中国连片特困地区弱势群体的减贫与发展研究

一、研究背景及意义

中国政府高度重视扶贫开发。改革开放以来，经过30多年的经济持续高速稳定发展，先后制定实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，中国农村贫困人口大幅度减少，贫困地区面貌发生显著变化，成为全球最早实现联合国千年发展目标中贫困人口减半的发展中国家，在世界上产生了广泛影响。但是，按照中国政府扶贫标准，2014年全国还有七千多万贫困人口。这些人口主要分布在14个连片特殊困难地区、832个贫困县、12.8万个贫困村。这些地区自然条件恶劣、基础设施落后、公共服务基础薄弱、生态十分脆弱，解决贫困问题成本高、难度大，是扶贫攻坚的“硬骨头”。

党的十八大明确提出了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标。习近平总书记2015年6月发出了到2020年现有贫困人口全部如期脱贫的动员令。打好全面建成小康社会的扶贫攻坚战必须全面实施精准扶贫战略。中国政府在动员人力物力投入扶贫攻坚战方面具有优势，为了加快脱贫的步伐，大量的人力和物力被投放到扶贫工作中；改革贫困地区地方政府的考核机制使地方政府更加关注扶贫而不再仅仅是经济增长。尽管更多的扶贫资源被动员起来，但是要使这些资源发挥更好的效果还需要更精准和更有效的扶贫策略。精准地识别出贫困人口，发现其复杂的致贫原因，制定更有针对性的扶贫策略是彻底解决农村贫困的前提。

《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》提出了对扶贫重点人群在同等条件下优先安排，重点支持的意见。这些重点人群包括少数民族贫困人口、妇女、儿童、老年人及残疾人。这些重点人群是社会中的弱势群体，最容易陷入贫困，在国际上通常被作为扶贫的重点。尽管在中国大规模的扶贫行动中也关注了这些重点人群，但是对重点人群的分析研究和实际支持力度都存在不同程度的不足，特别是对这些特殊群体的特殊要求关注不够。如果说现有贫困人口全部如期脱贫是全面建成小康社会的短板，那么，重点人群的精准扶贫、精准脱贫问题正是能否如期实现消除农村贫困战略目标的最大短板问题。

精准扶贫的核心是精准识别扶贫对象，分析不同扶贫对象的致贫原因，实施分类施策。因此，加强弱势群体贫困问题研究，对于提高精准扶贫、精准脱贫的针对性和有效性具有重要的现实意义。本研究是在之前关于少数民族贫困问题的专项研究[ 黄承伟、王铁志主编《专项扶贫模式与少数民族社区发展研究丛书》（4册）。民族出版社，2013年3月。]之后，分别针对妇女、儿童、老年和残疾人等四类群体，组织的“弱势群体减贫与发展”系列研究。

这些群体是社会的弱势群体，在发展中经常被边缘化，因而贫困的脆弱性更高。中国政府和国内国际发展机构对他们的脱贫问题一直给予特别的高度关注。其中，妇女儿童的发展是联合国千年发展目标中最重要的内容之一，其8项承诺中有4项承诺都是直接关系到妇女儿童。作为联合国《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》的签约国，中国政府制定了《妇女发展纲要》和《儿童发展纲要》，强调男女平等和儿童优先的发展原则，并有针对性地采取了一系列措施支持支持妇女儿童发展，帮助贫困的妇女儿童脱贫。中国也是《残疾人权利公约》的签约国，针对农村残疾人制定了《农村残疾人扶贫开发纲要（2011-2020年）》，从康复、技能和资金支持等多个方面，支持农村残疾人的脱贫。农村老年贫困问题是一个普遍存在的问题，由于迅速的老龄化，以及年轻农民外流和较低的社会保障水平，老年农民的生活水平无法得到保障。国家通过提高包括医疗、养老等在内的社会保障水平对农村贫困老人提供了支持，农村老年的社会保障水平在逐渐提高。

尽管采取了多项针对上述特殊群体的扶贫计划，但是这些特殊群体仍然是农村脱贫中难度最大的群体，需要认真的研究，为采取更加精准、更加有效的措施提供依据。首先，作为社会中的弱势群体，这四个群体很难从一般意义的扶贫政策和项目中受益。中国的扶贫经验之一是坚持开发式扶贫与社会保障相结合。但是在开发式扶贫中，因为儿童和老人并不是就业人口，很难从开发式扶贫中直接受益。而妇女和残疾人也因为自身条件和制度障碍，需要特殊的开发式扶贫政策的支持。要使对这些特殊群体的扶贫产生效果，一般性的扶贫措施是不足的，需要综合地考察特殊人群的特殊需求。而在现实中，特殊贫困群体经常处在两个范畴之间，对贫困人口的研究和对特殊群体的研究都不足以清楚地解释特殊贫困人群的状况，比如贫困妇女是贫困人群与妇女相互交叉的那一部分，尽管对于农村妇女和一般贫困人群的研究成果都很多，但是在农村妇女的研究中针对贫困的研究不足，而一般研究贫困的往往对妇女的研究不足，本项研究则聚焦于特殊的贫困群体状况的研究。其次，反贫困不仅仅是增加收入，而且意味着教育、健康等多方面的改善。这对于特殊贫困群体尤其重要，比如卫生和医疗对于残疾人和老年具有特别重要的意义，而教育对儿童的意义尤其重要。在多维贫困的视角下，特殊人群的贫困状况如何，致贫的原因都是什么，政策的成功和不足之处主要在哪，等等，都需要深入研究。对于这些特殊群体来说，脱贫的需求是多方面的，需要多个部门，特别是卫生、教育、扶贫、社会保障等多部门的政策协同。因此对特殊贫困人群的研究需要更综合的视角。

考虑到中国现有贫困人口主要分布在14个集中连片特殊困难地区，这些地区贫困群体中贫困妇女、儿童、老年人、残疾人的现状如何？致贫原因主要是什么？如何进行分类施策？等等，在扎实的实地调查研究基础上，对上述问题的正确回答，无疑将可以为针对这些群体的精准扶贫政策措施的制定及实施提供参考，从而提高针对这些人群的精准脱贫效果。

二、系列研究的目的意义及特点

本系列研究包括四个项目，分别是：《连片特困地区贫困妇女扶持政策评估及政策建议——以武陵山区为例》、《连片特困地区贫困儿童生存现状、救助政策评估及政策建议》、《连片特困地区贫困老人现状研究及政策建议》、《连片特困地区残疾人贫困现状与扶贫政策建议》，分别由华中师范大学社会学学院、中国农业大学人文发展学院、中国人民大学劳动人事学院等数家机构的研究团队承担。研究工作主要在2013年、2014年完成。系列研究得到了乐施会的资助。

本系列研究的目的主要是：

1、总结中国特殊人群的反贫困经验。中国的反贫困经验已经构成了人类反贫困知识宝库中的重要内容。在过去30多年中，中国在争取男女平等、消除妇女贫困，打破贫困的代际循环、改善贫困家庭儿童状况，支持残疾人的康复和实现再就业，以及完善贫困人群的社会保障等方面，都做出了积极的探索，并取得的良好的效果，积累了丰富的经验，对这些经验的总结是对人类反贫困的贡献。本系列研究通过大量的调查、经验材料和政策分析，阐述了中国特殊贫困群体的反贫困经验，在一定程度上丰富了这方面的研究。研究表明，提高特殊贫困人群的人力资本，提供多层次的社会保障和社会服务，改善贫困人群的就业是实现特殊人群摆脱贫困的重要途径。中国对特殊贫困人群提供了正规教育，以及多种培训，使贫困人群掌握必要的技能，大大提高了贫困人群的人力资本。同时，建立多层次的社会保障和社会支持系统，以满足他们的不同需求。如对残疾人的康复、对儿童的教育和影响的，以及对妇女的健康和老年人生存与健康的社会保障和支持都在不断完善。而帮助特殊贫困人群劳动力的就业是开发式扶贫的核心。通过特殊的支持，使那些有劳动能力的贫困人口实现就业，从而增加收入。这是中国特殊人群反贫困的重要经验。

2、为针对特殊贫困人群的精准扶贫战略实施提供政策建议。尽管在已有扶贫政策中强调了对特殊贫困群体要给予更多的支持，但是特殊贫困群体的现状如何，他们都有哪些政策需求，现有的研究并不能清晰回答以满足决策的需求。因此，本系列研究的着力点在于关注特殊贫困群体扶贫政策供给与需求之间还有哪些不足，应该如何改进。研究表明，中国农村处于一个急剧变化的时期，需要各项社会政策和扶贫措施也要相应发生变化，特别是针对特殊贫困人群的多样性需求。尽管社会保障和社会支持在很大程度上改善了特殊贫困人群的需求，但是总体上来说，保障和支持的水平还比较低，对于那些特别贫困、或缺少劳动能力且贫困较严重的家庭，社会保障和社会支持还不足以使他们摆脱贫困，而且医疗、康复和教育仍然对他们构成了很大的压力。同时，社会还缺少多层次的机制响应特殊人群的特殊需求。仅仅依靠政府的力量无法满足其多样性的需求，需要更多的专业机构和社会组织介入到特殊人群的反贫困中，但是现在在这方面还存在着较大差距。此外，如何将一般的扶贫规划与特殊贫困群体的扶贫相结合，仍然是一个需要研究的问题。特殊贫困人群反贫困的工作多是由一些相关部门在关注，如妇联、残联等等，儿童扶贫的问题也只是最近才被纳入到扶贫规划中，在许多扶贫规划中缺少对特殊人群扶贫需求的考虑，有些规划即使考虑到特殊人群，但是由于扶贫规划部门对这些特殊人群的需求了解的不够，规划也会缺乏可操作性。因此，在精准扶贫战略实施进程中，各项政策措施必须考虑特殊人群的特殊需求，大幅度提高社会保障和社会支持力度，实施更有针对性的扶持政策组合。

