（二）专项扶贫——政策措施和机制创新

【完善大扶贫机制】

　　十六大以来，党中央提出贯彻落实科学发展观，实施统筹城乡、区域的发展战略和以工促农，以城带乡的方针，在继续加大扶贫开发工作力度的同时，投资于农村地区基础设施和社会服务事业，采取一系列农业补贴政策，建立农村最低生活保障制度，制定促进落后地区发展的战略，逐步形成了集行业政策、区域政策和社会政策于一体的“大扶贫”格局。完善大扶贫机制主要表现在以下几个方面：

　　中央对“三农”的投入逐年增加。2003年，中央财政用于“三农”的投入达到2144亿元，首次超过2000亿。以后逐步增加（见下图），到2009年中央财政“三农”支出安排超过8000亿，达到8183.4亿元。国家在加大投入过程中，不断健全农业投入保障机制，突出加强农业基础，加大基础设施建设力度，以支持改善农村生产生活条件，促进农业发展和农民增收。



　　资料来源：统计局《中国农村贫困监测报告》

　　各项强农惠农政策不断出台。2001年开始实施了大规模的退耕还林计划，防止西部农村生态环境的进一步破坏。2004年开始对种粮农民实行了“三补”，确保农民粮食生产积极性和粮食生产的稳定。一是粮食直补，即对国家规定的粮食品种以计税土地面积或计税常年产量为依据核算补贴金额，并将补贴直接发到农民手中；二是良种补贴，对小麦、玉米、水稻良种进行补贴；三是安排专项资金对部门地区农民购置大型农机具给予补贴。为减少农民负担，防止农村乱收费现象的恶化，中央政府于2001年开始进行试点，2003年全面推行了农村税费改革。2004年进一步加大了农村税费改革力度，明确提出要逐步降低农业税税率直到彻底取消农业税。到2006年全国已经全部取消了农业税。

　　2000年中央政府开始实施西部大开发战略。国家在西部地区优先安排基础设施、生态环境和资源开发等建设项目，并不断加大对西部地区的投入和财政转移支付力度，为推动西部地区的发展和贫困人口温饱问题的解决发挥了重要作用。

　　为改善农村金融服务，国家继续推进农村金融改革，在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。

　　教育、卫生等社会事业稳步推进。为继续支持贫困地区义务教育发展，实施了第二期（2001-2005年）“国家贫困地区义务教育工程”，同时，国家开始在贫困地区对家庭经济困难的学生实施免费提供教科书，免收杂费，对寄宿生补助生活费的“两免一补”政策试点。2005年对592个国家扶贫工作重点县的约1600万名农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生实行了“两免一补”。计划2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费，2007年在全国农村普遍实行这一政策，惠及中国农村地区约一亿六千万适龄儿童，占到全国近两亿中小学生的80%。为解决农民“看病难”问题，2003年开始，在农村试点建立新型合作医疗制度：采取自愿方式，农民每人每年缴纳10元，中央和地方政府相应给予一定比例的资金补助。随后，国家积极推进新型农村合作医疗制度试点工作，中央和地方财政大幅度提高补助标准，到2009年全国开展新农合市县数2716个，人口8.33亿，年度筹资944亿元，人均133元。

　　农村社会保障制度进一步健全。农村社会保障制度主要包括农村最低生活保障制度、五保制度、养老保险制度、社会救助制度等。党的十六大以来，部分地区根据中央部署，积极探索建立农村最低生活保障制度，为全面解决农村贫困人口的基本生活问题打下了良好基础。2007年，国务院决定，在全国建立农村最低生活保障制度，为农村未能解决温饱问题的困难群众作了兜底性的制度安排，使中国扶贫进入“两轮驱动”的新阶段。2009年，低保对象4759万人。近年，农村养老保险制度也渐行渐近，将成为破解“三农”问题的重要政策选择。中共十七大报告中指出，探索建立农村养老保险制度。2009年已开始试点，计划到2012年参保率达到50%以上，2017年参保率达到80%以上，2020年基本实现全覆盖。这项制度将彻底改变农村现行的养老制度。同期，农村社会救助制度也在不断改进，具体包括扩大农村五保对象集中供养；完善农村低保配套救助政策；健全灾害救助机制；推进社会互助和慈善救助；落实农村优抚救助政策等。

