专题一：金融危机与减贫

        1、 汶川地震对贫困的影响 

　　（1）灾害对贫困影响概述

　　灾害-风险、脆弱性与贫困存在内在的规律和逻辑关系。灾害发生产生的风险，之所以对贫困村、贫困家庭影响更大，是因为：

　　第一，从社会历史发展范畴看，最穷的人一般都居住在最危险的地方，贫困村也大多位于远离交通干道、偏远的区域，生态和环境比较脆弱，地震和其它灾害发生的频率也相对更高。

　　第二，从现实范畴看，灾害发生以前，贫困村、贫困人群的防灾能力最差，表现在：生产结构单一，没有能力扩展多样化生产；房子的质量、结构相对较差，灾害发生时，倒塌的房屋肯定是从最差的开始。穷人仅有的资产被剥夺也就最彻底，直至一无所有。

　　第三，灾害发生后恢复重建的能力相对较弱，恢复重建难度大、所需时间自然就长。

　　汶川地震灾后贫困村恢复重建体现了这种规律性，防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结合正是这一规律性的必然要求。因此，扶贫系统参与灾后重建，关注贫困村和贫困人群的灾后重建是这种内在逻辑关系的反映，在灾后重建中考虑防灾减灾、在扶贫开发中纳入防灾减灾与风险管理的意识，符合上述理论分析。以上模型分析清晰阐述了防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结合的理论必然性。对于在同样的灾害中受损失最大、抗风险能力最弱、在贫困陷阱里受困更长时期的贫困村、贫困户，只有在重建过程中给予他们特别的关注和支持，并在灾后重建中各种项目的设计及实施纳入风险管理，才有可能提高贫困村、贫困群体的抗风险能力。当灾害再次发生时才能避免贫困社区、人群脆弱性大幅度增加，尽可能减少贫困面的扩大、降低贫困程度的加深。

　　受到风险的打击对家庭产生影响，增强了家庭的脆弱性，导致或加剧了贫困。很明显，同样的打击下，当资产存量不同的农户都掉入贫困陷阱以后，原本贫困的家庭、人群爬出陷阱的能力相对较弱、所需的时间更长。如果短期内扶持力度不足，则他们在陷阱中维持的时间会更长。对贫困的社区、家庭和人群，政策支持力度需要有所倾斜，才能帮助他们短期内摆脱贫困陷阱。相应的政策干预可以降低风险。如果在扶贫开发中纳入防灾减灾的意识，就可以降低灾害发生的风险，降低贫困家庭的脆弱性，从而降低了受风险打击家庭陷入贫困的可能性。增强抵御风险机制的政策干预，可以增强受风险打击家庭抵御风险的能力。如发展设施农业，可以明显提高抗御各种自然灾害和自然风险的能力。

　　（2）汶川地震灾区受灾概况

　　根据《汶川地震灾后恢复重建总体规划》的评估结果，汶川地震灾区的主要损失表现在以下方面：

　　①人员伤亡惨重，截至2008年8月25日，遇难69226人，受伤374643人，失踪17923人；

　　②城乡居民住房大量损毁，北川县城、汶川县映秀镇等部分城镇和大量村庄几乎被夷为平地；

　　③基础设施严重损毁，交通、电力、通信、供水、供气等系统大面积瘫痪；

　　④学校、医院等公共服务设施严重损毁，大量文化自然遗产遭到严重破坏；

　　⑤产业发展受到严重影响，耕地大面积损毁，主要产业、众多企业遭受重创；

　　⑥生态环境遭到严重破坏，森林大片损毁，野生动物栖息地丧失与破碎，生态功能退化。

　　由于地震灾害的影响，规划区内土地资源、农户生命财产、基础设施和公共服务设施遭受了巨大损失。据统计，地震共导致规划区内117.8万农户受灾，死亡5812人，因伤亡造成劳动力损失10780人；农户住房倒塌267.3万间、畜禽圈舍倒塌92万间；损毁耕地34.3万亩，林地果园81.3万亩；损毁灌溉渠道9462公里，山坪塘25879座，灌溉蓄水池12892座，提灌站1421处；人饮供水站19325处，人饮管道25075公里，人饮池8836个，人工井22517眼，水窖15896口；损毁村级公路14406公里，社道路13779公里，入户路15427公里，桥涵2734座；损毁沼气池67735座，节能灶39972台，太阳灶32600台（套）；损毁有线电视13万户，固定电话8万户；损毁高压线路2130公里、低压线电路14949公里，变压器2502台；损毁村小学1115所，损毁村卫生室1593处，损毁商业网点2912处。

　　（3）地震灾害对规划区贫困的影响

　　汶川大地震对贫困村的影响是十分巨大的，除了直接破坏了乡村公里、人畜饮水等公共服务设施，还直接摧毁了多数农户的住房和收入来源。概括说来，地震灾害对规划区贫困的影响有：

　　①贫困面急剧扩大

　　多年扶贫开发成效毁于一旦，原有贫困人口愈加贫困，甚至一贫如洗；因灾返贫人口增多，贫困面扩大。根据试点村和典型村推算，规划区因灾返贫率大幅度提高，贫困发生率由灾前的30%上升到60%以上，给扶贫开发、新农村建设以及全面建设小康社会带来了新的挑战。

　　②贫困程度进一步加深

　　地震使规划区原本十分脆弱的基础设施遭受严重破坏，公共服务能力大幅度降低；生产资料和生产生活条件遭到严重破坏。农民人均纯收入下降到千元以下（扣除补贴性收入）。无房、无生活来源、无生产资料等农户的数量大幅增加，群众生活面临更多困难，受灾贫困村经济社会发展水平严重倒退。

　　③资源环境更加脆弱

　　规划区耕地资源总量不足、质量较差，土地承载力总体超出可承载力2至5倍，许多农户长期以来靠外出打工维持生计。地震使耕地及植被遭到破坏，并引发山体滑坡和水土流失，资源环境更加不堪重负。一些贫困村、组出现整体赤贫现象，原本“一方水土难养一方人”的地方，生产生活更加困难。

　　④扶贫开发进程延缓

　　2001年以来，规划区4834个贫困村已有2661个村实施了整村推进扶贫开发，生产生活条件得到初步改善，建成了一大批具有地方特色的增收产业，农村贫困面貌得到较大地改变。地震使经多年努力建成的生产、生活基础设施基本被摧毁，严重破坏了30年改革开放和20多年扶贫开发初步建立起来的发展基础，增加了如期完成《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年》任务的难度，延缓了扶贫开发进程。

　　⑤灾后恢复重建任务繁重

　　由于60%的灾区与贫困地区重合，这给规划区本已严重滞后的社会经济发展造成了极大损失，贫困村灾后恢复重建任务面临严峻形势。与一般灾区相比，如期完成三年恢复重建任务，时间更紧、难度更大。受灾贫困村已成为灾后恢复重建的难点。