本系列研究突出特色在于准确描述现状、精准辨识问题、精确提出建议。研究结论建立在扎实的实地调研基础上。贫困妇女调研涉及武陵山区3省3县，共291个调查对象，包括妇女相关机构工作人员、村干部以及村民三类人群。贫困儿童及贫困老年人调研组则重点选取中国贫困片区中15 省、62 个贫困县、108 个乡镇、123 个村，开展问卷调查和典型个案访谈。贫困残疾人调研范围覆盖了连片特困地区5个省38个乡镇，回收有效问卷2215份。

2015年，这列研究成果由社科文献出版社以“中国贫困片区精准脱贫研究丛书”一套四本推出，分别是：《巾帼脱贫：农村贫困妇女扶持政策评估及建议》（Aid for the Female: Assessment for the Poor Women in Countryside）、《关爱春蕾：农村贫困儿童救助政策评估及建议》（Love for the Children:  Assessment for the Poor Children in Countryside）、《暮年有养：农村贫困老人扶持政策评估及建议》（Care for the Old-age: Assessment for the Poor Aged People in Countryside）、《残者有助：农村贫困残疾人群帮扶政策评估及建议》（Support for the Disabled: Assessment for the Poor Disabled People in Countryside）。期待本系列研究成果对未来五年中国实施更精准、更有效的扶贫行动，具有积极的参考意义。

三、连片特困地区弱势群体减贫成就及其原因

（一）农村贫困妇女减贫成就及原因分析

中国经济持续发展惠及了农村贫困妇女。经济发展创造了更多就业机会，特别是劳动密集型的工业和服务业，吸收了许多妇女劳动力，从而增加了她们的收入。

国家扶贫政策在惠及所有穷人的同时，也使贫困妇女普遍受益。从1994年开始，中国减贫领域相继出台了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》以及《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等指导性文件，并不断调整专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫等具体举措。虽然这些政策本身的性别意识有待进一步提高，但它们在推动国家减贫成效的同时，也惠及了大量农村贫困妇女。

惠及所有农村人口的社会保障政策令贫困妇女获益良多。如覆盖范围越来越广泛的最低收入保障政策使贫困妇女、特别是老年贫困妇女获得了虽水平较低但稳定可靠的保障。过去女童入学不受重视，失学女童比率远远高于男童，普惠型教育补助政策使更多原本上学困难的女童得以进入学校，农村女童入学率明显提高，特别是贫困地区的女童入学率提高更快。合作医疗制度缓解了贫困妇女看病难的困难，有助于减少妇女因病致贫的可能。

创造就业机会，增加妇女收入。妇女平等参与经济是中国政府实现男女平等、提高妇女地位、推动妇女发展的首要目标。为此，政府通过多项政策措施加大对妇女职业培训的力度，积极开发公益性就业岗位，并颁布相关法律法规逐步建立起消除妇女就业歧视、保障妇女平等劳动权、实现公平就业的法律保障。如批准国际劳工组织《就业和职业歧视公约》（111号公约），2007年颁布《劳动合同法》和《就业促进法》等，并在其中强调消除就业歧视以及保护妇女权益，促进经济领域的性别平等，保障妇女平等就业的权利。

改善贫困地区妇女健康状况是减少女性贫困的重要手段。在贫困地区，政府启动了一系列旨在改善妇女儿童健康状况的项目。如针对贫困地区饮用水安全，开展了“母亲水窖”工程，通过支持在干旱山区修建水窖达到改善饮用水质量的目的。针对孕妇住院分娩率低的问题，政府提供资金支持，使更多农村贫困孕妇可以接受正规的健康检查并住院分娩，这大大减少了孕产妇和婴幼儿的死亡率。在全国普检建立了妇幼保健站，提供妇女和儿童的健康服务。

提高贫困妇女受教育水平是提高贫困妇女能力，实现减贫的重要手段。相关的教育优惠政策包括“两免一补”政策及农村寄宿制学校建设制度，前者有利于减轻贫困家庭的教育负担，在一定程度上提高女童的受教育权，减少女童辍学率和妇女文盲率；后者则改善了留守儿童的教育现状，减轻外出务工父母尤其是务工母亲的心理负担。在贫困地区还实施了“春蕾计划”等一系列促进女童入学的计划，专门对女童入学困难的家庭提供定向补助。各级政府还针对成年妇女开展扫盲教育和职业培训，对于增加贫困妇女就业发挥了非常重要作用。如通过对农村妇女提供家政服务培训，帮助大量贫困妇女可以进入城市家庭做工，目前，家政工行业已经成为贫困妇女进入城市非农业就业市场最重要的途径之一。

将女性减贫纳入制度化，是推动贫困妇女发展的重要手段。半官方的妇女组织----“中华全国妇女联合会”----在妇女减贫中发挥了重要作用。针对贫困妇女需求，妇联联合扶贫、教育、卫生等多部门开展针对妇女减贫的活动。自1995年至今，国家连续颁布了三个《中国妇女发展纲要》，将妇女减贫纳入国家的工作目标。在大规模的全国减贫行动中，制定了有关妇女减贫的监测指标。2004年在中国上海召开的全球扶贫大会上，中国政府发表缓解和消除贫困的政策声明，强调按照同等优先的原则，积极支持贫困妇女参与实施扶贫项目，妇女参与人数占所有参与人数的比例不低于40%。

国际机构和非政府组织在支持中国政府减贫的规划中，都强调将妇女减贫作为重要目标，并制定了相应措施和监测评估标准。如香港乐施会在中国内地开展了多类项目以促进妇女儿童的社会参与、提高妇女生计及倡导社会性别平等。在北京、广州等地总计支持了数十个以社会性别为主题的项目，推行相关的培训、社区服务、公众教育、政策研究等倡议工作，以传达社会性别平等的信息，提升妇女地位，逾七万人受益。中国大陆也逐渐成长出一批致力于促进妇女减贫的本土非政府组织。如中国妇女发展基金会以西部贫困地区妇女为主要服务对象，多年来与政府各部门进行合作，开展实施了“母亲水窖”、“母亲健康快车”、“母亲小额循环”、“母亲复明扶贫工程”等公益慈善项目，投入资金达7710万元，50多万妇女从中受益。

政府的重视和社会各界的努力为贫困妇女脱贫创造了良好的条件，妇女减贫成效也有效推动了中国减贫进程。

（二）农村贫困儿童减贫成就及原因分析

1、基本生活保障方面。政府投入力度加大，受保障贫困儿童规模增加，儿童基本生活得到保障。

农村居民最低生活保障制度是保障贫困儿童基本生活的基础性制度安排。除了面向低保家庭儿童实施救助之外，该项制度还将符合条件的孤儿、受艾滋病影响儿童等纳入到保障范围。农村五保供养制度与孤儿基本生活保障制度则专门规定了孤儿生活保障。政府也出台了针对受艾滋病影响儿童的生活保障规定。此外，中国政府针对农村义务教育阶段学生推行营养改善计划，为贫困儿童提供了一定的营养保障。

享受低保儿童数量增加，受保障水平逐年提升。农村最低生活保障制度是贫困人群维持基本生活的“兜底网”。自2007年以来，中国政府对这项制度的投入逐年增加，受保障对象规模不断扩大，农村贫困儿童享受低保救助的数量也随之增加。据民政部公布数据显示，低保财政投入从228.7亿元（2008年）增加到了713.6亿元（2013年）；获得农村低保救助的儿童数量从26.3万（2007年）增加到了61.4万（2013年）；同期低保补助标准也增长了近3倍。虽然贫困地区农村低保救助的标准依然相对较低，但是直接发放到户的低保救助金是贫困家庭现金收入的重要来源之一，对缓解家庭经济压力起到了重要作用。

向孤儿发放基本生活费，确保孤儿基本生活保障。2010年，中国民政部、财政部发布《关于发放孤儿基本生活费的通知》，启动孤儿基本生活费发放。到2012年底，中国各省区内孤儿基本生活费标准均达到每人每月600元以上。此项政策虽然实施时间不长，但将基本生活费直接发放到孤儿家庭的方式极大缓解了其家庭生计压力。

受艾滋病影响儿童获得基本生活费。国际社会通过的《适合儿童生长的世界》行动计划中，将艾滋病防治列为应确保儿童权益、改善儿童生存状况的4个重点领域之一。2004年，中国民政部发布《民政部关于加强对生活困难的艾滋病患者、患者家属和患者遗孤救助工作的通知》；2012年，中国民政部和财政部联合下发《民政部财政部关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》，这两项政策旨在向受到艾滋病影响的人群、特别是儿童实施救助，以保障其过上适当水平的生活。

实施贫困地区儿童营养改善计划，不仅促进了儿童膳食营养，还在一定程度上改变了山区儿童不良饮食行为和习惯。针对贫困地区生活条件差、儿童营养不良现象严重等问题，2011年11月，中央政府发布了《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》[《中国义务教育法》规定的义务教育年限为9年，覆盖小学和初中。]，从当年秋季学期起，由中央财政拨款，在全国集中连片特困地区启动“农村义务教育学生营养改善计划”试点工作，受益学生总计达到2600多万，占中西部农村学生总数的近30%。2012年，政府提高了针对贫困家庭寄宿生的补助标准，贫困地区每生每天能享受7至8元国家补助，基本可以解决在校膳食保障。实施营养餐计划有效改变了山区孩子普遍不吃早饭、不按时吃饭、饮食营养摄入不足等不利于健康的饮食行为。不久之后，儿童营养改善计划也将学龄前儿童纳入到政策关怀范围。2012年10月起，中国政府优先选择10个省的100个贫困县作为试点，组织实施“贫困地区儿童营养改善项目”，由中央财政为6个月至2岁婴幼儿每天提供1个富含蛋白质、维生素和矿物质的营养包，同时开展儿童营养知识的宣传和健康教育，努力改善贫困地区儿童营养健康状况。截至2013年12月底，该项目受益儿童数量已经达到40万[ 网易：“农村儿童低体重率和生长迟缓率约为城市的3至4倍”，

http://money.163.com/14/0210/18/9KOAFEUD00253B0H.html，2014年2月10日。]。

2、儿童教育方面。“两免一补”政策与教育救助政策互相配合，减轻了贫困家庭的教育负担，农村儿童义务教育入学率得到较大提高；义务教育注重保障性别均衡；留守儿童日益受到政府和社会的关注。2001年，中国农村全面实施“两免一补”政策——免除农村义务教育阶段学生的学费与教科书费（两免），并向农村义务教育阶段贫困家庭寄宿学生提供生活补贴（一补）。2004年，中国政府对农村特殊困难未成年人的教育救助做出了正式的制度安排，以加强保障农村贫困儿童的受教育权益。2006年，中国政府开始实施免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费计划，2007年，该计划扩大到中部和东部地区；2008年，全国城乡中小学生实现免费义务教育。上述这些政策极大地减轻了农村贫困家庭的教育负担，全国贫困地区农村儿童入学率得到显著提升。