【对贫困人口全面实施扶贫政策】

　　为切实落实党的十七届三中全会《决定》关于“实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策”的要求， 2010年1月， 国务院扶贫开发领导小组印发《关于对农村低收入人口全面实施扶贫政策进一步做好扶贫工作意见的通知》，要求各地根据扶贫开发新形势，对扶贫标准以下的贫困人口实行统一的扶持政策，通过扶贫开发和低保制度予以全面覆盖；优化扶贫资金使用结构，完善到户扶贫措施；要提高贫困地区和扶贫对象自我发展能力，进一步强化和完善连片开发和整村推进、贫困家庭劳动力转移培训、产业化扶贫、扶贫易地搬迁、贫困村互助资金试点等扶持措施；创新扶贫工作机制，抓好扶贫开发和农村低保制度的有效衔接、建立动态监测机制、完善绩效考评机制、构建多渠道扶贫合作机制、探索扶贫对象组织化程度的新机制、创新小额信贷扶贫机制等。

【完善贫困人口识别和监测机制】

　　按照党的十七届三中全会《决定》的要求，为实现农村低保和扶贫开发两项制度有效衔接，2009年，国务院扶贫办在总结以往经验的基础上，进一步完善贫困人口识别和监测机制。

　　一是合理确定对象规模。扶贫对象规模原则以国家统计局农村贫困监测数据为依据，县级扶贫对象规模由省扶贫办会同有关部门测算。乡（镇）、村的扶贫对象规模由试点县自行确定。

　　二是规范贫困对象识别程序。主要包括户主申请、民主评议、审核、审批。

　　三是组织力量研发软件。根据试点工作的要求，研发了两项制度有效衔接贫困农户信息管理系统。

　　四是认真采集贫困户信息。修改完善贫困户信息登记表，对识别出来的贫困户采集信息，录入数据，做到村有册、乡有薄、县有电子档案。

【两项制度衔接试点】

　　两项制度衔接，指农村低保和扶贫开发两项制度的有效衔接，是党的十七届三中全会《决定》给扶贫和相关部门提出的一项重要任务。从2007年以来，党中央、国务院在有关农村工作的重要文件中，反复强调要搞好两项制度的衔接，回良玉副总理也多次就此发表重要讲话和批示。

　　2009年初，国务院扶贫办和民政部下发了《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的通知》。2月，在11个省区市、20个县市启动了试点。5月，国务院扶贫办又与民政部、财政部、统计局、残疾人联合会联合下发《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》。

　　在有关部门的大力支持和各方面的共同努力下， 2009年两项制度衔接共在全国11个省、20个县所辖的340个乡（镇）、5955个行政村开展了试点。试点工作探索了一些好的做法和经验，取得明显成效，既受到了农户欢迎，也得到了有关部门的认可和肯定。通过衔接，有利于不同困难群体得到扶持，使贫困人口共享改革发展成果。

1、试点主要成效

　　一是摸清了贫困状况，为瞄准困难群众奠定了基础。各地充分借鉴扶贫建档立卡和低保对象识别成果，按照民主评议程序，一次性地识别出了扶贫对象、低保对象、扶贫和低保交叉对象。按新扶贫标准1196元，共识别出农村低收入人口141.9万人，占试点县农村人口的14.7%（试点县多为贫困程度较深的县）。其中扶贫对象122.4万人，占农村人口的12.7%；低保对象46.1万人，占农村人口的4.8%（未含1196元以上的低保对象）；扶贫和低保交叉对象26.6万人，分别占扶贫对象的21.7%，低保对象的57.7%。