        2、 贫困村灾后恢复重建的重大意义

　　贫困村灾后恢复重建工作，是党中央、国务院的明确要求，是贫困地区群众的迫切需要，是扶贫部门义不容辞的责任，也是国际灾害管理经验的借鉴运用。贫困村灾后恢复重建具有如下重大意义：

　　（1）确保国家总体扶贫目标的实现

　　编制和实施贫困村灾后恢复重建规划，对于确保国家灾后重建三年规划目标的实现，确保《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》目标的实现，有效促进灾区经济社会发展、缩小贫富差距具有重要意义。扶贫部门利用多年积累的经验，通过在贫困村一级编制综合性的恢复重建规划，把各行业的农村建设项目、基层组织建设项目和扶贫开发项目在贫困村有机地衔接和落实，可以相互补充、相互促进，形成合力，发挥整体效益。

　　（2）配合《汶川地震灾后恢复重建总体规划》的总建设目标

　　“总体规划”的总体建设目标是“用三年左右时间完成恢复重建的主要任务，基本生活条件和经济社会发展水平达到或超过灾前水平，努力建设安居乐业、生态文明、安全和谐的新家园，为经济社会可持续发展奠定坚实基础”。“总体规划”的范围为四川、甘肃、陕西3省处于极重灾区和重灾区的51个县（市、区）。其中，极重灾区共10个县(市、区)，分别是四川省汶川县、北川县、绵竹市、什邡市、青川县、茂县、安县、都江堰市、平武县、彭州市；重灾区共41个县（市、区），分别是四川省理县、江油市、广元市利州区、广元市朝天区、广元市旺苍县、梓潼县、绵阳市游仙区、德阳市旌阳区、小金县、绵阳市涪城区、罗江县、黑水县、崇州市、广元市剑阁县、三台县、阆中市、盐亭县、松潘县、苍溪县、芦山县、中江县、广元市元坝区、大邑县、宝兴县、南江县、广汉市、汉源县、石棉县、九寨沟县等29个县(市、区)，　甘肃省文县、陇南市武都区、康县、成县、徽县、西和县、两当县、舟曲县等8个县(区)。陕西省宁强县、略阳县、勉县、宝鸡市陈仓区等4个县(区)。规划区总面积132596平方公里，乡镇1271个，行政村14565个，2007年末总人口1986.7万人，地区生产总值2418亿元，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为13050元、3533元。

　　（3）灾后重建与扶贫开发结合的重要实践

　　灾害始终是我国农村减贫进程的重要障碍，是造成返贫的重要成因。据统计，中国农村每年遭受严重自然灾害的村在10％左右，而在国家扶贫开发重点县一般超过50％。在这次地震灾害中，受灾的多为老区、少数民族和贫困地区。在国务院确定的特重灾害的45个县中，有国家扶贫开发重点县13个、省级扶贫开发工作重点县24个，贫困村4000多个，贫困人口140多万。由于地震，20多年的扶贫开发成果受到严重损失，大量灾民返贫。扶贫部门的工作与灾害联系十分密切。将扶贫开发与灾后重建结合起来，既是中国国家领导人的要求，形势发展的需要，也是灾区群众的迫切需要。

　　（4）满足灾区贫困群众的迫切需要

　　灾害导致灾区农村大量人员伤亡和资本的全面缺失，使农村灾区出现了新的贫困问题，形成了明显的灾后贫困片区和贫困群体。灾前发展较快的村、一般的村以及贫困村，受灾后都不同程度地存在新的贫困问题。但是，由于基础较差，抗灾能力脆弱，贫困村恢复重建难度更大，需要时间更长。贫困村由于远离城镇中心、地处相对边远、交通不便等因素，是灾后恢复重建的薄弱环节，如不给予特别关注和支持，不赶上其他地区灾后恢复重建的步伐，很可能形成新的发展不平衡，甚至成为影响社会稳定的一个重要因素。因此，编制和实施贫困村灾后恢复重建规划，具有十分重要的意义。

　　（5）是扶贫部门责任的体现

　　扶贫部门的工作与灾害联系十分密切。将扶贫开发与灾后重建结合起来，是贫困灾区受灾群众的需要，是国家领导人的要求，是扶贫部门的职责所在，也是社会经济形势发展的必然趋势，而且这已成为全社会日趋统一的一种共识。

　　（6）是国际灾后重建经验的借鉴

　　国务院扶贫办的灾后重建工作吸收和借鉴了国际的灾害管理和灾后重建的经验。

        3、 贫困村灾后恢复重建工作主要内容

　　（1）贫困村灾后恢复重建总体规划工作

　　2008年5月12日，四川省汶川地区发生里氏8级强烈地震，在四川、陕西、甘肃三省部分地区造成了严重的生命财产损失。中国政府和人民万众一心、众志成城，取得了抗震救灾阶段性的胜利。2008年9月19日，中国政府印发《汶川地震灾后恢复重建总体规划》（以下简称“总体规划”），从重建基础、重建指导思想、重建基本原则、重建目标、空间布局、城乡住房、城镇建设、农村建设、公共服务、基础设施、产业重建、防灾减灾、生态环境、精神家园、政策措施、重建资金、规划实施等方面对灾后恢复重建相关政策、项目和工作进行了总体安排，标志着政府主导下的灾后恢复重建工作全面启动。

　　根据胡锦涛、温家宝等中央领导同志关于“要把灾后重建与扶贫开发结合起来”的指示精神，特别是回良玉副总理要求扶贫办要抓紧制定贫困灾区灾后重建规划的重要指示，国务院扶贫办立即深入四川省等重灾区调查，研讨救灾措施，指导灾后重建工作。同时，下发了灾情调查表，要求各省组织调查贫困地区受灾情况。通过调查统计和实地考察，基本摸清了受灾地区贫困县、村和贫困人口等情况。在深入调研的基础上，多次召开三省专题会议研究。在试点基础上，调集省、县两级扶贫办100多人，采取群众参与、点面结合、自下而上的方法，按时编制完成了涉及51个极重和重灾县、4834个贫困村的《汶川地震贫困村灾后重建总体规划》，并纳入了国家恢复重建总体规划和农村建设专项规划。三省在编制20个试点村规划的过程中，得到了贫困灾区广大干部群众的拥护，特别是贫困农户积极性很高，主动参与规划设计，表达建设家园的主人公意愿。经过比较充分的沟通、协调，贫困村灾后重建规划也得到了有关部门的认可。

