专题二：汶川地震灾后贫困村恢复重建

1  引言 

1. 1 问题的提出

        1978 年改革开放以来，随着中国经济发展进入新的历史时期，中国的扶贫工作也进入了新的发展阶段。1978年到20 世纪末，中国有计划、有组织地开展了大规模扶贫开发工作，历经了体制改革扶贫、大规模开发扶贫、“八七扶贫攻坚计划”三个阶段。进入21 世纪，中国政府颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》。《扶贫纲要》提出，中国政府要在20 世纪初的十年内致力于解决贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。为了提高扶贫工作的有效性和针对性，中国政府相继确定了14.8 万个贫困村、592 个国家扶贫开发工作重点县、341 个民族自治地区国家扶贫工作重点县，加以重点扶持，提高扶贫的效果。

　　从《扶贫纲要》颁布实施到2007年，中国新阶段扶贫工作取得了显著的成效①。中国农村贫困人口从2001 年末的2927 万减少到2007 年末的1479 万，农村贫困发生率从2001 年末的3.2%下降为2007年末的1.6%，农村低收入人口从

2001年末的6103 万减少到2007 年末的2842 万，农村低收入人口占乡村人口的比重从2001 年末的6.7%下降到2007 年末的3.0%。但是，在扶贫取得巨大成绩的同时，也应看到，中国贫困标准与其他国家相比较低，现存的贫困人口大多集

　　中于边远的山区，环境恶劣的地区和少数民族地区，扶贫的任务仍很艰巨农村还

　　有很多低收入和脆弱性的人口，收入差距有扩大的趋势。

2008  年下半年国际金融危机最终演变为严重的全球性经济危机，并给中国

　　的经济社会发展带来冲击，同时也对中国贫困地区和贫困人口的发展带来严重影

　　响，给新阶段的扶贫开发工作带来巨大挑战。为了在新形势下继续稳步推动扶贫

　　工作，必须深入分析金融危机的成因、演变和发展趋势，全面研究金融危机影响

　　减贫的传导渠道、冲击方式和影响力度，系统评估现有应对危机政策的减贫效果，

　　从而为下一阶段中国政府制定更加有针对性、可操作性、战略性的短期和中长期

　　①数据来源：《2008 中国农村贫困监测报告》

　　11

　　政策，推进下一阶段中国扶贫工作的发展提供参考。同时，分析总结中国扶贫的

　　经验和不足，也可以为未来全球贫工作的开展，提供借鉴和参考。

1. 2 研究目标与框架

1. 2.1研究目标

　　本报告的主要目标是说明金融危机对中国减贫的影响，并就中国政府采取的

　　措施进行分析与评价。具体目标包括：一是分析金融危机的爆发及其影响减贫的

　　机制；二是分析金融危机对中国减贫的影响；三是分析中国政府应对金融危机的

　　政策措施及其减贫效应；四是提出下阶段如何在短期内实现刺激经济恢复与帮助

　　贫困人群度过难关，以及在中长期如何优化发展模式与贫困地区及人群综合发展

　　的对策建议。

1. 2.2研究框架

　　全文共分为五个部分：

　　第一部分为引言，主要说明研究的背景，研究目标与框架，技术路线和研究

　　方法。

　　第二部分分析国际金融危机的爆发及其影响减贫的机制。首先介绍金融危机

　　的总体情况，包括金融危机的实质、原因与发展现状，其次是简要阐述了金融危

　　机对全球贫困影响的传导机制，以及应对危机的政策框架。

　　第三部分是金融危机对中国发展与减贫的影响。在这一部分中，首先对金融

　　危机给中国减贫的造成的不利影响和带来的重大机遇作出了总体判断。其次，运

　　用具体统计数据从出口贸易、内外资投资、财政、金融信贷等渠道视角分析了金

　　融危机对中国减贫的影响。再次，从中央转移支付增速变动、地方财力下降、社

　　会福利救济支出变动等角度指出了贫困地区城市和农村受到的冲击。最后，总体

　　分析金融危机对贫困人口的影响。

　　第四部分分析应对金融危机的政策措施及其减贫效应。在这一部分中，列举

　　了全球应对金融危机的措施及其减贫效果。重点阐述了中国政府为应对危机在财

　　政、货币、信贷、产业、贸易、就业、社会等领域制定的具体政策及其对减贫的

　　影响。

　　第五部分是政策建议，提出在短期内如何刺激经济恢复与帮助贫困人群度过

　　难关，以及在中长期如何优化发展模式促进贫困地区人群综合发展的对策建议。

　　12

1. 3 技术路线与研究方法

1. 3.1技术路线

1. 3.2研究方法

　　本课题在资料的收集和研究方面，主要利用中国政府有关部门的统计监测数

　　据和专题研究报告的结论。课题组对浙江、江苏、陕西、重庆等地进行实地调研，

　　以个案的形式分析金融危机对特定产业、农民工等的具体影响。课题组全面分析

　　了中国应对金融危机的具体政策对减贫的影响。在此基础上，提出相应的短期和

　　中长期对策和建议。

　　金融危机

　　出口 投资 消费 生产 收入 就业

　　部门经济 行业经济

　　西部地区 中部地区

　　中国目前应对金融危机措施及减贫效果评估

　　东部地区

　　短期和中长期促进减贫发展的政策建议

　　13

2  金融危机及其影响减贫的机制

2008  年下半年，美国次贷危机最终演变为波及全球的金融危机。发达国家

　　金融体系受到重创，金融机构纷纷倒闭，市场流动性紧缺，大量坏账有待剥离处

　　理。世界经济增长受到金融危机的严重影响，发达国家经济陷入衰退，新兴市场

　　和发展中国家增速大幅放缓，全球贸易和直接投资急剧收缩。实体经济的下滑也

　　经由贸易、劳务汇款等渠道对全球减贫产生广泛而深刻的影响。

2. 1 金融危机的实质、原因与发展

2. 1.1 金融危机的发展历程

　　第一阶段，2004 年6 月—2007 年2 月，次贷危机的酝酿阶段。其显著特点

　　在于，美国房价下跌、住房抵押贷款利率上升和住房抵押贷款违约率上升，美国

　　房地产泡沫开始破灭。

　　第二阶段，2007 年2 月—2007 年8 月，次贷危机由购房者向经营次贷的金

　　融机构、对冲基金和股市扩散。这一阶段的显著特点在于，发放次级住房抵押贷

　　款的金融机构面临严重的经营困难甚至破产倒闭，其不利影响扩散到经营次级贷

　　款的支持证券及其衍生产品的对冲基金，并引起股市的大幅下跌。

　　第三阶段，2007 年8 月—2008 年3 月，次贷危机进一步向投资银行和商业

　　银行扩散。这一阶段的显著特征在于，随着次贷及其衍生品价格的下跌、股价的

　　下挫以及旗下对冲基金的亏损，大型投资银行和商业银行资产负债表开始恶化、

　　流动性紧缺甚至濒于破产倒闭。

　　第四阶段，2008 年3 月—2008 年9 月，次贷危机演变为波及全球的金融危

　　机。这一阶段的显著特点是，大型金融机构资产负债表恶化到无法维持正常经营

　　的地步，开始出现集中倒闭和被接管。

2. 1.2 金融危机发生的原因

　　1．低利率政策导致流动性过剩和房地产泡沫，利率政策转向推动房地产市

　　场泡沫破裂

2000  年下半年，新经济泡沫破裂使美国经济结束了长达10 年的持续扩张，

　　为了防止经济衰退，美国采取了极度宽松的货币政策。从2001 年初开始美联储

　　14

　　连续13 次调低利率。宽松的货币政策促使房贷利率不断下降。在低利率和流动

　　性过剩的市场环境下，美国房地产市场蓬勃发展，房产价格一路攀升。2001 年

　　美国次级债总规模占抵押贷款市场总规模的比率仅为5.6%，2006 年则上升为

　　20%。2007 年房地产价格掉头向下，开始了大幅下跌。于是，次级抵押贷款违约

　　率大幅上升，点燃了次贷危机的导火索。

　　2．住房金融管制放松、鼓励向低收入家庭放贷的政策以及抵押贷款支持证

　　券市场的迅速发展为次债危机爆发创造了条件

　　房贷机构为了迅速回笼资金，以便提供更多贷款，可以在投资银行的帮助下

　　实施证券化，将一部分住房抵押贷款债权从自己的资产负债表中剥离出来，以这

　　部分债权为基础发行住房抵押贷款支持证券（MBS）。而次优贷款（Alt-A）和次

　　级贷款则重新打包，成为公开发行的资产支持型的担保债务凭证（CDO）的抵

　　押品。次级贷款经证券化包装成金融投资工具后，掩盖了其内在的高风险特质，

　　成为没有信贷风险、只有利率差异的结构性金融产品，这一金融创新方式使得不

　　同风险偏好的投资者得以参与，因此使更多的次级贷款得以证券化发行，反过来

　　推动了次级贷款市场的快速膨胀。

　　3．金融监管缺失使风险持续累积

　　首先，放贷机构为抢占市场份额放松了对次贷的审查标准及程序，但监管机

　　构没有及时觉察风险并采取有效措施。其次，监管机构放纵金融机构的高杠杆比

　　率。缺乏有效监管导致金融机构杠杆比率过高。第三，低利率和流动性过剩使金

　　融机构加快了创新步伐，但监管当局面对不断涌现的创新产品，监管手段难以跟

　　上金融创新的步伐，对其风险水平难以作出准确判断，致使信用衍生品交易基本

　　处于未受监管的状态。第四，对评级机构缺乏监管。

2. 1.3 金融危机的实质

　　此次国际金融危机实质上是对全球失衡的强制性调整。上世纪90 年代以来，

　　以信息技术为先导的新科技革命和新一轮经济全球化的兴起，有力地推动了世界

　　经济发展。2003—2007 年，世界经济以年均近5%的速度快速增长，然而，在世

　　界经济持续快速增长的同时，全球经济失衡问题也日趋严重。在期间美国经常项

　　目逆差最高时超过8000 亿美元，占其国内生产总值的6.5%，占全球经常项目逆

　　差的63%。

　　这种以全球经济失衡为代价的经济增长模式不具有可持续性，因为美国的消

　　费扩张是建立在房地产泡沫的金融资产膨胀基础上的透支消费。美国的低储蓄

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　　率、“双高赤字”和信用膨胀不仅加剧了全球经济失衡，而且推动国际能源资源价

　　格持续大幅上涨，加大了全球通货膨胀压力。随着经济周期的变化和宏观经济政

　　策的调整，美国房地产泡沫破灭引发次贷危机，并最终演变成波及全球的严重金

　　融危机，世界经济陷入战后最严重的衰退，全球经济失衡面临强制性调整。

2. 1.4 金融危机对全球经济增长的冲击

　　这场“百年一遇”的全球性金融危机对世界经济造成严重冲击。金融体系融资

　　功能丧失、家庭财富大幅度缩水，以及消费者和企业信心降至历史低点，导致全

　　球经济活动急剧减速。据国际货币基金组织的有关统计，2008 年第四季度，发

　　达国家和新兴市场经济的工业生产下降了15%~20%，全球货物贸易下降了

　　30%~40%，世界生产总值下降了5%。其中，美、欧、日经济分别同比下降了1.6%、

1. 8%和3.8%，已经陷入严重衰退；受发达国家经济衰退和外需缩减以及对外融

　　资条件趋紧等因素影响，新兴市场和发展中国家的出口和制造业生产遭受重大打

　　击，经济增速也大幅放慢。

2009  年以来，随着国际金融危机的深化蔓延，全球经济继续下滑，金融领

　　域的危机与实体经济的衰退形成相互拖累的恶性循环。美国经济1 季度环比下滑

　　势头有所放缓，但同比降幅进一步放大。欧元区和日本比美国更早陷入衰退，1

　　季度欧元区和日本无论环比还是同比，经济收缩幅度进一步放大。亚洲其他国家

　　经济出现负增长总体上要晚于发达国家，马来西亚则在今年1 季度出现经济负增

　　长。新加坡今年1 季度GDP 同比下降10.1%。

　　全球工业生产继续下行，止跌回升难度依然较大。美国的工业生产指数由

2008  年10 月的106.2 降至2009 年5 月的95.8，同比降幅由4.7%扩大到13.5%，

　　呈逐步加速趋势。2009 年以来美国产能利用率持续下行，至5 月已降至68.3%，

　　是多年来低位，较年初下滑2.9 个百分点，短期走出衰退难度很大。欧元区和日

　　本的工业萎缩程度要远大于美国，2008 年9 月至2009 年4 月，欧元区的工业生

　　产和工业订单同比降幅分别由2.4%、1.8%扩大到20.6%、35.4%，日本的工业生

　　产同比降幅由2008 年10 月的6.6%扩大到2009 年4 月的31.2%。

　　全球贸易继续收缩，亚洲国家出口持续下滑。经济危机对全球贸易的冲击尤

　　为严重，IMF 和世界银行预测2009 年全球贸易可能收缩9%-11%；全球贸易收

　　缩加大了各国经济的复苏难度。2008 年11 月，美国货物出口和进口开始同时收

　　缩，2009 年4 月出口和进口的同比降幅扩大到26.6%和34.6%；受内需萎缩影响，

　　美国的进口降幅远大于出口，货物贸易逆差有明显好转。2008 年11 月欧元区货

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　　物贸易也开始收缩，今年3 月出口和进口分别下降15.5%和18.2%。2009 年1-4

　　月，日本货物出口降幅同比超过40%，进口降幅同比超过30%。新加坡的货物

　　出口降幅同比由2008 年10 月的4.3%，扩大到2009 年5 月的25.7%；韩国由2008

　　年11 月的19.5%扩大到2009 年5 月的28.5%；马来西亚由去年10 月的2.6%扩

　　大到今年4 月26.3%。

2. 1.5 金融危机对中国经济增长的冲击

2008  年9 月以来，随着美国次贷危机演变为波及全球的金融危机，全球经

　　济活动急剧减速。受外需大幅缩减的影响，我国外贸出口增速从前三个季度的

　　20%以上迅速滑落至四季度的4.4%，2009 年一季度更是大幅下降19.7%，并且

　　自2008 年11 月以来月度出口一直处于同比负增长中。受出口持续下降和国内需

　　求减弱等因素影响，工业生产增速大幅回落，从2008 年前三个季度的13%以上

　　大幅滑落至四季度的6.4%和2009 年一季度的5.3%，经济增长也从2008 年前三

　　季度的9%以上降至四季度的6.8%和2009 年一季度的6.1%。随着中国大规模刺

　　激经济计划的实施，2009 年二季度经济增速达到7.1%，初步扭转了经济下滑势

　　头。

2. 2 金融危机对全球贫困影响的传导渠道分析及对策反应

2. 2.1金融危机对减贫传导渠道的理论分析

　　1．就业渠道

　　事实表明，在金融危机冲击下，企业通常会“贮藏”受过训练的劳动力，非熟

　　练劳动力(通常是贫困群体，如中国的农民工)将最先失去工作。因为雇用、培训、

　　解雇熟练劳动力成本较高，尤其当金融危机的冲击被认为是较短时期时，企业更

　　有动机“贮藏”熟练劳动力，其结果必然导致贫困人群失业率大幅增加，贫困问题

　　恶化。另外，通常与金融危机伴生的高通胀率对贫困人群的影响也很严重，因为

　　他们财富本来就很少，全部收入中劳动力所得比重很大，且较大比例以现金形式

　　持有，资本所得比重很小，从而受高通胀的不利影响比富人更大。当名义工资没

　　有完全盯住物价指数时，高通胀还会导致贫困人群实际工资下降。由此可见，金

　　融危机不仅会通过就业、工资渠道降低贫困人群当前生活水准，还会影响他们摆

　　脱贫困的能力，进而恶化贫困问题。

　　17

　　2．汇款渠道

　　在外地务工人员的汇款是贫困地区留守人员收入的重要来源，相关收入的变

　　动将直接影响这部分人口的生活水平。从国际情况看，一些国家境外务工人员的

　　劳务汇款构成该国外汇收入的重要来源，对这些国家的国际收支有重要影响。金

　　融危机后，一些发展中国家和地区来自发达国家的劳务汇款收入明显减少。2008

　　年发展中国家的汇款收入虽仍保持正增长，但增速较以前大为降低，据世界银行

　　估计，2008 年发展中国家劳务汇款收入约增长7%，大大低于2007 年16%的增

　　速；预计2009 年将出现负增长，下滑1%~6%。从国内情况看，中国东部地区广

　　大来自中西部的农民工，其汇回家乡的打工收入成为了其家庭收入的重要组成部

　　分，甚至是主要部分。而金融危机影响了农民工就业工资收入，必然会影响其家

　　庭汇款收入，在一定程度上加剧农民工家庭的贫困化。

　　3．国际贸易渠道

　　国际金融危机导致全球经济陷入战后最严重的衰退，需求的急剧萎缩使得全

　　球贸易量大幅下降，能矿产品、农产品和工业制成品价格均有不同程度的下跌，

　　经由多种渠道对发展中国家的减贫产生了不利影响。大量研究表明，贸易是推动

　　世界经济增长的重要力量，近年来全球贸易的增速要大于世界经济增长速度，

2003  年-2006 年，全球贸易年均增长9.3%，两倍多于世界产出增长率3.8%。在

　　危机时期，贸易的下滑速度也更大，2008 年全球贸易增长2.9%，大大低于上年

　　的7.2%，同期全球GDP 增速则由5.1%下降至3.1%。能矿产品和农产品等初级

　　产品出口对很多低收入国家的经济发展至关重要，工业制成品出口是东亚地区经

　　济增长的主要带动力量，出口的萎缩使上述国家的经济增速大幅放缓。根据国际

　　货币基金组织今年7 月的预测，2009 年新兴市场和发展中国家GDP 将增长1.5%，

　　远低于2008 年的6.0%。

　　国际贸易可以通过以下几个渠道影响减贫。一是出口以及与其相关的投资等

　　经济活动的下降，降低了就业需求，不利于贫困人口就业，并制约依靠初级产品

　　出口的贫困地区发展；二是出口产品价格下跌使得全球通胀率趋缓，根据国际货

　　币基金组织预测，2009 年全球通胀率仅为0.1%，而2008 年是3.4%，在名义工

　　资具有粘性的情况下，实际工资的提高，强化了经济活动减少对就业需求带来的

　　抑制作用，更加不利于贫困人口就业；三是出口产品价格下滑和出口量的减少，

　　使得发展中国家出口收入大幅缩减，从事初级产品生产的贫困人口收入也将下

　　滑；四是出口及与其相关的投资活动的减少，降低了税基，政府税收收入趋于下

　　18

　　滑，使得用于减贫的财政资源减少。五是一些过分依赖外需的经济体需要重新设

　　计并转变其经济增长模式，以降低其对出口商品的依存度，而在经济增长模式转

　　换过程中，贫困人口往往可能受到较大冲击。

　　4．信贷和金融服务渠道

　　金融危机后，银行等金融机构一般首先会考虑减少对中小企业和贫困人群的

　　信贷和金融服务供给。

　　首先，中小企业在提供就业和稳定就业方面发挥着至关重要的作用，对消减

　　贫困意义重大。中小企业多数为劳动密集型企业，在许多国家（尤其是发展中国

　　家）中小企业吸收了大部分就业人员，尤其是贫困人群。但中小企业抵御经济波

　　动的能力普遍不强，相对于大型企业更易破产。金融危机全面爆发后，因为中小

　　企业普遍存在的信息不透明、经营管理不规范、抵御市场风险能力差等问题更加

　　突出，银行贷款给中小企业可能支付更高昂的审核成本、管理和监督成本，还会

　　面临更大违约风险，所以银行普遍不愿意给中小企业提供贷款。从股票、债券等

　　证券市场看，大企业和私有化的国有企业本来就占据着股票和债券市场主导地

　　位，这一情况在发展中国家尤为突出。在金融危机的严重冲击下，全球金融市场

　　融资的规模趋于下降，中小企业更难以获得股票和债券融资。直接和间接融资环

　　境的恶化，使得中小企业在金融危机中生存更加困难，不利于发挥其吸纳就业的

　　作用，对减贫构成不利影响。

　　其次，贫困人群由于收入低下，工作不稳定，缺乏抵押资产，经常被排斥在

　　正规金融服务之外，金融危机使得这一情况更趋严峻。为了在金融危机中降低成

　　本和提升自身市场竞争力，一些银行倾向于减少分支机构。由于农村等贫困地区

　　分支机构服务人口和项目不密集，往往会被优先关闭。银行网络的减少对农村居

　　民(多数是贫困人口)的影响很大，农村地区银行机构相对不足将进一步限制贫困

　　人群金融服务的可得性，进而影响其就业和生存状况，恶化贫困问题。

　　5．政府财政支出、税收渠道

　　从财政支出角度看，金融危机后，由于经济减速导致政府财政收入减少，由

　　此，政府可能会减少财政支出。政府可能削减财政转移支付和公共支出方面的预

　　算，而面向贫困人群和贫困地区的财政转移支付削减，将对贫困人群将产生直接

　　影响。尤其是在极度贫困地区，转移支付在贫困人群收入来源中占很大比例，即

　　使转移支付微小的减少，也会使其生存状况显著恶化。另外，在发展中国家市场

　　化和工业化改革过程中，公共支出是社会、经济稳定的重要保证，政府在医疗、

　　19

　　养老、失业、教育等方面公共支出的削减会对贫困人群产生长期影响，尽管这些

　　影响在短期内不如转移支付减少那么严重。

　　从政府税收角度看，如果受制于财政支出规模的刚性，那么政府税收总额就

　　不能减少。而为提升经济，政府一般会采取更加优惠的税收政策鼓励流动性强的

　　国内外资本增加投资，而最终税收负担可能会更沉重地落在劳动力这一流动性较

　　差的生产要素上。这在收入分配上的含义是：对劳动力课税较高很可能意味着对

　　劳动者的税收增加，对资本课税给予优惠，鼓励投资则意味着对那些拥有较多财

　　富的富人的税收降低。税负的不公平将更加严重的影响劳动者的生存状态，导致

　　更多的劳动者趋向贫困化。同时，尽管最贫穷的人群可能处于失业状态，事实上

　　并未真正进入经济体中，从而可能不受税收体系变动的影响，但对劳动力课税增

　　加将不可避免地抑制他们寻求就业以进入经济体系的机会。

　　6．国际资本流动渠道

　　理论上看，资本流动的增加会带动投资增长，从而拉动经济增长，增加各类

　　直接或间接用于援助贫困地区的投资和赠款，最终有利于减贫；反之，资本流动

　　的趋缓，也会通过类似途径对减贫造成不利影响。由于金融危机，2007 年第三

　　季度国际资本流动有短暂下降，2008 年一季度再次恢复高潮，但在2008 年第四

　　季度再度下降。同时，国际债券市场的发展也开始趋缓，国际信贷受到的打击更

　　为严重。

　　在证券市场的国际资本流动方面，资金向发达经济体资本回流因素，在很大

　　程度上打击了发展中国家脆弱的股市和债市。用美元衡量，新兴市场的股市在

2008  年10 月迅速萎缩，而发达国家股市早在2007 年11 月就开始收缩。在金融

　　危机影响下，东亚和东南亚的资金外逃现象十分严重。韩国、印度和台湾地区的

　　资金外逃都相当严重。拉美、巴西和墨西哥的衍生品市场和利差交易市场也受到

　　冲击。低收入国家受到的冲击尤其严重，金融危机后，一些近撒哈拉非洲国家甚

　　至一度停止了债券发行。

　　在非银行渠道资金和对冲基金方面，从2008 年7 月起，大量在新兴市场国

　　家获取高额到期收益率的资金回流发达国家，在一定程度上影响了发展中国家的

　　汇率稳定，甚至在一些经常项目顺差的国家也是如此。IIF 估计短期投机性利差

　　交易资金会大量下降，非银行性私人贷款资金流动会在2009 年反弹。由于这种

　　交易不通过交易所，因此预计资金流动规模有限。

　　在国外直接投资方面，整体上看，国外直接投资会相对稳定，但UNCTAD

　　20

　　投资报告估计，2008 年向新兴市场的国外直接投资将下降10%左右，拉美和非

　　洲的国外直接投资流入遭受的不利影响可能更为严重。

　　在官方资本流动方面，根据此前的有关国际协定，对发展中国家、尤其是最

　　不发达国家的援助性资金应该持续增加，但如果发达国家陷入持续衰退，很难增

　　加对外救助预算。外汇储备和主权财富基金的表现有所不同。一些发展中国家的

　　国家主权财富基金和国有公司在国外投资趋于活跃，高储备国家和石油出口国家

　　尤其明显。为了降低资产风险，调整储备币种结构，一些高外汇储备国家资本净

　　流出更大。此外，一些发展中国家加快了对外偿还债务的步伐，也表现为官方资

　　本流动的活跃①。

2. 2.2应对金融危机、降低金融危机影响贫困的政策框架

　　1．国家层面

　　近年来，不断提高对外开放水平、更好地融入世界经济是多数发展中国家谋

　　求加快发展的主要政策取向，而金融危机恰恰可能对那些对外开放度较高的国家

　　造成更为严重的影响。虽然全球贸易萎缩会影响到所有国家，但依赖初级产品出

　　口和依赖工业制成品出口的发展中国家受到的冲击有所不同。一般而言，由于出

　　口和就业高度相关，依赖工业制成品出口的发展中国家遭受冲击更为严重。而依

　　赖能矿产品出口的国家所受冲击相对较少，因为此前能矿产品的高价格使得这类

　　国家普遍积累了一定规模的外汇储备资金，可用于部分缓解价格下跌对国内经济

　　的冲击。

　　总体看来，各国应对危机减少贫困的政策目标应是尽力减轻国外投资和贸易

　　减少带来的收缩影响，重新审视并恰当调整经济增长和贸易政策。当然，国情不

　　同，各国的具体应对政策也应有所不同。对那些外汇储备规模较大、财政状况良

　　好的经济体，可较多通过实施积极财政政策应对危机；而对那些通胀水平较低，

　　国内金融市场相对发育较好的经济体，可较多采用货币政策工具。

　　在财政政策方面，发展中国家增加基础设施投资和社会支出应该是政策重

　　点。在货币政策方面，除了增加流动性、避免金融机构倒闭等应急政策措施外，

　　还应对融资结构予以特殊的关注，注意增加面向中小企业、中低收入阶层的各类

　　融资。在贸易政策方面，可通过降低管制、减少流通环节费用、增加贸易融资等

　　方式稳定出口。为了维护国际贸易秩序的稳定，防止国际贸易保护主义抬头，各

　　国应慎用贬值等政策，避免出现竞争性贬值、对外倾销等现象。此外，鉴于一些

①  本节内容主要参考The Financial Crisis And Its Impact On Developing Counties, UNDP dicussiong paper.