农村女童教育得到政策关注，义务教育实现了性别均衡和公平发展。中国政府通过鼓励开设女子学校、女童班、设立女童教育基金等多种方式确保女童受教育权。目前全国小学适龄女童净入学率达到99.58%，高于男童0.08个百分点；初中女童毛入学率也达到了95%左右，与男童无明显差异[ 中青在线：“我国小学适龄女童净入学率已高于男童”，http://zqb.cyol.com/content/2010-11/06/content_3439176.htm，2010年11月6日。]。由中华全国妇女联合会和中国儿童少年基金会共同发起的、旨在救助贫困地区女童的公益项目——“春蕾计划”为贫困地区女童返校做出了重要贡献。项目实施近15年来，“春蕾计划”已捐建1200多所春蕾学校，资助240多万贫困女童的学费和生活费，为40余万女童提供了实用技术培训[ 中国妇女网：“春蕾计划简介”，http://www.women.org.cn/zdzl/gyxm/cljg/cljggc/index.shtml，2014年1月17日。]。

留守儿童问题日益受到政府与社会各界关注。随着中国社会经济快速发展、城镇化转型以及农村家庭结构的变化，中国农村留守问题日益凸显。目前，中国农村留守儿童已达到6000多万[ 全国妇联课题组：《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，人民网：http://acwf.people.com.cn/n/2013/0510/c99013-21437965.html，2013年5月。]，留守儿童的生活照料、安全、心理、教育等问题也日益突出。自2002年以来，在媒体和学界的持续呼吁和推动下，农村留守儿童问题逐渐引起了政府以及社会各界的广泛关注。2006年，中国妇女联合会提出“关爱农村留守儿童行动”，得到了政府部门、学校、媒体、社会组织、志愿者群体等各界力量的积极响应。社会各界从不同角度为农村留守儿童提供家庭教育、学校文化知识教育、心理教育、安全教育、社区照料、以及夏令营、冬令营等关爱行动，探索出了多样化的支持方法。

3、实施“新型农村合作医疗制度“保障了贫困地区儿童获得基本医疗卫生服务的权利，患大病、特殊病种、艾滋病等特殊儿童群体均得到相应救助，既保障了儿童健康，又减轻了家庭在儿童医疗方面的负担。目前，中国已将贫困儿童（包括贫困家庭儿童、孤儿、患大病儿童、受艾滋病影响儿童）纳入到农村医疗救助制度[ 农村医疗救助制度的救助对象为农村低保家庭成员、农村五保对象以及其他经济困难的农村居民。就儿童而言，则包括农村低保家庭儿童、农村五保儿童以及其他符合条件的贫困儿童。救助方式为资助贫困儿童参加新型农村合作医疗制度；对医疗支出较高的家庭给予资金补贴。]的保障范围中。中国政府不仅出台政策确保上述各类儿童能够参加新型农村合作医疗制度（简称“新农合”），以获得基本的医疗服务；同时，还出台专门针对儿童的大病救助制度，2012年，农村儿童大病医疗保障将保障病种扩大到20种，这些补助措施有效减轻了患儿家庭的医疗财务负担。

向受艾滋病影响儿童提供分类救助的医疗保障制度。对感染艾滋病的儿童，提供免费的抗病毒治疗和抗机会性感染治疗；艾滋病致孤儿童可享受孤儿的基本医疗保障；对于其他受艾滋病影响的贫困家庭儿童，资助其参加新型农村合作医疗，提供基本的医疗保障，并纳入农村医疗救助体系。

针对患有特殊病种的儿童，政府提供政策平台推动社会力量资助他们得到医疗救助和多类康复服务，并合作开展儿童医疗救助行动。民政部门推动的针对残疾孤儿医疗救助行动——“明天计划”、民政部与李嘉诚基金会合作针对全国贫困家庭唇腭裂儿童手术康复的“重生行动”、中国残疾人联合会推动的“贫困聋儿人工耳蜗抢救性康复”等大大提高了特殊病种贫困儿童获得医疗救助和康复的机会。

特别脆弱儿童群体生存和发展得到全面保障，保障规模逐年提升。孤儿、五保儿童、受艾滋病影响儿童是弱势中的弱势，中国政府通过出台相应的救助保障政策，为这些特别脆弱儿童提供覆盖基本生活保障、教育、医疗、住房和就业等全方位的制度保障。以农村五保供养制度为例，2007年该项制度供养的未成年人为20.8万，到2013年提高至23.9万人。

4、中国民间力量在儿童教育、营养和健康以及弱势儿童关爱等领域做出了重要贡献，有效促进了对儿童福利的政策性保护。民间力量在儿童福利领域的参与一直比较积极活跃。根据服务对象不同，可以大致将非政府儿童福利机构工作分为以下几类[ 王振耀等：《中国儿童福利政策报告（2011）》，北京师范大学壹基金公益研究院，2011年6月。]：1）服务所有弱势儿童类：例如项目覆盖中国20多个省市的英国救助儿童会，关注对象从流浪儿童、残疾儿童到被拐卖儿童等；2）专门服务孤儿、流浪儿童等无人抚养的儿童类：如中国孤儿救助协会；3）服务服刑人员子女类，如太阳村，主要致力于救助服刑人员无法抚养的子女；4）服务有生理缺陷的儿童类，如慧灵智障儿童服务机构、星星雨教育研究所等，主要为儿童家长提供咨询和家庭训练指导服务，为教育人员养护缺陷儿童提供行为技巧培训；5）服务受艾滋病影响儿童类，这类组织主要是回应目前中国艾滋病人数量逐年上升的挑战而出现，如东珍艾滋孤儿学校、儿童心理研究所等；6）服务权益被侵害儿童类，如青少年法律援助中心，注重为所有权利受到侵害的青少年提供法律帮助等。

（三）农村贫困老年人减贫成就及原因分析

1、基本生活保障方面。农村居民最低生活保障制度作为保障贫困老年人基本生活的基础性制度安排发挥着重要作用，该制度将农村地区符合条件的孤寡、失独、残障、患有重大疾病等贫困老年人纳入保障范围，以保障其基本生活。农村五保供养制度为解决农村地区生活极为困难老年人的基本生活问题提供了保障，是农村老年人社会保障体系的重要一环。此外，《老年人权益保障法》还明确提出鼓励各地区为80岁及以上老年人提供高龄补贴。

享受低保老年人数量增加，保障水平逐年提升。农村最低生活保障制度自2007年起在全国范围内全面实行，享受保障的农村老年人数量逐年增加，保障水平也逐年提高。全国农村老年人有2075万人领取最低生活保障金，该政策已经成为贫困老年人维持基本生活的重要来源，对于缓解老年人家庭经济负担，促进农村老龄事业发展起到了重要作用。

向高龄老年人发放津贴，提高其生活水平。2010年，民政部下发《关于建立高龄津贴制度先行地区的通报》，鼓励和推进各地结合实际情况出台高龄津（补）贴政策。截至2013年3月，全国共有18个省份为80周岁以上老年人发放高龄津贴，有超过800万老年人受益。

完善农村五保制度，保障老年人生活权益。2006年国务院新修订的《农村五保供养工作条例》颁布，为保障农村五保供养制度有效贯彻落实，民政部、国家发展和改革委员会、财政部于2006年9月发布《关于贯彻落实〈农村五保供养工作条例〉的通知》，对五保供养工作的进一步落实做了具有指导意义的制度安排。截至2013年底，全国农村五保集中供养老年人达到164万人，分散供养老年人达到301万人，供养标准也不断提高。

2、养老保障方面。新型农村社会养老保险在全国范围内构建起农村老年人养老保障的基本体系，将符合条件的农村老年人纳入该体系，有效地保障了农村老年人的基本生活，为其安享晚年提供了重要帮助。针对农村地区计划生育家庭老年人养老负担较重的情况，自2004年起开始试行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，为农村计划生育家庭老年人提供每人每年不低于720元的补助，帮助计划生育家庭老年人解决养老问题。从2011年开始，将一方为农村居民、一方为城镇居民的夫妇（简称“半边户”）中符合条件的农村居民一方，纳入农村奖励扶助制度。

农村基本养老保险逐渐完善，受益人数增加。2009年，国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，农村新型养老保险制度开始试行， 2010年新农保试点范围进一步扩大，全国27个省（自治区）的838个县和4个直辖市的大部分地区纳入国家新农保试点。截至2011年底，全国新型农村社会养老保险参保人数达到32,643.5万人，达到领取待遇年龄参保人数8,921.8万人。2014年4月，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》发布，探索逐步构建个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的城乡统一的居民养老保险制度。