　　（2）贫困村灾后恢复重建百村试点工作

　　为指导面上大规模贫困村灾后恢复重建工作，探索扶贫开发与灾后重建结合机制，国务院扶贫办指导三省选择开展了100个贫困村灾后恢复重建试点。2008年9月21日，“5.12”汶川地震“贫困村灾后重建项目试点村规划实施启动仪式在四川省广元市利州区三堆镇马口村举行，贫困村灾后恢复重建试点工作正式启动。第一批试点20个村，其中：四川省10个，甘肃省5个，陕西省4个；第二批试点40个村，其中：四川省20个，甘肃省12个，陕西省8个；第三批试点40个村，其中：四川省20个，甘肃省12个，陕西省8个，与整个面上的工作一并启动。在试点建设中，国务院扶贫办灾后恢复重建工作办公室整合资源、统筹安排，帮助这些贫困村开展灾后重建，使其经济社会发展恢复到灾前水平，为持续发展奠定基础，同时探索灾后重建与扶贫开发相结合的机制与模式，总结相关经验，丰富中国特色扶贫开发的理论与实践。

　　（3）面上贫困村灾后恢复重建工作全面展开

　　“汶川地震灾后贫困村恢复重建工作暨培训会议”后，国务院扶贫办制定了确保“三年任务两年基本完成”的总体计划和实施方案，三省认真抓贯彻落实，积极推进各项工作。三省扶贫部门积极争取落实各类恢复重建资金，其中四川落实226688万元，甘肃落实85437.6万元，陕西落实27853.8万元。三省在抓好100个试点村的同时，也在积极推进面上贫困村灾后恢复重建的工作，不断加大资金的协调落实力度，加大分类指导、检查督促力度，并及时按要求上报进展情况，研究解决存在问题。为配合面上工作的开展，2009年国务院扶贫办贫困村灾后恢复重建办公室共开展了6次培训活动，其中覆盖三省的4次，分别针对四川省和陕西省的各1次；开展了第一批试点村灾后恢复重建参与式监测工作，组织开发了“贫困村灾后恢复重建监测管理系统”并投入使用；与科研院校、研究机构、国际组织合作开展了系列研究工作。

　　（4）贫困村灾后恢复重建工作总体进度

　　工作全面截至2009年12月30日，四川省、陕西省、甘肃省（以下简称三省）贫困村灾后重建工作资金落实与项目进展顺利，贫困村灾后恢复重建项目总体上具有显著的减贫效应。

　　①试点村灾后重建工作进展

　　四川省（截至2009年11月30日）第一批14个试点村（其中纳入国务院扶贫办试点的为10个）落实财政扶贫资金1544万元、UNDP项目资金405万元、其他资金（含重建基金、对口援助资金、部门整合资金、其他捐赠资金等，下同）986.8万元，合计2935.8万元，村均209.7万元。扶贫部门组织实施的恢复重建项目已全部完成。第二批20个试点村落实到位财政扶贫资金1000万元、香港乐施会资金451.36万元，其他资金348万元，合计1799.36万元，村均89.97万元。已有18个试点村开始实施项目建设。第三批20个试点村名单已经确定，部分村已经开始进行村级规划，计划在1月底前完成规划编制。每村预计投入财政扶贫资金50万元、乐施会项目资金100万元，其他资金尚难估计。

　　甘肃省（截至2009年12月31日）第一批5个试点村重建工作已基本结束，落实财政扶贫资金778万元、UNDP项目资金182.5万元、其他资金442.3万元，合计1402.8万元，村均280.6万元。农户住房、基础设施、增收项目完工率达到100%。第二批12个试点村落实到位财政扶贫资金600万元、香港乐施会资金1088万元、其他资金204.4万元，合计1892.4万元，村均157.7万元。已有9个试点村项目建议书获得审批，另有3个正加快审批。第三批12个试点村均已完成村级规划。每村预计投入财政扶贫资金50万元、乐施会项目资金100万元，其他资金尚难估计。

　　陕西省（截至2009年12月31日数据）第一批6个试点村（其中纳入国务院扶贫办试点的为4个）恢复重建项目，落实财政扶贫资金500万元、UNDP项目资金146万元、其他资金1514.3万元，合计2160.3万元，村均360万元。除互助资金项目正在办理有关手续外，已全部实施完成。第二批８个试点村中落实到位财政扶贫资金400万元、香港乐施会资金800万元、其他资金711万元，合计1911万元，村均239万元。1个村已全面完成建设项目并通过验收，3个村项目建议书获得审批并完成招标工作，另有4个正在加快审批。第三批８个试点村的村级规划制定已完成，其中４个村正在开展预算复核工作。每村预计投入财政扶贫资金50万元、乐施会项目资金100万元、其他资金284万元，合计1484万元，村均185.5万元。

　　②面上村（除试点村以外的受灾贫困村）灾后重建工作进展

　　四川省除三批试点村外的2462个贫困村共落实各类恢复重建资金226688万元，村均92.1万元。2462个村中，2352个已启动灾后恢复重建项目，启动率为95.5%，超额完成70%这一年度启动计划），其中587个贫困村重建项目已完工(12月底时为685个)。

　　甘肃省除三批试点村外的1782个贫困村(行政村有调整合并，仍按合并前数量计算平均值)共落实各类恢复重建资金85437.6万元，村均47.9万元。1782个村中，1290个已启动灾后恢复重建项目，启动率为72.4%。

　　陕西省除三批试点村以外的485个规划贫困村(行政村有调整合并，仍按合并前数量计算平均值)共落实各类恢复重建资金27853.8万元，村均57.4万元。485个村中，349个村已启动灾后恢复重建项目建设，启动率为72.0%。

        4、 贫困村灾后恢复重建工作机制

　　（1）抗震救灾与早期恢复阶段

　　根据国家抗震救灾总指挥部的部署和中央领导的指示，为指导和帮助地震灾区贫困地区的抗震救灾和灾后重建工作，成立了以扶贫办主任、党组书记范小建同志为组长的国务院扶贫办抗震救灾工作领导小组，其下设立了贫困村灾后重建规划工作组和抗震救灾捐赠款物监管工作小组，其后根据工作进展和需要，又设立了贫困村灾后恢复重建工作办公室，分别明确了工作职责和任务，制定了相应工作计划。四川、甘肃、陕西三省扶贫办也成立了相应机构。同时，按照国务院抗震救灾总指挥部的总体部署和要求，结合贫困村灾后重建规划工作计划，及时安排、部署抗震救灾和灾后重建工作。先后印发了机构设置、工作安排、捐赠款物的管理监督、灾区贫困农民工就业和培训、扶贫系统对口支援灾区、贫困村灾后重建规划编制、实施和试点等30多个文件，建立了沟通协调机制，强化了对抗震救灾和灾后重建工作的指导。

