浙江省扶贫开发

　　【概况】  人多地少、山多地少的省情使浙江一直面临着巨大的生存压力和艰巨的反贫困任务。1978年，按当时国家人均收入200元的贫困标准，浙江省农村贫困人口有1200万人，农村贫困发生率36.1%，高于全国平均水平5.4个百分点。改革开放以来，特别是进入新世纪以来，浙江省贯彻落实党中央的扶贫政策和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，发挥政府的主导作用和市场的基础作用，与时俱进、因地制宜地采取有针对性的反贫困措施，扶贫开发取得历史性突破，提前实现了由温饱向小康的跨越。

　　【扶贫工作回顾】  浙江省30年（1978年至2007年）农村扶贫开发的历程可分为五个阶段：第一阶段：农村贫困普遍减缓阶段（1978～1985年）。这一阶段以减缓农村普遍贫困为目标，推进农村改革，发展农业多种经营和乡镇企业，拓宽了农民发展和增收领域，到1985年，农民人均收入从165元提高到548元，农村贫困人口从1200万人减少到500万人，农村贫困发生率从36.1%下降到15.2%。

　　第二阶段：区域开发扶贫阶段（1986～1993年）。这一阶段以减缓区域性绝对贫困为目标，以浙西南山区为对象，发挥政府主导作用（1986年成立扶贫机构，制定扶贫政策），开展以促进经济发展为重点的“造血”式的扶贫开发。到1993年，农民人均收入增加到1745元，人均收入低于500元的农村贫困人口减少到280万人，农村贫困发生率下降到7.8%。

　　第三阶段：贫困县扶贫攻坚阶段（1994～1999年）。这一阶段以减缓和消除贫困县绝对贫困为目标，以文成、泰顺、永嘉、云和、景宁、青田、磐安、武义8个山区贫困县为对象，实施国家“八七扶贫攻坚行动计划”，到1997年，8个贫困县提前三年完成脱贫目标（1996年起实行城乡一体的“最低生活保障制度”），浙江成为全国第一个没有贫困县的省区，1999年，全省农民人均收入达到3944元，人均收入低于1000元的农村贫困人口减少到60万人，农村贫困发生率下降到1.8%。

　　第四阶段：贫困乡镇扶贫攻坚阶段（2000～2002年）。这一阶段以减缓和消除贫困乡镇绝对贫困为目标，以1999年农民人均收入1500元以下的101个贫困乡镇为对象，实施“百乡扶贫攻坚计划”，到2002年，贫困乡镇农民人均收入达到1922元，人均收入1000元以下的贫困人口从18.1万人减少到3.7万人，贫困乡镇如期实现了脱贫目标，浙江成为全国第一个没有贫困乡镇的省区。

　　第五阶段：欠发达乡镇奔小康阶段（2003～2007年）。这一阶段以减缓欠发达乡镇相对贫困、提高农民增收能力和收入水平为目标，以2001年农民人均收入低于全国平均水平（2366元）的361个欠发达乡镇作为对象，实施“欠发达乡镇奔小康工程”，到2007年，欠发达乡镇农民人均收入达到4500元，完成下山搬迁10.2万户、36.3万人，80%以上的欠发达乡镇农民人均收入超过了全国平均水平，各项目标任务全面完成。同时，全省人均收入低于1500元的农村贫困人口减少到31万人。

　　2007年，浙江省第十一次党代会作出从2008年起全省全面实施“低收入农户奔小康工程”的重大决策。2008年初，浙江省第十一届人代会作出实施“低收入群众增收行动计划”的重大决策。继“欠发达乡镇奔小康工程”将扶贫任务从主要消除区域性绝对贫困问题转到主要消除区域性相对贫困问题后，将扶贫对象从区域性的欠发达乡镇转到阶层性的低收入农户，将扶贫地域从农村延伸到城镇地区低收入家庭。从“欠发达乡镇奔小康”到“低收入群众增收行动计划”，是浙江省在全面建设惠及全省人民小康社会的新时期，扶贫开发战略的又一次重大提升。2008年以来，浙江省政府先后印发了《关于印发低收入群众增收行动计划的通知》（浙政发〔2008〕48号），《关于切实做好“低收入农户奔小康工程”结对帮扶工作的通知》（浙委办〔2008〕79号），《浙江省低收入群众增收行动计划2009年度实施计划的通知》（浙政办发〔2009〕87号）文件，召开三次电视电话会议，对实施“低收入农户奔小康工程”进行全面部署。

