内蒙古自治区扶贫开发

　　【概况】  内蒙古自治区(以下简称自治区)成立于1947年，是全国最早成立的少数民族自治区。全区土地总面积118.3万平方公里，约占全国总面积的12.3%。总人口2405.06万人，其中乡村人口1320万人，占总人口的54.9%，人口密度为20.12人/平方公里。全区现辖12个盟市和2个计划单列市、101个旗县市区。其中，以农牧业为主的旗县89个，革命老区旗县33个，半农半牧区旗县19个，牧区和半农半牧区旗县25个，边境旗县19个，其他少数民族自治旗县3个。

　　在全区101个旗县（市区）中，有扶贫开发重点旗县国家级的31个、自治区级的29个，共计60个。截至2009年底，全区有贫困人口91.7万人，占全区农村牧区总人口的7.2%。主要分布在蒙东丘陵沙区（占51%）、边境沿线（占7.6%）、阴山风蚀沙化区（占25%）、黄土高原沟壑区（占7.8%）、其余地区（占2.7%）。

　　为加强扶贫工作力度，2009年，自治区扶贫开发领导小组办公室更名为“内蒙古自治区扶贫开发办公室”，加挂“内蒙古自治区革命老区建设办公室”牌子，列入政府直属机构和政府序列；之前已批复成立的“内蒙古自治区革命老区发展中心”，机构性质由自收自支转为全额拨款事业单位。省级以下扶贫机构中，除乌海市外，其它11个盟市扶贫办和2个计划单列市全部列入当地政府直属机构。60个国家和自治区级扶贫开发重点旗县（市区）、人口较少民族旗的扶贫机构基本保留，列入政府直属机构。

　　自治区党委、政府连续4年把扶贫开发列入自治区十大民生工程。自治区政府常务会议每年专门听取扶贫开发工作汇报，自治区党委、政府主要领导和分管领导经常深入贫困地区调研指导工作，帮助解决重大问题。2009年，自治区坚持开发式扶贫方针，实现农村牧区低保与扶贫开发政策的有效衔接。依据国家新的扶贫标准，合理测算和确定内蒙古的扶贫标准。加强组织领导，强化责任，加大投入，继续提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力。

　　【扶贫资金投入】  按照“渠道不乱、任务不变、各负其责、各计其功、整合到村”的原则，自治区各部门资金统一规划，集中投入。采取竞争立项的办法，投入财政扶贫资金1.1亿元，在8个盟市的11个国家级和自治区级扶贫开发重点旗县开展了整合资源、集中突破、连片开发试点项目,促进了贫困地区优势特色产业发展。

　　【整村推进】  2009年继续按照“集中力量、缩短战线、突出重点”的原则,投入财政扶贫资金3.5亿元，完成了地处优势开发区的350个重点贫困嘎查村整村推进任务。选拔录用了230名高校毕业生进驻重点嘎查村开展扶贫工作。

　　【移民扶贫】  按照自治区小城镇移民扶贫规划，安排5800万元财政扶贫资金用于第六期40个点的扩镇移民和4个集中移民试点扶贫项目建设任务，2009年主体工程建设基本完成。

　　【扶贫培训】  投入财政扶贫资金3100万元，完成了3.1万人的培训任务，其中有2.7万人实现了就业转移；认定“雨露计划”培训基地100家；2009年共完成16期、2400人的全区扶贫系统干部和贫困旗县、乡镇苏木、嘎查村党政干部的培训任务。

　　【产业化扶贫】  2009年投入7880万元财政扶贫资金，重点支持养牛、养羊、蔬菜、马铃薯种植业、特色种养业及林、沙等特色产业化扶贫项目的基地建设，项目信贷资金和到户信贷资金投入规模分别达到3.33亿元和2亿元；在5个旗县、40个嘎查村、3000个贫困户投入600万元的村级互助资金用于直接到户的种养业项目；审核认定了第二批自治区级扶贫龙头企业31家。

　　【社会扶贫】  一是国家级定点帮扶工作在自治区取得新进展。通过积极争取，国务院扶贫办2009年为自治区新增了中钢集团、清华大学、三峡工程总公司3个有实力的单位定点帮扶自治区贫困旗县；二是国务院扶贫办年内分别在自治区的兴安盟、包头市、鄂尔多斯市召开了全国定点扶贫工作经验交流会和企业参与扶贫开发工作座谈会；三是自治区直属机关对兴安盟和呼伦贝尔市的定点帮扶工作取得了明显成效。截至2009年10月底，137个厅局共深入帮扶点345人次（其中，厅局干部93人次），全年已投入帮扶资金3.1亿元（2006年至2009年，定点帮扶兴安盟资金或物资折价到位累计8亿元、18个厅局帮扶呼伦贝尔市2个较少民族资金或物资折价到位累计超过3亿元）。