　　（2）贫困村灾后恢复重建工作的规划与实施阶段

　　为了全面贯彻落实科学发展观，按照灾后重建与扶贫开发结合的要求，坚持以人为本、科学重建的方针，按照有限范围、有限时间确定有限目标和任务的要求，优先恢复重建受灾群众基本生产生活设施和公共服务设施。坚持尊重科学、尊重自然；坚持自然资源开发与人力资源开发并重。通过国家支持、社会帮助和群众参与、自力更生，努力实现贫困村灾后恢复重建和《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》的目标，国务院扶贫办贫困村灾后恢复重建工作办公室（原名为国务院扶贫开发领导小组办公室贫困村灾后恢复重建规划工作组）组织编制了《贫困村灾后恢复重建规划》。

　　规划的实施是以省为主，国务院扶贫办则负责指导、配合、协调、监督。为了搞好规划的编制与实施，各级扶贫部门选调有关人员，成立项目工作机构。各级扶贫部门其主要职责如下：

　　国务院扶贫办贫困村灾后恢复重建项目办：贯彻落实国务院抗震救灾总指挥部和国务院扶贫办抗震救灾工作领导小组的工作部署；负责编制贫困村灾后恢复重建总体规划和提出工作方案；指导、配合、协调、监督三省贫困村灾后恢复重建规划的编制和实施；提出贫困村灾后恢复重建资金安排和政策建议；负责与中央有关部门、三省就贫困村灾后恢复重建规划工作进行沟通协调；成立专家咨询组，为规划实施、管理、监测、评价、经验总结推广提供技术支持。

　　省扶贫办贫困村灾后恢复重建项目办：负责全省贫困村灾后恢复重建总体规划的编制工作，指导市县扶贫办完成受灾贫困村的村级规划工作；协调落实全省贫困村灾后恢复重建项目资金；指导、检查市县贫困村灾后恢复重建规划的实施管理；调查研究规划实施中存在的问题及政策建议；制定贫困村灾后恢复重建规划实施管理办法和相关制度；制定项目监测与评估指标，建立项目监测评估体系；负责全省规划实施进度的汇总和上报工作。

　　市、州贫困村灾后恢复重建项目办：组织、指导所属县贫困村灾后恢复重建的规划与实施；协调本市、州贫困村灾后恢复重建项目资金；协调市、州相关业务部门的资金投入和技术支持；负责项目实施进度、质量的检查与监督工作；负责本市、州规划实施进度的汇总和上报工作。

　　县贫困村灾后恢复重建项目办：编制本县贫困村灾后恢复重建规划；组织、指导贫困村灾后恢复重建项目的实施与管理；协调落实本县贫困村灾后恢复重建项目资金；协调本县相关业务部门的资金投入和技术支持；负责规划实施进度、质量的检查与监督工作；负责本县规划实施进度的汇总和上报工作。

　　乡镇灾后恢复重建项目工作站：编制本乡受灾贫困村灾后恢复重建规划；组织、指导贫困村灾后恢复重建规划的实施管理；为贫困村灾后重建恢复规划的实施提供技术支持；负责项目的竣工验收；负责项目实施进度的汇总、审核、上报工作。

　　村灾后恢复重建规划实施小组：经村民大会选举产生，包括村组干部、村民代表、贫困户代表、重灾户代表、妇女代表、党员代表等。主要职责：在村党支部、村委会的领导下开展工作，宣传、贯彻、执行党和国家灾后恢复重建的方针政策，征求村民意见，反映村民愿望，定期向村民代表大会和村党支部、村委会汇报工作，协调解决项目实施过程中出现的群众纠纷；指导分项目建设小组开展工作，组织动员村民投工投劳、参与项目建设，监督项目实施质量，统计项目进展情况；参与项目工程招标，参与或组织物资采购，并负责落实到户；负责到村项目资金的使用和管理，接受村民的监督；参与项目的监测、验收，负责收集、汇总、审核、上报报账资料，公示项目经费开支、村民投工投劳和贫困户受益情况；配合有关技术部门搞好技术引进、试验示范和推广工作，动员、组织村民参加科技培训。指导、帮助农户寻找农产品市场，收集和传播科技、市场信息；在项目实施过程中，注重自身和农户的能力培养，增强自我组织、自我管理、自我服务、自我发展的能力。

　　村灾后恢复重建规划监督小组：由村民大会选举产生。主要职责：接受村民大会和村党支部及村委会的领导，监督规划实施小组的工作；有权参加实施小组的所有活动，并对村民大会和村党支部及村委负责。

　　农户的参与：农户参与的环节：从项目酝酿、选择、确定、实施、验收到后续管理全程参与；农户参与的方式：提出项目建议、参加代表提名和选举、参加项目选择大会、参加项目实施，对村“两委”和实施小组、监督小组的工作进行监督，提出意见、建议和批评，参加物资采购和项目验收、查阅财务帐目、参加劳动技能和实用技术培训，参加项目后续管理；农户参与的程度：有权提出项目建议，有权对村民代表及实施小组、监督小组成员提名和选举，有权参加村民大会、物资采购、项目验收、项目后续管理。

　　技术人员和专家的参与：抽调或聘请工程技术人员成立规划实施专家组，负责制定项目技术标准，监督检查项目实施质量。

        5、 贫困村灾后恢复重建工作的成效

　　汶川地震灾后贫困村恢复重建的成效，可以归结为以下八个方面：

　　成效一：激发了贫困村恢复重建的内部活力，增强了贫困人口重建与发展的信心。

　　最主要的原因之一，是在灾后贫困村恢复重建中，广泛采取参与式方法，动员贫困人口的充分参与，强化其主体性。并在项目实施、组织发动、培训等过程，采取多种手段，努力提升其恢复重建、可持续发展的信心和能力。这是开展贫困村灾后重建最基本、最重要的成效。如果信心没有恢复，再多的资金、项目投入，重建的速度和质量也难以保障。为此，贫困村灾后重建过程中始终坚持瞄准穷人和弱势群体、坚持以生计发展为主、坚持参与和赋权坚持强调可持续发展等基本原则，有效的确保了群众充分参与，在参与中激发活力、增强信心。

　　成效二：明显改善了贫困村基本生产生活条件，为其可持续发展打下基础。

　　贫困村灾后恢复重建的项目，包括住房建设、基础设施、公共服务、产业开发、能力建设、生态恢复与村容村貌建设等六个方面，共35个子项目，其中，住房建设和公共服务是由相关业务部门负责组织实施，村内的基础设施、产业开发、能力建设、环境整治等项目，以扶贫部门为主、与其他部门一起组织实施。中央政府、有关部门、组织为贫困村灾后恢复重建筹措了一定资金。据统计，100个试点村的总资金投入为1.83亿元，每村平均184万元（不包含住房重建、公共服务设施重建等）恢复重建的资金。面上4734个村，已落实总投入资金34亿元，平均每个村70万元。更重要的是，灾后贫困村恢复重建规划规划及扶贫资金投入，为各种资源投入支持贫困村恢复重建建立了平台。一系列重建项目的实施，明显改善了贫困村、贫困户的基本生产生活条件，为他们的可持续发展打下了基础。