计划生育家庭老年人保障制度逐步建立，保障水平逐渐提升。2004年，国家卫生和计划生育委员会发布《农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点方案（试行）》，逐步为农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭年满60周岁的老年人提供补助，帮助缓解计划生育家庭的特殊困难，逐步减少新增贫困人口并促进消除贫困。2007年，《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》发布，逐步尝试建立独生子女伤残死亡家庭扶助制度。《人口计生委财政部关于将符合规定的“半边户”农村居民一方纳入农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的通知》进一步将一方为农村居民、一方为城镇居民的夫妇纳入计划生育奖励扶助制度，农村计划生育家庭老年人保障制度进一步完善。

养老服务业逐渐兴起，养老方式日趋多元化。2013年，国务院发布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，要求加强农村养老服务，关注农村五保老年人，推动农村养老服务业发展，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。同时，养老机构逐步开始改革，养老服务业在土地使用、税收减免、财政补贴等方面逐渐得到政策支持，我国养老服务业逐步向多元化发展。

3、医疗保障方面。新型农村合作医疗制度的实行，在很大程度上解决了农村贫困老年人看病难、看病贵的问题，随着新农合制度的逐渐完善，农村老年人医疗保障逐步落实，老年人及其家庭负担很大程度上得到缓解。此外，还针对五保户、低保户老年人给予新农合补贴，帮助农村贫困老年人享受新农合。农村医疗救助制度对新农合进行了必要的补充，为困难农民提供必要的社会救助。

新农合制度日趋完善，覆盖范围逐步扩大。2003年，卫生部、财政部以及农业部联合下发《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，新型农村合作医疗开始进行试点工作。2008年新农合从试点转向了全面推行的阶段。2012年5月，卫生部、财政部和民政部三部门联合印发《关于做好2012年新型农村合作医疗工作的通知》，实现了中国农村新农合全面覆盖。截至2012年底，共有8.05亿人参加了新农合，参合率达到98.3%，当年新农合补偿受益人次达到17.45亿人次。

医疗救助制度保障困难老年人获得医疗服务。2003年，《关于实施农村医疗救助的意见》发布，通过政府拨款和社会各界自愿捐助等方式，对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助的制度。2012年民政部、财政部、人力资源和社会保障部、卫生部联合发布《关于开展重特大疾病医疗救助试点工作的意见》，促使农村医疗救助制度进一步发展。该制度在具体执行过程中将五保、低保、家庭经济困难户纳入其中，为农村贫困老年人获得医疗救助提供了制度基础。2012年，全年累计救助贫困农村居民5974.2万人次。

4、农村老年人优抚及优待方面。退伍军人老年人生活保障水平不断提高，老年人优待工作逐步落实。《退伍义务兵安置条例》和《军人抚恤优待条例》对军人的抚恤、优待、退休养老、退役安置等问题作了具体规定，建立了国家、社会、群众三结合的抚恤优待制度。2011年民政部和财政部颁布《关于给部分农村籍退役士兵发放老年生活补助的通知》，为确保政策顺利贯彻落实，又颁布了《关于落实给部分农村籍退役士兵发放老年生活补助政策措施的通知》，农村社会优抚制度逐渐走向完善，部分有过参军经历的老年人及其家属通过优抚制度得到生活保障。

（四）农村贫困残疾人减贫成就及原因分析

针对残疾人贫困问题，中国政府采取了多种政策和措施缓解其贫困状况。自1986年起，中国政府在农村扶贫开发过程中，将残疾人扶贫作为一项重要内容列入国家扶贫计划。自1992年起，残疾人扶贫先后写入中国残疾人事业“八五”、“九五”、“十五”计划纲要和“十一五”发展纲要以及残疾人扶贫工作专项实施方案。2001年，农村贫困残疾人扶贫开发不仅被纳入《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》扶持范围，统一组织，同步实施，而且被全面纳入国家和各级政府扶贫开发工作总体规划。进入21世纪以后，农村残疾人反贫困开始转向“扶贫与保障相结合”的方式，通过建立和完善农村社会保障，将重度和贫困残疾人纳入保障范围，缓解农村残疾人家庭的贫困程度。

在不断完善的政策框架下，中国农村残疾人反贫困取得显著成效。20世纪90年代，解决了1000万残疾人温饱问题；《农村残疾人扶贫开发计划（2001-2010年）》实施十年间，实际解决了1318万残疾人温饱。2011-2014年，贫困残疾人实际脱贫人数达500万人。在社会保障方面，自2008年以来，越来越多的农村贫困残疾人及其家庭得以纳入社会保障范围。2013年，农村828.2万残疾人被纳入最低生活保障范围，60周岁以下的参保残疾人中有重度残疾人314.0万，其中的302.9万得到了政府的参保扶助，政府代缴补贴比例达到96.5%。还有175.2万非重度残疾人也享受了全额或部分代缴的优惠政策，农村五保供养残疾人达到65.2万。2013年，全国完成12.2万户农村贫困残疾人危房改造，各地投入危房资金11.5亿元，令14.4万残疾人受益。到2015年3月，建立困难残疾人生活补贴的省市已达到19个。在社会服务方面，部分地区已完全免除残疾学生的学杂费，并提供交通补贴；一些地区免费发放基本辅助器具。

上述农村残疾人减贫的重要成效，离不开政府和社会各界采取的多种反贫困措施和行动。

第一、实施有计划、有组织、大规模的残疾人扶贫开发。从1992年起，国家设立康复扶贫贷款，专门用于残疾人扶贫。在扶贫开发过程中，注重通过实用技术培训、小额信贷、扶持扶贫基地、危房改造等多种措施，提升残疾人的就业能力，农村残疾人家庭收入水平稳步提高，生活状况明显改善。仅《农村残疾人扶贫开发计划（2001-2010年）》实施的十年间，通过各种方式累计被扶持的农村残疾人达到2015.7万人次，1318万名残疾人摆脱贫困，54.6万个农村贫困残疾人家庭通过实施“中央彩票公益金农村危房改造项目”改善了居住条件，868万名贫困残疾人接受了农村实用技术培训[《国务院办公厅关于印发农村残疾人扶贫开发纲要（2011-2020年）的通知》（国办发〔2012〕1号）。]。

第二、建立和完善了农村残疾人社会保障体系。自1990年代以来，中国农村社会保障体系逐步完善，相继建立了农村医疗救助、农村新型合作医疗制度、农村最低生活保障制度、城乡居民养老保险制度、改革农村五保供养制度。在实施农村社会救助制度的过程中，各地相继出台优惠政策，采取单独施保的办法，将残疾人纳入社会救助范围，部分地区还将重度残疾人全数纳入低保范围；对纳入城乡医疗救助范围的残疾人，提高救助标准和封顶线。在实施农村新型养老保险、农村新型合作医疗制度的过程中，多数地区采取资助参保的办法，提升了残疾人参保比率，在一定程度上缓解了残疾人的贫困程度，降低了他们身陷贫困的风险。针对残疾人的特殊需求，越来越多的省市建立了农村困难残疾人生活补贴制度、农村重度残疾人护理补贴制度，极大地缓解了贫困残疾家庭的生活压力。2008年出台的《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》，在促进农村残疾人社会保障体系建立方面，起到了非常重要的作用。

第三、逐步完善起农村残疾人服务体系。随着中国经济持续快速发展，农村地区的教育体系、基层医疗卫生服务体系、信息服务体系等都有了较大程度的完善。针对残疾人特殊需求，农村地区的残疾人服务体系也相继建立并逐步完善。国家加大了农村地区特殊教育的基础设施投资，资助残疾儿童接受普惠性学前教育，为高中阶段残疾人提供免费教育，制定残疾学生特殊学习用品、教育训练、交通费等补助政策。部分省市为农村贫困残疾人、重度残疾人提供基本康复服务，补贴他们需要的基本型辅助器具配置，有些地区甚至免费发放辅助器具；全国加强了残疾预防工作，提供新生儿免费筛查服务；农村残疾人托养服务也得到较快发展，部分地区重度残疾人能够进入养护机构并获得政府提供的护理补助。

第四、活跃着一批面向残疾人提供服务的社会组织。随着中国残疾人事业的快速发展，残疾人社会组织也在快速成长。中国残联的调查数据表明，至2012年，全国残疾人组织超过8000家。其中超过70%的社会组织属于残联系统，它们直接从事残疾人服务的比例较低。其余30%的社会组织主要由残疾人或残疾人亲友发起，受场地、人才和经费等的限制，存在规模小、专业性不强的问题。从业务开展情况看，六成以上的社会组织的服务数量低于150人次。这些社会组织主要集中于康复类、教育类和就业培训类服务，服务对象以智力残疾人、肢体残疾人与精神残疾人为主，在农村地区开展残疾人扶贫的社会组织依然非常稀缺。在这方面，国际组织从资金、技术和覆盖面上，都可供借鉴学习。如国际助残组织与广西自治区残联合作，开展残障人士“劳动就业和社会保障项目”，引入“经济赋能”理念，通过使用技能培训、商业技能指导、社会技能提升等三个方面的干预，使70%的受助人士都比较顺利地实现了家庭收入的增加。

四、连片特困地区弱势群体减贫面临的挑战

（一）农村贫困妇女面临的问题与挑战

经过30多年大规模扶贫，中国农村妇女贫困得到缓解，但是尚没有根本解决；2011年开始，中国政府大幅度提高了贫困线标准[ 以2300元/年人均纯收入为新的国家农村扶贫标准。]，客观上将更多贫困妇女纳入到减贫的战略中。

农村妇女贫困问题仍然是脆弱群体，仍然需要特别关注。在农村贫困地区，由于贫困妇女收入增加速度较慢，两性之间的收入差距甚至有扩大的趋势。到2012年底，按照新的国家扶贫标准，中国贫困人口总数为9899万人，其中超过50%是贫困妇女。《中国农村贫困监测报告2011》显示，2010年，在国家扶贫重点县的农村绝对贫困人口中，女性人口贫困发生率为9.8%，比男性高0.4个百分点。2010年男性劳动力进城务工平均收入为1708元，女性仅为1386元，男女劳动力在单位时间获得的收入差距更大。