　　21

　　发展中国家缺乏社会保障这一稳定器，还需要专门的就业政策和社会政策作为补

　　充。

　　2．国际层面

　　金融危机是国际金融体系功能紊乱的集中体现。虽然之前的亚洲金融危机、

　　拉美债务危机表明发展中国家金融体系存在严重缺陷，但这次危机表明，发达经

　　济体必须加强对本国金融体系的监管，加强全球金融系统监管协调。这次危机引

　　发了对全球金融体系改革要求，其目标取向应是在坚持反周期性和有效的监管应

　　更全面的原则下，纠正国际金融监管的缺失。新的监管体系应该基于良好构建的

　　国内和地区网络，并包括全球范围的金融机构监管。这其中包括国际监管体系应

　　有充足的从发展中国家派出的代表、发展中国家代表应有足够力量去影响国际规

　　则制定和应考虑实体经济金融稳定的潜在成本等。

　　与此同时，要建立促进发展和减少贫穷的全球宏观经济政策协调体系。ODA

　　对低收入国家的支持在对抗贫穷中起着重要作用，金融危机显著扩大了ODA 的国

　　际总需求。低成本的ODA 和政府贷款、国际金融组织（如世界银行、亚洲开发银

　　行）贷款不仅有助于贫穷国家在金融危机下扩大投资以恢复经济，同时也会对各

　　国出口商在应对贸易衰退、寻求贸易融资中提供重要支持。

　　22

3  金融危机对中国减贫的影响

3. 1 总体判断：不利影响与机遇

　　由美国次贷危机引发的国际金融危机，对中国经济的不同领域产生了不同的

　　影响。尽管此次危机起始于美国的金融体系，并使欧美等国家的金融体系遭受重

　　创，一些大型跨国金融机构破产，还有一些金融机构损失惨重。但是，中国金融

　　体系所受的直接影响却很小。主要是由于中国金融体系的开放程度有限，对于危

　　机中给欧美等国金融机构造成大规模损失的金融衍生产品，中国金融机构持有的

　　数额都不大。因此，中国金融体系在此次危机中没有出现问题和动荡，保持着良

　　好的运行态势。

　　金融危机对中国的负面影响，主要体现在实体经济方面。在投资、消费和出

　　口三大需求中，受影响最明显的是出口。中国主要的出口目的地美国和欧盟等经

　　济体受危机影响十分严重，经济出现衰退，因此对中国商品的需求大幅减少，使

　　中国出口出现明显下降。投资方面，企业的自主投资明显下降。一方面是很大一

　　部分企业经营效益下降，因此缩减了新投资。另一方面，危机影响不断扩散、全

　　球经济下滑等因素也使投资者对未来经济增长的预期降低，因此采取更加谨慎的

　　投资态度。消费方面受到的影响较小，消费仍然保持了近年来较快的增长速度。

　　对贫困地区、贫困人口来说，金融危机的不利影响主要通过以下几个途径产

　　生作用。一是危机使农民工外出务工形势变得严峻。中国东南沿海地区许多以加

　　工贸易或出口产品生产为主的劳动密集型企业吸纳了大量来自中西部贫困地区

　　的剩余劳动力，为这些人口提供了就业和收入。危机爆发后，中国出口受到冲击，

　　相应地，以出口为主的企业出现了停产、半停产、关闭等情况，在这些企业就业

　　的农民工失业的问题也大量出现。2008 年底，农民工提前返乡比例明显上升，

　　达到15.3%，对应的人数大约在2000 万左右。失去工作和收入来源的这部分农

　　民工，生活状况将会恶化，其中一部分成为返贫人口。二是农产品价格波动影响

　　农民收入增加。金融危机使全球流动性过剩的状况发生转变，由此对国际初级产

　　品市场的价格波动产生了一定影响。而初级产品的价格特别是其中农产品价格不

　　同程度的下降，对农业生产的收益进而农民收入会产生不利影响。三是一些贫困

　　地区的优势产业也受到金融危机负面影响。近些年来，通过实施扶贫开发政策措

　　23

　　施，一些贫困地区培育了经济作物种植等特色优势产业。由于贫困地区优势产业

　　发展时间短，存在产品结构单一的问题，特色农产品在很大程度上依赖出口，因

　　此金融危机使产品需求下降，影响企业效益进而影响贫困地区当地人口的收入。

　　但是，金融危机给贫困地区带来的并不仅是不利影响。在政府发展战略方面，

　　在外需萎缩的背景下，通过消费拉动增长被提到更为重要的议程上。缩小收入分

　　配差距，将更多财富分配给边际消费倾向较高的广大中低收入阶层是提高消费在

　　经济增长中作用的有效渠道，这为中国扶贫事业发展提供了新的机遇。由于经济

　　增长受危机冲击而放缓，中国开始实施积极的财政政策，加大政府投资力度。在

　　政府投资项目中，有一部分涉及贫困地区的基础设施建设，这些项目的实施，将

　　有利于带动一部分低技能劳动人口就业，增加中低收入阶层收入；有利于改善贫

　　困地区基础设施条件，能够为地区的未来发展提供设施方面的保障。国家刺激消

　　费的各项政策。如，家电下乡、汽车下乡补贴等，扩大了农村消费，能够使得贫

　　困地区贫困人口依靠现有收入获得更多的实物消费。由于适度宽松货币政策的实

　　施，相对落后地区、中小企业必然也将因为流动性的总体宽裕，获得较多资金的

　　注入。

3. 2 金融危机对减贫的影响渠道

3. 2.1 出口贸易环节

1. 金融危机爆发以来中国出口情况

2001  年至国际金融危机爆发前，中国出口一直保持了20%-30%的高速增长。

2000  年，中国总出口是2942 亿美元，2007 年增长到了1.2 万亿美元，短短的7

　　年时间，增长了将近5 倍。随着出口规模的不断扩大，中国经济对外贸的依赖程

　　度也在不断加深，2007 年，中国出口依存度已经达到了40.9%，2008 年净出口

　　对经济增长的贡献率超过了20%。在就业方面，与贸易相关的就业人数已经超过

　　了1 亿人①。受国际金融危机的影响，从2008 年10 月开始，中国月度出口出现

　　了自1999 年6 月以来的首次负增长。随着国际金融危机的进一步深化蔓延，出

　　口降幅进一步扩大，不仅沿海地区的出口受到冲击，企业倒闭开始出现，而且内

　　陆省份的出口也受到严重打击。

2008  年11 月，中国出口下降2.2%，12 月达到2.9%，进入2009 年以后，

①  根据商务部副部长易小准在2008 第七届中国企业领袖年会上的发言。

　　24

　　降幅持续扩大，2 月份的降幅达到25.7%，为近年来所罕见。尽管3 月份的降幅

　　有所缩小，为17.1%，但进入4 月份之后，降幅又超过了20%，之后连续3 个月

　　降幅在20%以上。即使假定中国出口高速增长是不可持续的，如，2008 年出口

　　零增长，国际金融危机对中国出口的影响也是显而易见的。与出口零增长相比，

2008  年11 月-2009 年6 月，中国出口累计减少1508 亿美元。出口的快速下降和

　　出口及出口相关企业的倒闭，在对经济带来严重冲击的同时，对就业和贫困地区

　　的脱贫带来诸多不利影响。

　　数据来源：中国海关总署

　　图3.1 出口增长率

　　尽管出口出现了大幅下滑，但出口格局并没有发生太大的变化，美国、日本

　　和欧盟是中国出口的主要目的地。2008 年11 月—2009 年5 月，对三大经济体的

　　出口占总出口的比重为47.1%，与金融危机爆发前相比，并没有发生明显的变化。

　　具体到三大经济体，2007 年和2008 年，中国对欧盟出口占总出口的比重分别为

20. 1%和20.5%，而2009 年1-5 月，比重降为19.8%，对美国市场这一数字分别

　　为19.1%、17.7%和18.6%，对日本则为8.4%、8.1%和8.6%。相对而言，尽管发

　　达经济体都受到了严重的冲击，但是对欧盟出口受到的冲击最大，欧盟市场在总

　　出口中的比重呈现萎缩态势。美国尽管是此次危机的爆发地，但是美国市场在中

　　国总出口中的比重在危机爆发以后反而有所上升。

2. 出口大幅下滑对减贫的影响

　　一是金融危机对中国出口的影响可能不是短期的，在金融危机平复之后，中

　　国的出口可能难以恢复到危机之前的快速增长态势，将对中国的增长方式带来深

　　远的影响，原先的减贫路径可能难以为继。改革开放以来，中国实施了出口导向

　　-40.00%

　　-30.00%

　　-20.00%

　　-10.00%

0. 00%

10. 00%

20. 00%

30. 00%

40. 00%

50. 00%

60. 00%

　　200701

　　200703

　　200705

　　200707

　　200709

　　200711

　　200801

　　200803

　　200805

　　200807

　　200809

　　200811

　　200901

　　200903

　　200905

　　出口增长率（%）

　　25

　　型的发展战略，通过承接国际产业转移，在东部沿海地区形成了以出口为主的制

　　造业基地。2001 年以来，中国出口长期、持续的快速增长，带动了内陆地区的

　　劳动力向沿海地区转移。转移到沿海地区的劳动力在出口企业从事加工组装工

　　作，要比在内陆从事农业经营性活动获得更高和更稳定的收入，促进了贫困人口

　　的脱贫，为中国扶贫事业找到了一条自发展的路径。作为对全球失衡的强制性调

　　整，此次金融危机意味着美国的过度消费和透支消费模式是难以为继的，必须进

　　行调整。实际上，金融危机爆发以来，美国的储蓄率已经由危机前的负数增长到

　　5%以上，美国开始减少消费增加储蓄。在金融危机平复之后，即使经济恢复正

　　常增长，由于发达国家消费模式的改变，中国可能难以恢复到持续多年的出口高

　　速增长态势。如果出口不能维持高速增长，劳动力继续沿海地区大规模转移可能

　　比较困难。而且随着促进外贸增长方式的各项政策的逐步落实，高增值的出口产

　　品将得到更多的鼓励，这实际上也会减少劳动密集型产品的出口，进一步降低对

　　低技能劳动力的需求。因此，通过出口高速增长并带动向沿海制造业基地继续大

　　规模转移内陆劳动力的发展路径可能难以继续，现有的贫困人口也无法继续依赖

　　这种方式脱贫。在短期应对国际金融危机的措施结束以后，需要进一步考虑能够

　　带动贫困地区和贫困人口实现自我发展的减贫路径。

　　二是从区域来看，此次出口调整不仅打击了东部沿海地区，对中西部地区的

　　出口也带来了冲击，直接影响到这些地区的自我发展能力。在中国的东部、中部、

　　西部和东北四个区域中，东部无疑是中国出口的主要区域，其出口额占了全国的

87. 0%，而中部、西部和东北的出口占全国的比重分别为4.6%、4.5%和3.9%，

　　与东部地区相比，份额还是相对较小。但是近年来，贫困县占较大比重的中部和

　　西部地区通过承接产业转移、大力发展边境贸易等方式，带动了出口的迅猛发展。

　　除了资源丰富省份以外，中西部地区的出口更多的是以劳动密集型产品和农产品

　　为主，这在一定程度上有利于贫困人口就业和贫困地区的发展，提高这些地区的

　　自我发展能力。随着金融危机的深化蔓延，2009 年以来，中西部地区的出口也

　　出现了负增长，而且降幅不断扩大，尤其是在进入2009 年4 月份以来，中西部

　　地区的出口降幅都在30%以上，远高于同期东部地区的降幅。中西部地区出口大

　　幅下滑，直接影响到这些地区的自我发展能力。而且随着东部向中西部地区产业

　　转移步伐的放慢，中西部地区出口的长期发展有可能进一步受到影响。那么在金

　　融危机冲击结束后的相当一段时期，中西部的出口都可能难以恢复正常，这对于

　　中西部地区通过承接出口加工制造业带动贫困地区发展和贫困人口就业的发展

　　26

　　路径提出了严峻的考验。

　　表3.1 四大区域出口增长率

　　单位：%

　　数据来源：CEIC 数据库，作者计算整理

　　三是无论是农产品还是工业制品，无论传统的劳动密集型产品还是机电产

　　品，出口都受到了一定程度的冲击，各个行业的生产和就业都受到严重冲击。在

　　农产品出口方面，尽管受到的影响相对较小，但是也出现了一定程度的负增长，

　　从2008 年11 月-2009 年6 月，中国农产品出口下降了6.9%。由于农产品尤其是

　　作物产品及其加工品，其出口来源地主要是一些经济欠发达地区，农产品的出口

　　直接影响到经济欠发达地区和这些人口的生产和生活。而且一些经济作物是一些

　　落后地区的支柱产业，农产品出口受到冲击，对这些地区经济发展和人民生活的

　　打击往往要大于数据表现。在传统的劳动密集型产品方面，随着金融危机的深化

　　蔓延，占中国总出口15%的纺织服装出口也出现了下滑，直接影响到近2000 万

　　人的就业。根据测算①，纺织、服装和鞋类产品的出口每下降1%，将导致就业

　　下降0.44%。金融危机爆发以来，纺织、服装和鞋类产品的出口已经累计下降了

26. 6%，根据2000 万人的就业推算，因为出口下降而失业的人数已经超过了200

　　万人，而且这还不包括一些处于半失业的人群。考虑到在现行体制下，失业的多

　　为民工，这对于贫困地区和贫困人口无疑是一个巨大的冲击。在机电产品出口方

　　面，2009 年11 月以来，中国机电产品出口值已连续10 个月月度同比呈现负增

　　长态势，2009 年1-5 月中国出口机电产品2505 亿美元，比去年同期下降21.9%，

　　降幅大于同期中国总体出口降幅0.1 个百分点。考虑到机电产品出口占了中国总

　　出口的55%以上，机电产品出口下降直接影响到了总出口的表现。在中国出口的

　　东北东部中部西部

2007  年29.1 24.9 33.3 34

2008  年1-10 月15.8 20.1 48.2 46.4

2008  年11 月-1.1 -2.9 0.1 8.8

2008  年12 月5.4 -4 -1.2 11.6

2009  年1 月-17.7 -17.4 -21.4 -15.3

2009  年2 月-20.9 -25.9 -35.6 -14.7

2009  年3 月-33.5 -15.8 -30.9 -15.5

2009  年4 月-37.5 -20.7 -35.4 -33.7

2009  年5 月-27.9 -24.4 -47.2 -38.8

2009  年6 月-19.8 -18.9 -46.8 -36.2

①  国家发展改革委宏观经济研究院，《人民币汇率变动对就业的影响》，内部报告。

　　27

　　机电产品中，除了部分机械设备，如机床，出口的机电产品中相当一部分是劳动

　　密集型的产品，对就业影响巨大。据测算，仅在电子信息产业，2008 年年底的

　　就业人数达到了800 万人。根据计算，电子产品出口每下降1%，就业将下降

0. 48%①。据此推算，受出口下降的影响，电子信息产业的失业人数接近100 万

　　人。由于电子信息产业的产业链条较长，如果考虑到与之相关的关联产业，则受

　　影响的人数更多。

　　四是企业生存压力加大，影响到扶贫事业的长远发展。在金融危机爆发以前，

　　由于国内宏观调控、原材料价格上涨等诸多不利因素的影响，国内企业尤其是中

　　小企业生存出现危机，根据国家发展改革委中小企业司在2008 年8 月发布的统

　　计结果，由于资金链断裂等因素的影响，2008 年上半年全国约有6.7 万家规模以

　　上中小企业倒闭，其中劳动密集型的纺织业的中小企业倒闭超过1 万多家，同时

　　有三分之二的纺织企业面临重整。金融危机爆发以后，外需萎缩导致的出口下降

　　使得本已面临着生存压力的企业尤其是出口及出口相关企业进一步受到冲击，沿

　　海地区的企业出现了倒闭和停产、半停产的风潮。例如在广东地区，2008 年10

　　月-12 月，出现停产、歇业、关闭和外迁等情况的企业达到了15661 家，比前三

　　季度增加了一倍，而且有50%-60%的企业进行了不同比例的裁员。除了珠三角

　　地区企业以外，中国另一主要出口基地长三角地区也受到了一定的影响。在长三

　　角地区的浙江省，至2009 年2 月底，金融危机已经导致省内9%以上的中小企业

　　经营出现困难。同样位于长三角的出口大省江苏也出现了一定程度的企业倒闭现

　　象，由于江苏的外资企业占了相当大的比重，因此出现了一些外企企业“弃企避

　　债”的现象。考虑到企业的建立和发展需要一个长期的过程，在金融危机冲击结

　　束之后，大量吸纳劳动力较多的中小企业的破产和倒闭，对于就业的持续增长的

　　负面影响将是长期的，也不利于贫困人口进一步转移和脱贫。

　　五是金融危机的爆发具有突然性，中国的出口调整也比较突然，加大了政策

　　调整的难度。2008 年1-10 月，中国出口一直延续着2001 年以来高速增长的态势。

　　除了3 月份出口增幅小于10%以外，其余各月出口增长都在15%以上，即使在10

　　月，出口增长也达到了19.1%，而在11 月则出现了2.2%的负增长。从高速增长

　　到小幅负增长，中间并没有过渡，如此大幅的调整是出乎学者和决策层的意料。

　　在2008 年10 月以前，中国经济面临的更多的问题主要是国际收支持续失衡带来

　　的外部失衡和价格不断上涨带来的持续通胀压力，因此宏观政策更多是采取紧缩

　　①国家发展改革委宏观经济研究院，《人民币汇率变动对就业的影响》，内部报告。

　　28

　　性的措施。在这一背景下，中国政府不仅要面对出口急剧下滑对就业和贫困地区

　　发展所带来的冲击，同时也需要对宏观政策进行大幅度的调整，政策调整的复杂

　　性加大，也使得扶贫的难度加大。

3. 2.2 国内自发投资和FDI 环节

　　中国是一个发展中国家，投资（包括外商直接投资和国内自发投资）是推动

　　经济增长的主要动力。总体来看，国内民间自发投资与FDI 流入对扶贫工作有重

　　大推动作用。

　　首先，投资对农村劳动力的转移起了促进作用。在资本相对缺乏而劳动力供

　　应充足的中国，投资可吸纳大量劳动人口就业。以外资为例，外资企业所创造的

　　就业机会不仅仅是所投资企业雇佣的全部人数，还包括产业积聚效应所衍生出来

　　的上下游企业的劳动力需求。根据中国国家统计局的统计，2007 年，国外投资

　　企业吸纳城镇就业占总就业的比重高达5.3%，如果考虑上下游配套企业，则比

　　重更高。这其中，既包括原有就业人口，又包括从中西部地区转移的大量劳动人

　　口。

　　其次，FDI 与国内民间投资同样能促进农业经营性收入的提高。随着国内民

　　间投资和FDI 的引入，可以极大地改造和提升传统产业，推动农村的产业升级，

　　培育和发展新兴产业，优化产品结构，促进农产品的生产、储备和销售，从而增

　　加农业经营性收入。

　　最后，投资的高速增长，直接拉动了土地价格的上升，加快了城市化进程，

　　这必然从增加农民财产性收入、改善农村基本公共服务条件两个方面有利于扶贫

　　事业的开展。

1. 国内自发投资和FDI 变化情况

　　金融危机爆发后，中国政府几乎在第一时间做出了强有力的政策反应，国家

　　预算内资金和国内贷款投资没有出现明显下滑。金融危机对中国投资的影响主要

　　体现在国内自发投资和FDI 变化两方面。2008 年第四季度，中国全社会固定资

　　产投资同比增速为22.5%，大大低于前三个季度的27.0%。尤其值得关注的是，

　　利用外资下降了5.3%，企业自筹资金投资增速降至25.6%，均显著低于前三个季

　　度的6.8%和33.4%。进入2009 年，在中国积极财政政策和适度宽松货币政策带

　　动下，民间投资增长状况有所改善，但FDI 流入持续下滑，2009 年上半年，流

　　入中国的FDI 为430 亿美元，同比下降17.8%。

　　具体到东中西不同的贫困地区，情况又有所不同。

　　29

　　如东部地区的河北省广平县，2007 年到2008 年，固定资产投资从29.0 亿

　　元增至36.9 亿元，吸收外资从807 万美元增至1100 万美元，固定资产投资增速

　　有所下降，但由于距离东部沿海较近，承接了部分产业转移，吸收外资增速反而

　　有所上升。

　　表3.2 东部地区外资流入与农民收入—河北广平县

　　数据来源：相关年份统计公报

　　中部地区的江西省江华县，2007 年到2008 年，固定资产投资从13.8 亿元

　　增至19.6 亿元，吸收外资从3929 万美元降至2123 万美元，出现了固定资产投

　　资和吸收外资增速双降。

　　表3.3 中部地区外资流入与农民收入—江西省江华县

　　数据来源：相关年份统计公报

　　西部地区的云南省大理州，2007 年到2008 年，固定资产投资从128.2 亿元

　　增至163.4 亿元，吸收外资从1868 万美元增至2270 万美元，固定资产投资增速

　　出现小幅下降，外资流入增速基本持平。

　　表3.4 西部地区外资流入与农民收入—云南省大理州

　　数据来源：相关年份统计公报。

　　2．国内自发投资和FDI 下降对减贫的影响

　　地区固定资产投资实际利用外资GDP 农民收入

　　总额增速总额增速总值增速人均纯收入增速

2007  290537 万40.2% 807 万美元15.2% 369393 万17.0% 3872 元13.0%

2008  369206 万27.1% 1100 万美元18.0% 413953 万12.0% 4212 元8.8%

　　地区固定资产投资实际利用外资GDP 农民收入

　　总额增速总额增速总值增速人均纯收入增速

2007  138602 万43.6% 3629 万美元86.1% 290177 万14.2% 1669 元7.0%

2008  195599 万41.1% 2123 万美元-41.5% 351604 万13.4% 1860 元6.2%

　　地区固定资产投资实际利用外资GDP 农民收入

　　总额增速总额增速总值增速人均纯收入增速

2007  128.2 亿元23.2% 1868 万美元22.3% 3220287 万元13.2% 2677 元10.1%

2008  163．4 亿元27.4% 2270 万美元21.5% 3716977 万元12.0% 2913 元8.8%

　　30

　　贫困是多方面因素作用的结果，因此，很难从数据层面准确描述投资下降对

　　贫困的具体影响。

　　从以上三张表中，可以发现，金融危机前后，这几个地区的GDP 总量都出

　　现了上升，但增速普遍出现下滑，其中东部地区的广平县下滑较为明显，从2007

　　年的增长17%下降至2008 年增长12%。值得关注的是，上述东、中、西部三个

　　案例地区2008 年农民收入增长速度都明显下降。其中，东部地区下滑比较明显，

　　从2007 年的同比增长13.0%下降至2008 年的同比增长8.8%。

　　从机制上看，就业减少和产业转移进程延缓，是投资下降影响减贫的两个主

　　要方面。

　　在就业方面，由于国内自发投资和外商直接投资很多集中在劳动密集型企

　　业，投资下降的劳动力需求弹性较大，投资规模的下降导致新增就业岗位显著减

　　少。

　　在产业转移方面，上世纪九十年代后半期以来，跨国公司向中国的产业转移

　　步伐加快。产业转移在带动中国东部地区产业结构调整升级步伐的同时，导致东

　　部地区环境承载压力加大。东部地区一些相对落后的产业，开始逐步向中国中西

　　部地区转移。虽然近年来，中国中西部地区基础设施条件有很大改善，但东部地

　　区在自然条件、产业配套等方面仍相对于中西部地区具有明显优势。金融危机爆

　　发以后，随着国内民间自发投资增速的下降和FDI 流入量减少，东部地区向中西

　　部地区产业转移的步伐将大大放缓。

3. 2.3 财政环节

1. 国际金融危机对中国财政收支的影响

　　一是国际金融危机导致中国财政收入出现增长放缓。2008 年下半年，国际

　　金融危机对中国实体经济的负面影响逐步显现，伴随经济增长的下滑，财政收入

　　也出现了增长放缓的状况。全国财政收入月度统计情况显示，2008 年10 月至2009

　　年4 月期间，除2008 年12 月外，财政收入出现月度同比减少的状况，其中2009

　　年1 月和4 月减收程度最严重，财政收入同比下降幅度超过了10%。财政收入中

　　税收收入的同比减少更加明显，2008 年10 月至2009 年5 月期间持续同比下降，

　　其中3 个月份降幅在10%以上，累计降幅超过8%。

　　31

　　图3.2 近期中国财政收入变化情况（亿元）

　　尽管5、6 月份当月财政收入恢复了正增长，但是受前4 个月减收的影响，2009

　　年上半年全国财政收入实现33976.14 亿元，减收额仍然达到832.05 亿元，同比

　　下降了2.4%，税收收入同比下降幅度更大，为6%。根据上半年财政收入实际情

　　况，以及下半年经济增长回升态势预计，全年财政收入虽能较2008 年有所增长，

　　但增长幅度可能仅为个位数。

　　案例浙江省瑞安市

　　瑞安市隶属于温州市，位于浙江东南沿海。瑞安市1987 年被国务院确定为

　　首批14 个沿海经济开发区之一，为全国农村综合经济实力百强县（市）之一。

　　图C.1 浙江省瑞安市企业所得税同比增幅（2008.1-2009.8）

　　金融危机对瑞安市企业的影响从2008年6月开始显现，2009年3月达到谷

　　底。图C.1 表明，2008 年上半年瑞安市企业所得税增幅很高，其中3 月份比2007

　　年同期增长37.9%。从2008 年6 月开始，增幅明显下降。到10 月和11 月出现

　　负增长，分别为-0.9%和-3.9%。可见，从企业所得税的视角折射出2008 年下半

　　0

　　1000

　　2000

　　3000

　　4000

　　5000

　　6000

　　7000

　　8000

　　2008年1月

　　2008年2月

　　2008年3月

　　2008年4月

　　2008年5月

　　2008年6月

　　2008年7月

　　2008年8月

　　2008年9月

　　2008年10月

　　2008年11月

　　2008年12月

　　2009年1月

　　2009年2月

　　2009年3月

　　2009年4月

　　2009年5月

　　2009年6月

　　-30%

　　-20%

　　-10%

　　0%

　　10%

　　20%

　　30%

　　40%

　　50%

　　60%

　　全国财政收入

　　同比增长率

　　32

　　二是主体税种的税收收入下降较为明显。这一轮由于国际金融危机影响，中

　　国实体经济而连带产生的财政减收，从各税种收入的变化情况来看，呈现出主体

　　税种收入下降相对明显的结构性特点。占中国财政收入比重超过10%的税种共有

4  个，分别是国内增值税、企业所得税、营业税以及进口货物增值税和消费税。

2008  年11 月份以来，其中的国内增值税、进口货物增值税和消费税税出现了持

　　续减收的状况。2009 年上半年，增值税收入同比下降3%，与近几年增值税收入

　　年度增长20%左右形成了鲜明对比。由于增值税在财政收入中占比高，接近1/3，

　　其减收对财政总收入的影响也比较明显。

　　图3.3 主要税种收入增长情况

　　与进口贸易相关的税收减收最为严重，除了进口货物增值税和消费税同比大

　　幅下降外，与进口有关的另一项税收——关税，也呈现大幅减少的趋势。2009

　　年上半年这两项税收收入的降幅分别达到14.9%和29.9%。

　　企业所得税和营业税两项在部分月份出现了减收现象，其中企业所得税减收