　　成效三：改进了系列专题培训交流活动的方式，有效提高了扶贫系统及村级领导组织恢复重建的能力。

　　培训是提高能力最有效的手段和形式。如何通过培训、交流，促进扶贫系统提高参与灾后重建的能力，是贫困村灾后恢复重建的重要内容和探索。灾后贫困村恢复重建培训按形式分为：动员性培训，如2009年5月20-21日在四川省广元市举办的“汶川地震灾后贫困村恢复重建工作暨培训会议”；主题性培训，如“防灾减灾/灾后重建与扶贫开发”系列培训，贫困村灾后恢复重建规划编制与实施管理培训等；交流性培训，如“灾后重建与扶贫开发结合国际研讨会”等。培训内容及组织安排，注意课堂讲授与现场参观相结合、与案例分析相结合、与相互讨论相结合。开展各种现场调研。大规模、针对性、参与互动的培训交流，促进了扶贫系统参与灾后重建能力的建设。

　　成效四：完善了参与式贫困村灾后恢复重建规划编制与实施管理体系，展示了扶贫系统的工作特点和能力。

　　完善了参与式贫困村灾后恢复重建规划编制的指导思想。从上个世纪九十年代末到本世纪初这十年，全国扶贫系统极力在扶贫开发工作中推广运用参与式的理念和方法。这些理念和方法在贫困村灾后重建过程中得到了进一步的应用，体现在指导思想更加完善。一是坚持以贫困人口为中心。始终坚持以贫困人口为中心，这是扶贫部门与其他部门做规划最明显、最主要的一个区别。扶贫规划必须以人为中心来编制设计，而一些行业规划不一定，他们更多着眼于行业项目的发展。二是坚持开发式扶贫；三是坚持整村推进；四是坚持以政府为主导、贫困群体为主体、全社会参与。这是在多年扶贫实践和贫困村灾后恢复重建规划编制中提炼形成的指导思想，同样适用于每个贫困村的扶贫与发展规划编制。

　　完善了贫困村灾后恢复重建规划的框架。如下图所示，灾害发生以后，首先需要对灾害影响进行评估，对贫困村、贫困人口的需求进行鉴别，对发展机会进行选择，最后论证、形成可行的规划方案。贫困村灾后恢复重建规划的编制还需要以国家灾后恢复重建总体规划、新的扶贫开发战略趋势为指导。贫困村灾后恢复重建规划框架也为同类的扶贫开发规划工作提供了规范要求。

 



　　完善了贫困村灾后重建规划的实施管理体系。贫困村灾后恢复重建规划的实施管理体系由项目管理、物资管理、资金管理、参与管理、技术管理等内容组成。各项内容的管理，构成了一个规范的管理体系。在灾后贫困村恢复重建规划中的管理体系设计中，既体现了规划管理的一般要求，更体现了机制的发展和创新。通过实践验证、丰富和发展，形成的规划实施管理体系更加完善和适用。

　　完善了贫困村灾后重建的监测与评估体系。监测评估是项目管理的重要组成部分和重要内容，是规划编制与实施过程中最重要环节之一。如何评估各种投入对目标群体的影响，需要规范的方法、方式和体系。贫困村灾后恢复重建系统的开发应用，既是规划监测评价工作的需要，也是完善监测评价系统的需要。系统的运行，保证了基础数据的全面、动态，为决策提供基础性支持。此外，监测评价体系还包括：基线和终期监测、系列专题评估等活动，从多个角度完善了贫困村灾后重建的评估体系。

　　成效五：探索了灾后贫困村的多部门参与重建机制，积累了初步的经验。

　　首先是在规划过程中，注意协调、促进各方参与。相关参与各方既包含目标群体的参与，也包含了有关部门参与、社会其他方面的参与。

　　其次，充分利用联合国开发计划署（UNDP）资助的汶川地震早期恢复和灾害风险管理项目，和UNDP、有关部门共同开展多部门协作参与贫困村恢复重建机制探索。下图是对这一探索的形象反映。

 



　　上图表明，以试点村为目标，中央层面多个部门按照统一要求参与和推动。各部门包括国务院扶贫办、住房与城乡建设部、科技部、民政部、环保部，等部委和妇联、法学会和国际行动援助等民间组织。多个部门参与同一个项目设计、实施相互关联和相互支持的项目内容，形成一个完整项目实施机制，这是一种创新。项目所形成的机制、办法以及教训，对于构建大扶贫的格局具有重要参考价值。

　　成效六：开展了相关专题总结和研究，促进了经验的广泛分享与交流。

　　汶川地震灾后贫困村恢复重建的经验总结和理论方法研究，是规划编制和实施的重要内容。系列总结研究由以下六个部分组成：（1）培训教材，分别是：指导手册、简明读本、培训教材、灾害对贫困影响评估手册等一套四册；（2）专题研究，包括：汶川地震灾后恢复重建总体规划社会影响评估、国家救援与重建政策对贫困村影响评估、少数民族村落在传统文化保护、国际经验本土化等；（3）模式与案例研究，选择8-10个不同类型村进行深度总结，提炼普遍性的机制、模式，从而为其他的村、为全国其他地区开展类似工作提供经验参考和理论依据；（4）社会系统重建研究，在关注灾后重建中经济和生计重建的同时，需要把社会系统重建放在重要位置；（5）可持续生计研究，通过试点探索和实践贫困村灾后早期恢复后建立可持续增收和发展的机制与模式；（6）理论方法研究，基于实践和国际经验的本土化，总结、提炼防灾减灾、灾后重建与扶贫开发相结合的相关理论方法，以对全球的防灾减灾知识、经验的分享做出贡献。

　　成效七：倡导了防灾减灾/灾后重建与扶贫开发相结合的理念和意识，创新性实践了具体结合的方式。

　　防灾减灾、灾后重建与扶贫开发意义重大。一是贫困村灾后恢复重建与扶贫工作的目标任务完全一致，结合是必然要求；二是贫困村灾后重建规划是村一级的综合性规划，所设计的项目就是整村推进的建设内容，与各部门规划是相互配合、相辅相成；三是对于灾后重建而言，采取有效的防灾减灾措施也是扶贫开发的重要内容和有效手段；四是贫困村灾后恢复重建规划被各部门高度理解与认可，充分说明扶贫部门参与灾后重建的重要性和必要性；五是全球性气候变化对于人类的发展、全球的发展带来一系列的挑战和机遇，如何在减贫进程中把握好机遇，需要开展相应的研究、试验。

　　贫困村灾后恢复重建规划的编制和实施，就是对防灾减灾、灾后恢复重建与扶贫开发结合实现方式的实践过程，是该理念和意识的倡导过程，是提高扶贫系统参与灾后重建能力的过程。

