城市贫困及反贫困措施

    一、2009年城市贫困背景及特征

　　从20世纪90年代中期开始，随着国有企业改革的不断深化和经济结构的进一步调整，出现了大量的下岗和失业人群，由此而导致“城市新贫困”的出现。城市贫困既是一个严峻的现实问题，也是一个颇具挑战性的社会问题。在过去的二十多年中，我国政府针对城市贫困问题，先后出台了一系列包括社会保险和社会救助政策的城市反贫困措施，使得贫困人群的基本生活得以保证。然而，2008年至2009年，中国历经冰冻雨雪灾害、四川汶川特大地震以及全球金融危机等重大事件，城市贫困现象进一步加剧。  

　　（一）金融危机冲击实体经济，就业供需矛盾产生新的贫困人口

　　2008年，美国爆发次级债务危机，多家银行破产。随后，危机从美国蔓延至全球，从金融体系蔓延至整个实体经济领域，变成波及全球的金融“海啸”。金融危机对我国的就业形势产生了明显的负面影响，使原本就劳动力供大于求的矛盾进一步加剧。有关研究显示，2009年全年需要就业的人员总数超过2400万，供求缺口1200万左右（尹蔚民，2009）。造成就业领域供需矛盾加剧的原因包括宏观和微观两方面的因素。从宏观方面来看，金融危机使我国的经济形势呈现出明显的下行之势，从整体上对就业形势产生了影响。据有关部门估计，国内生产总值（GDP）每增长一个百分点，所带动的就业人数在100万人左右。国家统计局的数据显示，2008年我国的国内生产总值增长速度为10.6%，而2009年1-3季度的国内生产总值增长速度分别为 6.2%、7.1%和7.8%，比2008年下降了2-3个以上百分点，对就业形势的影响显而易见。从微观经济领域来看，实体经济普遍受到金融危机的影响，不仅本身难以增加新的就业岗位，还带来了大量的新的失业人群。其中，由于出口下滑而造成企业就业岗位减少的现象尤为明显。2008年3月我国的出口增长率为30.6%，2009年3月为-17.1%，相差47.7%。按出口每变化一个百分点影响20万个就业机会计算，我国大约减少950万个就业机会。人力资源和社会保障部的调查也显示，受金融危机影响，企业现有就业岗位减少8%，城镇失业率上升，登记失业人数首次突破900万，达915万人，为近6年来未曾出现的情况（莫荣，尹蔚民；2009）。据统计，2008年上半年全国有6.7万家中小企业因成本上升压力和资金困难而倒闭，全国私营企业户数仅增长2%（李培林，2008）。失业率上升与劳动力市场吸纳新增劳动力能力下降并存的局面不仅使长期以来的就业形势雪上加霜，更是加大了大学生及城镇困难群体就业难的现状。2009年我国应届高校毕业生达611万，加上历年累积的未就业毕业生，需要就业的高校毕业生超过700万人。但受金融危机的影响，企业用人需求减少，到今年5月底，进校招聘岗位数低于去年同期二成，大量大学毕业生存在毕业即失业的风险。在整体就业趋紧的情况下，城镇“4050”人员、零就业家庭、残疾人等群体实现就业的难度更大（尹蔚民，2009）。此外，灵活就业群体受到的冲击也颇大。新增就业中30%—40%是灵活就业人群，这一群体的社会保障覆盖面仅为一半左右，处于不稳定状态（莫荣，2009）。由于经济增速减缓，人力资源和社会保障部确定的2009年就业目标是：城镇新增就业900万人，比2008年减少了100万人。总之，失业与就业困难同时并存的局面，使其中相当一部分人群陷入贫困，成为城市的新贫困人群。

　　（二）大量流动人口因失业而贫困

　　流动人口（农民工）频繁流动于城乡之间、城镇之间和单位之间，流动就业的企业主要是非国有企业，就业的岗位也多为相对“苦、累、脏、险”的工作，与城市劳动力的就业主要是一种“互补”，而不是一种“替代”的关系（莫荣，2008）。根据调查，上海市2006年农民工就业时间平均为10.9个月，2007年为12.75个月，全市农民工流动率为7.52%（华迎放，2010）。金融危机爆发后，农民工是最大的受害群体之一，他们中的大部分人因金融危机而失去工作岗位。根据统计，我国2007年有农民工2.26亿人，农民工占第二产业全部从业人员的58%，占加工制造业从业人员的68%，特别是沿海加工出口型企业的农民工就业人数众多，因金融危机造成的失业、待岗或返乡情况严重。2009年春节前，提前、集中返乡农民工总数达7000万，为全部进城务工农民工的50%左右；其中有1200多万农民工因金融危机暂时失去就业岗位返乡，占外出农民工总量的8.5%（莫荣，尹蔚民，2009）。许多农民工失业后不愿回乡，继续留守在城市，因无固定收入和社会保障而成为“城市新生贫困群体”。北京师范大学2009年在全国10城市的调查结果显示，在工作时间方面，农民工的工作时间普遍较长，平均每天工作9.62小时，接近10小时，比正常日工作8小时高1.62小时，从每天工作时间分类可以看出，每天工作正好8个小时的共有1309人，占总量的35.72%。大于8小时，小于10小时的共1154人，占总量的31.49%。大于10小时超负荷工作的共942人，占总量的25.7%（表1）。（北京师范大学社会发展与公共政策学院农民工养老保障及社会经济状况调查报告（澳发署资助），2009）

表1 农民工每周工作时间情况

分类	人数	百分比
6小时以下	48	1.31
6-8小时（不包括8小时）	155	4.23
8小时	1309	35.72
8小时以上-10小时	1154	31.49
10小时-12小时	206	5.62
12-14小时	610	16.64
14小时以上	126	3.44
全部有效样本	3608	100

　　但在社会保障待遇方面，农民工的养老、工伤、医疗、失业等的参保率分别为18.9%、15.5%、18.3%、10.7%。北京师范大学2007年5城市的调查显示，2006年农民工遇到过失业问题的比例高达33.1%；只有2.46%的人领取了失业保险金，平均失业的天数为83天。（北京师范大学社会发展与公共政策学院农民工调研报告（内部资料），2007）

　　根据北京师范大学社会发展与公共政策学院的调查，生活在城市的新农民工贫困群体都是失业农民工。其主要特征是：第一，他们目前面临的主要问题是因就业难导致收入下降或失去收入来源，虽然目前不一定生活在贫困之中，但处于贫困的边沿，有马上陷入贫困之虞。第二，他们很多选择留在城市继续找工作，而不是返乡，因而成为城市的贫困群体。第三，更重要的是，他们游离在现有的社会保障体系之外，是一个被排斥的群体。比如在上海的访谈中，当地产生一种“三不靠边”群体：他们是无固定单位、夫妻双方都不是上海人，且住所不稳定的人群。上海的所有社会保障政策都不覆盖这些人：如果有单位，可以享受保险；如果有一方是上海人，可以参加社会保险，有一定保障；住所不稳定，游离在政府政策的视域之外。由于农民工的就业方式多样，有短工、临时工等，受经济形势的影响他们经常处于失业与就业的频繁变动之中。但由于农民工无相对固定的居所，他们中处于贫困的人数尚无精确的统计。有基层干部凭经验估算，贫困农民工大约占当地农民工总人数的5%—10%。

　　由于企业不景气，一些农民工被迫下岗，但其中相当一部分人被正规的社会保护制度排斥在外。我们在访谈中发现，很多失业农民工不知道有失业保险，或是虽然知道，但是嫌手续麻烦不去领；很多农民工采取退养老保险金（个人缴费部分）的方式来应对眼前的经济困难。访谈中农民工说:“失业保险是交了，基本上没听说有人领过，办手续很麻烦，要证明什么的，根本没想着去拿……有的不知道怎么去拿，社保局也不做宣传……拿到我应得的那份（个人缴费部分）回去就行了。”现行制度设计造成了这样的后果：这些人受到城市和农村的双重排斥，该得到的保障不能得到—既没有就业保障，又无法享受社会保障，是游离在城乡两个体制之外的“第三类人”。由此，本次国际金融危机衍生了城市和农村的两种新的农民工贫困群体。

　　在长时间的非正规就业状态中，农村流动人口享受不到城市社会保障,致使他们难以在城市长期生活下去；由于享受不到晋升的权利，他们在工作技能上得不到快速提高，从而限制了他们适应城市产业结构的变迁。加之对他们的社会歧视和居住边缘化等因素，农村流动人口在城市的生活和工作面临多重的社会排斥，使他们难以认可城市，阻碍了他们与城市的融合过程。