　　【特殊贫困类型地区扶贫】  自治区按照突出重点、分类指导、区别对待的原则，突出重点地区、特殊困难群体的扶持力度。

　　1．抓好革命老区扶贫开发工作。加大对革命老区调查摸底和革命老区建设的机构设置工作。2009年自治区在自治区原有25个革命老区旗县基础上，增加8个革命老区旗县。在连片开发试点项目上也重点向特殊贫困类型地区倾斜。

　　2．加大对33个牧业旗市扶持力度。2009年给33个牧业旗市投入财政扶贫资金16981万元，牧区旗市人均扶贫投入明显高于全区平均水平。第二批产业化扶贫项目专项安排1650万元，全部用于33个牧业旗市和3个较少民族旗的产业化扶贫项目。

　　【京蒙扶贫协作】  2009年4月，京蒙两市区政府共同召开了“京蒙扶贫协作对接与合作会议”，对原18个结对区县旗中的11个进行了调整，使扶贫协作工作进一步向少数民族聚居区、革命老区、边境牧区和人口较少民族旗县倾斜。北京市共投入帮扶资金2600万元，同时开展了多层次、多领域、大范围的经济技术合作。年底，已形成由政府援助、企业合作、社会帮扶、人力资源建设构成的工作体系，建立了稳定的扶贫协作机制；

　　【扶贫开发工作会议】  2009年4月，自治区以政府名义召开扶贫开发工作会议。同月，自治区党委副书记、政府常务副主席、自治区扶贫开发领导小组组长任亚平亲自主持召开新一届自治区扶贫开发领导小组全体会议，研究议定了几方面重大事项。首先，关于调整自治区扶贫标准问题。议定今后要依据国家扶贫标准和全区农村牧区综合物价指数对自治区扶贫标准进行年度调整；其次，关于扶贫投入和增长机制问题。议定今后每年要逐步增加扶贫投入，本届政府任期内财政扶贫预算资金要达到配套水平，并力争走在西部省区前列。盟市旗县也要把扶贫资金列入财政预算，并逐步加大扶贫投入；在全区建立和完善扶贫资金绩效考评机制。

　　【扶贫资金项目监管】  2009年，自治区实行扶贫资金项目管理新办法，下放审批权、强化监督权。自治区采取总体平衡和额度控制的办法，直接将项目指标下达到盟市，具体项目实施旗县和内容由盟市自行确定，只需向自治区备案即可。这样做不仅使盟市扶贫办有了自主权，提高了工作积极性，而且使项目管理工作的重点也由过去审批项目转变为检查、监督、验收项目，从而使监管力度增强；按照规范化、制度化管理原则，从加强制度建设入手，进一步健全完善了扶贫资金项目管理办法。在落实《财政扶贫资金绩效考评试行办法》及《内蒙古自治区扶贫办督察工作暂行办法》的基础上，制定印发了《内蒙古自治区扶贫开发工作多因素量化综合考评管理试行办法》，主要用于自治区对盟市和被抽查旗（县区）以及盟市对所属旗（县区）扶贫开发工作进行考评。考评指标包括扶贫制度和机构建设、扶贫资金项目管理、扶贫业务工作、扶贫成效四大类共36项的内容。考评结果成为下年度分配扶贫资金的一项主要依据。工作做得好的地区自治区采取“以奖代投”的方式给予鼓励，对考评不合格的地区核减下年度扶贫资金量，严格奖惩制度。

　　2009年，自治区扶贫办单独或会同有关部门先后组织了4次大范围的调研和督查活动，由区办纪检组牵头，各党组成员及有关处室干部参与。自治区扶贫办会同财政厅对2009年度财政扶贫资金使用进行了绩效考评，计划拿出2600万元财政扶贫资金采取“以奖代投”形式对先进单位进行奖励，这是自扶贫开发以来“以奖代投”资金量最多的一次。此外，各级审计、监察等部门还不定期对扶贫资金使用情况开展了审计、督察。