农村传统的家庭分工仍然制约妇女增加收入，导致妇女贫困状态依然严重。进城打工从事非农业劳动是农民增加收入、减缓贫困的重要手段，但是贫困家庭往往形成男子外出打工、妇女留在农村从事农业和家务劳动的格局，留守妇女成为当前中国特殊的贫困类型。截至2011年底，中国大约有0.5亿妇女留守农村，占农村劳动力的60%以上，这种格局不仅使妇女劳动难以获得较高收入，而且加重了妇女的劳动负担。留守妇女多从事农业，而农业生产的比较效益低，经营规模小，妇女的收入很难有大幅度提高；其次，留守妇女承担了大量的家务和农业劳动，超负荷的劳动、缺少娱乐生活和农村低水平的公共服务，导致农村留守妇女更容易出现健康问题，进而引发因疾病而产生的贫困。

较低的文化水平仍然是农村妇女贫困的主要原因之一。尽管国家持续推动女童入学并提供面向贫困妇女的扫盲教育和技术培训，但是妇女受教育水平仍然低于男性。2010年，国家扶贫重点县中7—15岁女童在校率为97.6%，略低于男童0.2个百分点；青壮年文盲率为7%，其中男性为3.8%，女性则高达10.5%，女性文盲率远远高于男性。越是在贫困地区，教育不平等的现象越严重；在边远贫困地区，特别是一些少数民族地区，女童与男童入学率差距还很大。其次，成年农民中，妇女受教育水平仍然低于男性，许多针对贫困妇女的扫盲教育和职业培训的效果并不明显，多数文盲妇女已经超过了学习知识的年龄，接受教育的能力很弱。

贫困家庭来妇女的健康状况仍然存在严重问题。在农村地区，超过60%的妇女患有各种妇科疾病，且难以得到及时治疗，这种现象在贫困地区尤其严重。贫困地区往往生存条件艰苦，如干旱地区缺少清洁用水，高寒山区缺少足够燃料，加上艰苦劳动和营养不良，很容易造成妇女健康问题。偏僻地区的卫生服务不足和经济贫困，又使她们无法及时治疗，逐渐形成慢性疾病。疾病与贫困存在着密切的关系，有研究表明，中国将近30%的贫困人口是因为疾病所导致的，疾病不仅增加了她们的负担，而且减少了她们的收入机会。

妇女的社会参与仍然比较弱。传统中国农村社会中，公共事务多是由男子主导。当前，尽管大量男子进城打工，留在村庄中以女性农民占据多数，但是她们参与公共事务的平台和机会依然有限，全国通过民主选举产生的村级领导中，只有15%是女性。由于公共事务中缺少女性话语，妇女在很多地方仍然处于边缘地位，在扶贫项目决策中也常处于从属地位，缺乏选择权和决定权。

中国经济高速发展和人口流动也给妇女减贫带来了一些新的问题，如社会急剧变动导致离婚率上升，而离婚农村妇女由于土地权益不能得到保障，很容易陷入贫困。全球气候变化导致自然灾害增加，而长期滞留在农业领域的农村妇女更容易受到这些灾害影响。少数民族妇女因为受教育程度低和传统宗教习俗的束缚，很难进入现代经济部门，快速的经济发展带给她们的往往不是经济收入增长，而是生计的脆弱和风险。

（二）农村儿童发展需要特别关注的问题

虽然中国已形成较全面的儿童救助制度框架，并在儿童发展方面取得了较好成效，但是中国农村地区仍然生活着为数众多的弱势儿童人群，各类特别脆弱儿童群体，如孤儿、五保儿童、残疾儿童、贫困儿童、留守儿童以及受艾滋病影响儿童等数量还非常庞大。同时，贫困地区农村儿童的基本生活、教育、医疗、安全与社会参与等方面也依然面临不少问题，需要政府及社会各界在儿童福利与发展领域给予更多政策支持和行动援助。

农村贫困家庭儿童缺乏基本生活照料的状况相当严重。现代化和城镇化迅速推进、城乡二元结构等因素导致的农村家庭结构变化，使得贫困地区农村儿童生活照料模式正在发生较大变化，单亲照料、隔代照料、儿童自我照料和逆向照料等现象日渐增多，对儿童安全与健康造成相当大的潜在威胁。

贫困地区农村儿童生长发育状况令人担忧，0-3岁婴幼儿营养和生长发育状况亟需进行干预。由于自然环境恶劣、家庭经济困难、地方特有生活习惯、家长缺乏儿童抚养知识、父母忽视儿童饮食营养搭配等多种原因，贫困农村儿童在饮食和营养健康方面存在着不按时吃饭、饮食结构单一等诸多问题。2013年相关调研在中国62个贫困县、108个乡镇调查发现，多达43.9%的0-3岁儿童家长或监护人不了解或者不清楚儿童饮食和营养搭配知识；53.0%的4岁以上儿童家长不考虑儿童饮食的营养搭配。全国妇联的一项研究也发现中国儿童营养状况存在明显的城乡差异和地区差异，贫困农村儿童营养问题更为突出。

贫困农村儿童日常卫生习惯较差，部分儿童过早承担家庭生计重担，均不利于儿童健康成长。日常生活中良好的卫生习惯可以极大减少儿童患肠道疾病、寄生虫病以及口腔疾病的可能。家长或监护人自身“不卫生”的生活习惯会影响儿童良好卫生行为的培育，迫于生计压力和卫生知识匮乏，贫困农村地区很多家长并不在意培养孩子的卫生习惯。北方农村缺水等自然条件也是儿童培养卫生习惯的不利影响因素。此外，农村贫困家庭中的“儿童”不是一个需要被照顾和被呵护的对象，他们通常需要承担一定家务和农活，以帮助家庭减少生活压力。部分地区甚至存在因家庭贫困迫使儿童提前进入劳动力市场成为“童工”的现象。

家庭教育普遍被忽视或方式不当、学前教育可获得性较低以及非义务教育成本过高等问题均需要加大政策关注。在123个贫困村的调研显示，很多家长没有认真考虑孩子的早教需求，很多家长将“看电视”作为“让儿童安定下来”的好方法，由于贫困农村中相对单一的生活环境、匮乏的生活条件与电视中纷繁多样的世界形成了鲜明对比，儿童更易于被电视中的景致和人物吸引，导致父母与儿童之间缺乏直接而充分的交流。在孩子犯错误或者任性时，“打骂”等暴力教育方式依然受到了贫困地区农村家长的“青睐”，有将近一半（44.5%）的受访家长仍然坚持“好孩子是打出来的”的传统教育观念。

学前教育覆盖面不足，贫困家庭难以负担其开支；非义务教育成本偏高阻碍了青少年能力的进一步提升。在偏远山区，农村儿童入园率仅为66%，主要原因在于“没有幼儿园”，或者当地幼儿园难以保证饮食健康、路途安全等。中国已经全面普及免费义务教育，但是学前教育费用并没有被纳入其中，贫困家庭往往难以承担该项开支。义务教育之后，进入高中及以上非义务教育阶段的贫困生，由于所需的家庭经济投入大幅提高，有时甚至造成部分贫困学生辍学。此外，学生厌学、家庭原因、打工挣钱及社会因素也是导致青少年难以继续升学的影响原因。

儿童医疗服务可获得性与及时性依然亟需提高；部分贫困地区儿童生病后尚不能得到及时救治。贫困农村家长普遍缺乏儿童健康保健常识、儿童疾病预防知识，常认为“孩子只要能吃能睡，没什么大病就是健康”。除学校、医疗站等组织免费接种疫苗外，贫困农村家长很少知道该给孩子接种哪些种类疫苗，绝大多数家长不会主动带孩子去体检。生病未得到及时救治的后果对儿童身心健康影响甚大。究其原因，一是家长因各种原因未能及时发现孩子患病；二是家住偏远山区，交通不便耽误送治；三是因为家庭贫困，难以迅速筹集到看病所需钱款耽误治疗。虽然儿童可以参加新型农村合作医疗，但是尚有13.0%的受访贫困农村儿童没有参加“新农合”，8.2%接受调查儿童虽然参加了“新农合”，但是由于所看病种不在新农合保障范围内、距离指定医疗机构较远、报销要求较多、程序较为繁琐、报销内容有限制等多种原因，家长最终不得不放弃报销。

农村空心化、老龄化背景下，被疏于照顾的儿童面临的安全问题不容忽视，学校教育中缺乏安全教育。调研中，超过半数受访监护人有将年幼儿童单独留在家中玩耍或者任由孩子独自玩玩具而身边无人照顾的经历。众所周知，由于儿童尚无能力辨识周边危险情境，上述不当照顾行为会给孩子身心安全带来了隐患。虽然部分学校已经开设了安全教育课程，但仍然有接近半数的受访学校没有开展过相关教育。近年来,儿童交通意外事故、女童遭性侵等情况常见报端，应引起各方高度关注。目前，意外伤害已成为中国0-14岁儿童死亡的首位原因。

农村传统文化生活和氛围正在逐渐消失，又缺乏现代文化娱乐设施，导致儿童精神生活单一。当地缺乏可供娱乐活动和课外学习的场所。加上家庭经济条件限制、“考分至上”等教育观念的影响，农村儿童家长和学校往往更强调儿童的学习成绩，而不注重儿童的全面发展。相对于城市儿童，贫困农村儿童在与其他儿童交往、与父母外出游玩和参加学校组织活动方面仍有较大欠缺。

儿童救助领域的政策设计与执行机制完善需要进一步系统化和综合化。20世纪90年代后，中国儿童救助机制与政策逐渐健全，但针对农村贫困儿童的社会救助政策迄今依然分散在各个相关部门，没有形成体系化的制度安排，尚缺乏一个专门负责贫困儿童救助和保护、具有行政权力的工作机构。中国日益高涨的农村学龄前教育成本令贫困家庭难以负担，对此问题尚缺乏针对性政策回应。目前提供的医疗救助水平较低、申请程序繁琐，间接减少了儿童受益数量。在制度设计中，社会力量在农村贫困儿童救助方面的政策空间有限，其作用尚未得到充分激发。在政策实施方面，家长、监护人对保障儿童基本权益的法律法规和各项贫困儿童救助制度的了解程度都比较低。进一步完善农村贫困儿童救助制度，创新救助机制，同时提高家庭家长对于相关政策的了解和理解，将是下阶段促进儿童救助领域工作应关注的重要领域。