　　此外，子女教育也成为当前农民工面临的主要难题。根据世界银行—教育部“农民工子女义务教育项目”的数据显示，到2005年，我国0—14岁流动儿童已经达到1941万人，全家一起流动的有1470万人，占流动儿童总数的75.75%。虽然国家出台了“以流入地为主，为公办学校为主”的“两为主”政策，但在实际执行中，许多农民工子女难以进入公办学校。在择校问题上，“家校距离”是农民工家长为其子女选择学校的首要考虑，其次才考虑学校的办学质量。“两为主”政策与农民工子女教育的实际需求存在脱节现象。同时，农民工子女的“边缘化”生存状况导致他们与城市民办打工子弟学校或薄弱公立学校结缘。二者在利益追求上互为补充：民办打工子弟学校或薄弱公立学校能够满足农民工子女最低限度的入学需求；接受农民工子女入学延缓了部分城市薄弱学校的关闭和教师转岗，同时使一些民办打工子弟学校发展起来。农民工子女现阶段就读学校，尤其是民办打工子弟学校的师资水平及学校设施有待提高（王晓燕，2008）。另据统计，在6-11周岁和12-14周岁阶段，城市流动儿童男孩在校率为95.68%和94.37%，流动儿童女孩在校率为95.43%和94.15%，与同龄段城市本地儿童的在校率低1-2百分点。6-11周岁的流动儿童中，未上过学的男孩为3.57%，女孩为3.67%，高于城市本地儿童约1个百分点（高文书，2009）。农民工的子女不能享受到与城市孩子同等的教育权利，损害了他们实现向上流动的能力。

　　（三）四川特大地震产生新的贫困人口

　　2008年5月12日14时28分，四川汶川、北川、青川等地发生8级强震，造成巨大的人员伤亡和财产损失，许多居民无家可归，无法就业，基本生活依赖救济。根据调查，地震发生后，调查对象中，87.4%的人员继续从事震前的工作，6.5%的人在震后选择新工作，6.1%的失业，其中，拥有本地城镇户口的居民的失业率为12.3%。此外，灾前有11.8%的居民从事非农业家庭经营活动，震后有53.5%的非农经营遇到困难但进行经营，有15.8%的非农经营因灾无法继续经营。灾民家庭经营的最大困难是“没有市场（37.9%）、没有资金（27.1%）、没有店面/厂房设备（12.6%）”（王奋宇，等，2008）。许多居民因伤残而丧失劳动能力，或因失业而陷入贫困。根据统计，原来四川城镇失业较多，达30多万，地震后又增加了37万人，两项加起来将近80万人。地震灾区零就业家庭比地震前新增加了51000户；农村受到地震的影响比较大，原来靠种地为生，现在失去土地、失去林业资源的农民达到115万人（张小建，2008）。另据统计，2008年及2009年，四川、陕西、甘肃等地的城市低保对象分别比2007年有较大幅度增加，新增低保对象中，有相当多的一部分人为地震产生的新贫困人群，其中，四川省2008年底城市低保对象比2007年新增12万余人，2009年比2007年增加15万多人；陕西省2008年底城市低保对象比2007年新增2万余人，2009年比2007年增加5万多人；甘肃省2008年底城市低保对象比2007年新增17万余人，2009年比2007年增加近11万人（见表1）。

表1：四川、陕西、甘肃地震前后城市低保对象情况比较

省份	2007年	2008年	2009年
四川省	1739767	1860263	1892185
陕西省	816988	837097	862667
甘肃省	726448	897653	834567

    二、城市反贫困的政策及措施

　　为有效应对2009年出现的城市贫困形势，保障贫困人口的基本生活，我国政府在原有社会保障制度的框架下，采取了一系列措施进一步完善制度的覆盖面和管理手段，并加强了就业促进政策的制定和实施。

　　（一）完善社会保险制度，预防和解决城市贫困人口的生存风险

　　我国的城镇职工社会养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五大保险制度在上世纪90年代初期已具雏形，此后不断扩大覆盖面和增加待遇水平，对帮助城市居民预防和缓减贫困风险发挥了重要的作用。

　　——养老保险。1991年6月国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号），明确宣布实行养老保险社会统筹，这标志着新型的养老保险制度开始建立。1995年，国务院出台《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，制定了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度改革方案，并首次明确了个体工商户本人、私营企业主等非工薪收入者的养老保险实施方案。1997年，国务院出台《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始在全国建立统一的养老保险制度。根据国务院的规定，企业缴纳基本养老保险费（以下简称企业缴费）的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人帐户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，应报劳动部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人帐户，个人缴费全部记入个人帐户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。个人帐户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息。个人帐户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工调动时，个人帐户全部随同转移。职工或退休人员死亡，个人帐户中的个人缴费部分可以继承。本决定实施后参加工作的职工，个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20%，个人帐户养老金月标准为本人帐户储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次支付给本人。1999年劳动和社会保障部发布的《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）明确了基本养老保险费的征缴范围为国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，并规定省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以将城镇个体工商户纳入基本养老保险的范围。2000年12月，国务院发布《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号），选择辽宁一省作为试点，正式指出自由职业人员、城镇个体工商户应参加基本养老保险，具体办法由各省规定。

　　2005年12月，国务院下发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）指出，城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。要进一步落实国家有关社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费。

　　——医疗保险。1998年，国务院出台《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度。根据国务院的规定，城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。城镇职工基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳；用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。城镇职工基本医疗保险起付标准原则上控制在当地职工年平均工资的10%左右，最高支付限额原则上控制在当地职工年平均工资的4倍左右。起付标准以下的医疗费用，从个人帐户中支付或由个人自付。起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例。

　　2007年，国务院出台《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，决定从当年起开展城镇居民基本医疗保险试点，试点目标是：2007年在有条件的省份选择2至3个城市启动试点，2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。试点的参保范围为：不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助，有条件的用人单位可以对职工家属参保缴费给予补助。对试点城市的参保居民，政府每年按不低于人均40元给予补助，其中，中央财政从2007年起每年通过专项转移支付，对中西部地区按人均20元给予补助。中央财政对东部地区参照新型农村合作医疗的补助办法给予适当补助。城镇居民基本医疗保险基金重点用于参保居民的住院和门诊大病医疗支出，有条件的地区可以逐步试行门诊医疗费用统筹。

　　——失业保险。1998年，国务院颁布《失业保险条例》，建立失业保险制度。根据《失业保险条例》的规定，国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业，按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费。具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；二是非因本人意愿中断就业的；三是已办理失业登记，并有求职要求的。失业人员在领取失业保险金期间，按照规定同时享受其他失业保险待遇，具体包括：一是失业人员如果患病或生育，到指定的医院就诊，可以按规定申请70%的医疗费补贴。二是失业人员在领取失业保险金期间开办私营企业、从事个体经营或自行组织起来就业的，可以一次性领取剩余期限的失业保险金（加上本次核定后已领取的月份，不能超过24个月），作为扶持生产资金。三是失业人员在领取失业保险金期间死亡的，其家属可以申领丧葬补助金、供养直系亲属一次性抚恤金。四是女性失业人员在领取失业保险金期间生育，符合国家计划生育规定的，可以申领3个月的生育补助金，标准与其领取的失业保险金计发标准相同。五是免费接受职业指导、职业培训等就业服务。失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

　　——工伤保险。2003年，国务院颁布《工伤保险条例》。根据《工伤保险条例》，用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费；用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积。职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：一是在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；二是工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；三是在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；四是患职业病的；五是因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；六是在上下班途中，受到机动车事故伤害的；七是法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。条例同时规定，职工有下列情形之一的，视同工伤：一是在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；二是在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；三是职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。

　　——生育保险。由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费的提取比例由当地人民政府根据计划内生育人数和生育津贴、生育医疗费等项费用确定，并可根据费用支出情况适时调整，但最高不得超过工资总额的百分之一。企业缴纳的生育保险费作为期间费用处理，列入企业管理费用。职工个人不缴纳生育保险费。女职工生育按照法律、法规的规定享受产假。产假期间的生育津贴按照本企业上年度职工月平均工资计发，由生育保险基金支付。女职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费由生育保险基金支付。超出规定的医疗服务费和药费（含自费药品和营养药品的药费）由职工个人负担。女职工生育出院后，因生育引起疾病的医疗费，由生育保险基金支付；其他疾病的医疗费，按照医疗保险待遇的规定办理。女职工生育或流产后，到当地社会保险经办机构办理手续，领取生育津贴和报销生育医疗费。