　　成效八：贫困村恢复重建构成了汶川地震灾后恢复重建的重要组成部分，其完成为总体重建目标的实现做出了积极贡献。

　　汶川地震灾后恢复重建总体规划包含了贫困村复重建规划，因此，贫困村恢复重建规划完成的进度、质量都对恢复重建总体规划产生影响。贫困村灾后重建规划的如期完成，将对总体规划的如期完成起到积极作用。

        6、 贫困村灾后恢复重建工作的主要经验

　　（1）坚持以科学发展观为灾后重建的指导思想

　　①坚持以政府为主导、贫困群体为主体、全社会参与的指导思想

　　地震给灾区人民的生命财产造成了巨大的损失，也给社会经济生活的秩序造成了紊乱。因此灾后的重建应在各级政府的主导下，以贫困人口为主体，发扬自力更生的精神，在全社会的支持下进行贫困村的重建工作。

　　重建规划在政府的综合指导下进行：政府在灾后村级规划中的指导协调作用是不可忽视的。受灾村由于遭受人员、心理和财产的突然打击，强有力地领导和组织工作在重新建设中会起到核心作用。这包括各级政府部门以及村内领导小组的充分协调和积极投入，在规划过程中对资源的调配能力，对信息的综合处理，对受灾群众的安抚及调动能力。特别是对参与式方法在规划过程中的正确把握，正确协调政府与社会其他力量之间的关系，建立政府与受灾群众之间的沟通协商机制，综合协调行政安排、各种资源、专业意见及受灾群众的意见，在整个规划过程中起到强有力的主导做用，将规划向可持续方向作正确的引导。

　　重建规划在专家的有效介入中进行：灾后贫困村重建规划所可能涉及的范围会多于一般村级规划的范围，基础设施的重新规划会涉及更多的专业力量的投入，规划中的参与也需要考虑变化中的当地人心理、损失和新的发展机会。相关行业的专家意见的合理纳入也是参与式方法运用的一个重要方面，建立一个专家建议与受灾群众意见能有效互补的机制，在灾后村级规划中不可或缺；

　　重建规划中的社会广泛参与：灾后贫困村的重建不光是中央及当地政府、专家和受灾群众的事情，而是一项全社会都应介入的工程。不同的组织及各人介入的方式和层面会有所不同，但任何形式的介入都应系统地纳入到以政府主导的、有秩序、有规划的重建框架中来。这里指的社会力量包括其他的援助省市组织的队伍、工商企业、非政府组织、媒体及以志愿者形式参与的个人。社会力量的广泛而持续的参与是贫困村在后重建工作中的重要环节，而这样的参与是否能够有计划有组织地纳入到政府的总体重建规划中来又是达到其参与的有效性的关键；

　　重建规划中社区灵活有效地参与：重建规划中的社区参与应该是有组织的参与、有秩序地参与、有针对的参与以及有代表性的参与。首先，受灾群众的参与应该是在当地政府及基层组织的指导下有组织地展开，每一位受灾群众的参与都应该纳入到一个有序的组织系统中，代表群众的组织如村民规划委员会等应充分发挥其功能。其次，对于群众参与的方式应该是遵循一定的步骤和方案，在不同的环节上应该有不同深度和广度的参与。在此，每一种形式的参与都应该具体服务于不同的目的，如生计规划的参与形式与交通网络规划的参与形式就不一定是完全相同的。最后，与一般村级规划一样，重建规划同样需要参与的群众在具体情况，包括不同的受灾程度，年龄、性别、经济状况上都有相应代言人，使规划能够更多地反映需求的多样性。此外，介于受灾群众的各种关系网络、身体及心理层面上由于灾害所带来的各种负面影响，参与式的运用需要准确的判断和灵活的规避，以尽量保证决策规划的客观及可持续性。

　　②坚持以人为本的指导思想

　　地震在贫困地区加重了已有的贫困，新增了次生性的贫困，因此贫困村的灾后重建任务应该重点放在对两种类型贫困的缓解方面，一方面争取在三年的时间内使这两部分贫困人口的生活水平恢复到或超过灾前的水平，同时力求灾后的重建建立在经济，社会，文化和生态环境的可持续性的轨道上。

　　优先解决与灾区农民群众生产、生活密切相关的基本问题，优先恢复重建农村住房、生产设施、公共服务和基础设施，优先恢复灾区群众的正常生活和生产活动。在恢复重建中，将扶贫开发与农村住房建设、基础设施建设、公共服务设施建设、产业开发、精神文明建设和民主政治建设有机结合起来。

　　③坚持开发式扶贫为主要战略

　　虽然地震给灾区各个方面造成了重大损失，需要对受灾群体给予救济，然而贫困村灾后重建的重点则仍然以开发式扶贫为主要战略，稳定恢复和提高灾区贫困人口的生活水平并力求通过重建提高灾区抗拒返贫的能力；

　　④坚持整村推进的战略

　　贫困村的灾后重建应按照新世纪扶贫战略的要求，通过整村推进的方式在灾区贫困村展开。以缓解贫困为目标的村级规划仍然是贫困村灾后重建的重要手段。

　　（2）政府部门反应及时，政策支持力度大

　　经过汶川特大地震的锤炼，中国扶贫系统在应对各种灾害方面，与以往相比，反应更快、动员更广泛、行动更有效、社会影响也更大。扶贫部门的灾后工作从一般性的慰问活动发展到主动参加国家灾后重建的组织系统和总体规划；扶贫部门的工作思路从一般性的恢复生产发展到全面考虑扶贫和防灾减灾的结合，初步形成了“灾前预防、灾中应急、灾后恢复重建”的一个比较完整的工作思路。

　　（3）组织动员各方力量参与灾后恢复重建

　　①动员社会各界参与灾后恢复重建。

　　鼓励、动员各级政府部门、社会团体、各界人士共同参与灾后恢复重建，落实帮扶措施责任。推行省、市、县三级部门单位联系受灾贫困村、党员干部包扶贫困户帮扶责任制。动员各类社会团体、民间组织、爱心人士、志愿者发挥自身优势，到贫困村开展多种形式的帮扶活动，支持贫困村灾后恢复重建。

　　②利用国际组织贷款和赠款支持灾后恢复重建。

　　利用扶贫世行贷款项目后续扶持资金开展灾后贫困村恢复建设，重点在世行项目区贫困村发展产业项目，增加农民收入。积极争取国际多双边机构的优惠贷款实施支持贫困村灾后恢复重建的项目，按照有关规定与国际NGO合作开展贫困村灾后恢复重建试点，共同探索贫困村灾后恢复重建与可持续发展模式。

　　（4）扶贫机制创新

　　①推广参与式扶贫理念与方法。

　　广泛发动贫困村群众和相关业务技术部门，参与贫困村灾后恢复重建问题识别、对策与措施讨论、技术方案制定、资金筹集和管理措施、基础设施后续管理以及项目监测评价工作。在制定灾后恢复重建规划中，充分尊重农户意愿，特别关注重灾户、女性和少数民族的需求。在项目实施过程中始终以受益者为主体。通过参与式的监测与评价，实现项目的阳光操作，建立起群众投诉机制。