（三）农村老龄事业发展面临的问题

目前，中国农村老龄事业发展仍然存在诸多问题。贫困老年人当的留守老人、失独老人、残障老人、孤寡老人以及身患重大疾病老人数量众多，且地区差异和城乡差异较大。老年人在养老保障、医疗卫生、安全、娱乐、社会参与等方面仍然面临着诸多挑战，应进一步完善相关政策法规，动员社会各界力量促进老龄事业发展。

人口老龄化和老年贫困问题形势严峻。中国目前已经进入老龄化社会，并且人口老龄化程度不断加深，给经济社会发展带来巨大挑战。调查数据显示，仅2013年中国劳动力人口就减少了244万，平均每7个人中就有1个老年人[全国老龄委网站：http://www.cncaprc.gov.cn/tongji/42217.jhtml]，老年人养老问题日益突出，成为城乡老年人共同的担忧。总体而言，无论从宏观的政策制度还是微观的家庭基础上，我国目前还没有做好充分的准备应对人口老龄化，对于人口老龄化的认识还有待提高。

由于劳动能力下降、收入来源减少等原因，老年人更容易陷入贫困状况。多项研究都表明，中国目前老年人贫困问题依然非常严峻。就农村情况来看，全国老龄委和老龄协会的调查数据显示，如果按照恩格尔系数法、主观感觉法等贫困测量标准，农村贫困老年人数量都超过3000万[于学军.  老年人口相对贫困化的理论与实现共同富裕载于中国老龄科学研究中心《中国城乡老年人口状况一次性抽样调查数据分析[J] .  中国标准出版社，2003：445~452]。农村目前存在大量留守老人、失独老人、残障老人等，其生活保障等问题较多。农村大量劳动力乡城迁移使得留守老人问题日益突出，留守老人缺乏子女的生活照料，需要承担繁重的农业生产劳动和家务劳动，身体健康状况往往较差且精神赡养不足，主观福利状况堪忧；而且现有农村社会保障体系仍然不完善，留守老人获得的社区服务和养老服务较少，其生活的负面因素较多[孙鹃娟.劳动力迁移过程中的农村留守老人照料问题研究[J].人口学刊,2006,(4):14-18.]。部分农村失独老年人往往因为失独而陷入困境，老年人家庭结构被破坏，失去基本的养老依靠而陷入晚年的凄凉，失独老年人社会保障水平有待提高[王建平,冯林玉.失独老年人意定监护的制度设计[J].天府新论,2014,(2):100-106.]。农村老年人当中还存在相当数量孤寡老人，他们大多无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人。据推测，2010年-2050年，中国孤寡老年人妇女数量将由790多万增加到4000万，孤寡老人照料成为老龄事业发展的重要问题。

老年人收入结构单一，日常开支压力大，经济状况不容乐观。连片特困地区经济发展水平总体较为落后，农村老年人收入结构较为单一，目前老年人主要收入来源于子女赡养和自己劳动，加之子女提供的经济赡养普遍较低、自身劳动能力逐渐减弱、现有社会保障制度水平仍然不高等原因，老年人在经济收入上面临着诸多困难，近三分之一老年人经济来源不够用，对其基本生活、医疗、安全、娱乐等都带来不利影响。从老年人经济支出角度来看，看病吃药、购买食品、购买生活用品是其日常开支的三大项目，这其中看病吃药花费最高，由于长期处于体力劳动状态、就医条件不佳等原因，老年人体质状况普遍较差，看病吃药花费成为其重要支出。虽然现有农村社会保障制度能够为老年人看病就医提供一定的支持，但是现有的农村医疗体制以及农村救助政策相比于老年人的需求仍显不足，对于根本上改变老年人看病就医困难的局面还有很大的局限。

“啃老”问题加重老年人经济负担。众多老年人仍然需要为子女或者孙子女提供经济帮助，对生活本来就比较困难的老年人来说无异于雪上加霜。子女婚嫁和建房等成为老年人重要经济支出，常导致老年人背负债务。本应得到子女赡养的老年人在自身经济状况较差的情况下，仍然需要为子女提供物质支持，极大地加重了老年人的生活负担，给老年人的晚年生活带来很大负面影响。

老年人健康与疾病状况堪忧。贫困地区老年人患病比重较高，慢性疾病成为困扰老年人健康的重要问题。大多数老年人受到不同疾病的困扰，比较常见的有高血压、关节炎、支气管炎、肺气肿、哮喘病或肺炎等。通过大量案例研究并结合其他学者的研究可以发现，老年人患病与自身生活习惯、农业生产劳动强度大、生活条件差、饮食不健康等原因有关，此外，还有部分妇女因为计划生育而产生后遗症，诸多因素长期积累导致老年人多数患有慢性病，甚至患有多种疾病。虽多数不同程度患病，但老年人能够及时就诊的并不多，长期积累的小病往往导致老年人身患较为严重的慢性疾病甚至产生严重后果。究其原因，经济条件不允许是最为关键的影响因素。总结来说，贫困老年人一方面欠缺到医院就医的经济基础，另一方面所处地区交通不便、医疗条件相对落后、且自身行动不便，这些原因都导致老年人患病时无法及时就诊。

老年人生活方式及生活质量总体较差。贫困老年人生活方式存在很多问题，基本包含了其生活中的各个方面，主要表现为饮食结构不合理，主食结构较为单一，副食中对于鱼肉奶蛋的食用量及食用频率都不高，但高摄入腌制菜；由于农村基础设施仍然十分落后，大多数老年人主要饮用井水、河水等；由于缺乏相关设施，老年人体育锻炼匮乏情况比较明显，娱乐活动也比较单一，吸烟、喝酒等不健康因素给老年人身体健康带来很大负面影响，也直接加重了贫困老年人的生活负担；老年人的住房总体比较差，并且一般要比子女的住房条件差，贫困老年人自身无力改变住房条件，子女又不能提供充足的帮助，并且政府部门提供的危房改造补助对于经济困难老年人来说仍然难以有效改变现状，多种原因共同导致老年人居住条件较差。居住条件恶劣等，贫困老年人生活质量状况堪忧。

贫困地区老年人社会交往范围狭窄,可获得的非正式支持较少；生活满意度不高，主观幸福感较差，主观福利状况堪忧。日常生活中可以为老年人提供帮助的主要是亲属、邻里、朋友等，其它社会力量的参与比较少。在农村青壮年大量外出务工、部分老人丧偶独居的背景下，求助渠道不畅通给老年人生活和安全等带来隐患。虽然多数老年人认为目前的生活状态能够满足其基本生活需要，但仍有部分贫困老年人因为丧偶、经济困难、子女或孙子女有重大疾病、家庭矛盾等问题出现很大的负面效应，直接导致他们对生活满意度偏低。甚至产生对生活的失望情绪。贫困老年人生活中面临着繁重体力劳动和家务劳动等生活压力，有时还需要为子女提供帮助，当他们无力完全解决这些困难时，其主观幸福感也因为生活中的困难而变得较低。

老年人日常生活安全隐患多，安全意识不高。由于年老体弱，视力和听力下降，身体行动不便等自身原因，以及农村道路等基础设施不健全、家庭安全隐患较多等客观原因，贫困老年人发生安全事故的情况并不鲜见。此外，贫困地区老年人安全意识欠缺，对于日常生活中如何避免不安全因素缺乏相关知识和能力，也提高了发生安全意外的几率。在农村空心化不断加深的今天，贫困地区留守老年人众多，老年人缺乏家人和亲属提供的安全照顾，政府部门又无力提供有效帮助，长此以往安全隐患逐渐积累，给老年人晚年生活带来很大威胁。

养老服务业发展缓慢，农村老年人目前可以享受的养老服务种类很少，养老服务覆盖面很窄。总体来看，我国现有的养老服务普遍面临着投资不足、服务水平不高、老年人需求难以满足的问题[陈颐.关于养老服务产业化的几个问题[J].现代经济探讨,2010,(11):19-23.]。一方面，现有政策对于养老服务业发展的支持力度仍然不够，对于民办养老机构在土地使用、登记管理、税收减免等方面还缺乏较为具体可行的管理制度，导致民办养老机构与公办养老机构差异较大；另一方面，现有养老机构普遍存在设施不健全、专业服务质量不高、服务能力有限等问题，并且城乡和地区之间养老服务机构差异较大，制约了养老服务业的规范化发展。此外，现有养老服务方式以西方化的养老方式为主，本土化的养老服务创新仍然不足，缺乏具有针对性的养老服务。再者，传统“养儿防老”等观念根深蒂固，对于通过社区和机构养老存在一定的抵制情绪，影响养老机构发挥应有作用。

农村老年人社会保障政策体系与执行机制需要进一步完善。目前的农村低保、新农合等政策申请手续繁琐，保障水平仍然较低，在执行过程中存在“拉关系走后门”等情况，而大病救助和计划生育奖励扶助政策覆盖范围仍然有限，新农保的执行标准地区间差异很大，尤其是贫困地区政府财力不足，能够为贫困老年人提供的社会保障还很有限。并且大部分老年人对现有政策并不十分了解，很多应该享受低保、新农合的老年人无法按照规定获得保障，政策执行过程中的诸多偏差也降低了老年人对政策的满意度。在目前的情况下，农村老年人相关政策仍然需要不断完善，政策执行机制仍然有待改进和创新。