　　各项社会保险制度的建立和实施，有效减缓了城市居民的养老负担、医疗负担、失业负担、工伤负担及生育负担，防止城市居民因失业、部分或全部丧失领导能力，或无钱养老而陷入贫困，或者因担负大额医疗、生育等费用而陷入贫困。这些保险制度在城市反贫困战略中发挥了重要的作用。根据统计，2009年年末，全国参加城镇基本养老保险人数23498万人，比上年末增加1607万人。其中参保职工17703万人，参保离退休人员5795万人。参加城镇基本医疗保险的人数40061万人，增加8239万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数21961万人，参加城镇居民基本医疗保险人数18100万人。参加城镇医疗保险的农民工4335万人，增加69万人。参加失业保险的人数12715万人，增加316万人；年末全国领取失业保险金人数为235万人。参加工伤保险的人数14861万人，增加1074万人。其中参加工伤保险农民工5580万人，增加638万人。参加生育保险的人数10860万人，增加1606万人（国家统计局，2010）。

　　（二）强化社会救助，保障城市贫困人口基本生活

　　社会救助是最后一道“社会安全网”，在应对和缓解城市贫困问题上发挥着十分重要由不可或缺的作用。在金融危机、特大地震灾害等背景下，国家和各地采取得力措施，进一步完善社会救助制度，切实保障城市贫困人口的基本生活。

　　1．城市居民最低生活保障制度

　　我国的城市最低生活保障制度从1996年开始试点，至1999年在全国建制。此后，随着中央财政转移支付力度的不断增加，从2002年开始这项制度的覆盖人群基本保持在2200万人左右，救助水平也随着物价变动逐年提高。2007年，为了应对物价上涨，民政部、财政部先后三次出台了临时提高城市低保对象补助水平的政策。根据目前物价情况，这些政策措施2008年继续执行。2008年下半年，民政部和财政部出台《关于提高城乡低保对象补助水平的通知》，决定从2008年7月份起，城市低保对象补助水平按每人每月15元的标准提高，农村低保对象补助水平按每人每月10元的标准提高。中央财政按原补助范围对城乡低保对象给予适当补助。已建立与物价变动相适应的城乡低保动态调整机制的地区，要结合本地实际认真加以落实。同时要求，各地要认真做好提高城乡低保对象补助水平政策的落实工作，地方各级财政、民政部门要及时下拨中央财政补助资金和地方财政补助资金，做到政策到位、资金到位。地方各级民政、财政部门还要继续密切关注物价变动情况，确保城乡低保对象的基本生活水平不因物价上涨而降低。同时，积极探索建立城乡低保标准正常调整机制和与物价变动相适应的动态补贴机制。

　　民政部积极推动基层低保规范化建设活动，要求各地从制度建设、规范管理与操作环节、加强监督检查等方面，进一步完善城乡低保制度和其他社会救助制度。2009年，民政部下发《关于积极开展城市低收入家庭认定工作的若干意见》。意见规定，城市低收入家庭是指家庭成员人均收入和家庭财产状况符合当地人民政府规定的低收入标准的城市居民家庭。认定城市低收入家庭是住房救助、医疗救助、教育救助等专项社会救助制度以及临时救助制度向低保对象以外的低收入家庭延伸的前提和基础，是进一步健全完善城市社会救助体系的重要举措。开展城市低收入家庭认定工作的总体目标是，通过对社会救助申请人家庭收入和家庭财产状况的核对，逐步建立起相对完整的城市居民家庭经济状况审核信息系统，不断规范城市低收入家庭认定工作，推动廉租住房等专项社会救助制度覆盖所有城市低收入家庭。

　　2009年，全国有城市低保对象2347.7万人，其中老年人324.5万人，占低保对象总数的13.8%，成年人1388.2万人，占低保对象总数的59.1%，未成年人635万人，占低保对象总数的27.1%，具体见表2。全国城市低保标准为每月每人227.75元，比2008年的205.3元增加22.45元，增幅为10.9%；月人均补助165元，比2008年的141元增加24元，增幅为17%。

表2：城市低保对象年龄构成情况

/	低保对象	老年人	比例	成年人	比例	未成年人	比例
全国合计	23477443	3244496	13.8	13882077	59.1	6350870	27.1
北京市	147609	13882	9.4	91801	62.2	41926	28.4
天津市	179160	20315	11.3	106717	59.6	52128	29.1
河北省	891056	118264	13.3	504062	56.6	268730	30.2
山西省	944358	95836	10.1	568642	60.2	279880	29.6
内蒙古自治区	874685	150093	17.2	508454	58.1	216138	24.7
辽宁省	1303712	154995	11.9	769797	59	378920	29.1
吉林省	1308489	170030	13	858120	65.6	280339	21.4
黑龙江省	1545103	183801	11.9	982464	63.6	378838	24.5
上海市	362761	4401	12	260730	71.9	97630	26.9
江苏省	470681	74443	15.8	295625	62.8	100613	21.4
浙江省	94656	24295	25.7	49001	51.8	21360	22.6
安徽省	947654	191922	20.3	452680	47.8	303052	32
福建省	187174	27664	14.8	101957	54.5	57553	30.7
江西省	984455	191124	19.4	550601	55.9	242730	24.7
山东省	613079	78514	12.8	434361	70.8	100204	16.3
河南省	1483293	174502	11.8	914574	61.7	394217	26.6
湖北省	1452175	232059	16	958895	66	261221	18
湖南省	1470498	220750	15	862019	58.6	387729	26.4
广东省	408101	65305	16	222398	54.5	120398	29.5
广西壮族自治区	626681	163954	26.2	343666	54.8	119061	19
海南省	181829	27866	15.3	115025	63.3	38938	21.4
重庆市	704054	78135	11.1	460564	65.4	165355	23.5
四川省	1892185	220897	11.7	974479	51.5	696809	36.8
贵州省	554665	77812	14	311367	56.1	165486	29.8
云南省	905818	124143	13.7	509235	56.2	272440	30.1
西藏自治区	39415	4079	10.3	29267	74.3	6069	15.4
陕西省	862667	74301	8.6	564786	65.5	223580	25.9
甘肃省	834567	92874	11.1	494629	59.3	247064	29.6
青海省	220578	18058	8.2	120760	54.7	81760	37.1
宁夏回族自治区	207921	44677	21.5	113689	54.7	49555	23.8
新疆维吾尔自治区	778364	125505	16.1	351712	45.2	301147	38.7

　　资料来源：民政部最低生活保障司。

　　在全部城市低保对象中，残疾人，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的“三无人员”，以及在校学生等“弱势群体”占2009年低保对象总数的25%，见表3。

　　全国城市低保对象中的成年人，又包括在职人员、灵活就业人员、登记失业人员和未登记失业人员。其中，在职人员78.3万人，占低保对象总数的3.3%；灵活就业人员405.5万人，占低保对象总数的17.3%；登记失业人员506.7万人，占低保对象总数的21.6%；未登记失业人员397.7万人，占低保对象总数的16.9%，具体见表4。

表3：城市低保对象中残疾人、三无人员和在校学生情况

/	低保对象总人数	残疾人	残疾人所占比例	三无 人员	三无人员所占比例	在校生	在校生所占比例
全国合计	23477443	1725686	7.4%	927458	4.0%	3494110	14.9%
北京	147609	22167	15.0%	2981	2.0%	29523	20.0%
天津	179160	22007	12.3%	1132	0.6%	35043	19.6%
河北	891056	43829	4.9%	35658	4.0%	134978	15.1%
山西	944358	56929	6.0%	20399	2.2%	170227	18.0%
内蒙古	874685	73889	8.4%	36068	4.1%	151446	17.3%
辽宁	1303712	148211	11.4%	29208	2.2%	243721	18.7%
吉林	1308489	89022	6.8%	93177	7.1%	128647	9.8%
黑龙江	1545103	180168	11.7%	40886	2.6%	231047	15.0%
上海	362761	26967	7.4%	647	0.2%	94565	26.1%
江苏	470681	42692	9.1%	18985	4.0%	59527	12.6%
浙江	94656	18036	19.1%	6492	6.9%	11472	12.1%
安徽	947654	60146	6.3%	42768	4.5%	132662	14.0%
福建	187174	16338	8.7%	8867	4.7%	17355	9.3%
江西	984455	142986	14.5%	61394	6.2%	137392	14.0%
山东	613079	35152	5.7%	19014	3.1%	62467	10.2%
河南	1483293	69165	4.7%	64288	4.3%	202853	13.7%
湖北	1452175	101011	7.0%	73112	5.0%	147974	10.2%
湖南	1470498	91701	6.2%	59460	4.0%	194270	13.2%
广东	408101	30263	7.4%	25348	6.2%	77593	19.0%
广西	626681	49450	7.9%	55802	8.9%	76804	12.3%
海南	181829	13685	7.5%	6234	3.4%	27319	15.0%
重庆	704054	45822	6.5%	12762	1.8%	134344	19.1%
四川	1892185	94684	5.0%	67281	3.6%	257240	13.6%
贵州	554665	32245	5.8%	17523	3.2%	104000	18.8%
云南	905818	44321	4.9%	31074	3.4%	107006	11.8%
西藏	39415	1721	4.4%	8421	21.4%	4009	10.2%
陕西	862667	35955	4.2%	20293	2.4%	132197	15.3%
甘肃	834567	46630	5.6%	17868	2.1%	161783	19.4%
青海	220578	7892	3.6%	3868	1.8%	49649	22.5%
宁夏	207921	22190	10.7%	12469	6.0%	34217	16.5%
新疆	778364	60412	7.8%	33979	4.4%	142780	18.3%

