转变发展方式背景下的基本公共服务均等化与减贫

　　中国经济改革开放30多年来高速增长，极大地推动了大规模减贫的实现。但近些年来，经济进一步增长所带来的减贫效应已在显著减弱，发展与减贫的关系趋于复杂而不确定，同时传统经济增长模式也产生了许多深层次的矛盾和问题。显然，中国的经济发展方式已经到了一个重要而深刻的历史转型期。减贫是一项综合系统工程，需要与经济社会发展紧密结合。在新的历史时期，制定新的减贫战略与政策需要更加广阔的视野，着力于转变经济社会发展方式和促进基本公共服务均等化，积极推进扶贫机制和制度创新。

　　本报告研究的主要任务是：探讨转变发展方式的深刻内涵、总体要求，分析其对贫困地区和贫困人口的影响；分析基本公共服务均等化的具体内涵，其与减贫行动的内在关联，深入探讨两者的联动机制；就确立新的历史时期减贫战略与政策框架提出总体思路和一些政策建议。

一、 转变发展方式与减贫

　　从20世纪中叶开始，有关经济增长与减贫的关系就被广泛讨论，五六十年代曾一度占主流地位的“涓流效应”(Trickle Down)理论支持经济增长会自动惠及穷人。新古典学派乐观地认为在经济发展的过程中，会发生一种“涓流”过程，即经济发展所得的利益会自动地从高收入阶层向低收入阶层渗漏，并最终惠及社会各个阶层。虽然“渗漏效应”也承认，在经济增长的过程中，穷人只是间接地从中获得较小份额的收益，但随着经济不断增长，收益从上而下不断渗透，贫困发生率也将不断减少，并最终达到贫困消除的目的，实现共同富裕。这一理论解释与我国近30年来的减贫实践高度吻合。改革开放30年来，中国高速增长的经济带动大量贫困人口摆脱了贫困，加上各类专项扶贫政策和措施以及新世纪以来的整村推进计划的有效实施，为减贫事业做出了世界认可的贡献。

　　随着发展的推进，我们应审慎地注意到，近些年来传统的经济增长已经表现出与减贫越来越弱的相关性，经济增长的减贫带动效应逐渐弱化，经济增长带来减贫的“边际效应”已经开始递减，有增长无发展的问题已经显现。从数据来看，尽管经济增长是减贫的一大推动力量，但它对减轻贫困的带动效应已开始下降。将20世纪80年代初与2002-2005 年间相比，人头指数对人均GDP 的弹性绝对值从2.5 下降到1。因此，贫困对增长的反应大约是80 年代初的40%。贫困人口减少程度明显趋缓。据统计， 1986～1993年，全国贫困人口共减少4500万，平均每年642万；1994～2000年的七年间，贫困人口共减少4800万，平均每年近700万；2001～2003年，全国共减少贫困人口300万，平均每年100万。现阶段消除贫困的艰难性，不仅表现在如前所述的减贫边际效率的递减上，而且表现在返贫比率的递增上。1994年全国返贫人口占当年贫困人口存量的1/10弱，而到2000年底则达1/3强，其中仅河南、安徽、陕西、黑龙江四省返贫人口就超过了200万人。一些地区的返贫率呈明显递增态势，1996年，河北省的返贫率为15%，1997年达到20%，1999年高达50%以上。陕西省1999年以前的返贫率在10%左右，而1999～2000年则高达60%左右。2003年中国赤贫人口数量首次出现反弹，新增贫困人口80万。

　　初步分析，我们认为，粗放型的发展方式、收入不平等、基本公共服务供给的不均等在这个时期里上升是导致贫困对增长反应下降的一个主要因素。具体来看，比如过重倚赖投资的增长结构，不能有效带动劳动力就业，特别是不利于低收入人群的就业。增长过程中，由于分配机制和调控机制的不完善，收入分配差距越来越大，以及公共服务分配不平等的问题，使穷人很难分享到经济增长的成果。以“高消耗、高污染”的增长方式给贫困地区和贫困人口留下很大的环境和社会负担，并更易对保护能力差的贫困人口带来伤害，这些间接的影响也使他们更难以摆脱贫困境地。

　　转变发展方式对减贫必将产生广泛而深刻的影响。转变发展方式总体上有利于社会减贫，尤其是有利于减贫效果的持久性和稳固性，但同时也应客观承认，转变发展方式的一些内在要求又在一定程度上、一定范围内会对减贫形成挑战，甚至产生一定的负面影响和冲击。

