性意见，要求进一步加强定点扶贫、推进东西部扶贫协作、发挥军队和武警部队的作用、动员企业和社会各界参与扶贫。国家高度重视扶贫开发工作为社会扶贫进一步创新发展提供了方向和动力，同时新阶段的扶贫开发形势也给社会扶贫带来了巨大挑战。

1.社会扶贫的压力因为贫困形势严峻而陡增

2011年，中国扶贫标准上调引发了扶贫任务的重大转变。2011年中央扶贫工作会议上提出了新的扶贫标准——人均2300元。扶贫标准的上调是我国全面建成小康社会的必然要求，也是适应国际社会扶贫开发要求的重要举措。扶贫标准的上调引致我国贫困人口的大规模增长。按照新的扶贫标准，截止到2013年底，我国贫困人口仍有8249万，其中贫困发生率超过20%的有西藏、甘肃、贵州、新疆、云南和青海6个少数民族比例较高的省（区）。[参见《国务院扶贫办主任刘永富解读“继续向贫困宣战”》，http://kfq.people.com.cn/n/2014/0324/c54918-24721467.html。]此外，我国仍然是一个发展中国家，区域、城乡发展不平衡的问题还相当突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。目前我国剩余农村贫困人口主要分布于自然条件恶劣、基础设施残缺、增收产业薄弱、文化习俗落后的区域，且贫困人口分布更加分散，导致扶贫难度随之增加。可见，现阶段我国的贫困问题仍然非常严重，严峻的贫困形势，不仅要求政府扶贫的投入更加庞大，也要求社会扶贫加大投入力度，进一步增强社会扶贫在扶贫开发中的成效。

2.社会扶贫的难度因为全面建成小康社会目标而不断加大

2012年11月，党的十八大召开，以习近平为总书记的十八届中央领导集体，从战略和全局出发，作出“全面建成小康社会”的新部署。习近平指出，“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”全面建成小康社会战略目标的提出，对社会扶贫提出了更高的要求，需要社会扶贫的创新突破。社会扶贫作为大扶贫格局中的重要一极，对于推动全面小康社会的建设负有不可推卸的责任。一方面，全面建成小康社会的时间紧、任务重，需要社会扶贫发挥更为重要的推动作用，另一方面，全面建成小康社会意味着贫困人群的全面发展，反贫需求不仅仅局限于物质上和经济上的需求，促进贫困地区和贫困人群的全面发展也是扶贫开发的重要目标。社会扶贫在满足贫困地区和贫困人群多样化的需求方面的优势，决定了其在扶贫开发中承担更多的责任，发挥更为重要的作用。如何进一步创新社会扶贫方式，从经济发展、社会发展以至于人的发展方面为贫困地区提供服务，这是社会扶贫在新阶段面临的新的挑战。

3.社会扶贫的创新因为全面深化改革需要而更加紧迫

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。[ 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。]2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，指出“当前和今后一个时期，扶贫开发工作要进一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力”。[ 参见《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。]《决定》和《意见》同时指向社会主体在国家治理和扶贫开发中发挥更为重要的作用。由此可见，社会扶贫是政府、市场、社会协同推进大扶贫格局“三极”中的“一极”，也需要在全面深化改革中创新发展。新时期扶贫开发的战略思想把扶贫开发作为关乎我们党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事，提升到新的战略高度，扶贫开发关系到社会的稳定和国家的长治久安。如何创新发展社会扶贫，为国家深化改革、国家治理体系的现代化以及政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局构建作出贡献是现阶段扶贫开发的又一个重要挑战。推进社会扶贫工作的创新，发挥社会扶贫在经济社会发展的助推作用，是一个需要认真思考的问题。

总的来看，现阶段扶贫开发面临的新形势为社会扶贫带来了巨大的挑战。面对复杂的贫困形势，全面建成小康社会的战略目标，以及全面深化改革的需要，社会扶贫唯有创新发展，才能在政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局中发挥应有的作用。如何进一步做好社会扶贫工作，充分发挥其潜力和作用，是一篇具有战略意义的大文章。

五、社会扶贫的发展方向

随着我国扶贫开发工作的进一步推进，“社会扶贫”凸显了其重要作用，扶贫已经不仅仅是政府的职责，更是需要全社会共同关注和承担的责任。然而，社会扶贫仍处于不断探索的过程之中，扶贫开发新的历史时期赋予了社会扶贫更为深刻的内涵，也决定了社会扶贫未来的发展方向。

（一）拓展社会扶贫的多元化主体

目前，社会扶贫主要包含定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫以及民营企业、社会组织和社会公众参与扶贫。从社会扶贫的主体来看，定点扶贫的主体包括主要包括中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有大型骨干企业、国有控股金融机构、各民主党派中央及全国工商联、国家重点科研院校等；东西扶贫协作的主体主要包括东部经济较发达省、市的非专职扶贫机构和部门；此外，军队和武警部队、民营企业、社会组织和广大公众也是社会扶贫的重要主体。当前的社会扶贫主体包含的范围十分广泛，但是概括起来，一是政府主体参与社会扶贫，二是社会主体参与社会扶贫。而从社会扶贫的成效来看，政府力量在社会扶贫中的作用相对较为突出，而真正的社会主体在社会扶贫中的作用和力量还没有得到充分发挥。社会扶贫的创新发展首先要求社会扶贫主体的拓展，社会扶贫的社会化倾向将会更加明显。这种社会化倾向主要表现在两个方面：