表4：城市低保对象中各类成年人情况

/	低保对象	在职人员	所占比例	灵活就业人员	所占比例	登记失业人员	所占比例	未登记失业人员	所占比例
全国合计	23477443	783232	3.3%	4055494	17.3%	5066742	21.6%	3976609	16.9%
北京	147609	14221	9.6%	13119	8.9%	39914	27.0%	24547	16.6%
天津	179160	6301	3.5%	18660	10.4%	46939	26.2%	34817	19.4%
河北	891056	23082	2.6%	170948	19.2%	184423	20.7%	125609	14.1%
山西	944358	50814	5.4%	225445	23.9%	123182	13.0%	169201	17.9%
内蒙古	874685	19186	2.2%	196297	22.4%	123710	14.1%	169261	19.4%
辽宁	1303712	49260	3.8%	258036	19.8%	264922	20.3%	197579	15.2%
吉林	1308489	67531	5.2%	137306	10.5%	375733	28.7%	277550	21.2%
黑龙江	1545103	34081	2.2%	249473	16.1%	371172	24.0%	327738	21.2%
上海	362761	58912	16.2%	5448	1.5%	126971	35.0%	69399	19.1%
江苏	470681	15448	3.3%	76308	16.2%	113650	24.1%	90219	19.2%
浙江	94656	3415	3.6%	12290	13.0%	12821	13.5%	20475	21.6%
安徽	947654	19006	2.0%	142549	15.0%	159960	16.9%	131165	13.8%
福建	187174	5694	3.0%	27225	14.5%	37389	20.0%	31649	16.9%
江西	984455	17046	1.7%	235361	23.9%	166018	16.9%	132176	13.4%
山东	613079	43715	7.1%	82903	13.5%	231519	37.8%	76224	12.4%
河南	1483293	44260	3.0%	252077	17.0%	429860	29.0%	188377	12.7%
湖北	1452175	64484	4.4%	268066	18.5%	397657	27.4%	228688	15.7%
湖南	1470498	23973	1.6%	199097	13.5%	416905	28.4%	222044	15.1%
广东	408101	16407	4.0%	70862	17.4%	62414	15.3%	72715	17.8%
广西	626681	25578	4.1%	139932	22.3%	85854	13.7%	92302	14.7%
海南	181829	5501	3.0%	41049	22.6%	24992	13.7%	43483	23.9%
重庆	704054	2958	0.4%	193209	27.4%	129591	18.4%	134806	19.1%
四川	1892185	26212	1.4%	340869	18.0%	242731	12.8%	364667	19.3%
贵州	554665	10356	1.9%	89885	16.2%	89228	16.1%	121898	22.0%
云南	905818	34403	3.8%	131174	14.5%	189471	20.9%	154187	17.0%
西藏	39415	4420	11.2%	14024	35.6%	6505	16.5%	4318	11.0%
陕西	862667	21095	2.4%	164988	19.1%	224251	26.0%	154452	17.9%
甘肃	834567	32511	3.9%	132311	15.9%	230537	27.6%	99270	11.9%
青海	220578	6386	2.9%	31833	14.4%	25466	11.5%	57075	25.9%
宁夏	207921	5585	2.7%	32700	15.7%	40267	19.4%	35137	16.9%
新疆	778364	31391	4.0%	102050	13.1%	92690	11.9%	125581	16.1%

　　2．地震灾区灾民生活救助制度

　　四川特大地震发生后，为保障受灾群众的基本生活，促进了灾区社会秩序的稳定，民政部、财政部、国家粮食局迅速下发《关于对汶川地震灾区困难群众实施临时生活救助有关问题的通知》，对因灾生活困难的群众实施临时生活救助。通知要求，临时生活救助包括补助金和救济粮。救助对象为因灾无房可住、无生产资料和无收入来源的困难群众。补助标准为每人每天10元补助金和1斤成品粮，补助期限三个月。因灾造成的“三孤”（孤儿、孤老、孤残）人员补助标准为每人每月600元，受灾的原“三孤”人员补足到每人每月600元，补助期限三个月。发放补助所需资金，由中央财政专项安排；救济粮由中央从中央储备原粮中无偿划拨给省级人民政府，省级人民政府统一负责原粮的出库、调运和将原粮加工成成品粮，免费提供给救助对象。通知还要求，补助金由民政部门直接发放给救助对象，实行按月发放。救济粮的出库、调运、加工和发放由粮食部门会同民政部门办理。灾区各级民政、财政、粮食部门要以高度负责的态度，克服困难，密切配合，准确把握救助政策，抓紧实施。要立即组织力量，深入灾区核查灾情，审核确定救助对象，并登记造册，张榜公布，接受群众监督，做到不漏不重。省级民政、财政部门要尽快将审核确定的分县（区）救助对象人数上报民政部、财政部。灾区各级民政、财政、粮食部门要切实加强因灾生活困难群众补助金、救济粮的发放管理，专账核算，专款专用，严禁挤占挪用和虚报冒领，一旦发现违纪违规行为，要依法予以惩处。通知还强调，灾区各级民政、财政、粮食部门要根据本通知精神，制定本地区实施方案，及时、足额地将补助金、救济粮发放到救助对象手中。

　　三个月的灾民临时救助期满后，国务院抗震救灾总指挥部决定将临时生活救助再延长三个月。2008 年7月，民政部、财政部下发了《关于对汶川地震灾区困难群众实施后续生活救助有关问题的通知》。通知指出，考虑到此次地震造成灾区群众损失程度深，生活困难大，恢复重建时间长，国务院抗震救灾总指挥部第23次会议决定，在3个月临时生活救助政策到期后，对汶川地震重灾区四川、甘肃、陕西三省困难群众继续给予后续生活救助。救助对象主要包括：“三孤”（孤儿、孤老、孤残）人员；生活困难的遇难（含失踪）者、重伤残者家庭人员；异地安置人员；因灾住房倒塌或严重损坏且生活困难的受灾群众。救助时间为2008年9月至11月，共计3个月。后续生活救助为现金补助，不再发放口粮，每人每月平均200元。受灾省份要根据灾区上述救助对象生活困难情况，实施分类救助，适当提高“三孤”和生活困难的遇难（含失踪）者、重伤残者家庭人员的补助标准。补助标准由省级民政、财政部门统一制定，报省级人民政府批准后执行。实施后续救助政策所需资金，中央财政予以补助，一次性切块安排给地方，由地方政府包干使用。通知特别强调，2008年年11月底后续救助政策到期后，对于生活困难仍需救助的灾区群众，可分别不同情况纳入城乡最低生活保障、农村五保供养和冬春灾民临时生活困难救助制度，保障其基本生活。灾区各级民政、财政部门要及早准备，摸清各类需救助对象底数，做好政策衔接，切实保障后续生活救助政策向现行社会救助制度的平稳过渡。

　　3．专项救助制度

　　在低保制度的基础上，国家进一步完善了医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助制度，帮助城市贫困居民解决看病就医、子女上学、住房等困难。

　　——医疗救助制度。为贯彻落实《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009－2011年）的通知》(国发〔2009〕12号)，民政部联合财政部、卫生部于2009年6月下发了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》。 意见要求，要坚持从我国经济和社会发展实际出发，保障困难群众基本医疗需求；坚持统筹协调，搞好医疗救助制度与相关社会保障制度的衔接，探索建立城乡一体化的医疗救助制度；坚持突出重点，分类施救，公开便捷，发挥医疗救助的救急救难作用；坚持政府主导，社会参与，大力发展医疗慈善事业。 意见提出，进一步完善医疗救助制度，筑牢医疗保障底线。用3年左右时间，在全国基本建立起资金来源稳定，管理运行规范，救助效果明显，能够为困难群众提供方便、快捷服务的医疗救助制度。意见还提出，要合理确定救助范围。在切实将城乡低保家庭成员和五保户纳入医疗救助范围的基础上，逐步将其他经济困难家庭人员纳入医疗救助范围。其他经济困难家庭人员主要包括低收入家庭重病患者以及当地政府规定的其他特殊困难人员。具体救助对象界定标准，由地方民政部门会同财政等有关部门，根据本地经济条件和医疗救助基金筹集情况、困难群众的支付能力以及基本医疗需求等因素制定，并报同级人民政府批准。要实行多种方式救助。对城乡低保家庭成员、五保户和其他经济困难家庭人员，要按照有关规定，资助其参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗并对其难以负担的基本医疗自付费用给予补助。要完善救助服务内容。要根据救助对象的不同医疗需求，开展医疗救助服务。要坚持以住院救助为主，同时兼顾门诊救助。住院救助主要用于帮助解决因病住院救助对象个人负担的医疗费用；门诊救助主要帮助解决符合条件的救助对象患有常见病、慢性病、需要长期药物维持治疗以及急诊、急救的个人负担的医疗费用。要合理制定补助方案。各地要根据当年医疗救助基金总量，科学制定医疗救助补助方案。逐步降低或取消医疗救助的起付线，合理设置封顶线，进一步提高救助对象经相关基本医疗保障制度补偿后需自付的基本医疗费用的救助比例。

