江苏省扶贫开发

　　【概况】  江苏位于东部沿海，面积10．26万平方公里，占全国的1．06%；耕地面积7078万亩，占全国的3．9%；2009年末常住人口7724．5万人。全省设13个省辖市，下辖106个县（市、区）、1039个乡镇、16669个行政村。2009年国内生产总值34061．2亿元，比2008年增长12．4%，财政总收入8404．9亿元，比2008年增长18．2%，地方财政一般预算收入3228．78亿元，比2008年增长18．2%，农村居民人均纯收入8004元，比2008年增长9．4%。由于自然、历史和经济等多种原因，省内区域经济梯度发展特征比较明显，苏南5市发展较快，苏中3市基本代表全省平均水平，苏北5市相对较慢，特别是废黄河沿线有一个相对贫困带，约2﹒7万平方公里，1500万人口。截至2007年底，全省农村2500元以下贫困人口有168.2万户、468.2万人，占全省农村总人口的9.34%，80%以上的贫困农户分布在苏北。

　　2009年2月，省扶贫工作领导小组组织人员对全省2008年脱贫攻坚任务完成情况，采取随机抽样、听取介绍、进村入户、电话询访等形式，进行抽查验收，结果表明：2008年全省共有116.17万贫困人口实现脱贫，93个村基本达到脱贫攻坚目标。

　　【扶贫工作回顾】  党的十一届三中全会以来，江苏省委、省政府从实际出发，采取措施，加大对苏北经济薄弱地区的扶持力度。

　　1991年2月，省委、省政府批转《关于加强“八五”期间扶贫工作的请示》，提出了扶贫工作的基本思路、目标和任务，有计划、有组织、大规模的扶贫开发由此拉开帷幕。

　　1992年3月，党的十一届八中全会决定在农村开展社会主义教育运动，根据这一精神，省委、省政府召开全省扶贫工作会议，提出把扶贫作为加快发展苏北，实现社会主义现代化建设第二步目标的重要措施，决定以经济建设为中心，以思想教育和组织建设为保证，以沭阳县为重点，对苏北10个县人均年纯收入在400元以下的58个贫困乡（镇），按照“稳定提高农业，突破多种经营，放手搞活流通，发展乡镇企业，搞劳务输出，强化基础设施建设”的思路，进行扶贫开发，并从省级机关抽调300多名干部组成“社教与扶贫”工作队，驻县和乡开展帮扶工作。经过三年的努力，沭阳县和58个贫困乡（镇）的面貌发生了重大变化，为全省扶贫开发探索出一条有效途径。

　　1995年1月，省委、省政府下发《江苏省扶贫攻坚计划》，确定扶贫开发分两步走，第一步：从1995年到1997年，使全省208万贫困人口脱贫。第二步：从1998年到2000年，以县为单位基本达小康。 经过努力，到1997年底，10个重点扶贫县的国内生产总值达到292亿元，比1994年增长54%，年均递增率15．5%，重点帮扶的68个贫困乡（镇）农民人均纯收入达到2030元，全部达到或超过当时省定脱贫指标，《江苏省扶贫攻坚计划》第一步目标基本实现。

　　1998年，省委、省政府作出了巩固脱贫成果，促进小康建设，实施第二步目标的决定，强调坚持以小康建设总揽苏北农村工作全局，明确提出对苏北经济薄弱地区的帮扶保持“四个不变”，即扶持政策不变，扶持力度不变，帮扶形式不变，派驻扶贫工作队方式不变。并排出苏北达小康难度最大的510个村，1999年增加到1030个村，由省、市、县、乡定点包干帮扶，并配套扶贫小额贷款4300万元。在此基础上，省委、省政府安排各项扶贫资金13亿元，重点实施农村改水、通电、通达（乡村道路建设）、安居（草危房改造）以及中低产农田改造五大扶贫工程。2000年底，根据国家统计局1995年公布的15项指标和省小康县建设12项指标综合考核，苏北地区以县为单位基本达小康目标，人民生活实现了由温饱向基本小康的历史性跨越。