　　较为明显，2009 年上半年统计数据显示，企业所得税同比下降达13.8%。营业税

　　年，瑞安市的企业经营活动受到金融危机的严重影响。在税收上的表现从6 月份

　　开始，10 月、11 月为当年度最为严重的两个月。

2008  年12 月虽然增幅为1.8%，但不排除年底为了完成年度任务，而加强征

　　管的作用。2009 年1 月开始，企业所得税大幅度下滑，直到8 月份仍为负增长。

　　其中，最为严重的是3 月份，为-24.3%。说明瑞安市企业受金融危机的影响比较

　　严重。从今年6 月份开始，企业的经营状况开始逐步回暖。根据企业访谈，8 月

　　份开始海外订单恢复性增长。但这需在以后几个月的企业所得税才能看出来。

　　-60%

　　0%

　　60%

　　120%

　　180%

　　2008年1月

　　2008年3月

　　2008年5月

　　2008年7月

　　2008年9月

　　2008年11月

　　2009年1月

　　2009年3月

　　2009年5月

　　国内增值税

　　进口货物增值税和消费税

　　营业税

　　企业所得税

　　33

　　则是4 个主要税种中唯一总体上保持增长的税种，仅在2009 年1-2 月出现减收，

　　上半年的累计增幅为6.4%。

　　经济运行因受国际金融危机影响而发生的变化，是财政收入减少所呈现的这

　　种结构特点的主要原因。此次金融危机起始于美国的次贷问题，最早也是最直接

　　的损失是对大量持有美国的次级抵押贷款衍生证券的金融、投资机构。由于大规

　　模参与这类复杂衍生产品交易的多数是发达国家的金融机构，因此危机爆发后，

　　最先受到影响，也是受到影响较大的是欧美的一些发达国家，而中国的金融体系

　　因金融危机造成的损失很小，影响不明显。但是，随着危机的影响从金融领域向

　　实体经济蔓延，发达国家经济增长放缓甚至进入衰退，这些国家对中国产品的进

　　口需求也随之下降，造成中国外需较大幅度收缩，进而影响到以出口为主的企业

　　和行业，再逐步向上游行业传导，以及通过就业、收入等途径扩散到其他领域。

　　由于危机带来的影响是以上述方式传导和扩散的，因此进出口的收缩最为显著，

　　外需减少引起出口下降，大量加工贸易的萎缩使进口同步下降，因此形成了进口

　　货物增值税和消费税、关税等税种的大幅减收。

　　增值税的减收则是经济下滑、特别是第二产业增速下降的结果。这是由于增

　　值税是以商品生产流通或劳务服务各个环节的增值额为征税对象的，而当前中国

　　第三产业的相当一部分是征收营业税而不是增值税的，所以增值税收入与第二产

　　业增加值的关系更为密切。受金融危机的影响，中国工业增加值月度增速自2008

　　年7 月起快速下降，到10 月已下降到10%以下，到年底累计降幅超过10 个百分

　　点。2009 年上半年，尽管工业增加值增速在宏观经济政策措施作用下开始回升，

　　但仍然处于较低水平。工业生产的下滑，带动增值税出现减收的状况。此外，增

　　值税的减收还有税制改革因素的作用。增值税由生产型转为消费型经过4 年多的

　　试点，自2009 年年初起在全国所有地区、所有行业全面推行，这一改革也使增

　　值税收入有所减少。双重因素共同作用，形成统计显示的减收状况。

　　企业所得税与企业盈利状况密切相关。受金融危机的负面影响，中国宏观经

　　济总体出现下滑，需求不足，特别是外需较大幅度收缩，使企业尤其是产品出口

　　占比重较大的企业经营出现困难，这必然影响企业所得税的征收基础，即企业利

　　润的实现，进而影响企业所得税收入。

　　营业税收入增长的情况较其他主要税种好，主要是由于营业税是针对服务业

　　征收的税种。中国服务业贸易的规模远远小于货物贸易，这是由服务业自身的特

　　征以及中国服务业发展的现状所决定的，因此，在金融危机中进出口所受的较大

　　34

　　负面影响，基本都是对货物贸易及与之相关的生产活动的影响，服务业受进出口

　　变化的影响较小。

　　三是所有区域财政收入都出现增长放缓的情况。财政收入受国际金融危机影

　　响的程度，在不同区域显现出一定的差别。通过比较东部、中部、西部等地区各

　　省份2008 年与以前年份的财政收入增速，到2008 年末，大多数省份的地方财政

　　收入增长率较以前年度有所下降，显现出国际金融危机对当地经济进而财政收入

　　形成了负面影响。各区域间比较来看，东部省份财政收入下滑的程度较中西部更

　　为严重，如东部地区财政收入降幅最大的广东，其2008 年地方财政收入增长率

　　较上年下降达30 个百分点，包括北京市、上海市、江苏省、福建省、海南省在

　　内的另外5 个东部省市，2008 年地方财政收入增速的下降幅度也都超过了10%。

　　从2008 年各省财政收入增幅排序的情况看，浙江、山东、上海等都成为垫底的

　　省市。中部和西部省份财政收入增幅的下滑则相对较小，如中部的湖南、河南、

　　江西等省，西部的云南、贵州、广西、陕西、青海等省区，虽然财政收入增速有

　　所放缓，但放缓的程度较低，都没有超过10%，有一些增幅仅降低了2-3 个百分

　　点。只有四川省财政收入增幅下降较多，但这其中包含汶川地震的影响。

　　表3.5 2008 年各省份地方财政收入增长情况

　　单位：%

　　资料来源：中国国家统计局

　　序号省份地方财政收入增长率序号省份地方财政收入增长率

1  甘肃38.8 17 西藏23.5

2  海南33.9 18 北京23.1

3  安徽33.3 19 贵州22.6

4  内蒙古32.5 20 江苏22.1

5  吉林31.8 21 湖北20.3

6  黑龙江31.4 22 河北19.7

7  重庆30.4 23 福建19.1

8  新疆26.2 24 四川18.9

9  青海26.2 25 广东18.8

10  云南26.1 26 宁夏18.8

11  江西25.3 27 湖南18.2

12  辽宁25.2 28 浙江17.2

13  天津25.1 29 河南17.1

14  山西25 30 山东16.8

15  陕西24.5 31 上海13.3

16  广西23.8

　　35

　　财政收入受金融危机影响程度在区域间的差别，与区域经济发展受金融危机

　　影响在时间上、程度上存在的差异有关。总的来看，此次国际金融危机对中国经

　　济的影响呈现出由东部地区向中西部地区逐步扩散的趋势。首先，东部地区在

2008  年11 月最早出现了出口增速由正转负的情况，这种现象在中部出现的时间

　　较东部晚一个月，在西部出现更晚，是在2009 年1 月。第二，东部地区工业增

　　加值增速放慢更明显，工业增长出现了“东慢西快”的状态。2008 年，东部地

　　区规模以上工业增加值比上年增长11.6%，而中部和西部地区这一指标的数值分

　　别为15.8%和15.0%。分省来看，除天津外，工业增速较快的省份都集中在中西

　　部，包括内蒙古、广西、安徽、江西、湖北、重庆、青海等。第三，从企业停产、

　　半停产和关闭情况在东部，特别是东南沿海地区较为突出。如广东省经贸委的统

　　计逐渐显示，2008 年10 月，广东省出现企业停产关闭的一个高峰，当月停产企

　　业数达到8513 家，比前9 个月的总和还要多。浙江省温州市在2008 年10 月对

　　全市10 个重点乡镇的调查也显示，10 个乡镇平均有8%的企业倒闭，最严重的乡

　　镇企业倒闭率达到14%。

　　四是财政支出压力增大。财政支出规模和结构的确定，除了需要从财政风险

　　控制的角度，适当考虑财政收入的规模、赤字规模和比率，以及由此产生的政府

　　债务绝对数额和相对比率的增加外，更重要的是考虑经济社会平稳发展对财政投

　　入的需求。在面临金融危机带来的经济下滑严峻形势的时候，中央及时调整了财

　　政政策的基本取向，在2008 年11 月宣布实施积极的财政政策，以促进经济平稳

　　较快增长。适应经济形势所作的政策取向转变，带来了新增财政支出的要求。也

　　是在2008 年11 月，国务院常务会议确定了“当前进一步扩大内需、促进经济增

　　长的十项措施”，并提出落实这些措施的投资额到2010 年底约需4 万亿元人民币。

　　这项总额达4 万亿元的经济刺激方案，其实施需要中央和地方财政的投入。在这

4  万亿元新增投资中，已经明确中央政府支出的部分为1.18 万亿元，其余部分

　　中包括地方政府的投入。2008 年第四季度，中央政府已新增公共投资1040 亿元。

2009  年，中央财政的公共投资安排计划将增加4875 亿元，达到9080 亿元。

　　以政府投资带动投资需求上升，是为应对金融危机影响而采取的财政政策措

　　施的一个方面，另一方面，在涉及民生的一些财政支出领域，也做出了一定的安

　　排，目的在于保障民生，促进消费需求增长。在2009 年财政预算安排中，包括

　　推动教育优先发展、支持深化医疗卫生体制改革、完善社会保障和就业体系、保

　　障性安居工程建设等方面的支出都有较大幅度的增长，其中教育支出将增长

　　36

23. 9%，医疗卫生支出将增长近四成，社会保障和就业支出增长22.1%，安排保

　　障性安居工程支出增长171%，这也构成了促使财政支出明显增加的一个因素。

　　考虑到金融危机背景下各方面的支出需求，2009 年全国财政支出76235 亿

　　元，较上年增长22.1％，远远超过财政收入预计8%的增幅，预计将形成9500

　　亿元的财政赤字。可以说，国际金融危机的爆发使得中国财政支出的压力大大增

　　加。

　　2．对扶贫工作可能产生的影响

　　综合国际金融危机对中国的财政收入和支出所产生的影响来看，危机改变了

　　之前财政较大比例超收、收支相抵后略有盈余的局面，一方面造成主要税种减收、

　　财政收入增长明显放缓，另一方面又带来了很多领域财政支出大幅增加的需要，

　　使财政支出压力增大，财政收支间出现一定的矛盾，形成收支相抵后赤字的状况。

　　从中央财政的层面来看，作为经济发展、宏观调控、收入再分配等职能的主

　　要承担者，有必要从经济社会发展的需要出发确定财政支出的规模和结构。同时，

　　由于中国政府债务水平仍基本处于安全范围内，财政风险可控，完全具备发行国

　　债为宏观经济政策实施所需的财政支出融资的条件。因此，在2009 年预算中，

　　中央财政增加国债融资7500 亿元，弥补将会出现的财政赤字，支持扩大内需政

　　策的实施。由于拥有解决财政收支矛盾的有效手段，中央财政也有可能以经济社

　　会发展的需要为基本出发点来安排支出。

2009  年，中央财政不仅没有减少扶贫、贫困人口补助等方面的支出，还进

　　行了一系列政策调整，提高对贫困人口的补助力度，以更好地缓解经济下滑给贫

　　困人口带来的不利影响。相关的政策包括：一是加大扶贫开发力度，实行新的扶

　　贫标准。对农村低收入人口全面实施扶贫政策，新标准提高到人均1196 元，到

　　年底实现扶贫对象覆盖4007 万人。分别按月人均15 元、10 元的标准提高城乡

　　低保水平，安排补助资金540.8 亿元，增长48.9％。二是加大社会保障和社会

　　救助的财政支出力度。对全国城乡低保对象、农村五保户等7570 多万困难群众，

　　春节前发放一次性生活补贴安排资金100 亿元。按2008 年企业退休人员月人均

　　基本养老金的10％左右，继续提高企业退休人员基本养老金水平，并向特殊调

　　整对象倾斜，中央财政对中西部地区和东北地区等老工业基地给予适当补助，企

　　业职工基本养老保险基金补助资金共安排1392.41 亿元。适时提高部分优抚对象

　　抚恤补助标准，包括调标补助在内安排抚恤和生活补助资金175.12 亿元。三是

　　进一步增加对农民的补贴。中央财政安排粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、

　　37

　　农机具购置补贴四项补贴1230.8 亿元，较上年增加200.4 亿元，增长19.4％ ，

　　支持较大幅度提高粮食最低收购价，增加农民收入。

　　国务院扶贫开发领导小组有关领导表示，2009 年，尽管财政收入增幅明显

　　下降，但是，中央财政扶贫资金将保持2008 年的增幅并略有提高。实现2008-2009

　　两年国家财政专项扶贫资金总量超过2001-2007 年七年的总和。

　　地方层面的情况与中央存在一些差别。这是由于，目前中国预算法明确规定

　　地方政府不得发行地方政府债券，也就是说，地方政府的财政支出要受到由地方

　　财政收入和上级转移支付构成的可用财力的限制。今年，在面临金融危机带来的

　　较为严峻的宏观经济形势，扩大内需的政策措施需要各级政府的资金投入来落实

　　的情况下，国务院批准地方将发行2000 亿元债券，由财政部代理发行，列入省

　　级预算管理。地方债的发行，有利于缓解地方财政层面的收支矛盾，但由于操作

　　上列入省级预算管理，省以下基层政府能在多大程度上获得地方债的融资支持难

　　以保证，支出压力的缓解可能仍然面临困难。基层财政部门反映，地方财政支出

　　中硬性支出多，并且，在年初预算确定以后，由于一些突发事件或中央新的政策

　　出台，还会增加新的硬性支出，地方政府面临的财政支出压力一直较大。今年以

　　来，地方财政受政府投资项目大规模上马的影响，财政资金紧张程度加剧，财政

　　超支压力增大。根据审计署对18 个省（区、市）335 个新增投资项目的审计抽

　　查的结果，截至3 月底，部分项目按工程进度地方配套资金到位率仅48%，明显

　　低于中央财政资金的到位率。这从一个方面反映了地方财政资金紧张的状况。

　　地方财政资金紧张，可能对基层的扶贫工作投入产生不利影响。在受经济形

　　势制约财政收入一定程度上收缩的条件下，压缩财政开支是地方政府不得不做出

　　的选择。有调查显示，“紧运行”已经成为2009 年一些地方财政运行的现实状态。

　　尽管对于政策有明确规定的低收入人口补助等支出，地方政府必须加以满足，但

　　是在较大的财政支出压力下，对扶贫工作的其他投入可能不得不一定程度上缩

　　减。

3. 2.4 对金融、信贷及其支持扶贫工作的影响

　　1．国际金融危机爆发以来的金融、信贷变化情况

　　在此次国际金融危机中，中国金融体系所受的直接影响较小。金融危机带来

　　的直接损失主要在于与美国次贷相联系的衍生证券，而中国金融机构对这类金融

　　衍生产品持有很少，因此直接损失很小。总体上来看，金融体系保持良好的运行

　　基础和态势。

　　38

　　但是，由于国际金融危机通过外需等渠道对中国实体经济的影响逐步显现，

　　为了保持经济的平稳较快发展，中央对货币政策取向做出了调整，从2008 年下

　　半年起，开始实施一系列适度宽松的货币政策措施，包括增加信贷规模、多次降

　　低存贷款利率和法定存款准备金率等。2009 年，中国继续实施适度快速的货币

　　政策，取消了对信贷规模的限制。货币政策的调整，旨在提高金融体系对实体经

　　济的融资支持，为宏观经济发展提供较为充足的资金，促进经济恢复增长。

　　适度宽松的货币政策实施以来，中国货币信贷形势出现了积极的变化。首先，

　　货币供应快速增长。从2008 年12 月起，货币供应量增速快速上升，屡创新高。

　　到2009 年7 月，广义货币供应量M2 同比增长率达到28.42%，与6 月基本持平，

　　较上年末提高了10.6 个百分点；狭义货币供应量M1 增长率为26.37%，比6 月

　　提高了1.6 个百分点，较上年末高17.3 个百分点。

　　图3.4 近期货币供应与信贷增长情况（%）

　　图3.5 近期新增贷款变化情况（亿元）

　　0

　　5

　　10

　　15

　　20

　　25

　　30

　　35

　　40

　　2007-01

　　2007-03

　　2007-05

　　2007-07

　　2007-09

　　2007-11

　　2008-01

　　2008-03

　　2008-05

　　2008-07

　　2008-09

　　2008-11

　　2009-01

　　2009-03

　　2009-05

　　2009-07

　　M2

　　M1

　　贷款

　　0

5, 000

10, 000

15, 000

20, 000

　　2008年1月

　　2008年2月

　　2008年3月

　　2008年4月

　　2008年5月

　　2008年6月

　　2008年7月

　　2008年8月

　　2008年9月

　　2008年10月

　　2008年11月

　　2008年12月

　　2009年1月

　　2009年2月

　　2009年3月

　　2009年4月

　　2009年5月

　　2009年6月

　　2009年7月

　　新增贷款

　　39

　　其次，贷款余额也呈现快速增长势头。7 月，金融机构人民币各项贷款余额

　　达到38.1 万亿元，同比增长33.9%，增幅较上年末高15.1 个百分点。自2008

　　年10 月起，金融机构新增贷款规模大幅增加，今年以来，已有4 个月出现了单

　　月新增贷款超万亿元的情况。1-7 月累计新增贷款达到7.73 万亿元，已经超出

2008  年全年新增贷款2.82 万亿元。

　　从新增信贷投放的结构来看，主要呈现出以下几个特点。一是国有商业银行

　　等大型银行机构的新增贷款投放比例有所上升。比较2009 年前两个季度与2008

　　年各季度新增贷款在不同类型金融机构间的分布，会发现国有商业银行信贷投放

　　的比例在2008 年基本稳定在40%左右，但是到2009 年第一季度，新增贷款中有

　　约一半来自国有商业银行，这一比例在第二季度略有下降，但仍然高于2008 年

　　的水平。二是新增中长期贷款比重上升。这一特征在今年二季度以来表现尤为明

　　显。中长期贷款大规模增加与政府性投资带动的大项目逐步启动有密切关系。三

　　是新增贷款投放区域方面，对东部经济发达地区略有倾斜。在中国银行2009 年

　　一季度新投放贷款中，沿海重点分行贷款占比较2008 年上升了5.86 个百分点，

　　表明对这些地区信贷支持力度较大。建设银行一季度贷款投放的统计数据也显

　　示，包括江苏、广东、北京、浙江、山东等省市在内的长三角、珠三角、环渤海

　　三大重点地区贷款新增额占全部新增贷款的近60%。

　　图3.6 不同类型金融机构的新增贷款（亿元）

　　新增信贷投放之所以显现出以上结构特征，主要原因在于两个方面。一个方

　　面是由于应对金融危机、扩大内需的宏观经济政策开始实施，经济刺激方案中的

　　政府投资项目逐步落实，带动了大规模的配套信贷需求。另一方面是由于受金融

　　危机的影响，外部经济环境恶化、中国经济增长放缓，在这种经济形势下，出于

　　控制信贷风险的考虑，银行更愿意将信贷投放在经济实力较强的地区和大型企

　　-20000

　　0

　　20000

　　40000

　　60000

　　80000

　　2008一季度

　　2008二季度

　　2008三季度

　　2008四季度

　　2009一季度

　　2009二季度

　　外资金融机构

　　农村金融机构

　　城市商业银行

　　政策性银行

　　股份制商业银行

　　国有商业银行

　　40

　　业，而经济实力薄弱的地区、中小企业因其自身抗风险能力较差而形成较高的信

　　贷风险，因此银行对其投放信贷的意愿较低。

　　2．对扶贫工作可能产生的影响

　　从以上分析可以看出，尽管在适度宽松的货币政策作用下，中国的货币信贷

　　供应趋于宽松，经济发展获得了大量信贷资金的支持，但是，从信贷投放的结构

　　上来看，对贫困地区、贫困人口的支持力度可能并没有同等增强。

　　信贷支持扶贫工作，可以通过两大类渠道，一是通过为政府对贫困地区的投

　　资配套信贷资金，推动投资项目顺利实施来提供支持；二是通过市场渠道，如支

　　持中小企业发展以促进劳动力就业，支持农业发展以提高农民收入等，进而帮助

　　贫困人口脱贫。

　　由于银行体系资金较为充裕，对政府投资项目的配套信贷要求，银行有能力

　　满足。而相对来说，政府投资项目的风险较小，这一优势在当前的经济形势下尤

　　为突出，因此银行对为政府投资项目提供配套信贷资金的意愿也较强。也就是说，

　　通过政府投资带动实施的扶贫相关项目，总体上应该能够得到较为有效的金融支

　　持。但是，由于这类项目的资金来源往往既包括中央政府投资，又要求一定的地

　　方配套资金，项目的进展情况、获得银行信贷资金支持的情况，在一定程度上也

　　与当地地方财政配套能力有关联。贫困地区地方财政的配套能力相对较弱，有可

　　能由于无法提供足够的配套资金或配套资金到位进度慢等原因，使相关项目的实

　　施受到影响，如果项目不能实施，也就得不到相对应的金融支持。

　　市场渠道方面，由于当前的经济形势，以及商业银行就自身经营稳健性、信

　　贷风险控制等方面的考虑，很难实现有效的支持。这一方面，也需要相应的政策

　　引导，如对银行发放中小企业贷款、农业贷款采取贷款贴息、税收优惠等政策措

　　施，才能达到较好的效果。

3. 3 对贫困地区自我发展的不利影响

　　中国贫困地区主要集中在中国的中西部。虽然金融危机首先冲击中国外向度

　　较高的东南沿海地区，但中西部地区不仅不能独善其身，而且由于依赖资源类产

　　品和传统制造业，更容易受到金融危机的冲击。金融危机爆发前，东部地区土地

　　政策、加工贸易政策的不断缩紧在一定程度上加速了东部产业向中西部尤其是中

　　部转移。金融危机后，随着东部地区的出口不断下滑，东部会加大对相关产业的

　　吸引力度。如果东部地区向中西部地区的产业转移放缓，那么在金融危机冲击结

　　41

　　束后的相当一段时期，中西部地区的经济增长和产业发展都会受到一定的限制。

　　从短期来看，金融危机从农产品出口和资源产品价格两个方面对中西部尤其是贫

　　困地区的发展带来了冲击。

3. 3.1 农产品出口下滑影响贫困地区的持续发展

　　贫困地区由于产业基础较为薄弱，在中国出口中占有的比重相对较低。但是

　　贫困地区的出口产品主要是农产品，这些产品的出口直接关系到贫困地区产业发

　　展和贫困人口的生活水平的提高。从产业发展来看，为了促进贫困地区的自我发

　　展，从2005 年，国务院扶贫办和各级扶贫办开始确定各级扶贫龙头企业，从已

　　经确定的龙头企业名单看，绝大多数属于农产品加工企业。这从另一方面说明尽

　　管已经有了一定的产业转移，但支撑贫困地区发展的还是农产品加工企业。因此

　　农产品出口不仅关系到贫困人口的脱贫致富，也在一定程度上影响了贫困地区的

　　产业发展。

　　表3.6 中西部地区农产品出口情况

　　单位：万美元

　　数据来源：中国食品土畜进出口商会

　　地区2008 年1-4 月2009 年1-4 月比上年同期增长

　　中部地区72191.4 64598 -10.5%

　　其中：安徽15960.6 13862.6 -13.1%

　　山西3403 1485.6 -56.3%

　　江西7350.4 6375.1 -13.3%

　　河南14189.1 13154.2 -7.3%

　　湖北18636.3 17958.8 -3.6%

　　湖南12652 11761.7 -7.0%

　　西部地区150909.8 136457.3 -9.6%

　　其中：内蒙9272.5 7354 -20.7%

　　广西24740.3 25075.5 1.4%

　　重庆5286.8 4527.2 -14.4%

　　四川20711.2 14659.5 -29.2%

　　贵州1641.7 4048.9 146.6%

　　云南20847.1 25608.9 22.8%

　　西藏986.9 1204.6 22.1%

　　陕西33266.2 20136.3 -39.5%

　　甘肃8544.3 6292.7 -26.4%

　　青海217 243.5 12.2%

　　宁夏1471.2 872.8 -40.7%

　　新疆23924.6 26433.4 10.5%

　　42

　　从农产品出口结构来看，2009 年上半年，出口谷物70.4 万吨，同比下降

44. 2%，其中，大米出口45.2 万吨，同比下降30.7%，玉米出口6 万吨，同比下

　　降52.9%，小麦出口8100 吨，同比下降93.6%。与此同时，畜产品出口金额18

　　亿美元，同比下降10.9%，棉花出口5853.4 吨，同比下降26.4%，食用油籽出口

67. 8 万吨，同比下降7.3%，蔬菜出口383.9 万吨，同比下降2.7%。从出口产品

　　结构看，出口降幅较大的是大米、小麦等农业主产区的主导产品，相对于经济作

　　物出口的下滑，这些粮食作物出口下滑对贫困人口影响更大。

　　从贫困地区农产品出口形势来看，东部河北省农产品出口金额同比增长率为

　　-12.4%，下降幅度超过全国平均水平4.5 个百分点；中部拥有国家扶贫重点县数

　　量最多的山西、河南、湖北、江西的农产品出口金额同比增长率分别为-56.6%、

　　-11.8%、-8.9%、-14.4%；西部拥有国家扶贫重点县数量最多的云南、贵州、陕

　　西、甘肃的农产品出口金额同比增长率分别为14.6%、185.2%、-37.8%、-27.8%。

　　从东中西三大区域来看，东中部各省份农产品出口金额同比增速总体滑落，除福

　　建、广东、海南三省外其余各省均出现负增长；而作为农村贫困人口最集中的西

　　部地区，西部各省出口形势呈现显著的分化特征，云南、贵州、广西、西藏、青

　　海、新疆六省农产品出口逆势上扬，同比增速较快，而其余六省农产品出口金额

　　同比增长率大幅度下降，均呈现跌幅较深的负增长。尤其是西北的陕甘宁地区出

　　现了大幅度的负增长。之所以出现不同的变化，主要还是由于不同省份之间的出

　　口产品结构存在巨大的差异所导致的。金融危机以来，在中国农产品出口中，烟

　　草、茶叶、鲜活产品由于市场萎缩相对较小，受到的冲击也相对较小，而这些产

　　品则是云贵川农产品的出口的重要产品。例如云南省，2009 年上半年其农产品

　　出口达到了4.1 亿美元，同比增长28.4%，其中烟草制品出口1.6 亿美元，同比

　　增长76.5%，而且出口价格同时也增长了36%，出现少见的“量价齐扬”的现象，

　　咖啡出口5180 万美元，同比增长22.2%，甘蓝、豌豆、西兰花及蒜头等蔬菜出

　　口8092 万美元，增长19.2%。而陕甘宁等西北省份中，出口产品以苹果、马铃

　　薯等产品为主，例如西北农产出口位居前列的陕西，其苹果及相关深加工产品占

　　了农产品出口总额的80%左右。

　　43

　　-30

　　-20

　　-10

　　0

　　10

　　20

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　　70

　　07年1季度

　　07年2季度

　　07年3季度

　　07年4季度

　　08年1季度

　　08年2季度

　　08年3季度

　　08年4季度

　　09年1季度

　　09年2季度

　　%

　　进口金额同比增长率出口金额同比增长率

　　数据来源：根据中国商务部公布数据整理