　　——教育救助制度。在《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》的基础上，有关部门先后出台了《普通本科高校、高等职业学校国家奖学金管理暂行办法》、《普通本科高校、高等职业学校国家助学金管理暂行办法》、《普通本科高校、高等职业学校国家励志奖学金管理暂行办法》、《关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》、《关于在部分地区开展生源地信用助学贷款试点的通知》等政策，进一步细化国家奖学金、国家助学金、国家励志奖学金等制度，帮助包括贫困城市居民子女在内的贫困学生解决相关教育费用。此外，有关部门还印发了《关于大力开展生源地信用助学贷款的通知》，指出助学贷款是国家开发银行等金融机构向符合条件的家庭经济困难的普通高校新生和在校生（以下简称“学生”）发放的、在学生入学前户籍所在县（市、区）办理的助学贷款。生源地贷款为信用贷款，每个借款人每年申请的贷款原则上最高不超过6000元，主要用于解决学生在校期间的学费和住宿费问题；学生和家长（或其他法定监护人）为共同借款人，共同承担还款责任。通知决定从2008年起进一步扩大生源地信用助学贷款覆盖范围，大力推进生源地信用助学贷款工作，江苏、湖北、重庆、甘肃、陕西5省市进一步总结经验，完善机制，巩固成果，继续开展生源地信用助学贷款工作。其他各省（区、市）按照自愿原则，综合考虑当地高校家庭经济困难学生贷款需求和高校国家助学贷款工作开展情况，经报财政部、教育部备案，可开展生源地信用助学贷款。

　　有关部门还出台了《高等学校勤工助学管理办法》，规定全日制普通本科高等学校、高等职业学校和高等专科学校开展勤工助学活动，即学生在学校的组织下利用课余时间，通过劳动取得合法报酬,用于改善学习和生活条件的社会实践活动。勤工助学岗位分固定岗位和临时岗位。校内固定岗位按月计酬。以每月40个工时的酬金原则上不低于当地政府或有关部门制定的最低工资标准或居民最低生活保障标准为计酬基准，可适当上下浮动。校内临时岗位按小时计酬。每小时酬金可参照学校当地政府或有关部门规定的最低小时工资标准合理确定，原则上不低于每小时8元人民币。出台《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》，规定中央部门所属普通高等学校中的全日制本专科生（含高职）、研究生、第二学士学位应届毕业生，毕业后到到西藏、内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个西部省（自治区、直辖市），或到河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等10个中部省，以及除上述地区外，国务院规定的艰苦边远地区的基层单位就业、服务期在3年以上（含3年）的，其学费由国家实行代偿。在校学习期间获得国家助学贷款（含高校国家助学贷款和生源地信用助学贷款，下同）的，代偿的学费优先用于偿还国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息。其中，基层单位包括县以下机关、企事业单位，包括乡（镇）政府机关、农村中小学、国有农（牧、林）场、农业技术推广站、畜牧兽医站、乡镇卫生院、计划生育服务站、乡镇文化站等，或工作现场地处中西部地区和艰苦边远地区县以下的气象、地震、地质、水电施工、煤炭、石油、航海、核工业等中央单位艰苦行业生产第一线。

　　——住房救助制度。《廉租住房保障办法》规定，廉租住房保障对象为城市低收入住房困难家庭，即在城市和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭。廉租住房保障方式为，实行货币补贴和实物配租等相结合。为落实《廉租住房保障办法》，住房和城乡建设部出台了《关于加强廉租住房质量管理的通知》，要求各地加强建设管理，严格基本建设程序，严格按工程招投标、施工图审查、施工许可、质量监督、竣工验收备案等程序执行，并强化对各环节的监督管理。质量监督机构要根据廉租住房的建设特点，制定专门的质量监督方案，调整充实监督力量，强化对工程建设过程中参建各方质量行为和工程质量的监督检查。规划部门要充分考虑低收入家庭生活和就业方面的实际情况，廉租住房项目应采取配套建设与集中建设相结合的办法进行，尽可能安排在近期重点发展区域、产业集中区域和公共交通便利的区域。建设单位要对廉租住房质量全面负责。要依法加强对设计、施工质量的过程控制，保证住房建设的合理工期和造价。勘察单位要按照工程建设强制性标准进行勘察，确保勘察文件真实可靠。设计单位要根据廉租住房特点，精心设计，在较小的套型内实现基本的使用功能，满足住宅对采光、隔声、节能。通风和公共卫生要求。施工单位要严格执行施工图设计文件和技术标准，强化质量控制，严格材料进场检验、工序检查和验收制度，不得偷工减料，不得使用不合格的建筑材料，确保施工质量。监理单位要严格执行《建设工程监理规范》，切实履行监理责任。各地建设主管部门要加强交付验收工作的管理，对廉租住房全面实施质量分户验收，确保每套住房都达到入住即可使用的条件。此外，住房城乡建设部、发展改革委、财政部还出台了《关于印发2009-2011年廉租住房保障规划的通知》，决定从2009年起到2011年，争取用三年时间，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。其中，2008年第四季度已开工建设廉租住房38万套，三年内再新增廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户（各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团任务分解见附表）。进一步健全实物配租和租赁补贴相结合的廉租住房制度，并以此为重点加快城市住房保障体系建设，完善相关的土地、财税和信贷支持政策。其中，2009年解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题。其中，新增廉租住房房源177万套，新增发放租赁补贴83万户。具体保障方式为：通过新建、购置和改造等方式筹集房源，同时继续实施租赁补贴制度，多渠道、多方式解决城市低收入住房困难家庭的住房问题。新建廉租住房采用统一集中建设和在经济适用住房、普通商品住房、棚户区改造项目中配建两种方式，以配建方式为主。保障标准为：廉租住房保障对象是城市低收入住房困难家庭，具体条件由市、县政府确定。廉租住房保障标准控制在人均住房建筑面积13平方米左右，套型建筑面积50平方米以内，保证基本的居住功能。租赁补贴额根据当地平均市场租金、家庭住房支付能力合理确定。通知强调，中央加大对财政困难地区廉租住房保障补助力度。2009年廉租住房建设中央补助标准为：西部地区400元/平方米，中部地区300元/平方米，辽宁、山东、福建省的财政困难地区200元/平方米。省级人民政府要比照中央的做法，加大对本地区财政困难的市、县建设（包括购置、改造）廉租住房和发放租赁补贴的资金投入。各地可根据实际情况，统筹使用中央下拨的预算内投资补助和廉租住房保障专项补助资金。市、县人民政府按照国家有关规定多渠道筹集廉租住房保障资金。市、县财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排。住房公积金增值净收益要全部用于廉租住房建设。要采取有效措施，保证土地出让净收益用于廉租住房保障的比例不低于10%。

    三、农民工的风险分担机制及贫困农民工救助政策

　　近年来，农民工的福利状况有所提高，但仍然面临严峻挑战。从工资上看，城市农民工中有11.67%处于所在城市的最低工资之下；固定岗位农民工平均每周工作时间为55.46小时，灵活就业农民工每周工作时间为63.92小时。如果农民工按照城镇就业人员平均劳动时间进行工作，则有23.02%的农民工工资低于当地最低工资水平（王冉，2008）。一旦遇到经济波动的冲击，农民工的基本生活首当其冲会受到影响。为缓解农民工的生存风险，保障他们的合法权益，我国政府一直致力于建立和探索各项与农民工相关的社会保障制度，包括社会保险和社会救助。

　　（一）农民工的社会保险制度

　　早在1997年，国务院颁发的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》指出，要“基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度”。2001年12月，劳动和社会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》第四条明确规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农民工合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年以上的，可按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满15年的，其个人账户全部储存额一次性支付给本人”。