　　【金融服务扶贫】  2009年，为促进低收入农户创业发展，实施“金融服务支持行动”。建立健全公共财政支持下的金融服务供给机制，全面实行扶贫小额信贷制度，开展组建村级资金互助组织试点，推进农村信用担保体系建设，为欠发达地区和低收入农户发展特色农业、来料加工业、家庭工业、休闲旅游业等项目提供小额贴息贷款，确保欠发达地区农村信贷增长不低于全省平均水平。2008年以来，扶贫小额信贷全面启动，省财政安排29个县每县100万元担保金，2009年发放扶贫小额贷款达到3.8亿元，带动农户1.46万户；低收入农户集中村资金互助组织试点发展到152个，吸收农户11000多户（其中低收入农户4900多户），累计下达中央和省级财政资金3500万元，村级扶贫互助社股本金总量达到4620万元，向农户提供生产发展资金15200多笔7600多万元。首批龙泉、常山首批10个试点村运行正常，共吸收入会农户1025户，互助资金总量370.77万元，累计发放借款364户、268.05万元，会员户均增收4000元。29个县开展林权抵押贷款，农户林权抵押贷款达到7.38亿元。在全省农村合作金融机构启动农业贷款风险补偿试点，鼓励金融机构加大信贷支农力度，2009年各级财政拨付农业风险补偿资金3089万元。政策性农业保险工作全面铺开，新增奶牛、油菜、林木综合保险等3个品种，全省参保农户达到22.87万户，保费收入2.08亿元；全省参保受灾农户5.39万户，获得赔款1.64亿元。全省农村住房参保农户达到1003.12万户，参保率达到98.6%以上。

　　【“低收入群众增收行动计划”】  包括在农村实施的“低收入农户奔小康工程”和在城镇实施的“城镇低收入家庭增收工程”两大工程。以2007年家庭人均纯收入低于2500元的农户和2007年家庭人均可支配收入低于当地城镇最低生活保障标准2倍的城镇家庭为主要对象，以低收入农户集中村和城镇社区为主要平台，以提高低收入家庭致富能力和收入水平为中心，把统筹城乡发展与统筹区域发展有机结合起来，建立健全以工促农、以城带乡、区域联动的长效机制和县为责任主体、上下联动、分工协作的工作机制，加强组织领导和政策引导，推进区域协作和结对帮扶，发展特色产业，促进劳动就业，完善社会救助，加快低收入家庭增收致富步伐。自2008年实施“低收入农户奔小康工程”以来，在各级党委、政府的重视下，各项工作顺利展开、成效明显。全省家庭人均纯收入超过2500元的低收入农户达到60万户、148万人，其中省重点扶持的29个县达到40万户、98万人。实施“低收入群众增收行动计划”，实现了扶贫开发的四大转变：

　　1．扶贫范围：从欠发达乡镇拓展到全省范围，从农村扩展到城镇。实施“低收入群众增收行动计划”的范围是全省有低收入家庭的所有县（市、区）。同时，因欠发达县和少数经济困难县低收入农户数量较多、自身实力有限，省里将26个欠发达县和婺城、兰溪、黄岩三区（市）中的16个乡镇列为省级重点扶持范围。