其一，扶贫主体的社会化。社会主体将会在社会扶贫中占据主要地位，政府力量参与社会扶贫更多起到的只是引导和示范作用。在扶贫开发的新阶段，将要建立起政府、市场和社会协同推进的大扶贫格局，大扶贫格局的建立明确了社会主体在社会扶贫中的重要地位。新阶段的扶贫开发将会更注重动员和引导社会主体参与扶贫开发，将会推动全民参与扶贫开发的理念发展，让越来越多的人认识到参与扶贫开发的重要意义和重大责任。从某种意义上来看，政府主导的社会扶贫将会向政府引导的社会扶贫发展。很明显，新阶段的社会扶贫将会更加强调社会主体在扶贫开发中的作用；

其二，贫困群体的广泛参与。传统的社会扶贫更多带有社会救济的性质，体现了“输血式”的扶贫特征，贫困群体在扶贫开发过程中的参与性、主动性和积极性都没有很好得到体现，因而制约了社会扶贫的效果。新阶段的扶贫开发，更加强调贫困人群和贫困地区的内源式发展。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》强调要“更加注重增强扶贫对象自我发展能力”，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》也指出贫困人群和贫困地区要“增强内生动力和发展活力”。可见，在新时期的社会扶贫中，贫困群体的参与式发展将成为社会扶贫工作需要重点考虑的问题，贫困群体将会更多参与到社会扶贫中来。总体来看，新阶段社会扶贫的创新发展将会更加体现社会化的倾向。

（二）建立社会扶贫的常态化机制

社会扶贫通常被视为政府扶贫的补充，从某种意义上来看，社会扶贫体现的是一种剩余扶贫，是对贫困人群和贫困地区的剩余福利。即便是从概念界定上来看，社会扶贫也缺少官方认可的、具有共时性的概念，而是将社会扶贫看做政府的专项扶贫和行业扶贫之外的其它扶贫方式的总称。社会扶贫的重要地位并没有得到充分体现。无论是资金投入力度、政策保障力度、扶贫的组织管理都没有上升到扶贫战略层面。可以说，中国三十多年的扶贫开发主要是政府扶贫，而社会扶贫只是一种补充，并没有体现其应有的地位，也没有发挥其应有的作用。社会扶贫在过去主要体现了应急性、暂时性和阶段性特征，尤其是在贫困地区遭遇重大的自然灾害之际，社会力量的参与扶贫的力度更大，可见，社会扶贫在过去并不是一种常态化的扶贫方式。新阶段的社会扶贫，将作为政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局中的重要一极，发挥更为重要的作用。2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出，要“构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局”。可见，新阶段的社会扶贫将会上升到战略层面全面推进，将会成为与政府扶贫同等重要的扶贫开发方式。这就意味着社会扶贫的创新发展过程中，社会扶贫将会作为一种常态化的扶贫方式长期存在。也将会成为各级政府引领和推动扶贫开发的常规工作。

（三）规范社会扶贫的制度化过程

传统的社会扶贫是一种剩余式扶贫，相对于政府扶贫而言，其重要性并没有被充分认知，而且也尚未形成一套行之有效的运作规范。因而，在三十多年的社会扶贫实践中，虽然取得了明显的成效，但是相应的问题也层出不穷。可以说，社会扶贫还没有形成完善的运行机制，如社会扶贫的动员机制、参与机制、协调机制、整合机制、激励机制、评估机制等都还不健全，社会扶贫仍处于探索阶段。从现有的社会扶贫实践来看，各地的社会扶贫各自为政、花样百出，而且有些扶贫模式如定点扶贫、东西协作扶贫等形式主义比较严重，社会力量如社会组织、民营企业和社会公众参与扶贫也缺少科学引导和规范。社会扶贫的乱象主要源于其规范性的缺乏。当前，有关社会扶贫的规划、政策、制度等都还没有成形，社会扶贫的规范性文件还处于空白状态。尽管国家在扶贫开发过程中出台了各种政策文件，但是社会扶贫仅作为隶属部分提及。社会扶贫作为政府扶贫的必要补充，具有其不可替代的优势，发挥着重要的作用。在新的扶贫开发阶段，扶贫开发需要投入更多的力量，社会扶贫作为政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局中的重要一极，必须要给予更多的关注。如何让社会扶贫在新的扶贫阶段充分发挥其重要作用，必须推动社会扶贫的规范化运行。不能让社会扶贫继续扮演剩余扶贫的角色，不能让社会扶贫仅仅依靠社会力量的一时热情来推动。因此，可以断定新阶段的社会扶贫将会朝着规范化的方向发展。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求“建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度。充分发挥定点扶贫、东西部扶贫协作在社会扶贫中的引领作用。支持各民主党派中央、全国工商联和无党派人士参与扶贫开发工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。建立信息交流共享平台，形成有效协调协作和监管机制。全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策”。可见，社会扶贫正在开始从制度层面为其运作提供规范性支持，这将会是今后一段时间社会扶贫工作的一个重心。

（四）提升社会扶贫的战略化地位

当前我国扶贫开发已从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。现阶段的扶贫开发同时面临着我国在2020年前全面建成小康社会以及推动国家治理体系现代化的战略背景。党的十八大确立了全面建成小康社会的宏伟目标，强调要深入推进农村扶贫开发。习近平总书记指出：“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在新的历史起点审视扶贫开发中的社会扶贫，需要在构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局中思考，而大扶贫格局的构建也是国家治理体系的重要组成部分。推进扶贫开发，事关中国特色社会主义伟大事业的顺利推进，事关国家的长治久安，事关“中国梦”的实现。由此可见，新阶段的社会扶贫已经上升到国家发展的战略高度。社会扶贫的创新发展，将会为全面建成小康社会和推动国家治理体系的现代化作出重要贡献。

课题组主要成员：

向德平、李雪萍、徐晓军、陈琦、吕方、程玲、刘杰、顾永红、高飞、苏海、胡振光、周晶、刘欣、刘风、左璐璐