 



　　灾后村级重建规划中的参与主要体现在两个方面：一是由政府主导的社会各界的广泛参与，这包括企业界、非政府组织、和社会各界人士的各种形式的投入；一是由政府主导的社区层面的有效参与，这主要指受灾群众与政府或其他援助方的有效沟通与合作，建立良好的协调机制，从而使规划工作达到预期的目标。

　　参与式方法在参与式村级扶贫规划中有系统的运用，其使用原则是以参与式理念为主线，参与式方法为工具，在贫困农户广泛参与的基础上，全面了解贫困村基本情况、贫困概况和贫困成因，并形成符合贫困村实际的又符合国家相关政策的脱贫项目和行动方案的过程。在村级规划中参与式的使用原则包括：目标瞄准原则、广泛参与的原则、综合设计的原则和可持续发展原则。

　　介于自然灾害对贫困村的特殊影响，贫困村包括房屋、交通、通讯等基础设施和人员均受到了不同程度的破坏，灾后重建规划工作也就比一般村级规划面临更复杂的问题。灾后村级参与的特殊性反映在：由于村庄基础设施的完全或部分破坏，规划中需要更多的专业技术的投入；村民由于灾害而产生的心理影响会长时间的存在，在参与规划过程中，正确地反映这些心理问题而保证规划的客观和可持续性，也是灾后参与式规划要尤其注意的。

　　②开展村级互助资金试点。

　　在具备条件的贫困村，利用灾后恢复重建专项资金建立村级互助资金，支持受灾群众灾后恢复生产和增收项目，缓解贫困村灾后恢复重建中资金短缺与农户生产恢复对资金需求的矛盾。

　　③创新社会帮扶机制。

　　探索建立企业参与贫困村灾后恢复重建的鼓励机制；探索建立民间组织参与贫困村灾后恢复重建项目的实施机制；探索建立志愿者在灾区贫困村帮助恢复重建的工作机制；探索建立农村供销社、农业技术推广服务机构、农业广播电视教育体系等多方参与贫困村灾后恢复重建的服务机制。

　　（5）注重环境保护

　　规划的实施所产生的对环境的有利影响在农业生态系统中占主导地位，不利影响是次要的，不可逆的影响是微小的，大多数不利影响通过落实各项环保措施可以缓解和克服。

　　①进行环境资源承载能力分析

　　项目活动安排以《国家汶川地震资源承载能力评估》为依据，与自身资源环境承载能力相适应，避免了环境资源的过度开发，有利于促进区域的可持续发展。

　　本规划以受灾贫困村为中心，以农户活动为主体，全面引入参与式方法，在规划中多次经专家考察、讨论，放弃了对环境污染严重、生态破坏大和资源消耗大的项目，选择对环境和生态影响不大或有利的项目。项目活动不涉及自然保护区、水源地和文物保护区等敏感地区。规划设计中，在充分考虑改善贫困农户生产生存条件的同时，十分关注环境保护和生态环境的改善，促进农业生产体系与生态环境的持续协调发展。农户生产恢复中，大量经济林木果园的建设，涵养了水源，减少了水土流失；沼气池建设改变了长期以来砍柴的习惯，减轻了对林木的破坏；大量水利和饮水工程的恢复与重建，不仅调整了农业生产结构，有利于发展养殖业，还对农业生态产生了积极的良性影响。另外，劳务输出项目的实施，在一定程度上减缓了当地的人口、土地压力。

　　②进行环境影响评价

　　对环境的有利影响。一是随着灾区农户生产恢复，大量的经济林木果园的建设，涵养了水源，减少了水土流失，遏制了环境恶化；大量养殖业的恢复和发展，为农业生产提供大量有机肥料，既可减少环境污染，又可改良土壤，提高土壤有机质含量，种养互助，促进项目区自然生态系统的良性循环。二是通过农村能源（沼气池）建设，将人和畜禽的粪便通过厌氧发酵转变为沼气，作为农村能源代替了煤或薪柴，减少了烟尘、二氧化硫的排放，减轻了大气污染，改善当地空气环境质量；同时减少了农民上山砍伐树木，有利于保护生态环境和水土保持；沼液、沼渣用于蔬菜和果树生产，节约化肥，减轻残留化肥对土壤、地下水的污染，改善了土壤质量，有利于农产品质量和产量的提高。三是通过对灾区劳动力的转移培训，一方面可减轻灾区人为的对植被、林地、荒地等资源的过度开发，另一方面帮助他们尽快找到就业岗位，为开展生产自救打下基础。四是通过提高灾区社会经济发展水平和人口素质，生态环境保护意识进一步提高，有利于环境保护措施的贯彻落实。

　　对环境的不利影响。一是村社道路建设、农田水利、饮水工程、农村电力等工程在施工期会占用土地、改变土地利用状况、破坏植被和景观，可能造成水土流失，对生态环境产生不利影响。二是种植业和养殖业造成的污染。种植业使用农业生产资料后造成肥料污染、农药污染、农用薄膜污染以及引起一些生态影响问题。不合理的引种和单一种植会降低生物多样性，不合理地施用化肥和农药对水环境、大气环境、作物和人体健康造成影响，山区不合理的开垦和耕作会造成水土流失等。养殖业中牲畜放牧过程中可能造成植被破坏，畜禽产生的粪便对自然环境有一定程度的污染。

　　③进行环境影响的风险分析

　　有利条件。一是有一支高素质的扶贫队伍及他们长期的扶贫工作经验。扶贫系统的广大干部职工在长期的扶贫开发工作中，通过学习、探索、交流、培训，对扶贫理念、方法有了深刻认识，管理能力、组织协调能力和监控能力显著提高，形成了一支高素质、战斗力强的扶贫队伍。这支队伍积累了一套成熟的整村推进、综合开发的扶贫工作经验。贫困村灾后恢复重建完全可以充分利用已经形成的人员、机构和管理优势，与不同的国内、国际机构合作，把扶贫开发工作经验运用到贫困村灾后恢复重建中。二是扶贫系统具有灾后恢复重建的优势。可以在村一级统筹协调部门参与和行业部门项目的实施；可以广泛动员和组织群众参与；可以通过扶贫协作、定点帮扶、社会募捐、利用外资等，筹措更多资源用于贫困村的灾后恢复重建。

　　风险因素。一是国家要求在3年时间内完成灾后恢复重建任务，其中一年半内完成农村住房建设任务，时间紧，任务重，灾后恢复重建资金能否及时到位将影响灾后恢复重建进程。二是灾后恢复重建涉及社会、经济、科技、生态、人文、地理等若干领域，生产性项目和非生产性项目同时实施，协调难度大。三是灾区约40％劳动力外出务工，灾后恢复重建劳动力缺乏。