　　2．扶贫对象：从欠发达乡镇深化到低收入农户和低收入农户集中村，从农村农户延伸到城镇低收入家庭。实施“低收入群众增收行动计划”的对象是全省111万户、271万人低收入农户和家庭人均可支配收入低于当地城镇最低生活保障标准2倍的城镇家庭。同时，因许多扶贫举措需要以户为基础、以村单位来实施，在省级扶持范围内各县筛选的基础上，省里确定低收入农户比重较高的5200个村为“低收入农户集中村”，将其作为实施的基础工作平台和省级扶持对象。这5200个“低收入农户集中村”内的低收入农户数量约占省级扶持范围内低收入农户总数的2/3和全省低收入农户总数的1/3。

　　3．扶贫目标：从消除区域性相对贫困到消除阶层性相对贫困。实施“低收入群众增收行动计划”基本目标：

①  实施“低收入农户奔小康工程”基本目标。到2012年，力争使70%以上低收入农户（“低保”农户除外）家庭人均纯收入超过4000元；有劳动力的低收入农户至少有1人实现非农就业或从事产业化经营的特色农业；符合最低生活保障条件的低收入农户全面纳入最低生活保障，所有县（市、区）农村最低生活保障标准提高到2500元以上，基本消除绝对贫困现象；教育救助全面覆盖低收入农户，医疗救助全面覆盖家庭人均收入低于当地农村“低保”标准1.5倍的低收入农户，住房救助全面覆盖低收入农户中的困难群众，低收入农户的人均教育、医疗消费支出占生活消费支出的比重基本达到当地农村居民平均水平。

②  实施“城镇低收入家庭增收工程”基本目标。到2012年，力争使70%以上城镇低收入家庭（“低保”家庭除外）人均可支配收入超过2007年当地城镇“低保”标准的4倍；有劳动能力和就业意愿的“零就业”家庭至少有1人实现就业；教育救助全面覆盖城镇低收入家庭，医疗救助全面覆盖家庭人均可支配收入低于当地城镇“低保”标准1.5倍的城镇低收入家庭，城镇低收入家庭的人均教育、医疗消费支出占生活消费支出的比重基本达到当地城镇居民平均水平。

       4．扶贫途径：从重点推进到全面发展。实施“低收入农户奔小康工程”的主要途径是实施产业开发帮扶、培训就业帮扶、下山搬迁帮扶、基础设施建设、社会救助覆盖、区域协作促进、金融服务支持、社会援助关爱“八大行动”，全面体现推进新农村建设和新一轮农村改革发展的要求。实施“城镇低收入家庭增收工程”的主要途径是实施就业创业扶持行动、社会保障扩面行动、社会慈善关爱行动等“三大行动”，以提高就业和保障水平推进城镇低收入家庭增收。

　　【搬迁扶贫】  2009年，实施“下山搬迁帮扶行动”，改善低收入农户生存发展环境。以缓解区域性贫困和改善低收入农户生存发展环境为导向，以高山远山区、地质灾害危险区、重点水库库区为重点，以县城、中心镇和工业功能区（周边）为主要入迁地，完善下山搬迁五年规划，推进节地型搬迁小区建设，盘活迁出地土地资源，加强资源整合和配套服务，提高公共服务和公共设施的共享程度，促进人口布局优化和生态环境保护。2008年以来，省财政对欠发达地区下山搬迁农户补助标准提高到人均5600元，欠发达地区完成下山搬迁14.9万人。同时结合整村搬迁，推进农村宅基地整理复垦，自2007年以来，全省宅基地复垦新增耕地11.88万亩，其中相当部分来自下山搬迁后的宅基地整理复垦。

　　【扶贫培训】  2009年，浙江省委、省政府以实现稳定就业和发展现代农业为导向，加强对低收入农户劳动力的技能培训、就业服务和就业援助，促进低收入农户劳动力外出务工经商和外出农民返乡创业。2008年来，实施“千万农村劳动力素质培训工程”、职业教育“六项行动计划”、“扶千名人才、促千村发展”计划和“欠发达地区农民创业百村示范行动”，累计培训欠发达地区农村劳动力70.3万人次，转移25.86万人，其中培训低收入农户23.56万人，转移10.12万人。