　　2001年初，省委、省政府制定下发《江苏省扶贫开发“十五”规划纲要》，确定“十五”期间全省扶贫开发继续实施区域共同发展战略，对少数尚未解决温饱的贫困村、贫困户继续组织实施扶贫攻坚；对已经解决温饱的着力巩固扶贫成果，加快实现小康步伐；对基本实现小康的进一步提高标准，建设宽裕小康。实行“五方挂钩”和“南北合作”，从产业培育、农村劳务输出、基础设施建设、社会事业发展、人口素质提高等方面实施扶贫攻坚。2005年底，苏北5市国内生产总值达到3617．14亿元，“十五”期间年均递增12．5%，实现财政总收入389．83亿元，年均增长24．5%，农民人均纯收入达到4297元，年均增长6．5%。集中实施农村草危房改造，共投入5．6亿元，基本完成了33万多户草危房改造。

　　2006年4月，省委、省政府制定下发《江苏省扶贫开发“十一五”规划纲要》，提出扶贫开发要重心下移，扶贫到村，落实到户，组织实施“千村万户帮扶”工程，对19个经济薄弱县的1011个经济薄弱村实施重点帮扶。到2007年底，全省农村年纯收入在1500元以下的低收入人口，由2005年底的310万人减少到2007年底的201万人，1011个经济薄弱村农民人均纯收入达到2984元，增长14.2%，有48.2%的贫困农户超过省原确定的贫困标准。

　　2008年，按照党的十七大提出的“一个加大、两个提高”的要求，省委、省政府决定在全省组织实施脱贫攻坚工程，下发了《关于组织实施脱贫攻坚工程的意见》（苏发［2008］12号），明确提出，力争经过3至5年的努力，基本消除绝对贫困现象。

　　【财政奖补资金安排】  为加快脱贫攻坚进程，江苏省财政安排27.6亿元奖补资金，2008年安排了5.5亿元，2009年安排了9亿元，2010年全部安排到位。省专门制定下发了《脱贫攻坚财政奖补资金管理办法》，明确资金的使用方向、拨付程序、监督检查、奖励办法等，确保资金尽快发挥效益。各市、县也加大财政投入。省委、省政府明确要求各地、各部门各项涉农资金和项目，要优先安排经济薄弱地区，优先落实到经济薄弱村和贫困农户。

　　【扶贫小额贷款】  自1998年开展扶贫小额贷款工作以来，全省累计发放48.07亿元。为适应实施脱贫攻坚工程的需要，江苏省委、省政府决定，从2008年起放开扶贫小额贷款规模，尽可能满足贫困农户发展生产的需要。两年全省共发放扶贫小额贷款20.2亿元，受益农户20.19万户。

　　【农村贫困人口建档立卡】  2008年，江苏省扶贫办、江苏调查总队和省统计局组织开展了全省农村贫困人口快速调查和实地调研工作，历时半个月，初步摸清了全省农村贫困人口的数量、分布、结构和致贫原因等情况。在此基础上，制定下发《江苏省农村贫困人口建档立卡调查办法》，对建档立卡范围、建档对象确认、脱贫措施落实等作出进一步规定，组织各地对贫困人口情况进行“拉网式”调查。截至2008年8月底，县级登记、录入、汇总等工作全部完成，省扶贫办、财政厅、民政厅、统计局、江苏调查总队联合发文，公布了江苏农村贫困人口建档立卡主要数据。至此，全省2500元以下的贫困人口基本达到户有卡、村有册、县乡有数据库的要求。

　　【整村推进】  从2006年起，江苏省对1011个省定经济薄弱村实施整村推进“菜单式”扶贫项目建设，每村省财政投入40万元。2008年已全部完成，累计投入资金4.04亿元，实施项目5000多个。整村推进项目重点扶持贫困农户发展设施大棚、经济林果、畜禽养殖等高效农业和相关的设施项目。

　　【定点扶贫】  2008年，按照江苏省委、省政府主要领导的要求，依据苏北经济薄弱县贫困人口数量等多种因素进行分析排序，确定把丰县、睢宁等11个县（区）作为省脱贫攻坚重点县，省委派驻扶贫工作队实施重点帮扶。省选调165名干部，组建11支省委驻县扶贫工作队，到苏北11个脱贫攻坚重点县开展驻县帮扶，队长由厅级负责人担任。除正副队长外，工作队员全部到村任驻村指导员，开展定点帮扶工作。苏北各市、县（市、区）组建了市、县委扶贫工作队，选派1000余名干部驻村帮扶。

　　【扶贫培训】  2008、2009年，省财政各安排专项资金5000万元，每年培训苏北贫困劳动力10万人。补助资金均以“培训券”方式落实到人。两年共培训农村贫困劳动力22.4万人，转移就业率达到95%。