　　二是扩大了政策扶持面，使更多困难群众受益。识别出来的低保对象均落实了低保金，扶贫对象有58.9万人不同程度享受了扶持政策，占48.1%，扶持面比试点前有明显扩大。扶持措施主要包括十个方面：即产业开发、扶贫易地搬迁、雨露计划培训、危房改造、扶贫经济实体股份分红、小额信贷、互助资金、教育免费及补助、医疗救助、党员干部和社会各界帮扶措施等等。

　　三是建立了档案资料，为实行分类扶持和动态管理创造了条件。各地对识别出来的低收入户，分别就家庭人员情况、贫困状况、需求情况、受扶持情况等建立了详细的档案资料。同时，将低收入户分为“扶贫户、扶贫低保户、低保户、五保户、扶贫库区移民户”等五类，为分类扶持和动态管理创造了条件。

　　四是建立了信息系统，为各方面搭建了通用的工作平台。试点中开发的农村低收入户管理系统，为在大扶贫格局下，引导农业、水利、教育、卫生、住房建设、人口计生、林业等部门及社会各界的资源向低收入户倾斜，搭建了通用的工作平台。

　　五是掌握了对象需求，为制定扶贫规划提供了依据。各地在信息登记过程中，对扶贫对象需要的项目、内容、类别、规模、投资及资金来源等进行了全面摸底，为下一步制定新的扶贫规划提供了依据。

2、试点主要做法

　　一是合理确定规模。主要有两种方式，一种方式是，按照国家扶贫标准，以统计部门农村贫困监测数据为依据，确定低收入人口规模，如河北、湖北、广西、甘肃、青海、新疆等。另一种方式是，省（市）政府综合考虑统计部门农村贫困监测数据、低保标准和自身财力，自定扶贫标准，确定低收入人口规模，如福建、江苏、河南、湖南、重庆等。

　　二是制定详细方案。11个省区市和20个县在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，制定了具体的试点工作方案。多数地方的方案明确了试点工作的指导思想、目标要求、基本原则、实施步骤、保障措施等，是科学、周密的。湖南保靖县在实施方案中提出的“一评二审三公示、关键环节四到位”的总体要求，就很有代表性。一评是指根据农户申请，村里进行评议；二审是指乡审核、县审批；三公示是指村、乡、县三级公示；关键环节四到位是指宣传发动到位、对象识别到位、分类帮扶到位和动态管理到位。

　　三是先试点后铺开。为确保试点有序、稳步推进，在初步确定乡、村低收入人口规模后，试点县选取1－2个乡和村进行先期试点，在总结经验的基础上，再全面推开。湖北罗田县选择好、中、差3个等次的乡（镇），每个乡镇又分别筛选出好、中、差3个等次的9个村进行试点。由县统计局设计农户收入调查表，按照1196元扶贫标准，对低于标准以下的农户进行登记上报。为保证上报对象的真实性和准确性，由扶贫办、民政局、财政局、统计局、残联等单位抽调专门人员，到3个乡（镇）9个村逐组逐户进行核查，做到不漏户、不漏人。在核查过程中，采取“三看一核算”的方法现场进行确认，即一看粮，二看房，三看劳力强不强，核算家庭人均纯收入(核算由统计局专业人员进行)。经过近1个月核查和测算，初步确定了3个乡（镇）9个村的贫困发生率。

　　四是开展系统培训。根据先期试点情况，按照试点工作方案，对相关工作人员进行培训，以确保试点质量。甘肃漳县对分管扶贫工作的副乡（镇）长、扶贫专干和村干部进行了培训，共300多人参加，系统介绍了试点工作方案，详细解释了村、户的各项指标。湖北罗田、孝昌县还对信息录入人员进行了专门培训。

　　五是民主识别对象。各地在试点工作中，探索出了许多行之有效的贫困识别方法，并逐步得到规范。归纳起来主要有五个方面，即：申请、评议、审核、审批、逐级公示。福建武平县实行“四坚持”、“四不准”、“三不纳入”、“三调查”的方法。四坚持，即坚持本人申请、坚持村委会评议初审、坚持乡（镇）审核、坚持县领导小组审批；四不准，即不准暗箱操作、不准优亲厚友、不准平均分配、不准敷衍塞责；三不纳入，即家庭住房条件较好、具有隐性收入的不纳入，没有经过村级评议小组评议的、没有乡（镇）集体研究的、没有张榜公布的不纳入，具有自救能力但好逸恶劳的不纳入；三调查，即对扶贫对象有疑点的进行调查，对扶贫对象有分歧的进行调查，对扶贫对象有举报的进行调查。