　　【产业化扶贫】  拓宽低收入农户增收渠道。以“低收入农户集中村”为重点，挖掘资源和产业优势，扶持低收入农户发展特色种养业、来料加工业、家庭工业、“农家乐”休闲旅游业，着力发展村级集体经济，拓宽低收入农户的增收渠道。至2009年底，29县扶持发展龙头企业（包括合作社）7985家，成员41.3万个，核心蔬菜基地49个，面积1.4万亩，辐射面积29.4万亩，年增效益达5亿多元；2008年以来，省重点扶持29县来料加工累计发放加工费68.96亿元，从业人员发展到72.89万人，省重点扶持29县“农家乐”经营户发展到3765户，从业人员达到2.82万人，年营业收入达到7.6亿元，有效促进了增收。

　　【基础设施建设扶贫】  2009年，浙江省委、省政府扩大城市对农村的辐射带动作用，加快推进农村公路、千万农民饮用水工程、村庄整治和农村信息化建设，促进城乡间、区域间公共资源的均等配置，改善低收入农户生产生活条件。2008年以来，全省新改建农村通村公路路基、路面7152公里，联网公路5515.5公里，903个行政村新开通班车，通村率提高到91%；公交化改造农村客运班线210条，城乡客运一体化率达到45.7%。继续开展“百家规划建筑设计单位下农村、千名规划建筑设计人员进农户”活动，其中省里扶持欠发达地区21个乡镇300多个村庄完成规划编制。

　　【社会救助】  2009年，为提高低收入农户保障水平，实施“社会救助覆盖行动”。按照基本公共服务均等化的要求，完善社会救助制度，提高救助水平，扩大最低生活保障、教育救助、医疗救助的覆盖面，加大农村“五保”对象集中供养、住房救助、灾害救助的力度，提高农村医疗服务水平，探索建立农村养老保险制度，降低低收入农户因学因病因灾返贫致贫的机率。2009年末，全省城乡“低保”对象69.82万人，城镇“低保”平均标准每人每月339.74元，农村“低保”平均标准每人每月216.3元，两年累计支出保障金近21.33亿元。全省新型农村合作医疗参加人数3035万人，参合率稳定在92%以上，人均筹资水平达到179元，年收入在“低保”标准150%以内的家庭全部纳入医疗救助范围。农村“五保”对象集中供养人数达到42989人，集中供养率达到95.5%。农村住房救助力度加大，累计完成4.88万户困难家庭危旧房改造。避灾工程全面推进，累计投入资金8.16亿元建成避灾场所1万多个，安置受灾群众333万人。

　　【区域协作扶贫】  2009年，为拓宽低收入农户发展空间，实施“区域协作促进行动”。按照“互补互利”的原则，深入实施“山海协作工程”，进一步扩大发达地区和欠发达地区的经济联姻和技术、教育、卫生、人才、就业等多方面协作，促进资本与劳动力的对流和产业转移、劳务对接、异地开发。2008年以来，累计新签山海协作项目840个，到位资金2675.7亿元；新签浙商参与新农村建设项目108个，到位资金5733万元。两年累计组织培训劳动力10多万人，转移就业10.26万人，其中培训后转移就业2.5万人；发达地区、省级有关单位两年在欠发达地区实施山海协作社会事业项目累计48个，到位资金3983万元。

　　【社会扶贫】  2009年，为扩大对低收入农户的结对帮扶，实施“社会援助关爱行动”。发挥浙江省民营企业众多、民营经济发达的优势，通过宣传和党政部门的示范带动，进一步激发企业和公民的社会责任感，建立省市县单位、发达县镇以及企业结对帮扶“低收入农户集中村”和县乡干部结对帮扶低收入农户的新机制，倡导社会慈善救助，进一步形成政府主导、全社会参与的扶贫格局。2008年至2009年，省委、省政府组织295个单位组成29个帮扶团组，结对帮扶2000个“低收入农户集中村”，省级结对单位干部进村开展帮扶工作累计12415人次，累计落实帮扶资金2.2亿元，累计引进项目资金1.92亿元。启动“低收入农户青少年关爱行动”，建立“千里马”低收入农户青少年医疗救助基金。开展向农村困难群众捐赠电视机的大型募捐活动—“彩虹行动”，筹集资金8351.6万元，向15.2万户困难群众捐赠了电视机。