　　图3.7 农产品进出口变化

　　农产品出口下降的原因是多方面的。但是应该看到，中国农产品出口的大幅

　　下跌，尤其是经济类作物以及相关加工产品出口的下降，很大程度上是金融危机

　　和全球经济衰退所带来的外部市场萎缩所导致的。而且一些经济作物是一些欠发

　　达地区的支柱产业，农产品出口受到冲击，对这些地区经济发展和人民生活的打

　　击往往要大于我们通过数据所看到的。例如在金融危机冲击下，发达国家的果汁

　　消费大幅收缩，导致陕西、甘肃苹果及苹果汁的出口受到严重打击。尽管出口值

　　较小，但是其出口受影响对相关苹果产区的人民生活带来了巨大的影响。2008

　　年，陕西苹果产量650 万吨，约占全国总产量的1/3，全球总产量的11%，同时

　　陕西还是全国最大的果汁加工基地，果汁产能、产量与出口量均居世界首位，2008

　　年生产和加工浓缩果汁50 万吨，约占全球产量的三分之一，产品95%以上用于

　　出口。据不完全统计，全省与苹果产业相关的农民人数达到了600 万人，超过农

　　民总数的五分之一。金融危机爆发后，全球市场的萎缩也危及到了苹果以及相关

　　产业的出口。苹果出口从4 月份开始出现同比负增长，降幅为8.1%，到了6 月

　　份，降幅达到了37.3%。与此对应的是苹果汁的出口，从出口量来看，今年上半

　　年，中国的苹果汁出口同比增长9.5%，但是由于价格同比降幅超过了50%，因

　　此出口价值同比下降了55.9%。这说明在外部环境恶化的情况下，经济类农作物

　　的价格下跌导致相关产品的出口出现了大幅下调，这实际上也是供给过多之后的

　　必然反应。供给的过剩一定程度上也导致苹果汁加工企业价格竞争加剧，相关加

　　工企业的利润也被大大压缩。国内陷入恶性竞争，对于苹果加工产业长远发展是

　　44

　　不利的，从而影响苹果产区经济发展和农民收入的稳定增加。苹果以及相关产品

　　出口受外部条件影响巨大，一定程度上也说明了中国农业及相关农产品加工业的

　　脆弱性。如果相关农产品加工的出口进一步萎缩，相关的龙头企业必然的发展可

　　能进一步受到打击，不仅扶贫成绩出现倒退，更有可能的是一些通过农产品及相

　　关加工产品出口而脱贫致富的地区有可能重现陷入贫困。

　　表3.7 苹果及苹果汁出口变动情况

　　单位：%

　　数据来源：CEIC 数据库，作者计算整理

3. 3.2 矿产品出口价格下跌对贫困地区财政收入带来压力

　　随着资源价格的一路上涨，资源性产品收入已经成为一些地区的主要收入来

　　源，并且成为一些矿产资源丰富的贫困地区的脱贫的主要途径。金融危机爆发以

　　后，相关产品的价格和需求的下降对贫困地区的财政收入带来巨大的压力，而且

　　相对于资源丰富的发达地区，资源丰富的贫困地区的财政收入对资源产品依赖更

　　大，资源产品价格的下降对贫困地区的财政收入带来了巨大的压力。

　　在中国的中西部省份中，山西是资源丰富的贫困县最为集中的地区，在其35

　　个国家级贫困县中，其中17 个县还属于山西省重点产煤县①，煤炭产业也成为

　　这些县的主要财政收入来源，例如忻州市的宁武县，其地方财政收入的80%以上

　　来自煤炭及相关行业，煤炭产量和价格的走势直接影响到地方财政收入的发展。

　　近年来随着煤炭价格的一路攀升，这些产煤大县的财政收入也一路高涨，增长速

　　度远远高于同期。同样以忻州市为例，在该县的11 个国家级贫困县中，属于山

　　西省产煤大县的一共有静乐县、河曲县、保德县、宁武县等5 个县。

　　苹果苹果汁

　　价值价格价值价格

2009  年1 月20.4% -1.5% -67.3% -50.9%

2009  年2 月20.9% -2.1% -34.3% -50.7%

2009  年3 月19.5% -2.4% -39.6% -54.7%

2009  年4 月-10.8% -3.0% -53.4% -53.4%

2009  年5 月-20.2% 4.8% -47.7% -54.3%

2009  年6 月-33.7% 5.7% -39.9% -54.9%

①  这里的产煤大县主要根据《山西省煤炭价格监测主要产煤县（区）情况表》所获得。这17 个产煤贫困

　　县分别是娄烦县、浑源县、右玉县、武乡县、壶关县、静乐县、河曲县、保德县、宁武县、和顺县、左权

　　县、汾西县、吉县、平陆县、中阳县、兴县、临县。

　　45

　　表3.8 忻州产煤贫困县和不产煤县财政收入对比

　　单位：百万元

　　数据来源：CEIC 数据库，作者计算整理

　　从近年来忻州各个县的财政收入情况来看，无论是贫苦县还是非贫困县，只

　　要该地区没有煤炭，那么该地区的财政收入增长便相对较慢。定襄县和神池县都

　　是非产煤县，不同之处是后者是国家级贫困县。从2004 年到2007 年，两个县的

　　财政收入分别增长了80.9%和75.9%。与此对应的是该地区的5 个国家级贫困县，

　　受煤炭价格暴涨的影响，这5 个县的财政收入增长了100%以上，最高的保德县，

　　为322.7%，即使是最低的宁武县，也增长了114.7%。金融危机爆发以来，煤炭

　　价格持续下跌。从煤炭出口单价看，自从2008 年11 月以来，除了在2009 年4

　　月煤炭价格环比有所上升以外，其余8 各月煤炭价格环比都出现了不同程度的下

　　降，目前煤炭出口价格累计已经下降了41.6%。煤炭价格的大幅下调对严重依赖

　　煤炭工业的地方政府尤其是贫困县的财政收入率带来了严重的冲击，受煤炭价格

　　下降以及需求减少等因素的影响，2009 年上半年相当部分县级地方政府的财政

　　收入才完成全年任务的30%，在一些贫困县，受地方财政收入大幅度缩水的影响，

　　财政收入状况严峻，财政风险进一步加大。

　　除了煤炭等能源产品价格大幅下跌对产煤大县的财政收入带来一定的影响

　　以外，其他资源产品例如有色金属、黑金属等产品的价格受金融危机影响大幅下

　　跌也在一定程度上影响到相关贫困地区的工业产值和财政收入。例如云南省兰坪

　　县是国家级贫困县，锌开采是该县的支柱产业。金融危机爆发以来，由于锌价格

　　大幅下跌，直接导致兰坪县的工业生产出现大幅下滑，2008 年兰坪的第二产业

　　的增加值同比下降了35.5%，同时财政收入下降了18.5%，2009 年受到的影响进

　　一步加大，财政收入同比下降了40.1%。作为国家级贫困县，当地政府的刚性支

　　不产煤

　　非贫困

　　县

　　不产煤

　　贫困县

　　产煤贫困县

　　定襄县神池县原平市宁武县保德县静乐县河曲县

2004  年41 19 97 57 54 24 62

2005  年43 17 109 82 103 34 78

2006  年49 21 157 134 154 44 140

2007  年74 34 300 121 229 72 238

　　2004-2007

　　年增长率

80. 9% 75.9% 208.4% 114.7% 322.7% 197.5% 283.6%

　　46

　　出本身就很紧张，在财政收入大幅度减少的情况下，地方政府的收支压力进一步

　　加大。同样在四川、江西、河北等资源产区，贫困地区受资源价格下降的冲击也

　　比较明显。

3. 4 金融危机对贫困人口的影响

　　金融危机的爆发，一方面使得城镇居民收入增长出现一定程度的下降，2009

　　年一季度城镇单位就业人员劳动报酬同比增长率为14.1%，增速比上年同期下降

7. 3 个百分点，劳动报酬的增速下降使得城镇居民的生活受到的了一定影响；另

　　一方面，金融危机对农村居民收入影响巨大，使得农村居民生活受到极大冲击，

　　农村贫困人口生活面临新的困难，甚至有可能使得已经返贫的人口重新陷入贫

　　困。占人口绝大多数的农村家庭居民作为要素市场与产品市场的供给者，其生活

　　受到冲击直接影响到中国民生事业的顺利发展，也是中国政府必须面对的首要难

　　题。

3. 4.1 对中国就业的影响

　　金融危机对中国经济冲击的民生影响之一是城镇单位新增就业岗位减少，既

　　产生城镇居民失业引发的城市贫困问题，也导致农民工失业产生的城市新贫群

　　体。根据魏后凯《中国贫困与反贫困政策》，现阶段，城市贫困人口构成具有明

　　显的多元化趋势，既包括传统的“三无”人员，也包括市场经济条件下产生的失

　　业、下岗、停产半停产企业中的半失业者和其他由市场因素引起的贫困人口，后

　　者占目前城市贫困人口总数的70%－90%。除此之外，农民工成为城市贫困人口

　　构成中的新“三无”人员——无土地、无固定工作场所、无社会保障。因此，金

　　融危机引发的就业问题直接影响了中国新阶段的扶贫工作进程。

2009  年第1 季度中国城镇就业人员比上年同期增加1205 千人，同比增长率

　　为－59%，其中国有企业新增就业人员429 千人，城镇集体企业减少就业人员575

　　千人，其他企业新增就业人员1351 千人。从2008 年一季度到2009 年一季度，

　　城镇集体企业减员幅度大，私人企业新增就业人员下降幅度显著，但包括外资、

　　股份制、私营企业在内的其他类型企业仍然是中国城镇单位就业企稳的支点。

　　47

　　表3.9 全国城镇就业人员变动

　　单位：万人

　　数据来源：国家统计局

　　从各地区城镇单位就业情况来看，东部地区是中国城镇单位新增就业人员的

　　主体，2009 年一季度东部地区占中国城镇单位新增就业人员的87%，其中东部地

　　区私企新增就业人员占中国私企新增就业人员的77%。如此同时，2009 年一季度

　　东部地区城镇单位新增就业人员同比增长率为－57%，东部地区外资、股份制、

　　私营企业等其他类型新增就业人员同比增长率为－61%。因此，鉴于东部地区是

　　安置城镇就业、吸纳农村剩余劳动力的重要区域，其新增就业人员尤其是外资、

　　股份制和私营企业新增就业人员的大幅回落，对解决中国劳动力就业问题带来了

　　不利影响，进而可能诱发失业导致的贫困问题。

　　表3.10 东部城镇就业人员变动

　　单位：万人

　　数据来源：国家统计局

　　根据魏后凯《中国贫困问题与反贫困政策》：以城市最低生活保障人数为标

　　准，2005 年，中部地区城市贫困人口比重最高，为47.5％。魏后凯的判断在2008

　　年1 季度到2009 年1 季度的城镇就业人员数据得到印证。与东西部地区不同，

　　中部地区除2008 年3 季度外，城镇就业单位处于减员态势，其中2009 年1 季度

　　中部城镇集体企业减员数量占中国城镇集体企业减员数量42%。

　　全国

　　城镇单位就业人员比上年同期增减

　　合计国有城镇集体其他

200801  2957 -556 -428 3941

200802  3106 -418 -515 4039

200803  3195 -180 -515 3890

200804  1681 235 -566 2012

200901  1205 429 -575 1351

　　东部

　　城镇单位就业人员比上年同期增减

　　合计国有城镇集体其他

200801  2424 -168 -96 2688

200802  2646 -19 -180 2844

200803  2411 -13 -241 2665

200804  1446 168 -227 1506

200901  1043 277 -268 1037

　　48

　　表3.11 中部城镇就业人员变动

　　单位：万人

　　数据来源：国家统计局

　　西部地区外资、股份制和私营等其他类型企业就业状况受金融危机影响较

　　深，2009 年1 季度新增就业人员只有192 千人，比上年同期减少680 千人；西

　　部地区城镇集体就业状况持续低迷；西部地区国有企业新增就业情况逐渐扭转颓

　　势，缓慢回升，2009 年1 季度新增就业人员216 千人，比上年同期增加279 千

　　人。总体而言，西部地区新增城镇就业的形势不容乐观，新增就业总体规模偏小，

　　私企吸纳就业偏弱，不利于进一步解决西部地区贫困问题，尤其是失业返贫问题。

　　表3.12 西部城镇就业人员变动

　　数据来源：国家统计局

3. 4.2 对农村居民收入的影响

　　根据国家统计局公布数据，2008 年前3 个季度农村居民家庭人均现金收入

　　处于高速增长时期，全年人均现金收入达到5737 元，同比增长15.7%；金融危

　　机的影响在2009 年凸显，2009 年上半年农民居民收入状况持续低迷，农村居民

　　人均现金收入2733 元，同比增长金额205 元，同比增长率为8.1%，同比增速为

　　近6 年来最低。从农民人均现金收入的当期季度值来看，如下图所示，2007 年

　　与2008 年各季度人均现金收入保持了较快增长；2009 年第1 季度农民人均现金

　　收入同比增长率为8.6%，增长速度比上年同期下降9.9 个百分点；2009 年第2

　　季度人均现金收入同比增速回落到7.4%，比上年同期下挫14.3 个百分点。金融

　　中部

　　城镇单位就业人员比上年同期增减

　　合计国有城镇集体其他

200801  -189 -324 -246 381

200802  -168 -380 -233 446

200803  67 -136 -191 396

200804  -63 -64 -249 251

200901  -181 -64 -239 123

　　西部

　　城镇单位就业人员比上年同期增减

　　合计国有城镇集体其他

200801  723 -63 -84 872

200802  628 -18 -102 747

200803  716 -29 -83 830

200804  297 132 -89 257

200901  345 216 -67 192

　　49

　　危机对农民收入带来了显著的收入，但是存在一定的滞后性。

　　0

　　200

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　　600

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　　1000

　　1200

　　1400

　　1600

　　1800

　　2000

　　07年1季度

　　07年2季度

　　07年3季度

　　07年4季度

　　08年1季度

　　08年2季度

　　08年3季度

　　08年4季度

　　09年1季度

　　09年2季度

　　元

　　0

　　5

　　10

　　15

　　20

　　25

　　30

　　现金收入同比增长率%

　　数据来源：中国统计信息网、《中国经济统计快报200804》、《中国统计快报200908》

　　图3.8 农村居民家庭人均现金收入变化

　　从农民收入构成来看，它包括工资性收入、农业经营性收入、非农业经营性

　　收入、财产性收入、转移性收入，其中以前三种为主要组成部分。根据统计数据，

2008  年农村居民人均现金收入中，工资性收入、农业经营性收入与非农业经营

　　性收入所占的比重分别为32.3%、46.4%、12.4%。

　　0

　　100

　　200

　　300

　　400

　　500

　　600

　　700

　　07年1季度

　　07年2季度

　　07年3季度

　　07年4季度

　　08年1季度

　　08年2季度

　　08年3季度

　　08年4季度

　　09年1季度

　　09年2季度

　　元

　　0

　　5

　　10

　　15

　　20

　　25

　　30

　　工资性收入同比增长率%

　　数据来源：中国统计信息网、《中国经济统计快报200804》、《中国统计快报200908》

　　图3.9 农村居民家庭人均工资性收入变化

　　工资性收入是农村居民从农村流转到城镇以农民工的身份获取的收入形式，

　　主要表现为农民工的汇款。由于外出务工农民主要在旧历年年末将打工收入汇回

　　家中，因此在数据统计上具有较强的季节特征。如下图所示，农民工资性收入一

　　季度水平值较高，而二、三、四季度水平值渐次递增，但总体水平相对较低。受

　　50

　　金融危机的影响，2009 年第一季度工资性收入当期值同比增长率为7.7%，比上

　　年同期下降9.2 个百分点；2009 年第2 季度工资性收入持续低迷，同比增速为

9. 9%，比上年同期下降10.6 个百分点。金融危机对农民工资性收入在2009 年上

　　半年表现显著。从整个2009 年上半年来看，农民人均工资性收入为954 元，比

　　上年同期增加74 元，同比增长率为8.4%，同比增速下降9.6 个百分点。

　　农业经营性收入是农民收入中最主要的组成部分。受金融危机的影响，农产

　　品国内外需求回落，导致农业经营性收入增长速度下降。根据国家统计局公布数

　　据，2008 年农村居民家庭人均农业经营性收入同比增长率为14.5%，同比增速比

　　上年下降1.1 个百分点；2009 年上半年，人均农业经营收入为1142 元，同比增

　　长率为4.2%，同比增速比上年同期下降17.3 个百分点。从当期季度值来看，如

　　图3.10 所示，农民人均农业经营性收入同比增长率从2008 年第3 季度开始持续

　　走低，2009 年第1 季度同比增长率为6.6%，比上年同期减少13.4 个百分点，2009

　　年第2 季度同比增长率为1.6%，比上年同期减少13.4 个百分点，农业经营性收

　　入增长形势进一步低迷。比较2009 年第1、2 季度农村居民家庭人均现金收入与

　　人均农业经营收入的同比增长率，后者分别低于前者2、5.8 个百分点。可见，

　　金融危机对农业经营收入的影响一定程度上拉低了人均现金收入增长速度。

　　0

　　100

　　200

　　300

　　400

　　500

　　600

　　700

　　800

　　900

　　1000

　　07年1季度

　　07年2季度

　　07年3季度

　　07年4季度

　　08年1季度

　　08年2季度

　　08年3季度

　　08年4季度

　　09年1季度

　　09年2季度

　　元

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　　30

　　35

　　% 农业经营性收入同比增长率

　　数据来源：中国统计信息网、《中国经济统计快报200804》、《中国统计快报200908》

　　图3.10 农村居民家庭人均农业经营性收入变化

　　金融危机对农民非农经营收入的影响相对较弱。2008 年农村居民人均非农

　　经营收入为709 元，同比增长率为8.3%，同比增速比上年下降1 个百分点；2009

　　年上半年人均非农经营收入为369 元，同比增长率为9.8%，同比增速比上年同

　　51

　　期回落1.5 个百分点，但比同期人均现金收入同比增速高1.7 个百分点。从当期

　　季度值来看，如图4.11 所示，人均非农业经营收入在2008 年第3 季度到2009

　　年第1 季度连续保持低增长态势，2009 年第2 季度人均非农业经营收入同比增

　　速迅速反弹到17%，对农民现金收入增长起到了维稳的作用。

　　0

　　50

　　100

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　　200

　　250

　　07年1季度

　　07年2季度

　　07年3季度

　　07年4季度

　　08年1季度

　　08年2季度

　　08年3季度

　　08年4季度

　　09年1季度

　　09年2季度

　　元

　　0

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　　8

　　10

　　12

　　14

　　16

　　18

　　%

　　非农业经营性收入同比增长率

　　数据来源：中国统计信息网、《中国经济统计快报200804》、《中国统计快报200908》

　　图3.11 农村居民家庭人均非农业经营性收入

3. 4.3 对农村低收入户的影响

　　金融危机给农村居民家庭农业经营收入带来了前所未有的冲击。由于农村低

　　收入组人口的收入来源更依赖于农业经营收入，因此金融危机对解决农村低收入

　　组人口的贫困问题带来了巨大的困难。如表3.13 所示，2007 年农村低收入组居

　　民家庭农业经营收入比重达到52.1%，中低收入组农业经营收入比重为50.1%，

　　收入水平越低的农村居民越依赖于农业经营收入。作为贫困地区代表省份的河

　　北、山西、云南，三省农村居民农业经营收入同比增长率分别为-1.3%、2.9%、-

3. 1%，均低于全国平均水平。因此，金融危机对农村贫困地区与贫困人口影响更

　　甚于其他类型地区与居民家庭。

　　表3.13 2007 年按农村人口五等分人均纯收入构成数据

　　单位：%

　　数据来源：《2008 年中国农村贫困监测报告》

　　指标名称低收入组中低收入组中等收入组中高收入组高收入组

　　农业经营

　　收入比重

52. 1 50.1 47.3 43.2 34.6

　　工资性收

　　入比重

33. 5 36.8 39.3 41.2 40.4

　　52

　　由于低收入户收入受到严重冲击，支出的刚性导致低收入户的家庭收支赤字

　　不断扩大。2007 年农村低收入户人均支出超过人均纯收入504 元，2008 年低收

　　户人均收支赤字扩大到645 元。如此对照，其他组别农户家庭人均收支一直处于

　　盈余状态且盈余绝对量呈不断扩大的趋势。根据表3.14 数据计算，2008 年农村

　　低收入户人均纯收入同比增长率为11.4%，同比增速比全国平均水平低3.6 个百

　　分点，且同比增速在各收入组中居末位。

　　表3.14 农村人口五等分人均纯收入数据

　　单位：元

　　数据来源：《2008 年中国农村贫困监测报告》

3. 4.4 对中国贫困地区农民收入的影响

　　由于社会历史、自然资源以及生产资本条件的约束，中国贫困地区农村居民

　　家庭面临相对严峻的发展问题和减贫问题，其抵御风险的能力相对脆弱，面对金

　　融危机的冲击受到的影响更加突出。为了具体分析金融危机对贫困地区农民收入

　　的影响，在东中西部三大区域分别选择河北、山西、云南作为贫困地区代表省份。

　　其中，河北、山西、云南三省分别拥有国家扶贫开发工作重点县39、35、73 个，

　　重点县数量分别位居东中西部首位，因此，所选三省能较好地反映东中西部贫困

　　地区的实际情况。

　　如图3.12 所示，以云南为代表的西部贫困地区农村居民人均现金收入同比

　　增长率在2008 年与全国平均水平持平，但与上年相比回落36.4 个百分点。2009

　　年上半年，云南农村居民人均现金收入同比增长率继续走低至10.1%，但仍高于

　　全国平均水平2 个百分点，也远远高于山西、河北两省的对应指标值。山西作为

　　中部地区典型的资源开发型省区，受到金融危机的影响相当显著。2008 年山西

　　农村居民人均现金收入同比增长11.3%，2009 年上半年比上年同期同比增长

6. 5%，分别比全国平均水平低4.4、1.6 个百分点。河北省作为东部贫困地区的代

　　人均纯收入人均收支状况

　　年份2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008

　　全国3255 3587 4140 4761 700 758 916 1100

　　低收入户1067 1182 1347 1500 -481 -443 -504 -645

　　中低收入户2018 2222 2582 2935 105 183 224 282

　　中等收入户2851 3149 3659 4203 523 581 721 917

　　中高收入户4003 4447 5130 5929 1124 1217 1447 1738

　　高收入户7747 8475 9791 11290 3154 3198 3797 4436

　　53

　　表省份，2008 年农民人均现金收入同比增长率为10.3%，2009 年上半年同比增

　　长率迅速下降至3.9%，不仅低于全国平均水平，也远低于云南与山西两省。金

　　融危机对中国贫困地区农村居民现金收入的相对影响程度从西往东逐次加剧，个

　　中原因可能是中国地区经济的外联性从西往东逐渐增强。

　　0

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　　07年1季度

　　07年2季度

　　07年3季度

　　07年4季度

　　08年1季度

　　08年2季度

　　08年3季度

　　08年4季度

　　09年1季度

　　09年2季度

　　%

　　同比增长率

　　全国云南山西河北

　　数据来源：中国统计信息网、《中国经济统计快报200804》、《中国统计快报200908》

　　图3.12 贫困地区农村居民家庭人均现金收入变化

　　从金融危机对贫困地区工资性收入的冲击来看，如图4.13 所示，位居西部

　　地区的云南省在2008 年农村居民工资性收入同比增长17.7%，比全国平均水平

　　高1.7 个百分点；2009 年上半年工资性收入同比增长率达到18.5%，比全国平均

　　水平高出10.1 个百分点，但同比增速比上年同期下降13.4 个百分点。总体而言，

　　云南省农民工资性收入在金融危机后虽然大幅下降，但相对于全国平均水平，仍

　　保持了较高的增长速度。与之相反，东中部地区的河北、山西两省在2009 年上

　　半年农民工资性收入同比增长速度远远低于全国平均水平，其中河北低于全国平

　　均水平1.6 个百分点，而山西工资性收入出现负增长，同比增速为－0.5%。

　　54

　　-5

　　0

　　5

　　10

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　　07年1季度

　　07年2季度

　　07年3季度

　　07年4季度

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　　08年2季度

　　08年3季度

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　　09年1季度

　　09年2季度

　　%

　　同比增长率

　　全国云南山西河北

　　数据来源：中国统计信息网、《中国经济统计快报200804》、《中国统计快报200908》

　　图3.13 贫困地区农村居民家庭人均工资性收入变化

　　从金融危机对贫困地区农业经营收入的冲击来看，如图3.14 所示，以河北、

　　山西、云南为代表的东中西部贫困地区农业经营收入同比增长速度均低于全国平

　　均水平。根据2008 年的数据，河北2008 年农村居民人居农业经营收入同比增长

5. 8%，低于全国平均水平8.7 个百分点，同时也低于云南、山西两省同比增速。

　　根据2009 年上半年的数据，云南农村居民人均农业经营收入同比增速逆转至-

3. 1%，河北省同比增速为-1.3%，山西同比增速为2.9%，但比上年同期回落31