　　【扶贫工作措施】  1．探索建立扶贫标准调整机制。自治区作为北疆少数民族地区，扶贫开发工作具有很强的地域性和民族性，因此在综合分析经济社会发展和贫困现状的基础上，自治区依据国家扶贫标准，从地处北方高原少数民族地区农牧民消费支出高的实际情况出发，制定了自治区扶贫标准，即农区为年人均纯收入1560元，牧区为年人均纯收入1800元。

　　2．探索建立扶贫投入稳定增长的长效机制。2009年，国家和自治区投入扶贫资金14.4亿元，自治区在受金融危机影响，普遍缩减财政支出的前提下，仍在2008年基数上新增扶贫配套资金3180万元，使自治区本级财政扶贫配套资金达到10180万元。2009年5月，自治区政府明确提出自治区财政扶贫预算资金要逐年增加，投入量要走在西部省区前列，盟市旗县从2010年开始要按照国家要求把扶贫资金列入年度预算，并依据各地财力逐年加大投入。2008年，自治区已将地方政府财政安排扶贫资金与自治区扶贫资金的分配使用挂钩，自治区对于配套好的盟市旗县采取以奖代投方式给予奖励，并增加下一年度资金分配额度。

　　3．开展扶贫战略和政策体系工作调研。6月29日～7月5日，以国务院扶贫办范小建主任为组长的国务院扶贫开发联合调研组一行深入自治区阿拉善盟、鄂尔多斯市、包头市的10个旗（区、县、经济开发区），考察调研了移民扶贫、整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训、社会扶贫、军队扶贫、危房改造和农村低保等情况。为配合国家联合调研，自治区扶贫办组成4个调研组由各主任带队分赴8个盟市和部分旗县开展实地调研。全区各盟市也都自行组织有关专家和部门开展相关政策调研，并向自治区提交了评估报告和政策建议。

　　【困难与挑战】  进入新世纪以来，自治区扶贫开发呈现出投入力度大、成效显著、贫困群众受益多的好形势，但随着工业化、城镇化和农牧业产业化进程的不断深化，由城乡二元结构、收入差距扩大、人口资源环境约束、农牧业基础薄弱、农村牧区社会事业和公共服务水平低等因素带来的新情况、新问题增加了扶贫开发工作的难度。

　　1．扶贫开发任务依然繁重。按调整后的扶贫标准测算，自治区需要继续扶贫的对象为 91.7万人，占农村牧区人口的7.2 %。部分地区低保还没有完全实现应保尽保，扶贫开发任务依然繁重。

　　2．因灾致贫返贫现象严重。贫困地区基础设施发展滞后，公共服务明显不足，出行难、吃水难、住房难、就医难等问题依然突出。因地广人稀、居住分散、交通不便，严寒等因素造成的农牧民生产生活成本大，维持温饱费用明显偏高。而且大部分贫困人口生活在生态环境脆弱和自然条件恶劣地区，贫困程度深，发展条件差，发展能力弱，因灾致贫返贫现象比较严重。

　　3．收入差距有逐渐扩大的趋势。从自治区近年来城乡居民收入水平来看，2002年城乡收入比为2.90：1，2008年扩大为3.11：1，并且2008年城乡之间收入差距的绝对值为9825元，按照1196元的贫困标准计算，仅差额就接近贫困人口年人均收入的9倍。除城乡收入差距外，农村牧区内部的收入差距也在扩大，部分富裕户和典型示范户掩盖了面上的贫困问题。因此现阶段扶贫开发工作必须承担起解决温饱、增加收入和缩小差距、构建和谐社会的双重任务。

　　4．特殊连片地区贫困程度深、扶持难度大。自治区现有贫困人口集中分布在革命老区、边境牧区、少数民族聚居区和阴山风蚀沙化区、黄土高原沟壑区，这些地区由于自身立地条件差、基础设施建设滞后等因素，农牧民生产生活困难。同时现有贫困人口中少数民族人口占一半以上，需要移民搬迁的人口超过30万人，扶持投入多、难度大。

　　5．牧区发展和牧民增收面临突出困难和问题。有资料显示，“八五”期间自治区牧民人均纯收入增长速度为15.6%；“九五”期间为12.4%；“十五”期间为5.8%，牧民增收的速度正在放缓，呈现明显回落趋势。相对于农民而言，牧民收入减去支出后的余额已经由2003年的364元减少到275元，而同期农民收入减去支出后的余额由1078元增加到1605元，同时牧民在交通、通讯、医疗保健等方面的支出是农民的2～3倍。就牧民内部而言，贫富差距也在逐步拉大，25%的牧户掌握着70%的牲畜。不同地区之间牧民的收入差距也很大，如何促进牧区发展和牧民增收成为急需破解的难题。