　　六是认真采集信息。对象确定后，由包村干部带队，组织经过培训的专门人员，对低收入户的相关信息逐项进行登记，保证采集的信息客观、真实、无漏项。为了做好这项工作，甘肃漳县盐井乡一次就组织了乡村干部50多人，不到一个月时间，将全乡识别出来的921户低收入户登记造册。

　　七是落实扶持政策。两项制度有效衔接工作不能“空对空”。政策能否兑现，关系到试点的成败，也关系到这项制度能否长期坚持下去。在专项扶贫资金有限的情况下，积极整合相关惠农政策，加大扶持力度，成为落实扶持政策的重要经验。各地的主要做法有：对扶贫对象发展产业项目、实施小型基础设施项目、纳入搬迁规划和危房改造的给予补助；免费为扶贫对象提供技术服务；互助资金中扶贫对象户的入社基准互助金由到村财政扶贫资金缴纳，并保障贫困户享有收益权和优先借款权；到户小额贷款实行财政贴息；开展全免费的创业、转移就业、实用技术培训；对贫困户子女就读中等职业教育学校全免费和初中、高中、大专、本科生按年发放补助；按10元/亩标准提供农业保险补贴；免交新型农村合作医疗自筹费用，政府按10元/人提供商业医疗保险补贴，费用报销比例提高20个百分点；动员党员干部、社会力量与扶贫对象结对帮扶，形成一对一、多对一、一对多的帮扶等等。

　　2010年将适当扩大试点范围，中西部地区力争扩大到80%以上的国家扶贫开发重点县，有条件的地区可以扩大到非国家扶贫开发工作重点县；东部地区根据实际情况自行确定视点范围。

【完善扶贫资金管理和到户机制】

1、完善财政扶贫资金管理

　　财政扶贫资金大幅增长。2009年,中央、省级预算安排财政扶贫资金265亿元,比上年增加43亿元，增长19.4%，增幅和增量均为1986年以来最高水平。其中：中央安排197.3亿元，增加30亿元，增长17.9%；省级安排67.9亿元，增加13亿元, 增长23.6%。

　　资金投向得到优化。资金主要投向重点县和贫困村。安排到省的中央财政扶贫资金188亿元中(不含新疆兵团、贫困农林场等)，投入国家扶贫工作重点县139亿元,占74%；投入重点村158亿元，占83%。

　　加大了对支柱产业和农户的扶持力度。据不完全统计，2009年中央安排到省的136.4亿元财政发展资金中，基础设施投入62.5亿元，占45.8%，比上年下降10多个百分点；扶持产业发展和农户生产52.4亿元，占38.4%，比上年增长10个百分点以上。这说明，各地积极贯彻十七届三中全会精神，充分发挥大扶贫作用，努力调整和优化扶贫资金投入结构，认真开展“两项制度”衔接，尽力落实扶贫对象扶持措施和加大扶持力度。

　　省级财政扶贫资金中，用于基础设施、产业发展和农户的比重更为合理。据不完全统计,省级62.8亿元中，用于基础设施投入24.1亿元，占38.4%；产业发展和农户31.2亿元，占49.7%。