（四）农村残疾人反贫困依然任重道远

由于残疾人自身存在的弱势特征及社会政策依然有完善空间，农村残疾人仍然是中国贫困人口中贫困程度最深、扶持难度最大、返贫率最高、所占比例较大的特困群体。从2007年到2013年，在全国贫困人口大幅减少的同时，中国农村残疾人家庭恩格尔系数上升了0.8个百分点。随着农村居民整体生活水平的提高，农村居民与农村残疾人两类群体之间的差距正在拉大。比较农村居民家庭和农村残疾人家庭的恩格尔系数发现，2007年，两者恩格尔系数相差4.6个百分点，但到2013年，差距上升到11个百分点。根据对2015年残疾人专项调查数据的不完全统计，在持证的农村残疾人中，超过45%的农村残疾人收入低于国家贫困线。如果再加上非持证残疾人，低于国家贫困线的农村残疾人数量在1500万人以上，占农村贫困人口的比例超过六分之一。

2014年，中国首次对集中连片特困地区内生活的农村残疾人贫困现状开展摸底式研究。通过对连片特困地区5县农村残疾人群体调研，发现目前农村贫困残疾人面临以下严峻挑战。

生存——仍然是农村残疾人面临的首要问题。调查发现，残疾人主要需求仍集中在基本生活和医疗需求方面。残疾人家庭存在的最大困难依次排序为：“看病难”、“缺少劳动力”、“住房紧张”、“吃不饱穿不暖”等。残疾人自身存在的最大困难依次为“没有生活来源”、“看病难”、“无人照料”、“出行难”和“工作难”。残疾人家庭支出前三位是医疗、食品和生产经营。医疗和康复支出压低了残疾人家庭在生活和生产经营方面的支出，不仅严重影响了他们的生活质量，并间接抑制了这些家庭的发展空间和可能性，使其深陷贫困循环而难以自拔。5个贫困县的残疾人调查显示，超过半数以上的受访残疾人生活来源主要依靠其家庭成员。虽然有部分残疾人已被纳入农村低保，但因标准偏低，难以满足残疾人的生活需求；而“新农保”作为保障老年人生活的重要制度安排，仍有近四分之一的残疾人尚未参保；96%以上的受访残疾人缴纳“新农保”标准为100元，缴费水平偏低导致他们领取的养老金也难以保障其基本生活。

安得广厦——农村残疾人家庭住房问题日渐凸显。随着中国农村社会保障体系不断完善以及农村经济持续发展，越来越多的残疾人家庭逐步摆脱了生存困扰。但与此同时，他们的住房压力逐渐凸显，一些家庭住房难避风雨，随时都有倒塌的危险。调查显示，5个县农村残疾人家庭的住房以砖木瓦结构最多，因年久失修，有部分住房已被鉴定为危房。还有一半以上的残疾人家庭住房属于木竹草结构、窑洞或土坯房，比较坚固的钢筋混凝土结构住房比例不到8%。随着中国农民收入快速增长，越来越多的农村家庭新建了自己的住房，这导致残疾人家庭住房在一排排乡村新房中显得尤为扎眼。虽然中央政府和地方相关部门也着力解决残疾人家庭的住房问题，但是从现行政策看，由于政府支持力度较小，贫困程度较深的残疾人家庭依然难以享受到政策的有力支持。

“折断的羽翼”——受教育水平普遍较低严重制约农村残疾人脱贫发展。受各类条件所限，残疾人受教育水平明显低于社会平均水平，这对于他们增加收入、摆脱贫困、不断拓展生产生活空间极为不利。摸底调查涉及的2000余残疾人中，平均受教育年限仅为4.19年。5个调查县残疾人从未接受过教育（文盲）比例高达28.4%；接受过高中（包括中专）和高等教育的仅占3%和0.5%。对比于肢体健全群体，会看到其中重大的反差。第六次全国人口普查数据显示，中国接受高中（包括中专）和大学教育的比例分别为14.03%和8.93%，文盲比例为4.08%。大量受教育水平低下的劳动力群体构成了所谓的“低素质屏障效应”，阻碍了贫困地区的贫困人口移民、异地开发和劳务输出的可能性，使贫困的地区性特征不断固化。相较于其他贫困群体，残疾人的受教育程度更低，改变自身命运的手段和途径更稀少，因而更易形成守贫思想，掉入“贫困和残疾－受教育程度低－更贫困且残疾加深”的陷阱。

缺乏人手——劳动力短缺成为农村残疾人家庭脱贫的主要障碍。在广大乡村地区，家庭劳动力数量在某种程度上决定了这个家庭的贫困程度，尤其是在传统农业生产中，劳动力数量对缓贫的贡献要大于劳动力质量。调查显示，5县贫困残疾人家庭所拥有的平均劳动力人数都非常低，造成这种现象的原因与残疾人特质高度相关——残疾所导致的劳动能力的丧失。调查所涉及的5 县部分或完全丧失劳动能力的残疾人比例分别为57.5%、60.0%、66.9%、68.2%、73.3%。除劳动力数量绝对短缺之外，部分家庭中的残疾人离不开家人照料，导致家庭劳动力短缺问题更加突出。一旦家庭中有重度残疾成员，往往需要家庭中的主要劳动力分出精力和时间给予照顾，如果家庭主要劳动力因事故或因病致残后，家庭往往更容易陷入贫困，且难以脱贫。在土地较多、主要依靠农业收入的乡村地区，这一现象尤为普遍。

五、面向未来的弱势群体反贫困政策建议

弱势群体减贫是中国减贫最重要的构成之一。2011年底出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》强调要关注妇女、儿童、老年人和残疾人的贫困问题；2013年，新一届国家领导人执政后，国家减贫政策领域强调提高扶贫目标瞄准性，可以预见，中国农村弱势群体减贫将获得更大的支持。新的国家扶贫政策领域特别强调目标瞄准，也就意味着扶贫的支持要更加精准地到达贫困人口，这种目标瞄准机制将有利于贫困弱势群体得到帮助。其次，中国在全国识别出14个连片特困地区作为2011-2020年间国家减贫重点地域，这也意味着国家在这些最偏远、最贫困地区将持续增加投入，特别是基础设施和公共服务的改善将惠及那些仍然留守在边远贫困地区的弱势群体妇女。在普惠性扶贫政策之外，中国农村弱势群体贫困问题仍然需要一些特殊政策支持。

（一）农村贫困妇女反贫困政策建议

将社会性别平等纳入国家反贫困长期目标体系。在国家具体的扶贫措施和社会保障制度纳入社会性别平等视角，在社会变迁、重大社会经济事件及自然灾害的应对措施中关注社会性别平等，完善分性别贫困状况监测指标及反贫困效果评估制度。

通过政策完善不断提高扩大妇女在公共事务中的参与。在完善针对农村贫困妇女的扶贫政策和项目时，应体现她们在发展中的主体地位，助其提升发展能力，增强其发展动力，从而使妇女更加主动参与到减贫行动中，进一步提升扶贫政策的效果。

在城乡差距不断扩大和农业生产女性化的背景下，加强对于从事农业的农村留守妇女的特别支持。应基于女性贫困和男性贫困的区别，关注前者基于生理、心理和社会现实等方面的特殊需求；留守妇女中还存在“弱势中的弱势”，如老年妇女、少数民族妇女、单亲母亲、受疾病困扰的女性等，对于这些特殊需求和特殊群体，政府部门及社会组织都应给予她们具有针对性的回应和支持。

激发社会活力，鼓励更多非政府机构进入农村贫困妇女社区服务领域。人数依然庞大的农村贫困妇女面临传统的、新生的多种贫困冲击，为了提高她们的发展韧性，政府应充分激发社会活力，鼓励更多非政府机构、社会组织在教育、培训、保健、医疗、就业、金融等方面为农村贫困妇女提供多种服务。

关注在城镇化背景下，进入城镇的农村妇女的就业和社会融入问题，避免在城市化过程中，农村贫困妇女转变为城市贫困妇女。2013年起，中国启动了新一轮城镇化进程，提出将有序推进农业转移人口市民化，在此进程中，需要特别关注农村妇女市民化进程中可能出现的城市贫困问题。

加强与国际社会经验分享，以促进全球贫困农村妇女共同发展。引入国际减贫与发展经验曾极大促进了中国国内扶贫事业，在面对农村妇女贫困问题的进一步缓解时，依然需要借鉴全球其他国家已有经验和机制设置。同时，中国积累30多年的减贫与妇女减贫经验，也应能够为国际社会提供知识贡献，特别是非洲、东南亚等发展中国家提供参考，以贡献于全球农村妇女贫困问题从根本上得到缓解以至消除。

（二）农村贫困儿童反贫困建议

打破城乡二元结构、实现区域经济均衡发展、促进社会阶层的流动，为儿童营造公平成长的社会环境。不仅有利于中国现阶段儿童的减贫和发展，而且是促进中国儿童长远发展和实现中国长期减贫目标的必要条件。

对于为数众多的农村弱势儿童人群，促进社会保障制度提高系统性和综合性，并更多关照到特别脆弱儿童群体。基于国际经验和中国国情，收入、健康、营养、水和卫生、教育、住所、社会保护等7项儿童贫困维度中，中国现有儿童政策对于收入、教育、健康、水和卫生比较重视，儿童早期教育、营养不良、特别脆弱儿童问题（包括留守儿童、失依儿童、流动儿童等）则是儿童减贫与发展中相对薄弱环节。

提高政策支持的系统性及综合性。引入多维贫困概念，减少政策干预的单一维度，保证儿童得到平等的发展机会，并在具体行动中对于特别脆弱儿童群体给予更具针对性的帮助，以保障他们获得与其他儿童同等的发展机会，应扩大儿童保障及救助范围，促进试点性或局部性的儿童福利政策成为普惠性政策，以使更大范围儿童受益，打破贫困的代际传递。