　　养老保险和医疗保险是农民工优先考虑的问题。根据调查，39.8%的农民工选择参加养老保险，5.7%的农民工选择参加工伤保险（张翼，2007）。另一项研究发现，超过50%的农民工愿意参与城镇或农村养老计划，66.6%的农民工愿意参与医疗保险。在中国农民工生活质量问卷调查中，农民工在回答最希望政府提供哪些帮助时，19.6%的农民工选择医疗援助和改善居住条件；而在农民工最不满意的社会问题中，33.1%发农民工选择了医疗、健康服务（王德文，2008）。

　　目前，各地探索建立农民工社会保险制度，主要有几种模式：一是将农民工纳入城镇职工社会保险体系。例如，广东省；浙江则是对农民工参加城镇职工社会保险采取“双低”（即“低门槛准入、低标准享受”）的办法。如《杭州市农民工基本养老保险低标准缴费低标准享受试行办法》（以下简称“双低办法”）规定，符合参加杭州市职工基本养老保险条件的各类企业中收入偏低的农民工可自愿申请按“双低办法”参保缴费。职工个人缴费基数按本人上年度月平均工资计算。新参加工作、重新就业和新建用人单位的职工，当年职工个人缴费基数按用人单位确定的月工资收入确定。职工上年月平均工资低于全省职工月平均工资60%的，按全省职工月平均工资60%核定缴费基数。上年全省职工平均工资公布前，按前一年全省职工平均工资确定。职工个人缴费比例为5%；单位缴费基数按职工基本养老保险统一办法的规定执行，缴费比例为14%。

　　二是针对农民工建立独立的社会保险制度。上海、北京等地针对农民工建立独立的制度。如《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》规定，外来从业人员综合保险（以下简称综合保险），包括工伤（或者意外伤害）、住院医疗和老年补贴等三项保险待遇；外来从业人员是指符合本市就业条件，在本市务工、经商但不具有本市常住户籍的外省、自治区、直辖市的人员。本市行政区域内，经批准使用外来从业人员的国家机关、社会团体、企业（包括外地施工企业）、事业单位、民办非企业单位、个体经济组织（以下统称用人单位）及其使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员，适用综合保险办法。综合保险的缴费主体为用人单位和无单位的外来从业人员，用人单位缴纳综合保险费的基数，为其使用外来从业人员的总人数乘以上年度全市职工月平均工资的60%。无单位的外来从业人员缴纳综合保险费的基数，为上年度全市职工月平均工资的60%。用人单位和无单位的外来从业人员按照缴费基数12%的比例，缴纳综合保险费。其中，外地施工企业的缴费比例为7.5%。综合保险费的缴纳以三个月为一个周期，每次应当缴纳三个月的综合保险费。依法履行缴费义务的外来人员，按下列规定享受综合保险待遇：（一）用人单位使用的外来从业人员，享受工伤、住院医疗和老年补贴三项待遇；（二）无单位的外来从业人员，享受意外伤害、住院医疗和老年补贴三项待遇；（三）外地施工企业的外来从业人员，享受工伤、住院医疗两项待遇。

　　不论是让农民工参加现行的城镇社会保险制度，还是针对农民工建立独立的社会保险制度，在实际执行中，农民工参保的比例不高。2009年，参加城镇医疗保险的农民工4335万人，比2008年增加69万人；参加工伤保险农民工5580万人，比2008年增加638万人（国家统计局，2010）。农民工参保率低，其影响因素可以从供给方面和需求方面进行分析。供给方面的因素包括户籍制度分割、城市偏向政策、不合理的缴费费率、政府财政负担、缺乏整体的制度设计、政策法律执行不力等，需求方面的因素包括个人创收能力和可支付能力、制度上的获得性与便携性、风险频率和反应机制、缴费率和预期收益及激励机制、生活持久准备和安排等（王德文，2008）。由于农民工的流动性，以及现行社会保险制度主要是针对城镇居民设计的，农民工是社会保险存在一系列的问题，主要包括：制度不统一、参保门槛高、统筹层次低、允许退保，农民工社会保障相关方的短视行为、对参保不积极，流动性大、经办管理难，政府对农民工社会保险责任不明确，参保率低、退保率高等（华迎放，2010）。

　　2006年初，国务院下发《关于解决农民工问题的若干意见》，明确提出:一是要高度重视农民工的社会保障工作，根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。二是依法将农民工纳入工伤保险范围。所有用人单位必须及时为农民工办理工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费；未参加工伤保险的农民工发生工伤后，由用人单位按照感伤保险规定的标准支付费用。三是抓紧解决农民工大病医疗保障问题，重点解决农民工进城务工期间的医疗保障问题。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇企业职工基本医疗保险，农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。四是探索适合农民工特点的养老保险办法，抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行养老保险制度相衔接的办法。

　　2009年，国家下发《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，包括农民工在内的，参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其养老保险关系在跨省流动就业时，可一同转移。具体办法为：参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地。参保人员达到基本养老保险待遇领取条件的，其在各地的参保缴费年限合并计算，个人账户储存额（含本息，下同）累计计算；未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。办法特别规定，农民工中断就业或返乡没有继续缴费的，由原参保地社保经办机构保留其基本养老保险关系，保存其全部参保缴费记录及个人账户，个人账户储存额继续按规定计息。农民工返回城镇就业并继续参保缴费的，无论其回到原参保地就业还是到其他城镇就业，均按前述规定累计计算其缴费年限，合并计算其个人账户储存额，符合待遇领取条件的，与城镇职工同样享受基本养老保险待遇；农民工不再返回城镇就业的，其在城镇参保缴费记录及个人账户全部有效，并根据农民工的实际情况，或在其达到规定领取条件时享受城镇职工基本养老保险待遇，或转入新型农村社会养老保险。农民工在城镇参加企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村社会养老保险的衔接政策，另行研究制定。

　　（二）农民工的社会救助制度

　　北京师范大学课题组于2009年2月赴农民工主要流入地的浙江、上海、广东三省市，以及劳务输出大省河南省开展调查。调查结果认为，农民工在经济增长最快的时候充当了壮劳力，贡献青春，贡献健康，经济危机来临时，以最大的容耐，最大的宽容，最大的努力，以个人的能力去应对，帮助国家和社会渡过难关。农民工失业是当前民生问题的重中之重。失业农民工更可能选择滞留城市，从而成为金融危机下的新生贫困群体；返乡农民工也会因失去谋生手段而成为另一类新生贫困群体。调查发现，浙江、上海和广东等地区都鼓励和要求农民工参加社会保险，完善农民工子女在居住地就学政策，保证农民工子女入学享受同城待遇。此外，各地通过救助制度帮助贫困农民工度过难关。

1. 临时救助制度

　　临时救助制度主要帮助农民工解决突发性、临时性生活困难。如浙江《临海市困难群众临时救助实施意见（试行）》规定，临时救助对象包括持有暂住证的新临海人（农民工），救助内容包括因火灾、交通事故、慢性疾病、突发公共事件等造成生活困难的，给予500—1500元不等的一次性生活补贴。上海市在街道、居委会建立帮扶网络，以块为主、条线配合，帮助解决外地来沪务工人员的困难。

2. 医疗救助制度

　　医疗救助制度主要帮助农民工解决医疗难问题。如温州市于2008年2月出台了《温州市区外来困难务工人员医疗救助试行办法》，对持有效温州市区暂住证，与市区企事业单位或其他组织签订劳动合同且工作一年以上，并参加社会医疗保险、就医住院的外来困难务工人员给予医疗救助。救助标准为个人自负医疗费用超过5000元至10000元的，按25%比例予以救助；个人自负医疗费用超过10001元以上部分按35%的比例予以救助；封顶线为20000元，获“百佳升年温州人”称号的为30000元。《台州市椒江区外来民工医疗救助暂行办法》规定，救助对象为持有本区暂住证、与本区企事业单位签订劳动合同且工作一年以上的外来民工，救助标准为个人自负医疗费用超过5000元至10000元部分按40%比例予以救助；个人自负医疗费用超过10001元以上部分按50%的比例予以救助；封顶线为20000元。

3. 工会救助

　　工会救助往往以应急救助为主，救助内容包括基本生活和医疗救助等。在大多成立了独立的工会或联合工会的用人单位，农民工都是工会会员。当农民工罹患疾病或遭遇其他困难，工会一方面发动员工开展募捐，开展职工互助；另一方面通过工会组织给予必要的经济帮困。此外，各地还在元旦春节期间对农民工开展帮困送温暖活动。如台州市椒江区2008年春节对区内1000名因工伤暂不能正常工作的农民工、5000名患大病重病的农民工和300名患大病重病的外来家政服务人员，给予每人价值200元的节日补助；对100名在敬老院、居家养老的外来护理人员且生活困难的，给予每人价值100元的节日补助。据统计，杭州市萧山区2008年工会组织的送温暖工程活动，对2576户困难家庭给予救助，其中农民工760多户，占30%。