　　6．致贫因素日益增多。除自然灾害和个人因素外，市场风险、政策环境等对贫困群众形成的冲击也很大。受金融危机影响，由企业破产倒闭造成的农民工失业问题、由物价上涨造成的贫困群众预期收入下降问题等，都会导致返贫致贫现象的出现。经济社会发展的不协调、公共服务与社会保障体系不健全、扶贫投入不足、扶贫资金使用效益低等也成为了致贫因素。

　　【2010年扶贫工作展望】  1．强化扶贫措施推进扶贫重点工作。一是继续加大整村推进力度。2010年计划扶持350个重点嘎查村的整村推进巩固提高工程。自治区将对每个重点嘎查村投入财政扶贫资金70万元，盟市、旗县配套和整合各类支农资金30万元以上 ；二是支持贫困地区产业发展。按照"县为单位、整合资金、 整村推进、连片开发"的思路，在地处优势开发区域，采取竞争立项的办法，选择条件相对较好的、集中连片的贫困区域，进行区域统一规划，连片开发。在国家安排试点的基础上，2010年自治区本级财政扶贫资金计划安排5000万元，确定5个自治区级试点旗县，每个试点投入1000万元。2010年计划安排产业化扶贫基地建设资金1亿元，重点加大对35个牧区和3个少民族旗的投入，每个项目安排财政扶贫资金50万元以上 ；三是组织实施好“雨露计划”工作。根据形势变化完善“雨露计划”实施方式。 2010年计划安排3000万元的“雨露计划”培训资金，完成3万人的培训任务；四是继续推进移民扶贫工作。组织实施好第六期移民扶贫工作，力争到年底完成项目的搬迁、安置、入住工作。移民扶贫要解决好后续产业发展依托，严防有些地方对后续产业发展和农牧民长远生计考虑不够，造成新的贫困。

　　2．进一步完善社会扶贫工作。要在推进专项扶贫基础上，继续抓好自治区直属机关定点帮扶兴安盟和呼伦贝尔市鄂伦春自治旗、莫力达瓦达斡尔自治旗工作。加强京蒙扶贫协作和国家机关定点帮扶工作，采取有效措施引导各行业、社会各界关注贫困地区、弱势群体，深入研究动员社会力量参与扶贫的政策导向机制，为社会力量、各类市场主体参与扶贫开发提供优惠政策和便利条件，构建“政府主导、社会参与”的大扶贫格局。

　　3．加强特殊类型贫困地区的扶贫开发工作。按照全国扶贫工作会议和国务院扶贫办工作部署，继续加大少数民族聚居区、边境牧区、革命老区等特殊类型贫困区域的投入力度。把解决牧区贫困问题放在更加突出位置，制定促进牧民增收的扶贫措施，保证牧区新增投入占年度自治区本级新增投入的比率不低于60%。争取国家对于牧区、少数民族聚居区的特殊扶贫政策，向国家争取彩票公益金支持革命老区的建设资金，做好内蒙古自治区革命老区机构设置工作。2010年自治区本级计划安排革命老区建设资金3000万元，专项用于支持革命老区发展农牧业生产，提高当地农牧民收入水平。

　　4．建立扶贫动态监测机制。根据全国扶贫工作会议的布置，在按现行贫困标准开展工作的基础上，对人均纯收入四分之一以下的农村人口进行监测，逐步建立全区扶贫标准逐年递增的调整机制。各盟市要建立当地的扶贫监测系统。

　　5．加大投入，对低收入人口实行全面扶持政策。要坚持农村开发式扶贫方针，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，提高贫困地区群众自我发展能力，确保扶贫开发工作重点县农民人均纯收入增长幅度高于全区平均水平。

　　6．加强党风廉政建设和业务工作。要严格执行党风廉政建设责任制，积极推进惩治和预防腐败体系建设，把反腐倡廉工作纳入扶贫整体工作格局之中，落实反腐倡廉各项工作任务，不断地把本部门的反腐倡廉工作推向深入。

　　(内蒙古自治区扶贫开发办公室  赵子廷)