　　【产业化扶贫】  重点落实大型工商企业与经济薄弱村挂钩帮扶。其中，江苏省建设厅负责落实房地产及建筑企业，省国资委和省扶贫办负责落实央企、国企及金融企业，省发改委和农林厅落实省和国家级农业龙头企业，省经贸委负责落实其他大型工商企业的挂钩帮扶。全省有1116家工商企业与全部经济薄弱村建立了结对帮扶关系，27家省属重点国有企业、52家百强工商企业、65家百强民营企业、250家国家级、省级农业产业化及部分合资企业参与了帮扶工作。

　　【扶贫工作措施】  1．强化“五方挂钩”帮扶机制。江苏省从1992年开始就实施省级机关、高等院校（科研院所）、大型国有企业、苏南县（市、区）与苏北县的“五方挂钩”帮扶模式。已连续18年从“五方挂钩”各单位抽调干部组成省委扶贫工作队，赴重点县进行帮扶。以重点县为单位，成立“五方挂钩”帮扶协调小组，由省级机关综合部门主要负责人担任组长，每年召开会议，具体落实帮扶项目和资金。仅2008年实施脱贫攻坚工程以来，已有省、市、县挂钩单位领导近2万人次到扶贫点现场办公，落实帮扶项目资金8亿多元。

　　2．实行“五个一”帮扶到村机制。为了突出帮扶经济薄弱村发展，江苏采取了“一个扶贫指导员驻村、一个科技特派员挂钩、一个工商企业帮扶、一个富村结对、一个主导产业带动”的帮扶到村工作机制。2008年，省、市、县机关和单位共抽调1438名优秀年轻干部，驻村开展定点帮扶工作，任期两年。由科技部门根据各村实际，选调一批科技人员，到1011个经济薄弱村做科技特派员，指导发展特色产业。组织苏南和本地较发达的镇（村）与苏北经济薄弱村实行结对帮扶。重点落实大型工商企业与经济薄弱村挂钩帮扶，全省已有1116家工商企业与全部经济薄弱村建立了多种形式的结对帮扶关系。依托农业园区、合作经济组织、龙头企业等帮助经济薄弱村形成“一村一品”、“几村一品”的特色产业。

　　3．完善开发式与救助式扶贫双轮驱动机制。根据建档立卡分类，对有劳动能力的贫困户实施开发式扶贫，对无劳动能力的贫困户实施救助式扶贫。不断提高最低生活保障水平，完善低保标准增长机制。以县（市、区）为单位，按照当地上年农民人均纯收入20~25%的比例综合确定低保标准，并随农民人均纯收入的提高相应增长。2009年苏南、苏中、苏北农村无劳动能力的贫困人口低保标准分别为3438元、2499元、1599元。对脱贫攻坚任务比较重的地区，根据实现目标的要求，采取倒排法确定年度农村低保标准，确保苏北在2012年无劳动能力的贫困户低保标准达到2500元。

　　4．建立经济薄弱村内生发展机制。一是加强“双强”班子建设。通过培养锻炼、内选外调、选派大学生村官等措施，着力提高村“两委”班子的“双带”能力，2007年率先为1011个经济薄弱村配备一个高校毕业生充实“两委”班子；二是提高贫困农户自我发展能力。一方面，引导经济薄弱村的干部群众树立自力更生、艰苦奋斗的思想，增强自我发展的决心和信心；另一方面，通过产业项目扶、能人大户带、合作组织联、培训就业促、工商企业挂、大学生村官帮等多种形式，促进贫困农户实现增收脱贫；三是壮大村级集体经济实力。通过开发本地资源、盘活存量资产、土地整理复垦、发展村级物业、提供有偿服务等多种形式，开辟新的收入来源；四是加快村级综合服务中心建设。采取多种途径筹集资金，帮助经济薄弱村建成融便民服务、科技服务、医疗服务、文体活动、党群议事于一体的综合服务中心。2009年省财政对省定经济薄弱村中没有服务中心的517个村每村补助12万元（计6204万元），确保了1011个经济薄弱村2009年底实现服务中心设置全面覆盖。

　　5．构建帮扶资金使用管理机制。一是明确投向。所有脱贫资金确保用于经济薄弱村和贫困农户，确保用于直接促进村级集体经济发展和贫困农户增收上；二是严格程序。落实扶贫项目筛选、上报、确定的程序和项目资金的运行流程；三是操作公开。帮扶资金项目通过多种形式向社会公告、在村内公示，接受群众监督，实行阳光操作；四是监督到位。审计部门对扶贫资金每年进行审计，发现问题，依法依规严肃处理。