      四、实施就业导向的城市反贫困策略

　　就业乃民生之本，也是城市反贫困的治本之策之一。为解决金融危机下的就业问题，2009年3月和6月，国务院两次召开常务会议专题研究就业问题，先后制定出台了《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》、《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》、《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》、《国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》。人力资源和社会保障部联合有关部门先后下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势的通知》、《关于实施特别职业培训计划的通知》、《关于开展2009年就业服务系列活动的通知》等政策文件，千方百计支持包括农民工、城市困难家庭等人群在内的就业问题。中央财政也加大投入，预算安排就业资金420亿元，比去年增长66.7%。到2009年7月，全国31个省份及300多个城市已全部出齐了七个文件的配套政策措施，形成了应对金融危机稳定和扩大就业的一整套政策体系（尹蔚民，2009）。

　　（一）减轻企业负担，稳定现有岗位，积极拉动就业

　　为帮助企业渡过难关并鼓励企业不裁员或少裁员，在减轻企业税赋的同时，国家出台措施，引导生产经营遇到暂时困难的企业与农民工开展集体协商，采取灵活用工、弹性工时、组织培训等办法，尽量不裁员或少裁员，稳定现有就业岗位。引导企业履行社会责任，防止出现大规模集中裁员现象。有关部门还出台了“五缓四减三补两协商”的援企稳岗措施。“五缓”是指对暂时无力缴纳社会保险费的困难企业，在一定条件下允许缓缴养老、医疗、失业、工伤和生育五项社会保险费。“四减”是指阶段性降低除养老保险外的四项社会保险费费率。“三补”是指使用失业保险基金为困难企业稳定岗位支付社会保险补贴和岗位补贴，以及使用就业专项资金对困难企业开展职工在岗培训给予补贴。“两协商”是指困难企业不得不进行经济性裁员时，对确实无力一次性支付经济补偿金的，在企业与工会或职工双方依法平等协商一致的基础上，可签订分期支付或以其他方式支付经济补偿的协议。此外，各地结合落实扩大内需促进增长的重大举措，发挥政府投资和重大项目带动就业的作用。鼓励支持劳动密集型产业特别是服务业和中小企业的发展，增强吸纳农民工就业的能力；通过税收优惠、社会保险补贴等政策，引导企业更多吸纳就业；发展特色经济支柱产业拉动就业；鼓励政府投资和国有企事业单位对尽可能提供较多的就业岗位。根据人力资源和社会保障部5省15个失业动态监测城市的快速调查，监测城市2009年6月企业解除或终止劳动关系人数为258349人，企业岗位增减相抵净增1510个，增幅0.23%，岗位总体流失速度放缓。截止2009年6月底，全国通过缓缴、降低费率两项措施，当期直接减轻企业负担166亿元；运用节余的失业保险基金17.9亿元补贴支持6000户困难企业，稳定职工318万人（莫荣，2009）。

　　（二）开展就业服务，妥善安排重点群体就业

　　在稳定就业岗位的同时，国家相关部门积极开展就业服务，针对大学生、农民工、城镇困难人群以及灾民等群体提供就业帮助。主要包括以下几个措施：

　　1）鼓励和引导高校毕业生就业。2009年，国家先后出台了一整套有关高校毕业生就业的政策文件，拓展了城乡基层、民营中小企业、科研项目、自主创业、应征入伍等渠道，细化了就业服务、就业见习和就业援助三项举措。有关部门7、8、9三个月集中开展“高校毕业生就业推进行动”，努力做好毕业生离校前后就业的衔接，认真抓好“村官计划”、“教师特岗计划”、“三支一扶”、“西部计划”等基层项目的实施，并将大批未就业毕业生组织到就业见习和服务项目之中。有关部门还开展了高校毕业生就业服务系列活动，其服务对象为尚未落实工作岗位的应届高校毕业生和离校未就业高校毕业生，重点是其中的困难毕业生。工作目标为：一是力争应届普通高校毕业生初次就业率达到70%左右；二是毕业生登记失业后半年内就业率达到60%以上；三是建立家庭经济困难毕业生登记认定制度，登记后半年内就业率达到90%以上。各地在应届毕业生离校前，重点做好适合于毕业生就业的岗位信息收集、组织企业进校园、召开专场招聘会、开展网络招聘等帮助毕业生求职的服务活动；在应届毕业生离校后，重点做好登记求职和登记失业毕业生的就业见习、职业培训、职业介绍、创业服务和落实相关扶持政策等服务活动；对离校未就业毕业生和困难毕业生，政府就业服务机构、人才服务机构和毕业生就业指导机构要加强配合，提供有效的就业服务，并做好困难毕业生登记认定工作和就业援助工作。此外，2009年5月中旬，全国100个大中城市联合举办民营企业招聘周活动，以高校毕业生为重点对象，搭建民营企业与各类劳动者间的供需对接平台，帮助高校毕业生到民营企业就业。2009年9月1日，高校毕业生离校时初次就业率为74%，与去年基本持平。截至2009年10月底，到各地登记的离校未就业的180万毕业生，已实现就业93万人，占51.6%（尹蔚民，2009）。

　　2）引导和支持农民工就业再就业工作。金融危机后，大批农民工失业。为此，有关部门在援企稳岗的同时，开展了春风行动系列活动。活动的服务对象为：农民工和农村富余劳动力，重点是其中新失去工作的农民工和被征地农民。活动的目标为：一是新失去工作岗位后仍留在城市的农民工能够得到公共就业服务机构提供的免费就业服务；二是准备进城务工的农民工可以得到免费、有效的就业信息和就业服务，并可以参加到有组织的劳务输出活动中；三是有培训意愿的农民工可以参加享受政策补贴的职业培训；四是组织一批农村富余劳动力在当地企业或公共基础设施建设项目中实现转移就业。各地在2009年春节后，普遍免费发放“春风卡”，介绍主要输入地区用工需求形势、进城务工基本常识、维权注意事项、公共就业服务机构和合法民办职业中介机构的联系方式等，帮助农民工求职；一些地方组织农民工参加职业技能培训或创业培训，促进其实现转移就业或返乡创业；建立劳务输出地与输入地之间的就业信息沟通机制，为准备外出求职的农民提供准确的就业信息，并通过有组织的劳务输出，帮助农民有序外出就业；一些地方通过当地企业和公共基础设施建设项目吸纳等方式，帮助一批农村富余劳动力就地就近转移就业。此外，2009年2月第3周，由人力资源社会保障部、全国总工会、共青团中央、全国妇联共同组织各地统一开展“春风送岗位”活动，组织公共就业服务机构和有关社会团体的基层组织、服务机构，提前收集适合的就业岗位信息，建立全国范围的沟通平台，通过信息发布、召开专场招聘会、组织送岗下乡等方式，集中帮助一批进城务工妇女、青年等各类农民工实现转移就业。到2009年10月底，绝大多数返城农民工已找到了工作；未外出的农民工大部分在当地就业和创业。据国家统计局监测调查，三季度末，全国农村外出劳动力15198万人，比去年底增加1100多万人（尹蔚民，2009）。另据统计，2009年春节前后三个月，有7000万农民工流动，但没有出现大规模农民工滞留城市或在城乡间盲目流动。目前，95%%的农民工又回到城市并找到工作（莫荣，2009）。

　　3）积极帮助城镇就业困难人员、零就业家庭和灾区劳动者就业。2009年，有关部门开展了一系列的就业援助系列活动。活动的服务对象为：就业困难人员和零就业家庭，以及因企业关闭、停产或裁员而失去工作的城镇新失业人员，重点是其中新出现的就业困难人员和零就业家庭。活动的目标为：一是使每一个新出现的符合认定条件的就业困难人员和零就业家庭能够及时在街道、社区公共就业服务机构登记，并得到就业援助；二是帮助登记的就业困难人员在规定时间内通过企业吸纳、公益性岗位安置或灵活就业等方式实现就业；三是保证每一个零就业家庭在规定时间内至少一人实现就业；四是帮助符合条件人员落实社保补贴、岗位补贴等就业扶持政策。各地进一步加强就业援助工作，普遍开展入户家访活动，建立健全就业困难人员和零就业家庭登记认定制度和“一对一帮扶”援助制度。一些地方加大公益性岗位开发力度，组织开展相应的职业培训、创业服务和落实相关扶持政策，并在不同时期有针对性地安排相应的专项服务活动。2009年1月10日至16日，由人力资源社会保障部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联共同组织各地统一开展“就业援助周”活动，通过开展入户家访掌握就业困难人员情况，制定计划开展“一对一”重点援助，切实帮助一批就业困难人员和零就业家庭成员实现就业再就业，并落实相关就业扶持政策。2009年9月，各地专门开展了迎国庆就业援助进家入户专项活动，巩固困难群体就业援助的成果，并全面落实已就业人员的扶持政策。2009年1至11月，共帮助146万就业困难人员实现再就业，超额完成全年100万的目标任务（尹蔚民，2009）。