　　个百分点，回落幅度居三省之最。

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　　07年1季度

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　　07年3季度

　　07年4季度

　　08年1季度

　　08年2季度

　　08年3季度

　　08年4季度

　　09年1季度

　　09年2季度

　　%

　　同比增长率

　　全国云南山西河北

　　数据来源：中国统计信息网、《中国经济统计快报200804》、《中国统计快报200908》

　　图3.14 贫困地区农村居民家庭人均农业经营性收入变化

　　55

3. 4.5 对农民工和外出打工收入的影响

　　在中国，农民工是一个为现代化建设做出突出贡献的庞大的群体。金融危机

　　对农民工的影响重大。金融危机发生后，中央政府和地方政府采取各种措施解决

　　农民工就业问题。特别是，农民工输出大省积极采取了鼓励返乡创业、就业的积

　　极措施，以缓解金融危机对农民工就业和收入的影响。

　　根据国家统计局农民工统计监测调查，截至2008 年12 月31 日，全国农民

　　工总量为2.2 亿人。其中本乡镇以外就业的外出农民工数量为1.4 亿人，占农民

　　工总量的62.3%；本乡镇以内的本地农民工数量为8,501 万人，占农民工总量的

37. 7%。在外出务工的14,041 万农民工中，按输出地分，来自中部、西部和东部

　　地区外出农民工数量比例分别为37.6%、32.7%、29.7%。按输入地分，东部地区

　　吸纳外出农民工占外出农民工总数的71%，中部占13.2%、西部占15.4%。在本

　　地就业的8,501 万农民工主要集中在东部地区，占62.1%，中部地区占22.8%，

　　西部地区占15.1%。

　　集中在珠三角和长三角两个区域的农民工主要从事出口及与出口相关的制

　　造业，珠三角和长三角地区的出口变化对于农民工影响巨大。而且作为中国沿海

　　制造业基地，2008 年，珠三角和长三角的出口分别占中国总出口的34.2%和

41. 6%，这两个地区的出口也在很大程度上影响到中国的总出口表现。金融危机

　　爆发以后，这两个地区出口都出现了负增长。2009 年以后，降幅进一步扩大。

　　由于这两个区域是中国劳动密集型产品出口的主要基地，该区域出口的下降导致

　　这两个区域的农民工就业受到极大冲击。2009 年年初，中国出现了大规模的农

　　民工提前返乡，在提前返乡的农民工中，大约1200 万人是由于金融危机的影响

　　而失去工作，绝大多数是来自珠三角和长三角这两个制造业基地。

1. 返乡农民工的特点

2009  年初，从东部地区、中部地区、西部地区返回的农民工占全部返乡农

　　民工的比例分别为62.4%、16.1%和21.3%，其中，仅从广东省返回的农民工就

　　占了24.6%。

　　从制造业和建筑业返乡的农民工占六成多。分行业看，从外出农民工从业比

　　例最高的两个行业即制造业和建筑业返回的农民工人数占返乡总人数的比例分

　　别为36.1%、28.2%。在制造业和建筑业中，返乡农民工占外出农民工的比例分

　　别为46.2%和73.3%，高于全国的平均水平。

　　返乡农民工文化程度总体偏低。根据国家统计局数据，在返乡农民工中，文

　　56

　　化程度为不识字或识字很少、小学、初中、高中、中专、大专及以上的返乡农民

　　工分别占2.4%、14.8%、65.8%、11.1%、4%和2%，其中初中及以下的农民工占

　　到82.9%。这说明文化程度越低的农民工越容易回流，加强培训有利于提高农民

　　工就业的稳定性。这表明了低文化农民在金融危机中的脆弱性。

2009  年春节前返乡的外出农民工大约7,000 万人，占外出农民工总量的50%。

　　从返乡原因看，只是回家过年的返乡农民工为4,500 万人，占64.3%；因企业关

　　停、企业裁员、找不到工作、收入低等与金融危机有关的因素而返乡的农民工为

1, 200 万人，占17.1%；因家庭原因、工程季节性停工等非经济原因返乡的农民

　　工为1,300 万人，占18.6%。直接受金融危机影响而返乡的1,200 万农民工占全

　　部外出农民工总数的比例为8.5%。

2. 农民工收入分析

　　受金融危机影响，中国农村居民工资性收入增长速度显著下滑。农村居民工

　　资性收入同比增长速度的显著下滑，可以表明金融危机对农民工的收入影响明

　　显。从全国农民的现金收入结构来看，工资性收入占有十分重要的地位，以2007

　　年为例，工资性收入占现金收入的39%。那么，对于农民工而言，最重要的现金

　　收入来源显然是工资性收入。

　　资料来源：《中国统计年鉴》（ 2008，2007，2006），国家统计局农村司《关于三季度农民现金收入的说明》

　　（2008），《关于上半年农村居民现金收入的说明》（2009）。

　　图3.15 2007年农村居民现金收入构成

　　57

　　从图3.16 可以看出，农村居民工资性收入2006 年比2005 年增长17.0%，2007

　　年同比增长16.1%，2008 年前3 季度同比增长19.2%。但是，从2008 年第4 季

　　度开始，农村居民工资性收入增长速度回落，到2009 年上半年，同比增长仅为

8. 4%。无疑，对于外出务工的农民，这种影响是明显的。

　　资料来源：《中国统计年鉴》（ 2008，2007，2006），国家统计局农村司《关于三季度农民现金收入的说明》

　　（2008），《关于上半年农村居民现金收入的说明》（2009）。

　　图3.16 农民现金收入同比增长率

　　河南、安徽、江西、四川等是中国农民工的输出大省。本部分以河南和安徽

　　两个典型大省为例进行分析。

　　河南省。河南省是中国农民工输出第一大省，外出外工农民高达1700 万人。

　　据新华社郑州2009 年5 月24 日电，春节前后返乡农民工950 多万人。据国家统

　　计局河南调查总队2009 年3 月的调查，受金融危机及世界经济普遍下滑的影响，

　　河南省2009 年外出农民工流向和往年相比呈现从事建筑业人数增多、季节工增

　　多、流向更多元化等新特点。

　　就业结构发生变化，从事建筑行业的人数增多。根据与外出农民座谈，以前

　　主要从事制造业的外出农民工目前更积极向建筑业转移，特别是男劳动力，大多

　　数外出从事建筑业。主要原因是从事建筑业虽然劳动强度大、劳动时间长，但劳

　　动报酬高。一般建筑工每天50 元左右，有技术的建筑工一天80 元左右。其次，

　　外出从事建筑业的农民工还可以兼顾家中农业生产，农活忙时回家收种，农活忙

　　完后继续外出打工从事建筑业。根据外出农民工简单推算反映，目前各地从事建

　　筑行业的农民工能占全部人数的40%左右。

　　制造业、纺织业的农民工收入明显下降。据调查，受沿海城市出口下滑的影

　　58

　　响，到南方从事制造业、纺织行业的人员月工资水平有很大的下降。例如，台商

　　办的某高技电子有限公司，原来农民工月平均工资在1,800 元，除去消费每月可

　　挣1,400 元。金融危机后厂里订单少了，工厂裁员一半，上班人员月工资一路下

　　滑，现在只有700 元，除去消费每月仅剩300 元。

　　农民工流向地域呈现多元化。河南省扶沟县的农民工在金融危机前相当一部

　　分在南方城市从事制造业工种，金融危机后，农民工开始向北京、山西、江苏、

　　浙江等多个地方流动。过去的集中方向转变为当前的多元方向。

　　安徽省。安徽省是中国的另一农民工输出大省。受金融危机影响，2009 年

　　上半年，安徽省农民收入呈现以下特征：

　　农民现金收入增幅显著下降。据国家统计局安徽调查总队2009 年7 月对全

　　省3,100 户农户抽样调查，上半年，安徽农民现金收入人均2,690.59 元，同比增

　　加245.26 元，增长10.0%，增幅比上年同期减少11.7 个百分点，农民收入增长

　　速度明显变缓。

　　省外国内务工收入增幅明显下降。受金融危机的影响，中国沿海地区出口企

　　业压力很大，导致部分外出农民工返乡，同时务工工资收入下降。上半年，在省

　　外国内外出从业取得的收入人均622.35 元，增长6.6%，增长幅度同比减少9.6

　　个百分点。

3. 4.6 对农业经营收入的影响

　　表3.15 2007 年农村居民纯收入及其构成

　　数据来源：《2008 年中国农村贫困监测报告》

　　从历史数据来看，家庭经营收入是农村居民收入的主体。根据《中国农村统

　　计年鉴2008》数据，2007 年农村居民人均家庭经营性收入占人均现金收入的比

　　重为60.1%，占人均总收入的65.2%，占人均纯收入的53%，而在农村贫困人口

　　与低收入人口集中的西部12 省，该比重分别达到66.2%、72.75、60.5%。农业

　　经营收入是家庭经营收入的最主要的部分。如表4.15 所示，2007 年全国农村居

　　民人均农业经营性收入占纯收入的比重为42.1%，贫困人口的农业经营性收入比

　　指标名称

　　收入水平（元） 收入构成（%）

　　全国

　　贫困人

　　口

　　低收入

　　人口

　　全国贫困人口

　　低收入人

　　口

　　人均纯收入4140.4 652.6 977.3 100 100 100

　　家庭经营性收入2193.7 394.8 603 53 60.5 61.7

　　农业经营性收入1745.1 361.9 548.8 42.1 55.5 56.2

　　59

　　重为55.5%，低收入人口的农业经营性收入比重为56.2%。基于上述数据，农业

　　经营性收入对农村居民收入状况，尤其是对农村贫困人口与低收入人口的收入状

　　况具有最重要的地位。

　　金融危机通过对农产品国内外市场需求的冲击，导致农村居民家庭农业经营

　　收入增长速度大幅回落，各地区农村居民农业经营收入增收困难，甚至出现负增

　　长。现金形式的农业经营收入在2009 年上半年同比增速大幅回落，下降至4.2%，

　　比上年同期减少17.3 个百分点。其中，占农业经营收入35.6%的畜牧业收入在金

　　融危机前后经历了大起大落的波动。2008 年人均畜牧业收入同比增长率达到

22. 1%，高出农业经营收入同比增速7.6 个百分点，2009 年上半年人均畜牧业收

　　入同比增速跌落至-8.6%，比农业经营收入同比增速低出12.8 个百分点。与畜牧

　　业收入相比较，占农业经营收入58.5%的种植业收入保持相对稳定的增长速度，

2008  年种植业收入同比增速为10.4，2009 年上半年同比增长13%，与上年相比

　　小幅下跌。

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　　%

　　同比增长率

　　种植业收入畜牧业收入农业经营性收入

　　数据来源：中国统计信息网、《中国经济统计快报200804》、《中国统计快报200908》

　　图3.17 农村居民家庭人均农业经营性收入同比增长率变化

　　案例：陕西省旬邑县

　　旬邑县位于咸阳市最北部，属于渭北高原最南部。全县辖10 镇4 乡187 个行政村，总

　　人口27.8 万人。旬邑县第一产业以种植苹果为主，2008 年全县苹果总面积50 万亩，全县80

　　％以上的农户从事苹果种植。苹果收入占农民收入的70％。旬邑县为中国优质苹果基地重

　　点县，全国苹果20 强县。旬邑县50 万亩苹果基地，其中通过无公害认证的10 万亩，绿色

　　认证的25 万亩，有机认证的1.2 万亩。旬邑县高品质的苹果主要向英国、加拿大、东南亚、

　　俄罗斯等国出口。

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　　%

　　农产品生产价格总指数

　　种植业产品生产价格指数

　　畜牧业产品生产价格指数

　　数据来源：中国统计信息网

　　图3.18 主要农产品生产价格指数变化

　　国内外农产品需求的低迷使农产品价格在2008 年下半年开始迅速下降。如

　　图3.18 所示，2008 年上半年农产品生产价格总指数高达122.9%，但受下半年农

　　产品价格快速回落的影响，全年价格指数下降至114.1%，比上年减少4.4 个百分

　　点；2009 年上半年，农产品生产价格总指数继续走低至93.8%，比上年同期减少

29. 1 个百分点。从农产品分项产品来看，种植业产品生产价格指数在金融危机前

　　后波动幅度相对较小。2008 年种植业产品生产价格指数为108.4%，略低于上年

　　指标值；2009 年上半年该价格指数为98%，比上年同期下降15.8 个百分点。与

　　种植业相比较，畜牧业产品生产价格指数在金融危机前后波动幅度相对较大。

2008  年畜牧业产品生产价格指数明显高于其他类型农产品价格指数，高达

123. 9%，而2008 年上半年该价格指数甚至攀高到139.8%；2009 年上半年，畜

2008  年，全县农民人均纯收入2890 元，其中，农民现金收入2751 元。在现金收入中，

　　家庭经营性收入2040 元，占74％；工资性收入占16％，转移性收入占3％。旬邑县农民家

　　庭经营性收入以种植苹果收入为主。

　　金融危机使旬邑县果农收入大幅度下降。2007 年全县出口10 万吨苹果，2008 年受金融

　　危机影响，欧美的订单大幅度下降，仅出口3 万吨，而且果价下降了30％。平均价格从3

　　元/公斤降低到2 元左右。2008 年预期苹果产值9.2 亿元，但实际产值仅仅7.17 亿元，减少2

　　亿多元。

　　此外，受金融危机影响，旬邑县果汁加工大规模下降。果汁定单的大幅度减少，使得果

　　汁厂的收购量大规模缩减，进一步传导到农户，特别对于贫困农户的影响是十分明显的。

　　资料来源：课题组2009年9 月调研

　　61

　　牧业产品生产价格指数快速跌落到87，3%，比上年同期减少52.5 个百分点。结

　　合农产品生产价格指数与农业经营收入同比增长率的数据分析，二者在金融危机

　　前后的波动趋势具有较强的时序一致性。

　　农产品商品化率是影响农村居民家庭现金收入尤其是农业经营性收入的重

　　要因素。从不同种类的农产品来看，如表3.16 所示，畜禽、蔬菜、油料产品的

　　商品化率比较高，而大宗农产品粮食的商品化率相对较低。从农户类型来看，贫

　　困农户与低收入者生产农产品的自用率高于全国平均水平。由于畜禽、油料商品

　　化率高，其价格波动对农村居民农业经营的现金收入有显著的影响，因此重点考

　　察这两类农产品在金融危机前后的价格波动趋势。

　　表3.16 2007 年主要农产品商品化率

　　单位：%

　　数据来源：《2008 年中国农村贫困监测报告》

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　　% 粮食生猪油料

　　数据来源：中国统计信息网

　　图3.19 主要商品化农产品生产价格指数变化

　　如图3.19 所示，以基本保持稳定的粮食生产价格指数作为参照，油料与生

　　猪生产价格指数在2008 年第3 季度之前不断攀升，其中生猪价格指数在2008

　　指标名称全国贫困农户低收入者

　　粮食51.5 30.5 31

　　油料60.5 40.3 50

　　蔬菜65.6 36.9 50.3

　　畜禽86.3 68.4 63

　　62

　　年第1 季度追高至162.1%，油料价格指数在2008 年第2 季度达到最大值140.1%。

　　从2008 年第3 季度开始，生猪、油料价格迅速跌落，其生产价格指数在2009

　　第2 季度分别下降至68.5%、75.8%。根据农产品生产的蛛网模型，作为农村居

　　民现金收入重要来源的生猪、油料生产，对价格波动非常敏感，往往随价格涨落

　　以更大幅度起伏。

　　农村居民消费福利不仅受农产品价格所决定的农业经营收入约束，同时受消

　　费品价格高低所影响，尤其是食品价格的波动。2008 年全国农村居民家庭人均

　　食品现金支出占人均生活消费现金支出的35.9%；根据《2008 年中国农村贫困监

　　测报告》，2007 年国家扶贫重点县农村居民人均食品现金支出占人均生活消费现

　　金支出的50.7%，老区扶贫重点县、少数民族重点县、边境扶贫重点县的对应指

　　标值分别为51.7%、53.1%、50.6%。基于上述数据，比较农产品生产价格指数与

　　食品消费价格指数能够真实反映农村居民消费能力。

　　表3.17 农产品生产价格指数与食品消费价格指数比较

　　数据来源：中国统计信息网、《中国统计摘要2009》

　　如表3.17 所示，2008 年农产品生产价格指数为114.1，基本上与食品消费价

　　格指数持平；2009 年上半年农产品生产价格指数回落到93.8，下降幅度超过同

　　期食品消费价格指数4.8 个点。因此，即使不考虑农产品生产成本的波动，由于

　　金融危机对农产品价格的冲击强度超过对食品价格的冲击强度，农村居民的消费

　　能力在金融危机后趋于弱化态势。与此同时，与农产品生产成本挂钩的农业生产

　　资料价格指数在金融危机后回落幅度相对较弱。根据《中国统计月报》，2008 年

　　农业生产料价格指数为120.3，比农产品生产价格指数高出6.2 个百分点；2009

　　年第1 季度，农业生产资料价格指数小幅调整至105.8，比同期农产品生产价格

　　指数高出12 个点。综上所述，受金融危机的影响，农产品生产价格指数与食品

　　消费价格指数、农业生产资料价格指数形成了显著的“双重剪刀差”态势，对于

　　依赖农业经营收入作为主要收入来源以及恩格尔系数居高不下的农村居民尤其

　　是贫困地区农村居民而言，其实际消费能力呈现下降趋势。

　　指标名称2008 年2009 年

1  季度2 季度3 季度4 季度1 季度2 季度

　　农产品生产价格指数125.5 122.9 119.1 114.1 94.1 93.8

　　食品消费价格指数121.7 121 117.3 114 99.4 98.6

　　63

4  应对金融危机政策措施及其减贫效应

　　国际金融危机全面爆发后，各国均采取了一系列的应对措施，对于发达国家

　　而言，这些措施的首要目的是恢复金融稳定和扭转经济下滑势头。发达国家社会

　　福利体系相对较为健全，各国均出台了一些直接针对困难人群的救助措施。总体

　　而言，发达国家采取的应对措施对于保护贫困人口的金融资产、解决贫困人口就

　　业和帮助贫困人口解决基本生活问题起到了积极作用，但大规模增加流动性也埋

　　下了未来通胀的隐患。发展中国家也采取了相应措施，由于发展中国家受金融危

　　机冲击相对较小，总体增长水平仍显著高于发达国家。

　　中国为应对金融危机实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了

　　“十大产业”振兴规划，采取了多种措施稳定出口，实施了“家电下乡”等扩大

　　内需的政策，并通过就业政策和社会政策的调整以帮助农民工就业。中国的政策

　　措施更加重视长远减贫，加大农村基础设施建设力度、加大对农民工培训、加快

　　农村社会保障体系以及实施劳动密集产业的振兴等均有助于中长期减贫工作的

　　开展。由于中国社保体系相对落后，对困难人群的直接补助相对较少。

4. 1 全球应对措施及其减贫效果

　　为应对金融危机带来的不利影响，世界各国均出台了大规模的经济刺激计

　　划，以稳定金融体系、恢复市场信心和扭转经济下滑势头，主要包括减息、结构

　　性降税、完善基础设施、注资银行体系、加大科研投入和完善医疗卫生服务等，

　　这些政策措施的实施对全球减贫产生了广泛的影响。

4. 1.1 全球应对金融危机的措施综述

　　1．向金融体系注资和接管问题银行

　　美国联邦政府动用2500 亿美元购买金融机构的优先股，以帮助银行继续向

　　企业和个人提供贷款；花旗和高盛等9 家大银行将获得1250 亿美元注资；联储

　　通过一系列货币政策工具创新向金融市场注入流动性。2008 年2 月份英国财政

　　部宣布，收购北岩石银行（Northern Rock）的全部股份，其中包括所有的期权和

　　其他权证； 9 月底宣布将接管英国主要房贷机构布拉德福— 宾利银行

　　（Bradford&Bingley）的抵押贷款业务；10 月份，英格兰银行宣布将向苏格兰皇

　　64

　　家银行（RBS）、HBOS 银行以及劳埃德TSB 银行注资370 亿英镑。法国政府2008

　　年10 宣布将向本国金融机构提供最多400 亿欧元的资本金，并为银行间借贷提

　　供3200 亿欧元的担保。2008 年9 月，日本央行实施了“紧急公开市场操作”，连

　　续4 天通过公开市场操作向市场提供总额为10 万亿日元的流动性。

　　2．连续大幅降低利率

　　美国方面，从2007 年9 月开始到2008 年10 月底为止，美联储连续9 次降

　　息，将联邦基金目标利率从5.25%下调至1%，共下调425 个基点，当年12 月宣

　　布建立联邦基金利率目标区，并将联邦基金目标利率从1%下调到0-0.25%，这

　　是其有史以来的最低水平，美联储开始走入0 利率时代。2008 年，英格兰银行

　　于2 月、4 月、10 月、11 月以及12 月先后5 次降息，其中11 月和12 月的降息

　　幅度分别达到了150 个和100 个基点，至12 月5 日英国的基准利率已经降至2%。

2008  年10 月，欧洲央行、瑞典央行、瑞士央行参加了全球各大央行的联合降息

　　行动，均降息50 个基点，12 月，欧洲银行联合将基准利率下调75 个基点，至2.5%，

　　为10 年以来的最高降息幅度。

　　3．结构性税收调整和支持中小企业发展

　　美国降低年收入在25 万美元以下家庭的所得税率，对年收入超过25 万美元

　　的富裕家庭增税，并且提高资本增值税和股息税；此外，还将削减小型企业资本

　　利得税。英国财政部在2008 年先期预算报告（Pre-Budget Report 2008）中宣布

　　了把增值税税率从目前的17.5%降至15%，15%是欧盟允许的最低增值税率，推

　　迟中小企业目前所得税税率由21%上调至22%的决定，以帮助中小企业偿清银

　　行债务。目前，德国的经济刺激方案已提出将采取行业性减税等措施促进经济增

　　长，如对新车停征一年税收，对环保汽车停征两年税收；法国政府也已明确提出

　　加快销售税和公司利润税的返还；意大利等国也出台了对企业减税的方案。欧盟

　　主要采取了增加欧洲投资银行为中小企业提供贷款额度、减少对设立企业的限制

　　条款以及改革欧盟私营企业法等措施，支持中小企业发展。2008 年8 月，日本

　　政府宣布增加9 万亿日元的财政支出，用于向中小企业提供贷款担保或进行直接

　　融资。

　　4．改善居民福利和帮助困难人口

　　美国方面，各州将获得大约1000 亿美元，主要负担贫困人口的医疗费用；

　　全美工薪阶层将得到1400 亿美元退税，以刺激消费；为那些失去失业救济的长

　　期失业人员延长失业保险发放，并暂时延缓对这些救济征税；临时允许美国家庭

　　65

　　提前从养老金账户提取总额不超过15%的金额和增加家庭取暖费用补助；对陷入

　　困境但仍在努力还贷的购房者，将其丧失住房抵押赎回权的期限宽限90 天。2008

　　年12 月份，英国政府拟出台“强硬”的福利改革计划，失去工作以及收入出现

　　严重下降的购房者能够将支付抵押贷款利息的时间推迟两年；允许公司竞标以签

　　署让长期失业者参加工作的合同；针对“无法工作”的领取救济者建立定期体检

　　机制。意大利目前的经济刺激方案中已经决定为800 万低收入家庭提供24 亿欧

　　元的补助；德国也将失业补贴时间从半年延长到一年半。日本于2008 年12 月宣

　　布，追加1 万亿日元的财政支出用于帮助失业人员，并计划2009 年3 月底之前

　　向日本所有家庭发放总额为2 万亿日元的现金补助。

　　5．完善基础设施和增加就业

　　奥巴马经济刺激方案的重要内容之一是对上世纪50 年代建立的高速公路网

　　进行大规模的改善，预计投资3500 亿美元；美国政府承诺未来两年内向创造就

　　业机会的美国公司提供临时税收优惠，企业每提供一个新的就业岗位就能获得

3000  美元的税收减免。欧盟主要采取了实施大型欧盟就业支持计划、加强对非

　　熟练劳动力的技术培训、修订欧盟全球化基金管理规则和降低劳动密集型服务业

　　税率等措施，以期为增加就业提供更多支持。意大利政府表示准备增加166 亿欧

　　元的基础设施建设投资；法国也将18 亿欧元用于扶持房地产业，其中8 亿欧元

　　用于建设或修缮公共住宅；德国政府计划投资30 亿欧元建造新的节能建筑，并

　　将20 亿欧元用于对原有建筑的节能改造，同时也追加了对道路交通设施建设的

　　投资。

　　6．发展中国家也采取了相应措施

　　发展中国家在金融危机全面爆发后，也采取了一系列刺激经济计划，实行宽

　　松的货币政策和大规模的扩张性财政政策，随着这些政策措施的进一步落实，对

　　恢复市场信心、扭转经济下滑、促进经济复苏将发挥积极作用。例如，2008 年12

　　月、2009 年1 月和2 月，印度政府先后3 次宣布财政刺激措施，共追加2000 亿

　　卢比的支出，将消费税和服务税分别下调6 个和2 个百分点，并为劳动密集产品

　　出口提供出口补贴担保。2009 年以来，巴西连续五次降低基准利率，累计下调5%，

　　达到历史最低水平，还出台了一系列税收和信贷调整政策，以鼓励企业增加投资，

　　包括降低耐用消费品税率和为中小企业提供优惠贷款等。

4. 1.2 全球应对金融危机措施的减贫效果

　　1．保护贫困人口的金融资产

　　66

　　这次国际金融危机首先起源于发达国家的金融体系，随着危机的不断蔓延和

　　扩散，发达国家的金融机构陷入经营困难，一些商业银行资产负债恶化，面临破

　　产风险。贫困人口的存款等金融资产虽相对较少，但往往对其生活至关重要；危

　　机中就业和收入已经受到严重的不利影响，如果金融资产安全再无法保障的话，

　　对贫困的人口的打击会是致命的。在存款保险制度较为健全的国家，向金融体系

　　大量注入流动性，对濒临破产银行采取国有化和接管问题等措施，保护的主要大

　　额存款人的利益，但在那些存款保险制度不健全的发展中国家，政府出面救助金

　　融机构，稳定金融市场，对于保护贫困人口的金融资产安全，仍然具有重要意义。

　　2．解决贫困人口就业

　　金融危机导致世界经济陷入战后最严重的衰退。由于全球贸易和工业生产大

　　幅下滑，各国的就业压力普遍加大。2009 年6 月美国、欧元区和日本的失业率

　　分别达到9.5%、9.4%和5.4%，原有贫困人口的就业机会更趋减少，大量新增失

　　业人员有陷入贫困的危险。为此各国无不把增加就业作为经济刺激计划的重要内

　　容之一，采取了完善基础设施、为企业增加就业提供补贴以及帮助中小企业维持

　　正常经营等措施。2008 年12 月，奥巴马宣布将经济复兴计划中承诺的就业数字