　　资金管理进一步规范。资金分配进一步向三个确保、劳动力转移培训和产业发展等重点工作和贫困群众倾斜。各省结合实际，不断补充、完善扶贫资金分配办法，向重点工作、特殊贫困区域和特殊困难群体倾斜。如贵州省按扶贫重点工作、贫困状况、贫困区域等原则，统筹安排财政扶贫资金。2009年，贵州省各级投入整村推进计划财政扶贫资金合计10.58亿元，其中，中央财政扶贫资金8.7亿元，占总额的79%；新疆在四项因素分配资金的基础上，将各县“财力困难状况”纳入“因素分配法”，体现了对财力困难县的扶持力度。2009年，新疆安排到27个国家扶贫开发工作重点县（市）的财政扶贫资金4.59亿元，占其资金总量的82%。直接投入到扶贫开发工作重点村的财政扶贫资金5.37亿元，占资金总量的78%。西藏竭尽财力对低收入户实施扶贫政策，将扶贫对象作为实施扶贫项目的主体，优先安排。

　　扶贫资金管理使用机制不断创新。各地积极创新扶贫资金管理使用机制，探索新模式。青海省围绕大扶贫格局的要求，在资金使用上努力实现六个转变：即在扶贫开发对象上由过去的国家和省定扶贫开发工作重点县向全省低收入人口全部实行扶贫开发政策转变；在扶贫开发目标上由以解决温饱为主向增加收入、脱贫致富转变；在扶贫开发力量上由单纯依靠扶贫开发部门向各部门和全社会齐抓共管转变；在扶贫开发投入上由扶贫开发专项资金向整合各类资金集中扶持贫困地区基础设施和产业发展转变；在扶贫开发方法途径上由单村独户、分散单一实施扶贫开发项目向统筹规划、连片开发、集中规模、综合治理、区域推进转变；在扶贫开发制度上由开发式扶贫向开发式扶贫与低保式扶贫并举转变。

　　甘肃省探索出扶贫资金滚动使用六种模式：一是资金一次性投入，分期回收，循环滚动扶持发展式；二是自由结对，两户选一，先后扶持式；三是组建养殖小区经营，再租再包不断发展式；四是有偿资金抵押，贴息扶贫贷款式；五是建立村级互助发展资金，滚动发展使用式；六是两户结盟，“放母还犊”式。通过资金滚动发展，使扶贫资金扶持效益的最大化、农户覆盖最大化的效果得以实现。

　　资金监管制度化、规范化。资金报账制、项目公告公示制、检查验收等制度，已成为扶贫部门管理资金的常规手段，并不断完善和强化。黑龙江省制定并出台了《扶贫资金项目公告公示制实施办法》、《扶贫开发劳动力转移培训资金管理暂行办法》；吉林省制定了《扶贫资金基础设施类项目管理实施细则》、《扶贫资金生产发展类项目管理实施细则》。河北、河南、江西、湖北、重庆、云南等省市积极推进财政扶贫资金绩效考评，甘肃省还将扶贫资金绩效考评延伸为扶贫开发工作绩效考评。不少省还将交叉检查作为一项制度，进一步规范，强化措施。上述措施，保证了财政扶贫资金的专款专用和及时到位。

2、互助资金

　　截止2009年底，全国累计940个县、9003个村开展了贫困村互助资金试点，其中2009年开展3108个村，占总村数的53%。资金总规模累计17亿元（中央扶贫资金4.6亿元，省级扶贫资金7.8亿元，农户互助金3.6亿元，其它资金1亿元），其中2009年投入10亿元，占资金总额的58%。从统计数据看，2009年是互助资金试点发展速度最快、资金规模投入最多的一年。截止2009年底，累计入社农户74万人，其中：贫困户37万人，占50%；累计借款31万人次，其中：贫困户17.9万人次,占57.7%；累计发放借款11.7亿元，其中贫困户6.7亿元，占57.2%。为规范互助资金运作程序，强化监督管理和风险防范，国务院扶贫办与财政部联合印发了《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》。

3、扶贫贴息贷款管理体制改革

　　在2008年全面开展扶贫贴息贷款管理体制改革的基础上，积极推动各省、重点县结合本地实际，研究创新工作思路，引入市场竞争机制，扩大贷款来源，提高服务水平。据不完全统计，2009年共安排扶贫贴息资金252亿元，其中：到户贷款129亿元，项目贷款123亿元。有力地支持了贫困地区特色产业发展，促进了贫困农户增收。