　　【2010年扶贫工作展望】  根据江苏省委、省政府组织实施脱贫攻坚工程的总体部署，2010年全省脱贫攻坚工作坚持以促进经济薄弱村加快发展和贫困农户增收脱贫为中心任务，以创新工作机制为根本动力，以整村推进项目扶贫、产业化带动扶贫和劳动力培训就业扶贫为重要载体，以推进经济薄弱村“八有”建设为重要抓手，力争全省2500元以下农村贫困人口再脱贫100万人，经济薄弱村脱贫目标实现村新增208个，累计达到500个，培训转移农村贫困劳动力10万人，扶贫小额贷款规模和贫困农户受益面进一步扩大。

　　1．在整村推进项目扶贫上下功夫。围绕经济薄弱村“八有”目标，突出“双强”班子建设，提高村“两委”班子“双带”能力。进一步重视到村任职高校毕业生的培养工作，引导他们在整村推进中发挥作用。加强经济薄弱村干部群众思想教育和引导，激发和增强他们自我脱贫、自我发展的内生动力。采取村民自筹、挂钩单位支持、县乡和村集体配套，以及探索城乡建设用地增减挂钩、节省用地审批规费政策等办法，加大整村推进建设资金的筹措力度。统一管理和集中使用分散资金，进一步提高资金使用效率和规模效应。完善村级综合服务中心建设，提高经济薄弱村公共服务水平。

　　2．在产业化带动扶贫上下功夫。对不具备转移就业条件的贫困农户，进一步加大扶持力度，支持和帮助他们发展设施大棚、经济林果、畜禽养殖等高效农业项目，挖掘农业内部增收潜力。对特别贫困的农户，由财政或村集体经济组织投资建设设施大棚和养殖大棚，以零租金或低租金提供给他们使用，帮助其增收脱贫。对初具“一村一品”、“一村多品”规模村，进一步做大做强，使其具备区域规模、拥有知名品牌、发挥特色效应。落实有关优惠政策，引导更多的企业支持和帮助发展产业。支持有一定资金、技术和经营管理经验的外出务工人员返乡创业，督促使用部分财政奖补资金兴建标准化厂房村，优惠并优先让他们“安家落户”。

　　3．在增加村级集体收入上下功夫。配合有关部门坚持因村制宜、分类实施的原则，指导和帮助经济薄弱村增加集体收入。配合有关部门进一步落实好相关政策，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围以外，经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目，争取村级集体经济组织依法通过多种形式参与开发和经营，增加村级集体经济收入。认真研究对经济薄弱村兴建标准厂房的出租收入、新成立村级经济组织的经营性收入优惠办法，力争在一定年限内实行税收免交、缓交或先征后奖。坚持开源与节流并重，健全集体资产、资源、资金管理制度，防止平调、侵占、挪用村级资金，压降村级集体非生产性开支。

　　4．在贫困劳动力培训就业上下功夫。按照“面向市场、准确定位，发挥优势、形成规模”的要求，进一步调整完善培训项目竞价、就业情况考评等机制，指导各地积极探索有特色的培训和转移就业模式，培育一批具有县域特色的劳务品牌。根据农业结构调整、发展特色农业的需要，切实增强大龄贫困农户“土里刨金”的能力。突出转移就业为培训目的，采取订单培训、定向培训、协议培训等方式，建立技能培训与转移就业的联动机制。健全培训券发放和培训工作监管机制，督促县(市、区)扶贫部门定期检查招生情况，核实培训对象，确保贫困劳动力及时参加培训。严格规范各地培训台账，做好就业跟踪管理和服务工作，构筑贫困农民稳定就业、持续增收的长效机制。

　　5．在加强组织领导上下功夫。不断强化各方帮扶责任，督促有脱贫攻坚任务的县(市、区)党委、政府主要负责人承担起第一责任人重任，督促“五方挂钩”协调小组组长单位发挥好“五方挂钩”的牵头作用，督促扶贫工作队承担起脱贫攻坚帮扶的主力军作用，督促扶贫工作部门发挥好协调服务职能。加强脱贫攻坚经常性督查考核，促进各项政策措施落实到位。加强各类帮扶资金的使用和管理，确保所有帮扶资金用于经济薄弱村和贫困农户。

　　(江苏省扶贫办公室  季仲新)