　　【扶贫工作措施】  2009年，浙江省实施“低收入群众增收行动计划”实现了扶贫战略的重大转变，与此相适应，扶贫工作机制进一步创新。

　　1．完善组织领导机制。健全省政府扶贫开发领导小组，充实领导小组成员单位，明确领导小组的职能和成员单位的职责。明确省扶贫办为“低收入群众增收行动计划”综合牵头单位，负责“低收入农户奔小康工程”的具体实施和“城镇低收入家庭增收工程”情况汇总。建立以县级政府为责任主体、上下联动、分工协作的工作责任机制，以县级为实施的责任主体，省级主要抓好总体部署、组织协调、指导服务、检查督促、评估考核等工作。省里负责对29个县的5200个低收入农户集中村的重点扶持，欠发达地区负责其余低收入农户的扶持。发达地区根据“低收入群众增收行动计划”的总体要求，自行确定扶贫标准和扶持办法。

　　2．创新扶贫工作机制。建立健全党委政府统一领导、扶贫开发领导小组组织实施、扶贫部门综合协调、职能部门各负其责和社会力量广泛参与的“专项扶贫、职能扶贫、社会扶贫”相结合的大扶贫机制。各级扶贫部门在抓好扶贫工作综合协调的同时，负责抓好来料加工、休闲旅游、培训就业、异地搬迁、金融扶贫等专项扶贫工作。省级党政部门按照“低收入群众增收行动计划”的职责分工和5200个低收入农户集中村的帮扶需求，制定五年规划、年度计划及配套政策，抓好职能部门扶贫工作。全面建立对5200个低收入农户集中村的结对帮扶体系，省里组织党政机关、高等院校、科研机构、城市医院、国有企业、民营企业、发达县镇等295个单位参与的29个帮扶团组，负责对29个县的2000个低收入农户集中村的结对帮扶，市县两级负责对其他3200个低收入农户集中村的结对帮扶，并建立“一户一策一干部”的帮扶机制，落实帮扶人员，做到分类指导、分户决策、帮扶到户、责任到人；团省委组织实施“低收入农户青少年关爱行动”，对低收入农户青少年开展以助学、助困、助医、助业为内容的帮扶活动；省协作办、省工商联、省妇联组织“村企结对”，组织民营企业和浙商参与扶贫开发；发挥扶贫基金会、慈善基金会、青少年发展基金会的作用，引导社会力量参与扶贫开发。

　　3．健全工作落实机制。省扶贫开发领导小组会议每年4月召开会议，总结上年工作，部署当年工作，明年当年专项扶贫、职能部门扶贫和社会扶贫工作要求及其成员单位工作职责。省扶贫办根据扶贫开发领导小组会议精神，召开全省扶贫办主任、职能扶贫、结对帮扶、来料加工、异地搬迁等一系列专题会议，落实和推进工作。各级扶贫部门组织编制29个县、514个乡、5200个村三级五年扶贫规划，明确扶贫目标、任务、政策和责任，每年制定年度计划加以落实，并为省级职能扶贫提供依据。

　　4．规范管理监督机制。制定《低收入农户发展资金项目管理办法》、《来料加工以奖代补项目管理办法》、《下山搬迁项目管理办法》、《扶贫小额信贷实施办法》、《扶贫贴息贷款贴息实施办法》、《建立低收入农户集中村资金互助组织的指导意见》、《乌溪江库区第二期脱贫致富工程项目管理办法》等7个配套制度，加强对扶贫项目和资金的管理，健全专户直拨制度、报账制度、公示公告制度，确保扶贫资金用到规定范围和用途上。聘请中介机构对扶贫项目实施情况进行年度检查审计。