政策设置中警惕产生新的不公平。中国部分儿童福利保障政策例如“儿童营养改善计划”、“两免一补”政策等主要针对区域内农村贫困儿童，这种政策安排很可能忽视区域内其他儿童的权益，造成新的不公平。覆盖全国或者地区的政策，应覆盖政策区域内的所有儿童，针对儿童的普惠性政策可以使更多的儿童受益，并促进儿童公平发展。要从政策设置中加强对贫困儿童家庭、贫困儿童母亲等儿童成长最亲密人群的能力提升和发展支持，打破贫困的代际传递路径。

（三）农村贫困老年人反贫困政策建议

打破现有城乡分割的社会保障体系，促进区域间经济均衡发展，建立公平统一的社会保障体系，为老龄事业发展提供必要条件。城乡二元结构、地区间经济发展不平衡、居民收入差距拉大等结构性因素，是造成老年人贫困难以根除等问题的根本原因。现有城乡二元结构使得老年人面对着不公平的社会保障制度，地区间经济发展不平衡给老年人及其家庭改善经济条件带来限制。

建立统一的政策体系和政策执行的协调与整合机制，充分利用有限的政策资源，更好地发挥发挥政策效能。农村贫困老年人现行相关政策较为分散，没有形成统一协调机制。目前政策基本上仍是以单项政策为主，没有形成较为统一的政策体系，政策之间整体性、协调性和规范性不足，仍然停留在针对不同老年人的不同需求上，很难将现有政策资源的效用最大化。政策执行过程中，政府职能部门之间各有分工，看似发挥着各自应有的作用，但是由于互相之间缺乏协调配合，导致资源利用效率不高，难以有效整合与协调各种资源。

在进一步完善现有政策，提高老年人保障水平的同时，必须多方动员社会力量参与，逐步提高老年人相关保障标准，引入公民社会组织、社会服务机构，强化基层社区组织的作用。老年人社会保障范围需要进一步扩大，保障水平需要进一步提高，社会力量参与仍然需要加强。目前有关农村贫困老年人的政策所提供的保障大多局限在保障老年人基本需求的层面，对于经济十分困难的老年人而言，现有保障水平基本上是解决温饱问题，很难从根本上让老年人有比较体面的生活。在政策制定和执行过程中，养老院等社会服务机构、群众性组织、公民社会组织、基层社区组织等参与明显不足。

完善农村养老服务体系，改善农村养老服务整体水平，促进社会力量参与养老服务业，形成以居家为基础，社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，推动养老方式的多元化发展。在人口大规模乡城迁移和城市化背景下，子女外出务工并逐渐在城市长期居住导致老年人留守、空巢等问题日益突出，农村老年人通过子女养老的可行性越来越低。目前农村地区养老服务业发展仍然较为缓慢，社会养老服务体系尚未建立起来，老年人一方面无法按照传统依靠子女养老，另一方面也难以获得养老服务，农村老年人的养老保障问题日益突出。

继续大力发展农村经济，提高农村整体经济水平，一方面为老年人及其家庭提高收入奠定基础，另一方面也为改善地方老年人社会保障水平提供基础。农村地区整体经济发展水平仍然较低，尤其是贫困地区农村经济发展较为落后，老年人在住房、医疗、文化、娱乐等方面都处于较低水平。老年人自身随着劳动能力的降低收入逐渐减少，同时子女能够给予的物质赡养也非常有限，很难从根本上改善老年人的生活状况。此外，还要为农村公益、慈善事业发展创造更为有利的制度环境，动员社会力量参与老龄事业发展。

（四）农村贫困残疾人反贫困政策建议

提高残疾人受教育水平是帮助残疾人群摆脱贫困、打破贫困循环圈的关键要素。这一点需要政府增加投入，动员社会各界，保障残疾人受教育的权利，提供技能培训并改善残疾人子女受教育的条件。

改善残疾人康复条件，提升残疾群体康复水平，减轻其残疾程度，从而有效地提高农村残疾人生产能力。加强农村医疗筛查，提升残疾群体康复水平，减轻其残疾程度。改善农村残疾人的康复水平。通过改善基层医疗单位的医疗水平，有针对性地提供康复服务。在现有农村合作医疗和大病救助的基础上，对残疾人的疾病治疗和康复提供更高水平的社会救助，改善残疾人的医疗保障水平。

坚持扶贫开发与社会保障并重，提高农村残疾人扶贫精准度。残疾人扶贫过程中需要特别提高扶贫工作的精准性，做到扶贫到户、到人。具体可考虑以下发力点。一是建立保两端、扶中间的扶贫策略。向农村残疾儿童、残疾老人这两类群体提供以完善社会保障制度为主的缓贫政策，对处于劳动年龄段的残疾人则施以扶贫开发为主的缓贫政策。其次，在工作中要保重度，扶家人。针对那些丧失劳动能力的农村重度残疾人，应通过完善补贴制度等农村残疾人社会保障制度，保障重度残疾人基本生存权，以及扶持其家庭成员或其监护人，提高其家庭摆脱贫困的能力和机会，从而间接帮助重度残疾人群体缓贫脱贫。再次，要扶难点，助边缘。国家缓贫政策应有专门针对性政策回应那些脱贫难度最大的群体，如农村生活的一户多残家庭、重度残疾人家庭、无劳动力残疾人家庭、长期治疗或服药残疾人家庭、无技能且文化水平低的残疾人家庭等，制定个性化和专业化的脱贫方案，专人负责，定期检查和修订，加强督促和落实；扶贫信息、扶贫投入和人力资本开发也应向他们有重点地倾斜。中国广大对于具有一定发展能力、处于贫困边缘的残疾人及其家庭，则应以提供服务为主，包括信息、培训、职业规划、就业指导等方面服务。

要推动扶贫机制的进一步完善，提高残疾人扶贫投入的效率。因人因户施策，精准扶贫，根据不同残疾人的特殊需求和他们自身的特征以及当地的经济社会环境，实施“一户一策”扶贫战略，制定个性化的扶贫方案。其次，完善残疾人贫困的信息系统，实现目标瞄准和实施更有效的扶贫措施。结合目前国家正在实施的贫困户建档立卡信息系统建设，应注重收录农村贫困残疾人及其家庭成员基本情况、家庭收入与消费、服务需求等信息，且信息系统应该是保持动态更新，为制定和实施具有较高瞄准性的扶贫方案提供扎实基础。

着力加强残疾人扶贫的理论和实践研究，提高从事扶贫工作人员的专业化水平。从现有研究积累及研究力量看，远远不能满足政策制定和调整的智力支持需要。应加强国内外经验交流、搭建研究与政策建议的平台，鼓励学者更加侧重农村残疾群体减贫研究。目前，迫切需要系统梳理及评估农村残疾人反贫困政策和措施，推动农村残疾人反贫困政策的不断完善。此外，大力提升现有残疾人专干的专业素质，逐步引进专业社会工作者，运用个案工作方法，为农村贫困残疾人提供更具针对性的个性化服务。建议在连片特困地区逐步实施“残联专干扶贫业务培训工程”，对连片特困地区内县域分管扶贫工作和残疾人工作的党政干部、县（区）残联扶贫部门业务人员以及乡镇残联专干进行培训，提升残疾人扶贫工作的专业化水平。

充分激发社会活力，发挥社会力量帮助农村贫困残疾人缓贫脱贫。政府应更积极支持社会组织成为残疾人扶贫的重要力量，鼓励国际组织参与中国扶贫助残活动，扶贫部门、残联部门等政府相关机构应加强与国际组织合作，鼓励他们在连片特困地区开展扶贫助残项目，引入国际上行之有效的贫困残疾人减贫操作经验，并为他们提供必要的工作条件。建议政府调整对国际民间组织进入中国开展工作的相关政策，提高政策透明度，使国际组织从事残疾人扶贫事业能够有法可依，有章可循。扶贫系统、残联系统可结合社会扶贫政策，梳理14个集中连片特困地区中最迫切需要解决的农村残疾人减贫挑战，列出清单，以公开招标方式吸引国际组织到这些地区开展工作，不仅引进必要的补充性资金，而且也引入国外富有成效的农村残疾人减贫方法，通过在地化过程完善中国本土的农村残疾群体脱贫缓贫经验。

政府应大力支持国内社会组织参与到扶贫助残活动中。通过政府购买服务方式，引导民间组织介入农村残疾人扶贫事业；通过加强资金监管，确保扶贫到村、资金到户、受益到人；政府和残联部门应鼓励和支持残疾人自组织发展，培育不同类型的职业化、专业化的残疾人服务组织，提供能力培养的机会和平台，促进中国国内社会组织服务农村贫困残疾群体的专业能力。

重点解决农村残疾人的住房困难，保障残疾人拥有安全、安定的生活空间。在多数残疾人基本生存都得到了保障，残疾人住房困难正在日益凸显的背景下，应将残疾人扶持政策聚焦于居住环境改善，尤其是促进其住房改造。加大农村残疾人住房改造力度，对于无力建房或进行改造的赤贫残疾人家庭，应考虑实施“交钥匙工程”，即按照一定标准由财政负责建造住房，提供给贫困残疾人家庭居住。其次，进一步提高农村残疾人住房补助登记制度设计的科学性，促进贫困残疾人精准扶贫实效度。应根据贫困程度、住房等级和家庭结构等综合因素，设计残疾人住房补助制度。如通过对残疾人家庭进行贫困分级——对残疾人家庭住房进行分级——对残疾人家庭结构进行区分（成年人、未成年人）等，综合各项因素后测算出的补贴标准，能够较准确地回应贫困度、残疾度、住房危险度等数重挑战。

（本报告由武汉大学中国减贫发展中心组织完成，报告吸收了华中师范大学社会学院课题组“连片特困地区贫困妇女扶持政策评估及政策建议”，中国农业大学人文与发展学院课题组“连片特困地区贫困老人现状研究及政策建议”、“连片特困地区贫困儿童生存现状、救助政策评估及政策建议”，残疾人事业发展研究会课题组“连片特困地区残疾人贫困现状与扶贫政策建议”等系列研究项目的成果，该系列研究得到乐施会的资助。特表示感谢！）