　　从250 万增加到300 万。这些措施的出台集中于去年年底和今年年初，至今年上

　　半年虽然各国的失业率没有明显改善，但已经止住了失业率大幅扩大的势头。

　　3．帮助贫困人口解决基本生活问题

　　国际金融危机全面爆发后，各国经济增速急剧下滑，失业人员等低收入者的

　　正常生活面临巨大压力。高收入者和中产阶级在金融危机中的损失也很大，但大

　　多是金融资产的缩水，即使被解雇也有一些不动产和储蓄可以维持一段时间的正

　　常生活，抗危机能力要远强于低收入者。为此，各国均投入大量资金，紧急出台

　　了一系列对低收入者的救助措施，包括增加失业救济、延长领取失业救济期限和

　　提高失业人员医疗保障水平等。上述政策的实施在一定程度上缓解了危机对贫困

　　人口的冲击，也因此平滑了危机对社会发展的不利影响。

　　4．未来可能通胀与增税对贫困人口存在不利影响

　　当前各国通过大规模的金融救援措施向市场注入了大量流动性，并且很多的

　　救助措施直接来源于政府财政，造成财政赤字的激增，例如，今年美国的预算赤

　　字为1.75 万亿美元，比2008 年4590 亿美元增加3 倍多，这些都加大了未来通

　　胀的风险。同时，由于美国财政赤字激增，美元长期贬值压力巨大，有可能推动

　　大宗产品价格的再度大幅上涨。虽然危机使全球通胀压力趋缓，但是未来通胀风

　　67

　　险依然存在，不利于贫困人口增加实际收入，进而对其生活构成潜在威胁。此外，

　　为弥补当前的财政赤字，未来有可能会增加税收，也会对贫困人口构成不利影响。

4. 2 中国政府的应对措施及其减贫效果

　　在对中国政府应对金融危机措施及其减贫影响进行研究以前，有必要回顾

　　一下危机发生前中国经济的结构及其以劳动密集型为基础的出口为导向的制造

　　业所面临的挑战和问题。问题之一是过度储蓄，消费不足，靠投资拉动经济。问

　　题之二是经济增长过度依靠出口为导向的劳动密集型的产业。问题之三是收入差

　　距在拉大，城乡之间，城市和农村内部，以及贫困地区内部的收入差距有拉大的

　　趋势。

　　国际金融危机全面爆发后，中国实施了包括积极财政政策和适度宽松的货币

　　政策在内的一揽子政策措施，这些政策措施从短期看，有利于扭转中国经济的下

　　滑势头，从中长期看，有利于解决中国经济的深层次矛盾和问题。总体看，这些

　　政策有利于提高贫困人口的生活水平和贫困地区的发展能力，但也有部分措施对

　　减贫存在潜在的不利影响。

4. 2.1 积极的财税政策

　　为应对国际金融危机的冲击，中国实施了包括扩大政府投资、减轻企业税负

　　和补贴家电下乡在内的多种财税政策。整体而言，这些政策措施对于缓解农民工

　　就业压力、提高贫困人口生活品质发挥了积极作用，有助于中国扶贫工作的推进。

4. 2.1.1 财税政策综述

　　1．“四万亿”投资计划及其投向与资金来源

2008  年下半年以来，为抵御国际经济环境对中国的不利影响，政府出台了

　　“四万亿”的投资计划。与贫密切相关的内容包括以下几个方面：一是加快建设

　　保障性安居工程，加大对廉租住房建设支持力度，扩大农村危房改造试点。二是

　　加快农村基础设施建设，加大农村沼气、饮水安全工程和农村公路建设力度，完

　　善农村电网，加大扶贫开发力度。三是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建

　　设。重点建设一批客运专线、煤运通道项目和西部干线铁路，完善高速公路网。

　　四是加快医疗卫生、文化教育事业发展，加快中西部农村初中校舍改造，推进中

　　西部地区特殊教育学校和乡镇综合文化站建设。五是提高城乡居民收入。提高年

　　粮食最低收购价格，提高农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等标准，增加农

　　68

　　民收入，增加城市和农村低保补助，继续提高企业退休人员基本养老金水平和优

　　抚对象生活补助标准。六是加大金融对经济增长的支持力，加大对重点工程、“三

　　农”、中小企业和技术改造的信贷支持。

　　初步匡算，到2010 年底总投资额约4 万亿元，其中，廉租住房、棚户区改

　　造等保障性住房4000 亿元，农村水电路气房等民生工程和基础设施3700 亿元，

　　重大基础设施建设和城市电网改造1.5 万亿元，医疗卫生、教育文化等社会事业

　　发展1500 亿，节能减排和生态建设工程2100 亿元，自主创新和产业结构调整

3700  亿元，汶川地震灾后恢复重建1 万亿。包括中央预算内投资、中央政府性

　　基金等在内的中央投资1.18 万亿，占29.5%，包括银行贷款、地方财政预算的其

　　他投资2.82 万亿，占70.5%。

　　2．增值税转型改革

　　中国国务院决定自2009 年1 月1 日起，全面推行增值税转型改革。改革主

　　要内容如下：一是固定资产允许抵扣进项税额，在维持现行增值税税率不变的前

　　提下，允许所有增值税一般纳税人抵扣其购进或者自制固定资产所含的进项税

　　额，进口设备增值税免税政策和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策停止

　　执行。二是降低小规模纳税人征收率，小规模纳税人增值税征收率由原来的工业

　　6%、商业4%统一降低至3%。三是降低小规模纳税人标准，从事货物生产或提

　　供应税劳务的纳税人，以及以从事货物生产或提供应税劳务为主，并兼营货物批

　　发或零售的纳税人，年应征增值税销售额在50 万元以下的；从事货物批发或零

　　售的纳税人，年应税销售额在80 万元以下的为小规模纳税人。四是纳税申报期

　　限适当延长，增值税纳税申报期调整为每月的1 日－15 日，小规模纳税人最长

　　可以一季度申报一次。

　　3．“家电下乡”政策

　　“家电下乡”政策是扩大内需，部分解决企业因出口减少库存增加的重要举

　　措。主要内容是，引导和组织工商企业，开发生产适合农村消费特点、性能可靠、

　　质量保证、物美价廉的家电产品，并提供满足农民需求的流通和售后服务；对农

　　民购买纳入补贴范围的家电产品给予一定比例的财政补贴，以激活农民购买能

　　力。早在2007 年，山东、河南、四川三省即展开实施“家电下乡”试点工作，国

　　家对农民购买的相关家电产品给予13%的补贴。2008 年10 月为进一步发挥财政

　　补贴“家电下乡”产品的政策效用，扩大消费特别是农村消费，对“家电下乡”的推

　　广产品和推广范围、购买数量等进行适当的补充和调整。2008 年11 月，国务院

　　69

　　决定从2009 年2 月1 日起在全国推广“家电下乡”。

4. 2.1.2 财税政策对减贫的影响

　　1．大规模基础设施建设增加就业机会

　　大规模基础设施建设是“四万亿”投资计划的重要内容，其投资额占总投资额

　　的37.5%，随着公路、铁路等项目的不断开工建设，越来越多的就业机会，特别

　　是针对农民工的非熟练劳动力就业机会被创造出来。至2009 年4 月底，“四万亿”

　　投资计划中，哈大、武广、南广、贵广等一批重大铁路项目加快建设，建成高速

　　公路445 公里，建成民航航站楼10 万平方米；南水北调工程加快建设，基本建

　　成近450 个重大水利项目、290 个大中型病险水库除险加固项目、193 个大型灌

　　区配套和节水改造项目，建成以工代赈和扶贫项目172 个。按照正在实施的国家

　　中长期铁路网调整规划，2009 年和2010 年两年，每年将批准新建铁路里程1 万

　　公里左右、投资规模1 万亿元；据铁道部测算，每修1 公里铁路，需要600 名员

　　工，其中各种技术人员约22 人，仅2009 年计划完成的6000 亿元铁路基本建设

　　投资，就可提供600 万个就业岗位。据初步测算，“四万亿”的投资约可创造5600

　　万个直接就业岗位，其中，项目建成后的长期性就业岗位约560 万个，项目建设

　　过程中的阶段性就业约5000 万个。可见，随着大型基础设施建设的加快推进，

　　由金融危机引起的就业压力，特别是农民工的就业压力有望得到缓解。

　　2．提高贫困人口生活水平

　　“四万亿”投资计划中涉及诸如廉租房建设和农村基础设施改善等民生工程，

　　以及良种补贴等提高农民收入的措施，这些政策的逐步落实将提高贫困人口的生

　　活水平。2008 年1—5 月，成为政策补贴对象的家电产品销售额达153 亿元，同

　　比增长40%，特别是5 月，单月销售额达40 亿元，同比增长42%。家电下乡有

　　利于提高农民文化水平，很多家电如电视、手机、电脑等，不仅是日常生活用品，

　　也是交流信息、获取知识的工具，在广大农村普及这些家用电器，有利于农民扩

　　大信息来源，开阔眼界、增长知识。长期看，随着贫困人口子女教育水平的提升、

　　生活环境和医疗条件的改善，未来提升就业层次的难度会得以降低，事实上为今

　　后数年内中国减贫工作的开展提供了有力的支撑。

　　在基本住房方面，至2009 年4 月底，中国基本建成廉租住房21.4 万套、开

　　工建设65 万套，正在加快实施煤矿棚户区民房改造10 万户、采煤沉陷区民房治

　　理12.9 万户和国有林区棚户区改造15.7 万户，开工建设国有垦区棚户区约8500

　　户、游牧民定居房1.8 万套。在农村基础设施方面，开工建设农村户用沼气160

　　70

　　万户，建成农村公路约2 万公里，农村电网各级变电站254 座、线路4 万多公里，

　　改造农村邮政营业投递网点700 个。在食品安全与防治疾病方面，解决约1460

　　万农村人口饮水安全问题，建成动物防疫体系项目5000 个，购置农产品质量检

　　验检测设备13427 台，购置食品质量安全检验检测设备28 万台。在医疗卫生和

　　教育方面，基本建成约6500 个基层医疗卫生服务项目、1140 个基层计划生育服

　　务项目和6 个重点中医院项目；改造农村初中校舍面积约150 万平方米，建成中

　　等职业学校校舍约90 万平方米，基本建成乡镇综合文化站1246 个。

　　3．提高企业的生存能力

　　国际金融危机至发达国家经济深陷衰退，外需的急剧萎缩对中国企业经营构

　　成严重冲击，经营收入下降甚至出现破产倒闭，贫困地区的企业也不例外，对中

　　国扶贫工作构成新的压力。当前实施的积极财政政策，特别是增值税转型改革，

　　有助于减轻企业负担、稳定企业经营。对于非贫困地区企业而言，税负减轻将帮

　　助其渡过难关，不至于大规模裁减员工，特别是农民工；对于贫困地区企业而言，

　　其生存能力的提高与技术水平的改善，将直接增加贫困地区的就业和提升当地的

　　发展潜力，有助于未来走出贫困。

　　实施增值税转型改革，将消除生产型增值税产生的重复征税因素，预计将减

　　轻企业负担1200 亿元。企业每年小规模投资项目在2000 万到3000 万元左右，

　　改革后可以减税200 万到300 万元；对于投资超过１亿元的大项目来说，则可减

　　税1000 万元左右，为企业扩大投资和增加就业提供了可能。贫困地区的中小企

　　业大多底子薄、抗风险能力弱，小规模纳税人征收率的大幅下调，将减轻其税收

　　负担，为其提供一个更加宽松的发展环境，有利于发挥其扶贫的龙头作用。

4. 2.1.3 财税政策使贫困地区和贫困人口受益相对较多

　　“四万亿”投资计划的重点之一是加快民生工程建设，这既是为了增加国内

　　需求，也是为了缓解多年积累起的结构性矛盾，比如，地区不平衡和城乡不平衡

　　等，贫困地区和贫困人口是这种结构性矛盾的集中体现。保障性安居工程主要针

　　对城市和农村低收入者，贫困地区的农村基础设施、医疗卫生和教育设施大多较

　　为薄弱，国务院明确表示，城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位，要尽量多

　　使用农民工，采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设。因此，

　　相对于非贫困地区和非贫困人口而言，无疑加快民生工程建设使贫困地区和贫困

　　人口受益较多。更为重要的是，很多贫困地区由于交通基础设施的落后，在摆脱

　　贫困的路上步履维艰，加强这方面工作后可为其未来脱贫提供强有力的支撑；中

　　71

　　国的贫困地区很多处于中西部，随着国家统筹区域发展各项政策的落实，中西部

　　地区的经济潜力会逐步得到开发，也会有助于当地扶贫的开展，预先在基础设施

　　方面进行安排无疑有助于国家各项政策的落实。

　　“四万亿”投资计划和其他财税政策中也有一些措施属于普惠性质，由于贫

　　困人口人均收入基数低，这些政策措施也使得他们受益相对较多。比如，保护价

　　收购粮食等增加农民收入的措施，贫困人口得到的补贴相对于其人均纯收入无疑

　　要高于非贫困人口，对于其日常生活和维持农业生产也相对更为重要。又如，对

　　家电下乡进行财政补贴，非贫困人口能够以更低的成本更换电视、冰箱等耐用消

　　费品，而贫困人口则是解决耐用消费品的有无问题，提高生活品质的边际效用也

　　相对较高。

　　当然，一些政策可能较多地增加高收入者的收入，比如，通过增值税转型减

　　轻企业负担，相对于普通员工所减轻的税负会更多地转移到企业管理者和所有者

　　等高收入人群，可能导致收入差距拉大。各项刺激经济的财税政策对贫困人口和

　　贫困地区的叠加效应难以确定，收入差距与发展水平差异的最终走势还有很多其

　　他决定因素，但是贫困人口的民生得以改善，贫困地区在基础设施改善后的发展

　　后劲得以增强是确定的，从这个角度讲，财税政策使得贫困地区和贫困人口更多

　　地受益，有利于中国扶贫工作的进一步推进。

　　需要注意的是，为应对国际金融危机的冲击，中国财政支出大幅增加，为保

　　证财政收入稳定增长，税收部门加大了征管力度，可以预计中小企业面临的税收

　　征管环境将更为严峻，影响中小企业吸纳功能的发挥。就目前情况看，城市“低

　　收入户”①和“中等偏下收入户”的税费支出占其可支配收入的比重非常低，由于税

　　费增加重新陷入贫困的可能性较低，但也应当对此给予重视，在政策中进行相关

　　安排。

4. 2.2 适度宽松的货币政策

4. 2.2.1金融危机下的中国货币和信贷政策

2008  年中国的货币政策经历了一个从紧到松的过程。根据人行的中国货币

　　政策执行报告（2008，2009）， 2007 年和2008 年开始执行的是从紧的货币政策。

2007  年中国经济的增长率达到13%；全球普遍面临较强的通货膨胀压力，国际市

　　场大宗商品价格居高不下并屡创新高。人行主要采取了提高存款准备金率的措施

①  在中国统计中，城市按照收入七等分，分别是最低收入户、低收入户、中等偏下户、中等收入户、中等

　　偏上户、高收入户和最高收入户。

　　72

　　对冲多余流动性，上半年五次提高存款准备金率共计3 个百分点。年中，美国次

　　贷危机蔓延加深，中国国家的宏观调控政策进行了重大调整，中国人民银行将全

　　年新增贷款预期目标提高至4 万亿元以上。进入9 月份以后，国际金融危机急剧

　　恶化，对中国经济的冲击明显加大。中国人民银行实行了适度宽松的货币政策，

　　五次下调存贷款基准利率，人民银行的基准贷款利率（6-12 个月）从7.2% 降至

5. 31%。四次下调存款准备金率，并且明确取消对金融机构信贷规划的硬约束，

　　积极配合国家扩大内需等一系列刺激经济的政策措施，加大金融支持经济发展的

　　力度。

　　表4.1 2007 年以来贷款资金增加的统计

　　单位：万亿元

　　资料来源: 见中国人民银行2008 年和2009 年的各季度货币政策执行报告。

　　表4.2 2008，2009 年上半年分机构人民币贷款情况

　　单位：亿元

　　数据来源：根据中国人民银行的货币政策执行报告和其他资料整理。

　　注：①政策性银行包括：国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。其中，国家开发银行已改

　　制为股份有限公司，目前正处于过渡期，统计上仍纳入政策性银行。②国有商业银行包括：中国工商银行、

　　中国农业银行、中国银行、中国建设银行。③农村金融机构包括农村合作银行、农村商业银行、农村信用

　　社。

　　新增人民币贷款期末贷款余额环比增加（%）

2007  年底25.4

2008  年第1 季度1.33 26.73 5.2

　　第2 季度1.12 27.85 4.2

　　第3 季度1.03 28.88 3.7

　　第4 季度1.43 30.31 5.0

2008  年全年4.9

2009  年第1 季度4.58 34.96 15.3

　　第2 季度2.8 37.7 7.8

2009  年上半年7.37 37.7

2009  年上半年2008 年上半年

　　新增额占新增% 同比多增新增额占新增% 同比多增

　　政策性银行1 6,445 8.98 3591 2853 12.15 589

　　国有商业银行2 32,561 45.39 23555 9005 38.36 467

　　股份制商业银行20,212 28.17 14957 5255 22.38 362

　　城市商业银行5,392 7.52 3649 1742 7.42 283

　　农村金融机构3 7,459 10.40 3423 4036 17.19 525

　　外资金融机构-327 -0.46 -911 585 2.49 -70

　　总计71,742 100.00 48,264 23,476 100.00 2,156

　　73

　　在适度宽松的货币政策下，配合四万亿人民币的经济刺激计划，中国大规

　　模的信贷扩张从09 年的第一季度开始。从2007 年以来中国人民币新增贷款的

　　情况如表4.1 所示。

　　如表4.1 所示，2009 年一季度，新增贷款金额达到4.6 万亿，在一个季度

　　增长的金额相当于2008 年全年新增贷款的金额，并且其增加的金额超过计划用

　　于27 个月的4 万亿的经济刺激计划。在09 年的第二季度，信贷资金继续增长，

　　新增贷款2.8 万亿，这样09 年上半年的新增贷款达到7.4 万亿人民币。考虑到

　　贷款增长应与经济增长和通货膨胀有关，新增贷款的速度更是超常。在这种情况

　　下，货币和信贷政策在中国政府的宏观调控中实际上起了非常重要的作用。

　　虽然2009 年上半年的新增贷款达到7.4 万亿，在金融机构上，如表4.3 所

　　示，2009 年上半年的新增贷款的百分之七十以上发生在国有商业银行和股份制

　　商业银行，农村金融机构新增贷款只占全部新增贷款的百分之十，主要对农村和

　　城市小企业贷款的农村金融机构和城市商业银行占全部新增贷款的比例不到五

　　分之一。与2008 年同期相比，农村金融机构新增贷款占全部新增贷款的比例下

　　降了七个百分点，而国有商业银行所占比例上升了七个百分点。这说明正规贷款

　　的投向有明显的进一步向大型和中型企业，向国有企业倾斜的趋势，而往农业和

　　农村贷款的比例明显下降。

　　在贷款资金的投向上，这轮政府主导的经济刺激计划，决定了信贷投放呈

　　现三大特点，即新增贷款行业结构主要集中于交通、基础设施建设；期限结构上，

　　向中长期贷款倾斜；客户结构上，集中于政府背景项目、地方投融资平台、国有

　　大型企业。以贷款增长最快的2009 年第一季度为例，据人民银行统计，用于短

　　期贷款的不足四分之一，其余全部是中长期贷款，主要是用于长期的基础设施项

　　目。从贷款主体来看，大约9%的新增贷款到家庭，37%是企业长期贷款，32%为

　　折现，后二项主要是支持长期投资项目。

　　研究表明，信贷资金在2009 年上半年大幅的上升，以及大量的资金投入长

　　期的基础设施建设首先与中国国内银行的运行和监管机制有关。当政府对贷款的

　　数量控制放松，国内信贷规模扩张会迅速。从宏观调控转向刺激经济和适度宽松

　　的货币政策，给了金融机构一个明确的信号。在政策上，为了配合以前的宏观调

　　控政策，2008 年底以前中央银行对各大银行仍有规模控制，实行适度宽松的货

　　币政策，规模控制取消了，有些银行还引入了增加信贷的指标。因此，2009 年

　　74

　　国内信贷快速扩张主要并不是调整存贷款利率，存款准备金等货币政策工具的结

　　果，而是与央行和银监会放松贷款数量控制和宏观政策的转向有关。

　　实地调查和访问结果表明,信贷扩张还与下列的因素相关。一是为了配合四

　　万亿的经济刺激计划，地方政府需要对部分项目进行配套，在这种情况下，地方

　　政府会说服和协调金融机构，包括建立当地的融资平台，从银行借款，而银行业

　　乐于向有政府背景的企业和项目贷款。二是与欧美的不少银行受金融危机的影响

　　严重不同，中国国内银行受金融危机的直接影响不大，流动性比较充足，这也为

　　大规模扩大贷款规模创造了条件。三是在流动性比较充足的情况下，扩大贷款规

　　模可以提高银行的盈利水平。四是信贷资金的投向转向长期基础设施投资，除配

　　合政府的刺激经济计划外，也与中国银行现有的运行机制,风险控制措施和对信

　　贷人员的激励管理机制有关。

2009  年上半年信贷资金的迅速增长对改善大型国有企业的资金状况确有帮

　　助，但是信贷资金大多没有能达到最需要救助的困难的中小企业。而后者是提供

　　就业，特别是农民工和贫困地区就业的主力军。贷款门槛太高、贷款手续繁琐、

　　审核周期过长、对亏损企业不提供贷款、融资渠道少、融资成本高、地方担保机

　　构发展滞后诸多阻碍市场资金流向“贫血”最严重中小企业的因素依然存在。

　　在直接融资方面，为解决地方投资项目资本金不足问题，中央2009 年为地

　　方发放2000 亿的债卷，允许一部分长期低息的贷款作为资本金用于投资项目，

　　允许地方政府支持下的公司债发行增长。2008 年第四季度到2009 年前二个月，

　　发行了1300 亿的公司债。2009 年三月在北京，上海和广东，发行了250 亿的中

　　案例：课题组在江苏一个县的调查表明，该县2008 年底179 亿人民币的

　　贷款余额中，中长期贷款占到60%以上。在今年新增的42 亿贷款中，16 亿为

　　票据贴息，实体经济贷款26 亿，其中大项目和有政府背景的基础设施项目占

　　实体贷款的54%，10 个大户的贷款占67%，大项目和有政府背景的项目中相当

　　一部分是通过政府投资平台发放的。银行也愿意给政府的项目贷款，因为有

　　政府的隐性担保。

　　资料来源：课题组2009 年9 月调研

　　75

　　期公司债。主要是通过政府的融资平台，有些中期债可以作为资本金，从而满足

　　了金融机构贷款的资本金要求。

4. 2.2.2 货币和信贷政策对贫困地区和贫困人口的影响分析

　　在面临国际金融危机的影响时,中国政府审时夺势, 果断执行了适度宽松的

　　货币政策,对中国走出金融危机的不利影响，配套完成四万亿的财政经济刺激计

　　划，增加社会总投资，增加就业起了积极的作用。

　　在金融危机对中国贫困地区和贫困人口的影响中，最主要的渠道是通过农

　　民工就业减少、工资水平下滑、农产品价格下降三方面。要减轻危机对贫困地区

　　和贫困人口的影响，信贷政策需要帮助困难中的企业渡过困难，要支持中小企业

　　和“三农”的发展。在信贷政策的执行力度，贷款的发放速度和投向方向，仍有

　　可以改善的余地。

　　贷款投向与贷款发放速度、机构类型等有直接关系。中小企业、微小企业

　　和农户贷款的特点是：（1）贷款的户数多，贷款的交易成本高，需要比较高的人

　　工投入（信贷员和经理人员的投入），信贷员和经理人员的培养也需要时间，所

　　以贷款客户数和贷款量的增长比较慢，对微小企业和农户的贷款余额的增长相对

　　也比较慢；（2）由于单笔贷款的交易成本高，需要比较高的贷款利息率水平才能

　　够补偿成本；（3）发放的金融机构集中。在中国目前的情况下，“三农”贷款和

　　微小企业、中小企业贷款主要集中在农村信用社、村镇银行、部分城市商业银行、

　　邮政储蓄银行，其它银行虽然已经开始积极开展相关业务，但规模占比仍较为有

　　限。

　　在这样的情况下，如果要鼓励和促进金融机构发放贷款支持中小企业和“三

　　农”，应该是采取多种措施向农村信用社和城商行提供资金流动性支持，适当放

　　开微小企业贷款的利率，鼓励设立中小金融机构，财政支持设立各类担保机构。

　　短期内低息信贷资金的以大银行为主的集中投放，必然导致单笔贷款的规模过

　　大，投向基础设施项目和大企业，而难以向中小企业，微小企业和农户提供贷款

　　支持。贷款拉动就业的作用会受到影响，其扶贫的效果也受到影响。

　　大量低利息水平的贷款贷给大企业和与地方政府有关联的项目，有可能造

　　成资金配置新的扭曲，导致微小企业和民营企业处于更加不利的竞争地位。

　　76

4. 2.3 振兴与产业调整政策

　　为应对国际金融危机冲击、加快结构调整、增强发展后劲和实现产业升级，

　　中国制定了十大产业振兴规划，包括：钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、

　　有色金属、装备制造、电子信息和运输物流。重点产业振兴规划既不是简单的应

　　对危机的措施，也不是面面俱到的长远规划，而是一个远近结合，标本兼治，既

　　立足于当前保稳定发展，又抓住机遇促进结构调整，有目标、有重点、有抓手，

　　务求实效的行动计划方案。因此，产业政策也会经由就业、产业转移等渠道对中

　　国扶贫工作产生短期和长期的影响。

4. 2.3.1 产业政策综述

　　1．纺织业振兴规划

　　国务院常务会议2009 年2 月4 日审议并原则通过纺织工业调整振兴规划。

　　加快振兴纺织工业，必须以自主创新、技术改造、淘汰落后、优化布局为重点，

　　推进结构调整和产业升级，巩固和加强对就业和惠农的支撑地位，推进中国纺织

　　工业由大到强的转变。一要统筹国际国内两个市场。积极扩大国内消费，开发新

　　产品，开拓农村市场，促进产业用纺织品的应用。拓展多元化出口市场，稳定国

　　际市场份额。二要加强技术改造和自主品牌建设。在新增中央投资中设立专项，

　　重点支持纺纱织造、印染、化纤等行业技术进步，推进高新技术纤维产业化，提

　　高纺织装备自主化水平，培育具有国际影响力的自主知名品牌。三要加快淘汰落

　　后产能。四要优化区域布局。

　　2．电子信息产业振兴规划

　　国务国务院常务会议2009 年2 月18 日审议并原则通过电子信息产业调整振

　　兴规划。今后3 年电子信息产业的三大重点任务：一是完善产业体系，确保骨干

　　产业稳定增长。二是立足自主创新，突破关键技术。三是以应用带发展，大力推

　　动业务创新和服务模式创新。为此，一要落实内需带动，拓展电子信息产品应用

　　和产业发展空间。二要加大投入，集中力量实施集成电路升级、新型显示和彩电

　　工业转型、第三代移动通信产业新跨越、数字电视推广、计算机提升和下一代互

　　联网应用、软件及信息服务培育六大工程，鼓励引导社会资金投向电子信息产业。

　　三要强化自主创新能力建设。加快实施相关国家科技重大专项，支持优势企业兼

　　并重组，完善公共技术服务平台。四要促进发展服务外包，支持企业“走出去”