　　风险评估。风险虽然存在，但是有各级党政领导的高度重视、部门密切配合、社会广泛关注、各行各业积极参与，有一支强有力的扶贫队伍和丰富的扶贫工作经验，为规划实施提供了强有力的组织保障、技术保障和人员保障，可以将风险降到最低或避免，按期完成灾后恢复重建规划和实施任务。

　　④采取环境保护的对策及措施。

　　对受灾村特别是灾民集中安置点，设置污水处理和垃圾收集点，及时处理、收集、清运，保持村庄整洁。通过合理规划，尽量少占农田和林业用地，减少水土流失，减轻对植被的破坏程度。充分利用本地资源优势，发展特色种植业，采用合理引种，开展多品种种植，合理施用化肥和农药，增加施用有机肥料，推广使用高效、低毒、低残留的农药，开展病虫害综合防治，加强残破地膜回收，加强水土保持。在山区禁止放牧，提倡全部圈养；农户家庭养殖，不搞集约化的养殖场；栏舍中的粪便及时清运，经过堆肥、沼气等方式处理使粪便无害化、资源化，改善当地社区和农户的居住环境；加强畜牧检疫防疫工作，防治牲畜疫病；牧草种植尽量施用有机肥料和生物综合防治病虫害。建立多部门参与的环境管理和监控体系。

        7、 贫困村灾后恢复重建面临的挑战与工作展望

　　尽管汶川地震灾后贫困村恢复重建取得了积极进展及成效，但是也面临很多挑战。汶川地震灾后贫困村恢复重建面临的挑战集中表现在以下五个方面：

　　挑战一：缓解灾害的影响需要一个过程。

　　对于贫困村、贫困群体而言，缓解灾害的影响过程更加缓慢。无论是理论分析，还是现实感受，两年时间的恢复重建仅仅是早期恢复。国际经验表明，一个经受严重灾害的区域，其灾后重建需要8-10年的时间才有可能实现可持续发展。汶川地震灾后恢复重建提出三年任务两年基本完成，可以理解为是指完成早期重建，并非意味着汶川地震灾区的恢复重建已经完成。四川省委、政府在地震两周年之际，开始把灾后重建从早期恢复转向长期重建，确定了产业发展、促进就业、扶贫济困三大长期重建主题，具有前瞻性，符合灾后重建的规律。对于贫困村，不能仅满足于两年任务完成，需要千方百计、主动动员各种政策与资源、技术支持完成早期重建的贫困村，及早开展可持续生计的恢复与重建。

　　挑战二：普惠性的恢复重建政策增强了贫困村、贫困群体抗风险的能力，但在一定程度上也提高了部分特困家庭的贫困脆弱性。

　　一方面，贫困人群的心理还没有完全恢复。另一方面，大规模集中建房导致成本的提升，实际上抵消了国家建房补贴的大部分效应，加上超前的建房标准，农户形成了新的债务。由此，新的债务对他们的心理、生计恢复及可持续产生了负面影响。据典型调查表明，平均每户债务4-5万元时，对于一般农户，用五年左右时间即可还清；对贫困农户而言，可能需要8-10年甚至更长的时间才能还清。而且，由此产生的心理压力将对贫困农户的生产生活产生不利影响。另一个问题是，集中重建的农户，其生产生活方式、社会关系都将产生根本性变化。集中居住、集中生活，远离耕地，生活成本大幅度提高，农业已经不再是主要的生计方式。面对这些转变，农户的社会交往、社会网络都需要进行重构。如果没有必要的预防措施，其负面影响就会慢慢凸显。一旦形成群体性的问题，必然对社会的稳定和发展产生影响。此外，贫困户的能力建设并没有随着恢复重建进程得到相应的提高。

　　挑战三：灾后贫困村恢复重建的外部支持机制需要进一步完善。

　　汶川地震灾后贫困村恢复重建的外部支持，包括扶贫部门和其他行业部门、各种组织所支持资金、项目及其整合，以及技术和培训的有效性、信息和其他服务、内源发展机制（如传统文化的作用）形成的倡导，等等。从根本上说，贫困村的恢复重建完成与可持续发展的实现，主要需要全体村民在外界帮助下自力更生、艰苦努力。一方面，各种外部支持需要围绕贫困村、贫困人群恢复重建与发展的需求，有效地给予帮助；另一方面，外部的帮助需要与贫困村的内源机制培育结合起来，帮助贫困村、贫困人口最终实现内源的发展。

　　挑战四：灾后贫困村恢复重建进程中外部环境的不可控因素多元化。

　　恢复重建涉及诸多不可控的外部环境因素，这些因素有不断增加的趋势，给贫困村恢复重建带来了新的困难。比如，转变发展方式对贫困村、贫困人口恢复重建的影响存在不可控性。转变发展方式是国家未来发展的总体要求，是科学发展观的具体落实。各地需要根据实际情况推动发展方式的转变。但是如何转变，特别是如何确保转变能更有利于大众、更有利于穷人，是一个新的课题。需要从理念、方针、政策、措施等方面实现转变。发展方式转变是否更有利于贫困村、贫困人口的发展，最重要的是需要在重建过程中，从资金、资源、机制设计等方面保证贫困村、贫困人口在转变发展方式中受益。再如，市场变化、灾害风险具有不可控性，发展低碳绿色产业涉及到很多联动的因素。还有，普惠性政策的益贫效果需要通过宣传、倡导、影响以提高其益贫效果。

　　挑战五：特殊贫困群体的需求需要特别的扶持机制。

　　面对同样的灾害，贫困村、贫困人口所受打击更大、恢复重建的难度更大。这里的贫困人群通常包括妇女、老年人、儿童、残疾人、少数民族群体等，他们在打击中受损更大、恢复重建需求也相应更多。所以，对于这些人群，没有特殊的扶持政策，在恢复重建及今后的发展进程中就可能会落在后面。发展下去，会成为新的社会问题，也是影响灾后重建效果的重要因素。

　　应对上述挑战，汶川地震灾后贫困村恢复重建需要采取多个层面的政策措施，主要是：

　　宏观层面的对策：编制和实施灾后特殊片区扶贫规划；采取有效缓解贫困户债务的政策；促进有利于穷人的经济增长；提高社会发展政策的益贫效果；针对特别人群建立特别援助机制。

　　中观层面的对策：建立有利于均衡发展的区域发展方式，比如县域发展要城镇与乡村并重，大众整体发展与特殊人群发展并重；专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有效衔接。

　　微观层面对策：实施差别化的农户债务缓解政策，对于特别困难的农户债务应该采取特殊的政策；构建微型金融与保险体系，提高贫困户抗风险能力；培育增收特色产业、着力提高社区、贫困群体自我发展能力。