　　5．建立信息管理机制。开发扶贫信息管理系统，建立低收入农户、低收入农户集中村和低收入农户青少年3个数据库，建设“浙江省扶贫信息网”和“低收入农户集中村网页”，对专项扶贫、职能部门扶贫、结对帮扶三大方面、八大行动实施情况实行信息化管理，并逐步运用信息管理系统申报项目。完善扶贫统计监测，对低收入农户和低收入农户集中村的数据库进行年度更新，并做好分析评估工作。

　　6．强化考核激励机制。把“低收入农户奔小康工程”列入对各级政府年度工作目标责任制的考核内容，省里每年对各市县的实施成效进行评估，在每届政府任期末对五年目标任务的完成情况进行考核。加强对职能部门扶贫、结对帮扶工作的考核，将其工作列入同级政府年度工作目标考核，国有企业、事业单位的帮扶工作分别由国资委和主管部门列入年度工作目标考核。市、县两级每年对“一户一策一干部”的执行情况进行评估。

　　【困难与挑战】  1．农村贫困状况。经过30年的扶贫开发，区域性贫困大大减缓，而阶层性贫困日益突出，已成为新一轮扶贫开发的主要任务。以2007年的收入为依据，2007年底全省低收入农户有110.7万户、271.3万人，其中，五保户2.5万户、2.7万人，分别占总数的2.3%和1.0%；低保户26.0万户、52.6万人，分别占总数的24.4%和20.2%。26个欠发达县和婺城、黄岩、兰溪3县区共有低收入农户72.2万户、190.8万人，分别占全省低收入农户总户数和总人数的65.3%和70.3%。通过2008年和2009年两年努力，浙江省共有60万户低收入农户（148万人）家庭人均纯收入超过2500元，但是尚未超过2500元的这部分低收入农户素质更低、能力更弱、积累更少、帮扶难度更大，实现“到2012年全省低收入农户（‘低保’户除外）70%以上家庭人均纯收入超过4000元”目标的任务十分艰巨。

　　2．城镇贫困状况。据2007年底统计，全省城镇就业困难人员25万人，城镇贫困问题日益凸显。

　　现阶段浙江农村贫困状况有三大特点：一是结构性贫困的发生根源尚未根除，农村相对贫困问题依然存在。城乡二元结构尚未完全消除，工业化、城市化使农村生产要素和优质劳动力大量流向二三产业和城市，公共服务尚未全面覆盖农村，城乡发展差距依然较大，农村相对贫困问题依然存在；二是区域性贫困的发生范围缩小，欠发达乡村相对贫困问题依然突出。欠发达乡村因地理位置更偏、生存条件更差，经济社会发展滞缓，贫困发生率相对较高，脱贫难度也越来越大，与其他区域的发展差距进一步拉大，这些地方农民相对贫困问题日趋突出；三是阶层性贫困的发生机率不断增大，低素质低积累农民相对贫困问题日益凸现。欠发达地区农民和因病因残而丧失劳动能力的农民，个体素质较低、就业缺能力，家庭积累很少、创业无资本，难以抓住发展机遇，是社会中的弱势群体，与其他阶层人员的收入差距进一步扩大，这些人员的相对贫困在激烈市场竞争中日益凸现。

　　【2010年扶贫工作展望】  2010年的主要工作目标是： 20%的低收入农户家庭人均纯收入超过2500元，争取25%以上低收入农户家庭人均纯收入达到4000元，完成29个县高山远山区域下山搬迁、地质灾害避让搬迁、重点库区异地搬迁和海岛县区小岛搬迁6万人以上。2010年，浙江扶贫工作将沿着既定的思路和方法，加大扶持力度和工作力度，并在组织中期绩效评估，强化村级平台建设，加大职能扶贫力度，加大社会扶贫力度等四个方面取得新进展。

　　(浙江省扶贫办公室)