　　建立研发、生产基地和营销网络。五要加强政策扶持。加大鼓励软件和集成电路

　　产业发展政策实施力度。。

　　77

　　3．轻工业振兴规划

　　国务院2009 年2 月19 日审议并原则通过轻工业，决定进一步加大“家电下

　　乡”政策实施力度。一要积极扩大城乡消费，增加国内有效供给。改善外贸服务，

　　保持出口市场份额。二要加快技术进步。重点推进装备自主化和关键技术产业化，

　　加快造纸、家电、塑料等行业的技术改造。建立产业退出机制，推进节能减排和

　　环境保护。三要强化食品安全。整顿食品加工行业，提高准入门槛，健全召回和

　　退市制度，加大对制售假冒伪劣产品违法行为的惩处力度。四要加强自主品牌建

　　设，支持优势品牌企业跨地区兼并重组，提高产业集中度。五要加强产业政策引

　　导，推动产业转移，培育发展轻工业特色区域和产业集群。六要加强企业管理，

　　全面提高轻工产品质量。

4. 2.3.2 产业政策对减贫的影响

　　1．增加农民工中长期的就业机会

　　大规模基础设施建设主要着眼于农民工的短期就业问题，随着公路、铁路等

　　设施建设的逐步完成，农民工最终还要转移到其它产业进行就业。产业振兴规划

　　着眼于远近结合，中国产业特别是劳动密集产业可以通过主动的转型升级，提升

　　核心竞争力和抗风险能力，为农民工中长期的就业问题提供帮助。就目前情况看，

　　世界经济将在调整中逐步复苏，金融危机严重打击了发达国家的金融体系，由此

　　支撑的过度消费难以为继，进口需求随之减少；因此，即使世界经济在中国大规

　　模基础设施建设完成后顺利平复，外需也很难回到危机前的水平。

　　就业特别是农民工就业一直是中国发展过程中需要解决的一个核心问题，因

　　此中国经济必须保持一定的经济增长速度，同时注重劳动密集产业的发展。十大

　　产业振兴规划强调更加重视国内市场，特别是要开拓农村市场，随着相关政策措

　　施的逐步出台与落实，必将有利于企业以及整个国民经济未来的协调发展，从而

　　为缓解中国中长期的就业压力提供支撑。纺织业和轻工业属于劳动密集行业，能

　　够解决大量农民工就业，电子信息行业的加工组装环节也需要较多的劳动力投

　　入，振兴这些行业将为农民工提供中长期的就业机会。

　　2．促进贫困地区的产业发展

　　经验表明，仅靠财政的转移支付难以使贫困地区彻底摆脱贫困，鼓励贫困地

　　区发展自己的特色产业，提升其发展水平才是根本出路。产业振兴规划为贫困地

　　区的产业发展提供了难得的机遇。长期以来，中国的东部地区凭借独特的区位优

　　势走在了改革开放的前列，通过大量承接国际产业转移实现了较快的发展，而中

　　78

　　西部地区则相对落后，贫困地区较为集中。产业振兴规划强调优化产业布局，使

　　产业在东、中、西部协调发展，随着相关政策措施的逐步落实，中西部的贫困地

　　区会有更多的机会承接来自东部的产业转移。承接产业转移比从头做起要成本

　　低、见效快，由于管理方法、市场经验和组织体系往往随之一起转移，将大大减

　　少贫困地区在产业发展上的摸索时间和初始成本。同时，产业振兴规划强调重视

　　中小企业发展，为其提供税收和信贷支持，这也有利于贫困地区已经存在的中小

　　企业的发展。

　　3．对扶贫有一定的不利影响

　　危机中实施的产业政策对中国扶贫工作也存在一定的不利影响。一是加快技

　　术进步必然要求增加设备投资，存在资本替代劳动，降低用工需求的可能；二是

　　完善准入条件和强调节能减排可能限制贫困地区的产业发展；三是强调形成产业

　　集群可能加大贫困地区产业的竞争压力。对此应有科学的认识，推进扶贫必须依

　　靠不断发展来解决，而要实现中国经济又好又快发展必须依靠自主创新、节能减

　　排和产业升级，因此从根本上讲，上述政策取向与扶贫并不矛盾，对扶贫的不利

　　影响属于发展中的问题，应当也只能通过不断发展来解决。当然，对于产业政策

　　给扶贫造成的潜在不利影响须高度重视，将扶贫纳入政府刺激经济计划，通过有

　　针对性的措施化解不利影响。

4. 2.4 稳定出口的贸易政策

　　国际金融危机全面爆发后，中国外贸出口受到很大影响，并经由就业和收入

　　等渠道对国内扶贫工作造成不利影响。中国先后采取了提高出口退税率、加大出

　　口信用保险支持力度和提供出口买方信贷等多种措施稳定出口，上述措施虽直接

　　作用于出口以及相关的就业，但也会通过财政转移支付等渠道影响扶贫。

4. 2.4.1 贸易政策综述

　　1．七次调高商品出口退税率

　　国际金融危机全面爆发后，中国外贸出口受到很大影响，为稳定外需和保障

　　国内就业，2008 年8 月—2009 年6 月中国先后七次调高出口退税率，涉及纺织

　　服装等劳动密集产品，部分技术含量和附加值高的机电产品以及受冲击较大的农

　　产品和石化产品等。

　　2．稳定外需六项政策

2009  年5 月，国务院召开会议研究部署了进一步稳定外需的政策措施。会

　　议强调，要进一步加大政策支持力度，转变外贸发展方式，调整出口结构，重点

　　79

　　促进优势产品、劳动密集型产品和高新技术产品出口，努力保持中国出口产品在

　　国际市场的份额。会议确定了进一步稳定外需的6 项政策措施。

　　一是完善出口信用保险政策。提高出口信用保险覆盖率，2009 年安排短期

　　出口信用保险承保规模840 亿美元，降低保险费率。建立和完善出口信用保险财

　　政风险补偿机制，落实大型成套设备出口融资保险专项资金安排。二是完善出口

　　税收政策。继续支持具有优势的产品、劳动密集型产品、高科技产品出口，严控

　　“两高一资”产品出口。三是大力解决外贸企业融资难问题。中央安排资金支持担

　　保机构扩大中小企业贸易融资担保。鼓励金融机构通过多种方式支持出口企业融

　　资，抓紧实施货物贸易人民币结算试点。保持人民币汇率在合理、均衡水平上的

　　基本稳定。四是进一步减轻外贸企业负担。全面清理出口环节各项收费，严厉查

　　处乱收费行为。适时合理调整法定检验目录，将新列入法检目录或增补监管条件

　　商品的过渡期延长至今年年底。五是完善加工贸易政策。完善征税和通关政策措

　　施，便利加工贸易产品内销。对于符合一定条件、以不做价设备出资设立法人企

　　业的，可酌情免予补缴不作价设备进口关税和进口环节增值税。六是支持各类所

　　有制企业“走出去”以带动出口。2009 年安排优惠出口买方信贷规模100 亿美元。

4. 2.4.2 贸易政策对减贫的影响

　　1．外贸政策的目的在于保企业生存

　　目前中国采取的各种外贸措施的核心目的在保企业生存。经济增长过度依赖

　　外需一直是中国经济发展过程中需要解决的核心问题之一，但是，短期内迅速转

　　变长期形成的、以出口为导向的经济结构机会成本太大，危机后的经济走势也证

　　明了这一点，出口的大幅下滑对国民经济的各个方面都产生了严重的冲击。解决

　　这一问题根本上还需要靠扩大内需，使内需外需协调发展，当外需不振的时候，

　　必须采取措施稳定外需。事实证明，外需是出口的主要决定因素，亚洲金融危机

　　和美国新经济泡沫破灭都造成世界经济减速，导致中国出口增速下滑，中国虽采

　　取措施加大对出口的支持力度，但从效果看都无法烫平危机对出口的影响。张哲

　　人（2009）①的研究也表明，中国80%左右的外贸出口是由外需决定的。因此，

　　国际金融危机全面爆发后，中国外贸政策的主要目的在于保企业生存。外需恢复

　　之前，出口很难像以往一样高速增长，但出口退税、出口信保和买方信贷确实减

　　轻了企业负担，这种负担的减轻对于企业在危机中生存往往是决定性的，只有生

　　存下来才能保障就业，特别是作为非熟练劳动力的农民工就业。

①  详见《对外经济新思维》报告十，2009，中国计划出版社。

　　80

　　2．外贸政策对中国减贫整体有利

　　外贸退税等政策加大了财政负担，按照2008 年的出口测算，如实行足额退

　　税，财政多支出退税款1600 亿元。如果财政支出安排不当，可能挤占财政用于

　　扶贫的转移支付可能减少。当前外贸政策虽不能从根本上扭转出口负增长和农民

　　工就业压力加大的局面，但如果不实行这些政策，形势必将更为严峻；特别是出

　　口及其相关行业在中国国民经济中比重较大，如果出口以更大的幅度滑坡，必会

　　通过就业、收入和汇款等渠道传导至贫困地区和贫困人口，即使把退税款用于转

　　移支付，在国际经济金融危机的大背景下也无法保证政策效果。如果企业在外贸

　　政策的帮助下在危机中生存下来，在危机平复后就可以扩大生产、扩大就业，能

　　够吸纳在危机中失业和转向重大基础设施就业的农民工，辅以相应的就业政策和

　　社会政策后，可以提高农民工的素质和拓宽就业渠道，为危机后的扶贫工作注入

　　新活力。如果外贸企业在危机中生存下来，未来可以对贫困地区进行产业转移，

　　促进其脱贫，如果无法生存，则相应的产业转移根本无从谈起。

　　3．汇率变动对减贫存在一定的不利影响

　　国际金融危机爆发后，中国作为一个负责任大国，维持了人民币汇率稳定，

　　但由于美元升值较大，人民币实际有效汇率随之升值，今年上半年相对于去年同

　　期的升值幅度超过10%。理论上看，升值对减贫可能存在的直接不利影响包括两

　　方面：一是升值不利于出口增长，影响农民工就业和收入；二是升值使外币的劳

　　务汇款的人民币价值降低，不利于贫困地区发展。由于中国来自国外的劳务汇款

　　数量较少，升值对贫困地区的不利影响非常有限，对于外贸的不利影响可以通过

　　提高退税率等措施进行化解。因此，人民币升值对减贫的影响比较有限，但也应

　　给予重视，并考虑采取适当的措施进行补偿。

4. 2.5 稳定与增加就业政策

　　l 农民工是中国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，

　　已成为中国产业工人的重要组成部分，对中国现代化建设做出了重大贡献。农民

　　工工作直接关系农村经济发展和农民增收，关系经济社会发展全局。针对国际金

　　融危机的影响不断加深，国内部分企业生产经营遇到困难，就业压力明显增加的

　　新情况，国务院和人保部相继出台多项促进农民工就业的政策措施，对稳定农民

　　工就业起到了积极作用。

　　81

4. 2.5.1 就业政策综述

　　1．国务院关于做好农民工工作的六项措施

　　一是采取多种措施促进农民工就业。落实中央关于扩大内需、减轻企业负担、

　　促进经济增长的政策措施，帮助企业解困，积极扶持中小企业、劳动密集型产业

　　和服务业，发挥政府投资和国有企事业单位对稳定就业的导向作用，稳定现有就

　　业岗位。引导企业履行社会责任，防止出现大规模集中裁员现象。收集适合农民

　　工的岗位信息，通过多种渠道及时发布。积极开展国际合作与交流，促进农民工

　　劳务输出。灾后重建、农田水利、交通能源等重大基础设施建设项目，要尽量多

　　招用因企业关停或减产裁员而失去工作的农民工。

　　二是加强农民工技能培训和职业教育。加大对农民工培训的投入，改进培训

　　方式，扩大培训效果。围绕市场需求开展订单培训和定向培训，绕产业结构调整

　　和企业技术改造新开工项目开展职业技能培训，围绕回乡创业组织开展创业培

　　训，围绕农业现代化、产业化开展农村实用技术培训。

　　三是大力支持农民工返乡创业和投身新农村建设。引导掌握了一定技能、积

　　累了一定资金的农民工创业，以创业带动就业。地方人民政府要在用地、收费、

　　信息、工商登记、纳税服务等方面，降低创业门槛，给予农民工返乡创业更大的

　　支持。农民工返乡创业属于政府贴息的项目要按照规定给予财政贴息，帮助其解

　　决创业资金困难。采取以工代赈、以奖代补等多种形式，组织引导返乡农民工积

　　极参与农村危房改造、农村中小学和职业学校、乡镇公共卫生院、计划生育生殖

　　健康服务机构、文化设施等建设。

　　四是确保农民工工资按时足额发放。完善工资保证金制度，加强工资保证金

　　账户管理，强化工资支付监控，确保农民工工资发放。企业关闭破产必须严格依

　　法进行，对恶意欠薪逃匿的业主要依法予以严肃查处。

　　五是做好农民工社会保障和公共服务。对在输入地受工伤的农民工，农民工

　　输出地劳动保障部门要主动与农民工输入地劳动保障部门进行协调，保障返乡农

　　民工工伤保险权益。及时妥善安排返乡农民工子女入学，学校不得以任何借口拒

　　绝接收返乡农民工子女入学。积极引导返乡农民工参加新型农村合作医疗，解决

　　其看病就医问题。

　　六是切实保障返乡农民工土地承包权益。违法流转的农民工承包地，农民工

　　要求退还的要坚决退还；因长期占用不能退还的，要负责安排返乡农民工就业。

　　对依据口头协议等方式进行短期流转且农民工要求收回土地承包经营权的，原则

　　82

　　上应退还农民工。长期流转又有流转合同的，可依法由双方协商解决；双方有纠

　　纷的，可通过法律程序解决。

　　2．人力资源和社会保障部稳定和扩大农民工就业的措施

　　一是强化就业服务，让农民工就业有门路，求职有信息。各要加强信息搜集

　　和发布工作，在输出地和输入地之间搭建劳务对接平台，引导农民工有序外出。

　　各地大力开发本地岗位，促进返乡农民工就地就近就业。各地优先安排返乡农民

　　工就业，并积极承接沿海产业转移，引导返乡农民工到当地企业就业。

　　二是部署开展大规模的农民工职业培训，提高农民工就业技能，储备一批技

　　术人才。各地结合当地实际情况，组织因失去工作返乡的农民工和尚在城镇继续

　　找工作的农民工开展有针对性的就业培训，并按规定给予相应补贴。一些输出省

　　份和一些输入省份已经安排相应培训补贴资金，将重点向农民工培训倾斜。

　　三是落实减轻企业负担的政策，稳定在岗农民工就业岗位。允许困难企业在

　　一定期限内缓缴社会保险费、允许阶段性降低四项社会保险费率、允许使用失业

　　保险基金帮助困难企业稳定就业岗位等等，鼓励困难企业尽量不裁员或少裁员。

　　四是制定落实扶持政策，鼓励农民工返乡创业，促进以创业带动就业。将返

　　乡农民工纳入创业政策扶持范围，在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询

　　等方面提供支持；对有资金技术和创业意愿的返乡农民工，在资金、场地、税费

　　政策方面给予相应扶持。

　　五是部署开展清理整顿人力资源市场专项行动，保障农民工求职的合法权

　　益。严厉打击以职业中介领域内的违法犯罪活动，依法取缔“黑中介”和加强对职

　　业中介的监管，规范用人单位招工行为，为广大劳动者特别是农民工创造公平有

　　序的就业环境。

　　3．暂缓调整企业最低工资标准和降低医保费率

2008  年施行的新《劳动合同法》规定，中国实行最低工资保障制度，用人

　　单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准。为缓解新《劳动合同法》实

　　施对减贫工作的不利影响，帮助企业渡过眼前难关，特别是稳定中小企业就业，

2008  年11 月，人保部通知要求，近期暂缓调整企业最低工资标准，在城镇职工

　　基本医疗保险、工伤保险基金结余规模较大的统筹地区，可采取一次性措施适当

　　降低一定时期的缴费费率。

　　83

4. 2.5.2 对减贫的影响

　　1．短期效应——促进再就业工作的开展

　　国际金融危机全面爆发后，国家采取的一系列就业政策，在中央和地方的共

　　同努力下，更多的就业岗位被创造出来，再就业工作完成效果好于预期，大部分

　　返乡农民工重新回到城市工作，有力地促进了危机中中国减贫工作的开展，对维

　　护贫困地区稳定和促进贫困地区发展起到了积极作用。2009 年上半年，全国城

　　镇新增就业569 万人，完成全年900 万目标的63%；城镇就业逐月回升，岗位流

　　失减少，二季度城镇登记失业人数是906 万，比一季度减少了9 万，上半年城镇

　　登记失业率4.3%；上半年下岗失业人员再就业271 万人，完成全年500 万目标

　　的54%；就业困难人员实现再就业79 万人，完成全年100 万目标的79%。至2008

　　年底，全国农民工就业的总量达到2.25 亿，其中外出务工达到1.4 亿；2009 年

　　春节前，受金融危机影响，约有50%的农民工返乡，人数达7000 万人，其中的1800

　　万人需要解决就业问题；春节以后，有95%的农民工回到城里就业，剩下的还有

　　5%在农村就地就近就业和返乡创业。

　　2．中长期效应——提升农民工就业与发展能力

　　很多就业政策措施着眼于提高农民工的综合素质，既有利于稳定农民工在危

　　机中的就业，又有利于其未来发展；随着农民工技能的提高和就业渠道的拓宽，

　　危机中采取的就业政策为中国未来的减贫工作提供了有力支撑。一是加大对农民

　　工的培训力度，可以提高农民工技能，促进其由非熟练劳动力向熟练劳动力转型，

　　提高未来收入。二是净化农民工就业环境，严厉打击“黑中介”和拖欠农民工工资

　　行为，可以提高农民工进城就业意愿，为危机后农民工继续到城市工作和生活提

　　供了有利支持。三是提高农民工的福利水平，输入地和输出地协调解决农民工工

　　伤保险、医疗保险和子女就学等问题，加大对农民工的社会保障支持力度，为农

　　民工长期在城市发展提供了保障。四是鼓励农民工创业，鼓励农民工在新农村建

　　设中创业，鼓励农民工在城市创业，并为此提供税收和信贷支持，有利于农民工

　　提升就业层次，提高收入水平，从根本上摆脱贫困。

　　3．暂缓调整企业最低工资标准有可能拉大贫富差距

　　暂缓调整企业最低工资标准是为了减轻企业负担，是应对危机的短期政策，

　　虽有助于稳定农民工就业，但由于高收入者应对危机的能力相对较强，这会导致

　　贫富差距拉大。特别是股市、房市、钢材、水泥以及大宗的原材料产品的同步上

　　涨，更加加大了提高农民工实际收入的难度。在今年上半年发布工资指导水平的

　　84

　　省市中，大都下调了今年的工资基准线，其中青海、云南的基准线相比2008 年“下

　　调”了4 个百分点，广东下调了3 个百分点。实施新《劳动合同法》，扭转中国要

　　素价格严重低估的局面，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然需要，金融危

　　机的出现在一定程度上暂时延缓了此项改革的推进，但随着时间的推移，世界经

　　济会逐步复苏，中国在危机中采取的短期政策也须进行相应的调整，勿使短期政

　　策长期化。

4. 2.6 长短期结合的社会政策

4. 2.6.1 社会政策综述

　　社会政策是通过国家立法和政府行政干预，解决社会问题，促进社会稳定，

　　改善社会环境，增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称。其核心是

　　解决市场经济下公民的社会风险。当前中国的社会政策主要包括社会保险和社会

　　救助两大领域。社会保险包括医疗保险、退休养老保险、失业保险、工伤保险、

　　女职工生育保险。社会救助主要包括最低生活保障、临时救济、五保、特困救济

　　等。

4. 2.6.2金融危机下的社会政策及其减贫效应

　　金融危机发生之后，中国政府提出了保增长、保就业、保民生、保稳定的政

　　策目标，并投入巨资强力干预。总结中国政府对金融危机的应对措施，并对比其

　　他国家的应对措施，可以发现，中国的政府干预具有“经济—社会”干预模式的

　　特点。“保增长、保就业”主要是通过政府投资扩大需求，拉动经济增长；而“保

　　民生、保稳定”主要是通过社会政策解决中国改革开放以来存在的一些深层次的

　　问题及其在金融危机下暴露出问题，以促进经济和社会和谐发展。

　　基本医疗保险制度。因病致贫，因病返贫一直是中国贫困的一个突出现象。

　　金融危机暴发后，这些脆弱性群体致贫和返贫的风险概率就加大。为此，2009

　　年中国政府采取了两项关键措施：一是继续扩大基本医疗保险制度（含新型农村

　　合作医疗制度和城镇居民基本医疗制度）的覆盖面；二是继续提高新型农村合作

　　医疗的住院报销比例。基本医疗保险制度的目标是在2009 年底覆盖12 亿人。

　　最低生活保障制度。最低生活保障是缓解贫困、维护社会安全稳定、实现社

　　会“底线公平”的重要保障，其目标是保障那些没有劳动能力的贫困人口。2007

　　年中国开始全面建立农村最低生活保障制度，到2008 年底，全国农村平均低保

　　标准是人均988 元/年，月人均补差是49 元；全国农村最低生活保障人数4284.3

　　万人，占全国农业人口的4.9%。农村因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力和

　　85

　　生存条件恶劣等原因造成常年困难的家庭，基本上得到了保障。2009 年，中央

　　在“保民生”的方针下，对地方最低生活保障的财政补助达到216 亿元，比2008

　　年增加131%。最低生活保障制度的瞄准性强，减贫效应明显。

　　医疗救助。基本医疗保障制度的一个典型特征是以“住院补偿”为主，即通

　　常所说的“保大病”。该项制度运行以来，人们反映贫困人口受益少。医疗救助

　　就是针对贫困人口建立的一项制度，以弥补基本医疗制度的不足。为了保障困难

　　群众基本医疗需求，中国从2003 年开始，建立农村医疗救助制度；2005 年开始

　　建立城市医疗救助制度。2009 年6 月民政部下发《关于进一步完善城乡医疗救

　　助制度的意见》，提出用3 年左右时间，在全国基本建立起资金来源稳定，管理

　　运行规范，救助效果明显，能够为困难群众提供方便、快捷服务的医疗救助制度。

　　从运行情况来看，医疗救助制度对于贫困人口的减贫效果明显。

　　教育保障。在全国全面实施“两免一补”政策、危房改造工程、现代化远程

　　教育工程等一系列义务教育政策之后，为了提高教育质量，稳定教师队伍，2009

　　年1 月1 日起全国义务教育学校实施绩效工资。

　　农民工返乡创业培训。在金融危机发生之后，大量农民工返乡。中央政府和

　　地方政府相继出台针对性政策措施，对农民工返乡创业进行培训，并给予配套的

　　减免注册登记费用，提供创业贷款等一系列服务。在一定程度上有效缓解了金融

　　危机的负面影响。

　　特定人群的社会福利政策。除了上述社会政策外，政府在残疾人福利事业、

　　老年人社会福利事业、妇女和儿童社会福利事业方面都不断出台新的政策，以分

　　散特殊人群的健康、生活风险。

　　在社会政策方面，仍需加强以下工作：一是加强以缓解贫困为重点的社会政

　　策。加强最低生活保障制度和贫困开发的政府责任，要比收入替代型的社会政策

　　（社会保险）的成本低的多，效率也相对较高。二是加强服务于农民工的社会政

　　策。在最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、医疗救助制度等几个关键性

　　制度方面，都存在着农民工排斥于制度之外的风险。而具有2.3 亿农民工的大国，

　　围绕农民工的住房保障政策将是中国政府未来关注的重点。三是加强特定人群的

　　社会政策。主要是针对残、孤儿童、老年人和妇女等脆弱性人群的社会政策。

　　86

5  政策建议

　　由于金融危机的爆发既在一定程度上加大了减贫工作的难度，但同时也给减

　　贫工作带来了机遇。中国应该将减贫与促进经济发展结合起来，在努力消除金融

　　危机对中国不利影响的同时，帮助更多的贫困人口摆脱贫困，为经济和社会创造

　　更有利的发展环境，促进国民经济的良性循环。

　　在应对国际金融危机的一揽子经济计划的刺激下，中国成功扭转了自去年四

　　季度以来经济快速下滑趋势，上半年经济增长7.1%，比一季度加快1 个百分点，

　　经济回升态势日趋明显。对于扶贫工作而言，一揽子经济刺激计划的实施也在很

　　大程度上推进了扶贫事业的发展。据有关部门统计，2002-2007 年国家扶贫开发

　　工作重点县农民人均纯收入年均增幅高于全国平均水平，2008 年受国际金融危

　　机的影响，国家扶贫开发重点县农民人均纯收入出现低于全国平均水平的现象，

　　但到2009 年一季度，在一揽子经济刺激计划的作用下，尤其受中央加大对低收

　　入群体补助标准等政策影响，国家扶贫开发重点县农民人均纯收入增幅重新又领

　　先于全国平均水平。这充分表明国家应对金融危机的调控政策对扶贫事业的发展

　　起到了重要的促进作用。

　　从未来宏观调控政策的走势来看，随着国内宏观经济运行企稳向好势头的日

　　趋明显，当前以“保增长”为主要目标的宏观调控政策将逐步向“调结构”转变，我

　　们应该充分利用这一有利时机，通过把减贫纳入到政府刺激经济计划中，加大对

　　中西部地区尤其是贫困地区的道路、教育、水利、卫生等公共投资力度，扶持特

　　定产业、加强技能培训、鼓励自主创业以及提高贫困人口的临时性救济标准等多

　　种方式，在实现“保增长、调结构”的宏观调控目标的同时，帮助贫困人员摆脱困

　　境，推进减贫工作。

　　从中长期来看，在城乡户籍制度长期分割的情况下，中国长期以外需拉动为

　　主、内外失衡的经济发展模式具有不可持续性，同时，这种模式也在很大程度上

　　加剧了贫富之间、城乡之间、地区之间的发展差距，因此，从有利于经济长远发

　　展的角度讲，必须将优化发展模式与贫困地区及人群综合发展相结合，使地区之

　　间、城乡之间、贫富之间形成良性互动，通过调整公共资源分配格局；加大城乡

　　专项减贫干预力度，完善社会保障制度，稳定市场价格，提升自主创新能力，优

　　化经济发展布局等一系列措施，实现投资、消费和出口对经济增长的均衡，努力

　　87

　　缩小地区、城乡、贫富间发展差距，为实践科学发展、构建和谐社会创造有利条

　　件。

5. 1 短期：刺激经济恢复与帮助贫困人群度过难关相结合

　　随着国内宏观经济运行企稳向好势头的日趋明显，以“保增长”为主要目标的