　　4）积极支援灾民就业和再就业。恢复重建总体规划中，专门列出要把就业援助作为今后三年的重要任务。2008年6月30日，国务院在四川省专门开了灾区恢复工业生产和扩大就业座谈会，要求20个省市对口支援三个灾区省份就业工作，确定任务目标，并签订了协议。协议约定了7月到9月要完成的三项指标：第一项，要求20个省市为灾区提供比较好的岗位10万个，工资待遇应该在1000块钱以上，还要有社会保险。实际各地提供的岗位一般月收入都在1200元以上。第二项，要求在三个月内组织3.5万人到支援地异地就业。第三项，要求双方共同帮助17.5万灾区劳动者在本地就业。到2008年9月，20个省（市）已经提供了44万个岗位，都是各地比较好的岗位。第二，已经组织出去了33000人。第三，本地安排就业已达到25万人（张小建,2008）。另据统计，2008年7月到2009年9月底，灾区对口就业援助共实现有组织劳务输出65.2万人，其中省外47.5万人；灾区劳动者实现本地就业135.7万人，其中公益性岗位安置21.9万人（莫荣，2009）。

　　（三）鼓励自主创业

　　2008年9月，国务院办公厅转发了人力资源社会保障部等11个部门促进创业带动就业工作的指导意见，进一步完善有利于劳动者创业的税收优惠、小额担保贷款、资金补贴、场地安排等扶持政策。有关部门要求各地重点指导和促进高校毕业生、失业人员和返乡农民工创业。积极采取措施促进军队复员转业人员、留学回国人员等创业。力争用3到5年的时间，实现劳动者创业人数和通过创业带动就业人数的大幅增加，基本形成促进以创业带动就业的政策体系，使更多有创业意愿和创业能力的劳动者成功创业。地方人民政府要在用地、收费、信息、工商登记、纳税服务等方面，降低创业门槛，给予农民工返乡创业更大的支持。推行联合审批、“一站式”服务、限时办结和承诺服务等，开辟农民工创业“绿色通道”。鼓励农民工发展农产品加工业、农村二三产业、生态农业和县域中小企业。全国有82个城市开展了创业型城市创建活动。不少地区实施“全民创业”的发展战略，从完善政策体系和推动政策落实，建立创业资金和建设创业基地，强化创业培训和完善创业服务等方面入手，重点推进返乡农民工和高校毕业生创业。有些地方实施创业“项目、政策、资金”的一体化运作；有些地方组织有关部门开展“创业接力棒”活动，在创业的各个环节明确对口帮扶要求，搭建创业服务平台，鼓励和支持失业人员和其他就业群体的自主创业。

　　（四）加强职业培训，提高劳动者素质

　　有关部门制定了特别职业培训计划，决定从2009年至2010年，利用2年左右时间，集中对困难企业在职职工开展技能提升培训和转岗转业培训，帮助其实现稳定就业；对失去工作返乡的农民工开展职业技能培训或创业培训，促进其实现转移就业或返乡创业；对失业人员（包括参加失业登记的大学毕业生、留在城里的失业农民工）开展中短期技能培训，帮助其实现再就业；对新成长劳动力开展储备性技能培训，提高其就业能力。2009年，人力资源社会保障部与发展改革委、财政部组织各地开展对困难企业职工的岗位培训，对农民工的技能培训，对失业人员的再就业培训，对新成长劳动力的劳动预备制培训，对退役士兵的免费职业培训。全年全国共组织开展各类培训3000余万人次，其中，政府财政补贴的各类职业培训约2160万人次，包括困难企业职工培训260多万人次，农村劳动力转移就业培训1100万人次，城镇失业人员再就业培训450万人次，劳动预备制培训240万人次，创业培训110万人次。

　　2009年1至9月，全国有2572万人次享受到各项就业政策，使用就业资金318亿元。1至10月，各地采取“五缓四减三补贴”组合政策共为160万户企业减轻负担和增加补贴338.5亿元，涉及职工6000多万人。其中，企业缓缴社会保险费91.8亿元；减收四项社会保险基金193.4亿元；运用失业保险基金支付社保补贴或岗位补贴，以及使用就业资金支付职工在岗培训补贴共53.3亿元（尹蔚民，2009）。

      五、城市反贫困展望

　　《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系。十七大明确提出，到二○二○年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。合理有序的收入分配格局基本形成，中等收入者占多数，绝对贫困现象基本消除……努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。城市反贫困任重道远，努力实现“五有”目标。

　　（一）要加强各项制度的衔接

　　目前社会保险、社会救助、社会福利、医疗、教育、住房、就业服务等各项政策都是分散在多个机构中，教育救助在教育部，医疗救助和最低生活救助在民政部，就业培训在农业部和人力资源和社会保障部，医疗保险在卫生部和人力资源和社会保障部，住房归地方政府负责，社会保险由人力资源和社会保障部等。在减贫过程中，往往出现多头重复或遗漏等无序现象，造成资源浪费，影响了减贫的整体效益。因此，建议加强部门间的协调，建立城市反贫困的信息平台，实现各项政策间的衔接，确保各项减贫政策对城市居民，包括居住在城市的农民工的全覆盖。

　　（二）要特别关注农民工的贫困问题

　　大量的农民工进城务工，为城市的发展和我国整个经济社会的发展做出了巨大的贡献，他们向城市输送了劳动力和他们的青春。在城市化进程中，失去土地的农民也为我国的经济发展做出了贡献。所以在国家的减贫战略中，城市应当担负起对这些农民工和失地农民的减贫责任。为这些人提供就业机会、社会保障、公共服务和协助他们尽快融入城市生活。与此同时，大量的人力资源也在流向农村，为农村发展和减贫做出贡献。所以应该把城乡贫困问题统筹在一个制度框架下，而不是采取分割的政策和制度安排。农民工的贫困不仅表现为经济收入贫困，还表现在社会融入困难、能力和机会贫困明显等多个方面。此外，因为收入低，难以在城市定居并积累资财，农民工子女也难以得到良好的教育，出现贫困代际传递的风险会增高。所以，除增加农民工的收入外，还要关注这个群体的其它维度的贫困问题。

　　（三）注重发挥就业的核心作用和人力资源整合

　　经济增长是解决就业问题最重要的前提，就业是增加劳动者收入，减缓其贫困的最主要措施。城市减贫战略应当发挥就业在减贫中的基础性作用，扩大就业、促进再就业，支持劳动者充分就业。因此，应进一步鼓励城市居民，包括农民工的自主创业，加大就业或职业培训，提高求职人员或劳动者的素质。同时，根据民政部的数字，全国的志愿者近2000万，实施城市减贫战略时需将志愿者的供需信息渠道做好，组织网络建立并健全起来，把志愿者的资源充分利用起来，使其在减贫工作中发挥最大效益。

　　参考文献

        1. 尹蔚民，今年我国就业形势基本稳定好于预期，中国人大网。

        2. 莫荣，赵立卫，陈兰：2009年：国际金融危机下的就业形势和政策，2010年中国社会形势分析与预测，社会科学文献出版社，2009年12月。

        3. 中国发展研究基金会，《在发展中消除贫困》，中国发展出版社，2007年9月版。

        4. 王德文，农民工的社会保障，《中国人口与劳动问题报告NO.9》社会科学文献出版社，2008年10月。

        5. 王冉，农民工的福利状况，《中国人口与劳动问题报告NO.9》社会科学文献出版社，2008年10月。

        6. 华迎放，农民工的社会保障问题，《中国社会保障发展报告》，社会科学文献出版社，2010年4月。

        7. 王奋宇、何光喜等，《汶川地震灾区居民的生活状况与政策需求调查报告》，2009年中国社会形势分析与预测，社会科学文献出版社，2008年12月。

        8. 国家统计局，2009年统计公报。

        9. 王晓燕，农民工子女教育：问题与建议，〈深入推进经验公平〉，社会科学文献出版社，2008年3月。

        10. 北京师范大学课题组，金融危机下新生贫困群体的社会保护政策及建议。

        11. 高文书，留守与流动儿童教育问题研究，《中国人口与劳动问题报告NO.10》社会科学文献出版社，2009年8月。

 

作者： 张秀兰  教授

单位： 北京师范大学