　　宏观调控政策正在逐步向“调结构”转变，我们应该充分利用这一有利时机，在短

　　期内，将刺激经济恢复与帮助贫困人群度过难关的措施结合起来，通过把减贫纳

　　入到政府刺激经济计划中，加大对中西部地区尤其是贫困地区的道路、教育、水

　　利、卫生等公共投资力度，扶持特定产业、加强技能培训、鼓励自主创业以及提

　　高贫困人口的临时性救济标准等多种方式，在实现“保增长、调结构”的宏观调控

　　目标的同时，帮助贫困人员摆脱困境，推进减贫工作取得长足发展。

5. 1.1 将减贫工作与政府经济刺激计划紧密结合起来

　　随着国内外经济形势的逐渐好转，有必要对既定的经济刺激计划进行结构性

　　调整，将以“保增长”为主要目标的经济刺激计划向以“调结构”为重点的经济刺激

　　计划转变。而从广义讲，调结构不仅包括产业结构、产品结构、企业结构、地区

　　结构，还应包括贫富人口结构。一方面，贫富人口结构的改善对刺激消费、扩大

　　内需有着积极影响，另一方面，产业结构、地区结构的合理调整也有助于贫富人

　　口结构的改善。因此，应该将减贫纳入到政府经济刺激计划，并作为其中一个重

　　要的组成部分，加大政策支持力度。可通过加大中西部地区尤其是贫困地区的基

　　础设施投资，以及实行差别化税费政策支持企业吸纳就业等多种措施，为减贫工

　　作的顺利实施创造有利的外部环境。此外，还可通过完善相当配套政策，为农民

　　本地就业创造更多的就业岗位，如配合家电下乡，要加快农村电网的改造、升级；

　　配合汽车下乡，增加汽车驾驶和汽车维修的培训，使更多的农民掌握一技之长，

　　增加当地就业机会。这些配套措施不仅为相关政策的贯彻落实创造了有利的政策

　　环境，还在一定程度上增加了农民就业机会，提供了更多的就业岗位，推动了减

　　贫工作。

5. 1.2 加大政府公共投资向中西部地区和农村地区倾斜力度

　　尽管当前国内经济运行企稳回升的势头日趋明显，但总体来看，受国际经济

　　彻底摆脱金融危机的阴影尚需时日，国内经济回升的基础仍不牢固等多种因素影

　　响，积极财政政策和适度宽松的货币政策仍需要继续坚持，以便为国民经济的稳

　　88

　　步回升“保驾护航”。因此，作为积极财政政策重要组成部分的4 万亿政府投资仍

　　然需要继续实施，但为了更好地发挥政府投资的引导和带动作用，应该根据经济

　　形势的发展变化，及时对投资项目进行结构性调整，适当加大提升企业研发能力

　　的科技创新工程，以及满足人民群众基本需要的民生工程的投资，适当减少机场、

　　高速公路等基础设施建设，这样既有利于扩大国内需求、保证经济稳步回升，又

　　有利于解决当前制约经济长远发展的战略性、关键性问题，提高财政资金使用效

　　益，为国民经济的可持续发展创造条件。为此，需要在以下几个方面加大投资，

　　促进扶贫工作的发展：

　　1．加大对中西部地区公共投资力度。根据部分学者的实证研究，表明公共

　　投资对不均等的影响存在较大的地区差异。在沿海地区，更多的公共投资往往导

　　致地区之间不均等的增加。而在中西部地区特别是西部地区，增加各类公共投资

　　有利于减少不均等。为此，在当前扩大内需的扩张性财政政策背景下，应该继续

　　加大对中西部地区的公共投资力度，既有利于扩大国内需求，又可以推进减贫工

　　作。对在西部地区的基础设施等投入也要根据需求和使用率的情况进行合理的

　　计划，要注意基础设施，如高速公路等使用的效率，要注意与农户直接相关的基

　　础设施项目的投入，如村级的供水，供电等。各项支持措施要配套，家用电器下

　　乡，需要用电，贫困户交不起高额的电费，或经常停电，。

　　2．加大对农村地区教育、卫生、水利等基础设施的投资力度。从理论上讲，

　　公共投资是中国农村经济增长、减少贫困和地区不均等的重要源泉。根据部分学

　　者对中国减贫政策的实证分析①，包括农业研发、灌溉、公路、教育、电力、电

　　话等在内的所有产出增进型投资有助于贫困人口的减少和农业的发展。为此，在

　　当前调整公共投资的有利时机，适当增加对贫困地区、农村地区水利、道路、教

　　育、卫生等基础设施的投资，可以为当地经济发展、为农民收入的增加和消费需

　　求的扩大创造有利条件。

　　此外，在国家重大基础设施工程建设过程中，要尽可能吸收更多的农村劳动

　　力就地就近就业，尤其在农林水利、国土整治、生态环保等工程建设中要多采取

　　以工代赈的方式，吸引更多的农村劳动力尤其是偏远地区、贫困地区的劳动力就

　　业，努力增加当地农民的收入，帮助他们摆脱贫困。

5. 1.3 加大对特定行业和困难企业的扶持力度

　　金融危机给中国经济造成的最直接影响是就业问题，这主要是由于世界贸易

①  林伯强：《中国的政府公共支出与减贫政策》，《经济研究》2005 年第1 期。

　　89

　　需求的急剧萎缩，使中国长期依靠外需拉动的劳动密集型产业受到前所未有的打

　　击。因此，应对危机的关键就是要千方百计保住那些已具备较强国际竞争力，但

　　目前面临严重冲击的企业，减少企业裁员，努力维护社会的稳定。这就需要对那

　　些陷入困境的行业和困难企业加大政策扶持力度，帮助他们维持企业生产运行。

　　具体措施包括：

　　1．加大对纺织、服装、玩具、食品加工、消费类电子产品等劳动密集型产

　　业的政策支持力度，努力稳定就业。一方面，有关部门要通过组织企业参加国际

　　性商品展览，帮助企业收集市场信息等多种措施，积极引导有条件的企业开拓新

　　市场；另一方面，有关部门要通过减免相关费用、提供信息服务和技术指导等多

　　项措施鼓励国内商场超市积极接纳外贸企业，帮助企业拓宽国内市场，稳定企业

　　生产运行，减少裁减人员。

　　2．深入贯彻落实相关文件精神，通过暂缓或阶段性降低相关社保资金标准

　　等多项措施，减轻企业压力。首先，要落实缓缴养老保险费，阶段性降低城镇职

　　工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险费率，运用失业保险基金结余

　　引导困难企业不裁员或少裁员等措施，稳定现有就业岗位。同时，有关部门要与

　　享受政策优惠、减轻负担的企业签署稳定就业责任书，使政策优惠力度与就业稳

　　定效果相挂钩，并设定违约惩处机制。其次，要适当扩大困难企业的界定范围，

　　阶段性降低企业住房公积金的缴纳比例，减轻企业负担。此外，还要鼓励用人单

　　位和职工就阶段性减工减薪、在岗培训等事项达成协议，鼓励实施就业分享计划，

　　尽量不裁员或少裁员。特别是国有企业更要带头承担相应的社会责任，努力争取

　　不裁员。

　　3．落实鼓励中小企业发展的各项扶持政策，加大对中小企业融资的支持力

　　度。有关部门要积极为中小企业提供政策、信息和技术咨询等多方面的服务，推

　　进中小企业发展，努力发挥中小企业吸纳劳动力就业的主体作用。

5. 1.4 加强对城乡失业人员的劳动技能培训

　　受金融危机的冲击，城乡失业人员不断增加，不仅给社会增加了不稳定因素，

　　而且也使其中的部分人员可能面临返贫的威胁，为更好地帮助他们摆脱困境，需

　　要加强对其技能培训，提高其自身素质，为重新就业和自主创业打下基础。具体

　　可采取以下措施：

　　1．加强对城市失业人员技能培训与再就业的对接，提升失业人员的再就业

　　竞争力。为参加技能培训的失业人员提供培训和就业咨询服务，帮助失业人员合

　　90

　　理选择适合自身的培训项目，减少技能培训的盲目性和无序。

　　2．加强对返乡农民工的技能培训，帮助其自主创业。根据返乡农民工的实

　　际需求，加大对其职业技术和种植知识等多方面技能的培训力度，通过提高其自

　　身素质，为其自谋出路、自主创业打下基础。具体可通过减免培训费用、发放技

　　能资格证书等，调动农民工主动参与培训积极性。

5. 1.5 加大对自主创业的政策支持力度

　　受金融危机的影响，当前国际国内经济形势并不乐观，完全依靠政府投资以

　　及现有企业很难为不断增加劳动力提供更多的就业机会，需要有关部门加大政策

　　支持力度，鼓励劳动力自主创业。

　　1．加大政策扶持力度，为下岗失业人员营造更加宽松的创业环境。有关部

　　门要制定更大力度的扶持政策，切实做好市场准入、场地安排、税费减免、小额

　　担保贷款、免费创业信息服务等方面的扶持工作，为城乡失业人员自主创业创造

　　有利的外部环境。

　　2．继续加大对中小企业、自主创业个人的信贷支持力度。有关部门要通过

　　提高财政贴息的比例、降低财政担保费率、拓宽抵押财产范围等多种措施，支持

　　中小企业发展和个人自主创业。

　　3．运用财税、信贷优惠政策，支持返乡农民工自主创业。有关部门要通过

　　给予返乡农民工相关税费减免、放宽信贷标准、提供财政贴息等多种方式，支持

　　返乡农民工自主创业，并为其提供信息、技术、管理等方面的服务，为其提供更

　　有利的政策环境。

5. 1.6 向贫困和低收入人群提供专门救助

　　受金融危机的影响，在社会生产能力严重过剩的背景下，社会消费品零售价

　　格极可能处于低位徘徊状态，失业人员的居高不下，使社会最低工资标准与低保

　　补助标准的差距可能进一步缩小，同时，为鼓励贫困和低收入人群积极就业，短

　　期内政府不可能大幅度地提高低保补助标准，而只能针对贫困和低收入人群的特

　　殊困难，为其提供专门性的经济和社会救助服务，帮助他们解决实际困难。

　　1．加强对弱势群体的疾病和灾害救助，降低其陷入贫困的风险。针对贫困

　　人员由于疾病或灾害而遇到的生活困难，有关部门应根据其特殊情况，有针对性

　　地适当提高专项救助标准，加大救助力度，努力帮助其度过难关。

　　2．为贫困人员提供力所能及的就业岗位。对低收入人员，尤其是就业技能

　　91

　　低、年龄偏大、残疾人等应实行就业帮扶、增加公益性劳动岗位、推广以工代赈

　　等办法，实现救助与就业的有机结合。

　　3．针对贫困人员的住房困难，要采取适当提高建房补助标准、减免廉租房

　　租金等方式，努力改善其居住条件。要充分利用当前扩大内需，加快廉租房建设

　　和棚户房改造、新农村建设的有利时机，将廉租房和农村住房补贴政策适当向贫

　　困人员倾斜，通过减免房租、加大建房补贴等多项措施，切实改善贫困人员的居

　　住条件，促进社会的和谐。

5. 2 中长期：优化发展模式与贫困地区及人群综合发展相结合

　　十七届三中全会中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为

　　我国今后相当长一段时期指导扶贫工作提出了纲领性文件，决定指出“搞好新阶

　　段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历

　　史任务持之以恒抓紧抓好。完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，

　　实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”。在此精神指导下，结合

　　金融危机爆发的新形势，我们应该清醒地认识到长期以外需拉动为主、内外经济

　　失衡的发展模式是难以为继，迫切需要调整。但启动内需，尤其是刺激消费需求，

　　并不是一蹴而就的事，需要统筹区域、城乡、贫富之间的发展，需要投资、消费

　　良性互动，这就要求在中长期，要将优化发展模式与贫困地区及人群综合发展相

　　结合，通过优化公共资源分配格局，推动基本公共服务均等化，努力提升贫困地

　　区人力资本素质，避免其在产业升级和结构调整的大背景下被人为地边缘化；通

　　过加大城乡专项减贫干预力度，给予困难群体更具针对性的救助；通过完善社会

　　保障制度，给予流动人口平等的社会待遇，增强务工人员的归属感；通过稳定市

　　场价格，建立低保补助标准动态调整机制，给予贫困群体更细致的照顾；通过提

　　升自主创新能力，优化经济发展布局，促进经济发展方式转变，努力实现投资、

　　消费和出口对经济增长的均衡，积极缩小地区、城乡、贫富间发展差距，为实践

　　科学发展、构建和谐社会创造条件。

5. 2.1 优化公共资源分配格局

　　金融危机使中国原本靠出口、投资、消费“三驾马车”拉动快速增长的经济突

　　然失去了最大的动力源，我们只得把启动经济的希望全部压在了扩大内需，尤其

　　是消费需求，但现行公共资源不合理的分配格局，较大程度上阻碍了消费，尤其

　　92

　　是中低收入群体消费需求的增长，这就需要政府要采取有效措施，通过深化财税

　　体制改革，优化财政支出结构、加大对农村及中西部欠发达地区在基础设施建设、

　　义务教育、公共卫生和基本医疗等的财政支出力度，推进基本公共服务均等化，

　　使每个人尤其是中低收入人群都能享受到大体均等的基本公共产品和服务，在推

　　动经济发展的同时，提高中低收入群体拥有的物质和人力资本水平，增强其消费

　　能力。

　　1．进一步深化财税体制改革，调整国民收入分配格局。当前不合理的国民

　　收入分配格局，加剧了贫富差距，抑制了居民消费。为此，需要通过推进资源环

　　境价格改革，加快综合申报与分类扣除相结合的个人所得税改革，改革房地产税，

　　加快增值税扩围改革，完善国家资本红利收入管理等一系列财税体制改革，调整

　　国民收入分配格局，为增加居民收入、刺激消费创造条件。

　　2．优化财政支出结构，重点加大对教育、卫生、社会保障、基础设施、科

　　学研究等方面的投入。财政收入的稳步增长，使政府拥有更多的公共资源，这就

　　需要政府优化财政支出结构，加大对教育、卫生、社会保障、基础设施、科学研

　　究等方面的财政投入，尤其是要为贫困地区、贫困人口提供更多的教育、培训机

　　会，通过提高当地人力资本的素质，增加其外出务工和自主创业的机会，从根本

　　上摆脱贫困。同时，要通过加强资金管理等多种方式，努力提高公共资源的使用

　　效率，在增加中低收入人群转移性收入的同时，促进经济健康发展。

　　3．加大对农村和中西部地区的财政支出力度，促进公共资源区域间的均衡

　　分配。长期以来，地区间发展的不均衡是制约消费需求持续增长和经济健康发展

　　的重要障碍，其中原因也是多方面，包括财政资源在地区间的分布也是极不均衡

　　的。尽管近年来中央政府不断加大中西部和农村地区的资金支持力度，一定程度

　　上缓解了地区间财政资源分配的不均衡，但与实际需要还有较大差距，中央财政

　　应继续向农村和中西部地区倾斜力度，为促进农村居民消费升级、支持中西部地

　　区经济发展创造更有利的条件。

5. 2.2加大城乡专项扶贫干预的力度

　　近年来，中国贫富差距的扩大不仅制约了消费需求的增长，影响经济发展的

　　可持续性，也阻碍了和谐社会的构建。应该充分利用当前刺激消费、扩大内需的

　　有利时机，加快缩小贫富差距、城乡差距，应该积极通过城乡各种专项扶贫干预

　　项目，努力改善贫困群体的发展条件，逐步缩小贫富差距。

　　93

　　1．逐步扩大和丰富现有城乡专项扶贫项目资金规模和内容，努力改善贫困

　　群体发展条件。中国现行的城乡专项扶贫计划既有针对城乡贫困群体的医疗、教

　　育等救助计划，也有针对贫困地区支持特定产业的扶贫专项计划，在一定程度上

　　解决了贫困群体的暂时困难，改善了当地的发展条件。但总体来看，无论是项目

　　的资金规模，还是扶持内容都与城乡贫困群体的实际需要存在较大差距。为此，

　　有关部门应继续加大财政投入力度，丰富支持项目的内容，真正帮助贫困群体消

　　除制约发展的障碍。特别是，要努力扩大专项扶贫财政资金的规模，提高专项扶

　　贫财政资金的使用效率，切实增强贫困地区和贫困人口自身发展的能力，增强其

　　抵御风险的能力。实践证明，通过开发式扶贫能够有效提升贫困人口的综合发展

　　能力，进而有效减少政府救助的成本。通过开发式扶贫增强贫困人口自身的发展

　　能力，通过最低生活保障制度等社会安全网的建设，构筑完整的反贫困战略体系。

　　2．扩大农村扶贫贷款规模，加强监督管理，帮助贫困群体摆脱贫困。从理

　　论上是减少农村贫困最有效的工具，但从中国的实际情况来看，扶贫贷款在减少

　　贫困中的收益要以其他方式低得多，这主要是由于贷款规模偏小、资金管理不规

　　范，经常被政府挪用或流向非贫困家庭和地区。因此，有关部门应该在努力扩大

　　扶贫贷款规模的同时，加强管理和监督，使这些贷款能够较好地安排和使用，帮

　　助贫困地区和贫困家庭脱贫致富。

5. 2.3完善社会保障与救济制度

　　金融危机的爆发使美国为代表的发达国家过度消费的发展模式开始转变，这

　　就意味着即使世界经济稳步回升，外需对中国经济的拉动作用也会十分有限，很

　　难再恢复到金融危机发生前的水平，这就需要中国以外需为主的经济发展模式也

　　要随之转变。扩大内需尤其是消费需求将在未来较长的一段时期内成为中国政策

　　的主要着力点。

　　而导致当前国内消费需求不旺的原因是多方面的，其中一个重要原因就是中

　　国当前的社会保障制度尚不完善，居民尤其是中低收入居民不敢消费，从而制约

　　了居民消费能力的提升。这就需要充分发挥社会保障制度的“经济和社会稳定器”

　　功能，健全和完善社会保障制度，消除中低收入者的后顾之忧，促进消费需求的

　　持续快速增长。

　　1．完善社会保险制度，消除劳动者后顾之忧。社会保险作为面向劳动者的

　　社会保障措施，通过向劳动者提供养老保障、疾病医疗保险、失业保险等，有效

　　地解除居民的后顾之忧，并为避免受保者沦为弱势群体创造了条件。由于历史的

　　94

　　原因，中国现行的社会保险制度并不健全，已经成为抑制消费、阻碍经济发展的

　　重要障碍。为消除居民后顾之忧，稳定消费预期，提高消费者信心，需要加快完

　　善社会保障制度，通过扩大社会保险覆盖范围，做实个人账户，提高社会保障统

　　筹级次，实现社会保险异地转续，完善新型农村合作医疗、农村养老保险制度建

　　立等多种方式，逐步缩小不同社会群体之间的社会保障权益不公平现象，真正让

　　全体国民通过社会保障制度安排分享到国家发展的成果。

　　2．加快建设农村社会救助体系，增强农民的抗风险能力。社会救助作为最

　　基础的或最低层次的社会保障，是公民生存的最后一道防线。在中国经济体制改

　　革和社会转型期，完善社会福利和救助体系，建立一个牢固的低收入群体保护网，

　　是市场经济发展的内在要求，是社会转型和发展的稳定器。针对当前救助体系不

　　完善、救助效率不高等问题，有关部门要在广大农村地区加快完善乡村社会救助

　　体系，要以增强救助系统整体功能，提高整体救助效果为目标，通过整体构思、

　　科学论证，加快建设以农村最低生活保障制度为主，教育救助、医疗救助、灾害

　　救助为辅，多层次、全方位的新型农村社会救助体系，努力使各项救助相互兼顾、

　　协调衔接，并和社会帮扶、优惠政策、社会捐赠紧密结合，形成良性互动、协调

　　推进。

　　3．完善和规范城市社会救助体系，加大力度支持低收入人群就业。有关部

　　门要积极开展宣传教育活动，引导低保、贫困人员转变就业观念，鼓励其自食其

　　力；要加强对低保、贫困人员的职业技能培训，通过减免培训费等方式，鼓励低

　　保对象参加职业技能培训，提高其自身素质，增加就业竞争力。此外，国家还要

　　制定财税优惠政策，如通过减免相关税费、代缴社会保险费、发放特困人员就业

　　补贴等多种方式，鼓励企业招用贫困人员。

5. 2.4建立低保补助标准动态调整机制

　　当前为应对金融危机，有关部门相继出台了多项刺激消费、扩大投资的宏观

　　调控政策，为经济注入了大量的流动性，这必然会带动未来物价的上涨，因此，

　　有关部门要采取有效措施，努力稳定市场价格，及时提高低保补助标准，保障低

　　保人员生活水平不下降。

　　1．稳定市场价格，保障中低收入人员的生活水平。有关部门应该关注市场

　　价格走势尤其是资产价格走势，根据市场价格的异常波动，及时调整货币政策方

　　向，并努力采取有效措施平抑价格，促进市场价格的平稳运行，保持中低收入人

　　员生活水平的稳定。

　　95

　　2．根据物价上涨情况，动态调整低保标准，稳定低保人员生活水平。一般

　　来说，低收入人群对基本生活品价格的变化最为敏感，当物价上涨时，其生活水

　　平会明显下降。因此，有关部门要加快建立和完善低保与物价联动机制，及时根

　　据基本消费品价格指数变动情况，调整低保补贴标准，对因价格改革而引发基本

　　消费品价格大幅上涨和突发性生活必需品价格大幅上涨，可向低保群众发放一次

　　性价格补贴，稳定低保人员生活水平。

5. 2.5 优化经济发展模式

　　从理论上讲，一国的经济增长只有依靠投资、消费和出口“三驾马车”均衡拉

　　动，才能够持续。金融危机的爆发使中国初尝了内外经济失衡的苦果，以外需拉

　　动为主的内外失衡的经济增长模式已经到了非调不可的时候。导致内外经济失衡

　　的原因是多方面的，其中，最根本的原因在于中国自主创新能力的日趋减弱，这

　　就使得国内产业对全球化产业分工的依赖性不断强化，逐步失去产业发展的自主

　　权，只能在整个产品价值链条中占据较低增值的部分。而这种在国际产业分工中

　　所处的地位对国内市场又形成了一种倒逼机制，即：由于产品附加值低，只能通

　　过压低产业工人工资、压抑资源价格、减少环境污染治理开支等方式来维持增长

　　的高速度，企业创新动力进一步降低，这样的循环所造成的后果是国民福利受到

　　损失，居民消费能力难以增强，国内需求难以扩大和提升。但在世界经济一片大

　　好的背景下，这种后果是不容易为人所察觉的，只有当金融危机这种导致全球需

　　求急剧萎缩的大灾难爆发时，这种恶性循环的恶果才会暴露。由于自主创新能力

　　的弱化，导致投资效率下降、产品有效供给不足、居民消费能力不足，产业结构

　　进一步不合理，进而影响居民消费的扩大。破解这种循环怪圈的关键在于提升自

　　主创新能力，优化产业布局，逐步向产品高增值环节挺进，以便形成居民消费能

　　力稳定提高、区域间产业梯次发展、投资与消费、出口良性循环、均衡拉动经济

　　的发展模式。

　　1．以提高自主创新能力为着力点，增强经济发展的协调性。针对当前企业

　　自主创新不强，多数企业尚未形成自己的核心技术能力，创新的组织机制尚不健

　　全等突出问题，有关部门要通过加快财税体制改革，加强知识产权保护，大力破

　　除制约企业自主创新能力增强的体制性、机制性障碍，形成调动企业自主创新积

　　极性的制度环境；加大财政科技投入，强化公共平台和中介服务体系建设，加强

　　政府采购支持自主创新产品的力度，加大企业参与国家科技计划的力度，建立财

　　政投入支持企业自主创新的稳定增长机制；完善相关税收优惠政策，合理使用税

　　96

　　收抵免、加速折旧等事前优惠政策，以及对使用落后工艺、设备及高污染、高消

　　耗企业实施限制或惩罚性税收政策等，增加企业自主创新的内在动力。

　　2．加快产业梯度转移，增强区域发展的协调性。长期以来，区域发展的不

　　平衡也是导致经济发展区域失衡、消费需求难以呈现波浪式发展的主要原因。我

　　们要利用当前由金融危机引发的产业调整的有利时机，按照主体功能区的要求，

　　加快产业梯度转移，合理规划产业布局，统筹协调区域发展。东部沿海地区应该

　　正视新旧经济发展方式、成本与收益之间尖锐的矛盾，面对土地、资源和环境的

　　巨大承载压力，痛下决心，加快相关产业向中西部重点开发区的转移，加大自主

　　创新能力的培养，充分利用高素质的劳动力、发达的信息网络和广阔的国际交往

　　等优势，积极发展技术密集型和资金密集型产业，提高产品的技术含量，打造属

　　于自己的品牌；中西部产业承接地区则要通过加快基础设施建设、更新思维观念、

　　营造有利的政策环境等措施，充分发挥自身劳动力和资源的比较成本优势，积极

　　吸引东部企业进入本地区，但重视自身“后发优势”的发挥，杜绝走东部地区先污

　　染后治理的老路，促进经济的可持续发展，同时辐射、带动边远、贫困地区经济，

　　帮助当地居民脱贫致富，推进中国扶贫工作。

5. 2.6 引导资金流向有利于扶贫的领域

　　1．促进中小型金融机构发展。在对大型的金融机构进行改革的同时，要积极

　　稳妥地发展有竞争性的金融市场，要大力发展中小型的金融机构，放松中小金融

　　机构进入的条件，特别是在地县级进入的条件，并对其进行有效的监管。与大型

　　的金融机构相比，中小型的金融机构更有可能瞄准中小企业和微小企业。

　　2．要降低中小企业定义的标准。目前对中小企业的贷款定义太高，不少中型

　　企业实际是大型企业，而小企业实际上是中型企业。要按照国际上通行的标准来

　　定义中小企业和微型企业。

　　3．要帮助并鼓励金融机构向小型企业，微型企业和三农发放贷款。在监管

　　上按照微小企业贷款的特点对监管办法进行适当的修改，在政策上给与适当的优

　　惠。帮助金融机构开发商业性的瞄准微小企业的信贷产品和其他金融产品。

　　4．要加快农业等相关产业或地区保险制度的建立，调动金融部门贷款积极

　　性。受农业等相关产业发展风险大的影响，金融部门普遍存在惜贷现象，这就需

　　要发挥财政政策“四两拨千斤”的作用，通过相关产业保险制度的建立，努力消

　　除金融部门的后顾之忧，为相关产业、相关地区发展提供资金支持。

　　《金融危机与减贫》课题组

　　特邀顾问：

　　郑文凯国务院扶贫办副主任

　　马晓河国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长、研究员

　　负责人：

　　吴忠中国国际扶贫中心主任

　　张燕生国家发展和改革委员会对外经济研究所所长、研究员

　　具体负责人：

　　叶辅靖国家发展和改革委员会对外经济研究所副所长、研究员

　　黄承伟中国国际扶贫中心副主任、研究员

　　成员：

　　国家发展和改革委员会对外经济研究所：

　　张岸元博士

　　马强博士

　　张一博士

　　张哲人博士

　　胡拥军博士研究生

　　中国国际扶贫中心：

　　程恩江博士研究总协调员

　　王小林博士__