　　从正面效应来看，其一，转变发展方式意味着发展目的的转变，即从“以物为本”到“以人为本”。“以人为本”意味着发展的目标和导向更为明确，即发展的最终目的是增进全体人民的福祉，是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，帮助贫困人口摆脱贫困无疑是这个“最广大人民群众根本利益”的最基本的组成部分。其二，转变发展方式意味着发展动力机制的改变，即改变要素投入式的增长为要素质量提高型，这意味着将更加突出人力资源在经济发展中的地位和作用，发挥知识和创造性劳动对创造价值的决定性作用。为此，将重点是要提高贫困人口的综合素质和发展能力。其三，转变发展方式要求经济社会、区域间的均衡、协调、持续的增长。广泛的基于所有部门的增长，会给穷人提供更多的参与增长的机会，从而会提高社会公平程度。其四，转变发展方式要求经济增长的动力要更多地从投资拉动转到消费驱动，提高消费的直接结果是促进人力资本的积累，对于消费不足的贫困人口而言，提高其消费水平所产生的“边际改善”将更大，将有助于提高其自身脱贫致富的能力。其五，转变发展方式带来结构性调整，要求大力发展现代服务业、淘汰落后产能、加大节能减排、走绿色发展道路等，这将更大程度提高贫困人口对经济活动的参与度，减少经济发展对贫困人口的负面影响，并使他们更多地从结构优化的经济增长中受益。其六，转变发展方式要求进一步加快基础性、资源性产品价格和税费机制的改革完善，将有助于贫困地区获得适足的资源收益。资源价格及税费机制的改革将逐步提高到完全成本价，有助于贫困地区经济发展和产业转型。另外，转变发展方式下对环境保护的高度关注，环境产权制度的逐步建立，也意味着将减少社会的致贫风险，有助于某些资源型贫困地区摆脱落后的局面。

　　诚然，也不必讳言，从短期和局部来看，转变发展方式对减贫也会带来一些负面影响。如，转变发展方式意味着贫困地区不能再复制发达地区在发展起步之初所走的“高投入、高消耗、高能耗、高污染”和“先污染、后治理”传统式发展老路，必须在较弱的经济基础和客观条件上创新发展道路。同时转变发展方式也使得贫困地区经济发展的环境发生了根本性转变，如土地、资源、劳动力成本等要素价格也已经升高，环境约束趋严，贫困地区面临着在更为严格的约束条件下谋求发展，其难度势必大大增加。同时，在转变发展方式的要求下，经济活动的门槛提高了，意味着贫困人群参与经济活动的难度也随之提高。通常，贫困人口限于知识、能力和技术条件等制约，只是参与低端的经济活动。此外，发展方式转变也必然带来产业升级和转换。在产业转移过程中，大批实力较弱的劳动密集型企业由于自然要素成本和劳动力成本上升陷入经营困境，与之相对应的是大量农民工失去就业机会，成为被挤出产业升级进程，易陷入贫困境地。

　　中国的贫困问题已经从普遍贫困转变为区域性贫困，绝对贫困为主转变为相对贫困为主，长期性贫困为主转变为暂时性贫困为主，贫困原因从区域经济发展不足、地理位置僻远、自然条件恶劣、人力资源不足等结构性因素为主转变为贫困人口生计不稳定、脆弱性强等个体性因素，因病致贫和因灾返贫人口成为新时期我国贫困人口的重要构成部分，贫困人口的生计特征从缺衣少食转变为高度脆弱，贫困人口内部的结构化和多元化特点也日趋明显。这些贫困问题特点的结构性转变使得长期以来依靠宏观总体经济增长以及开发式扶贫促进贫困地区经济增长的双重机制来缓解贫困问题的有效性日益降低，调整扶贫战略已经是迫在眉睫。以推进基本公共服务均等化为主要内容的保护式扶贫应是战略调整的一个重要方向和思路。

　　实现基本公共服务均等化是推动有利于减贫发展方式转变的关键内容。需要积极推动有利于减贫的经济发展方式转变，坚持“在发展中促转变，在转变中谋发展，以发展解决贫困，以减贫促进发展”的基本思路，关键是要以基本公共服务均等化为切入口，均衡区域经济社会发展，重点解决发展过程中的各类不平等问题，使经济发展从更大程度上、更广范围内惠及贫困地区和贫困人口。通过积极转变发展方式，加快实现基本公共服务均等化，推进科学扶贫的新跨越。

二、 基本公共服务均等化与减贫

　　基本公共服务均等化，是指在基本公共服务领域尽可能使公民享有同样的权利，享受的基本公共服务水平大致相当，其特点是基本权益性、公共负担性、政府主导性、公平性、公益性和普惠性。推进基本公共服务均等化，就是要逐步使人民群众在基本公共服务方面的权利得到基本实现和维护，特别是要确保困难群众和困难地区享又基本的公共服务。重点是要将广大人民群众需求最迫切的、与基本生存权和发展权关系最密切的基本公共服务在城乡、区域和不同社会群体之间均等配置，把差距控制在社会可承受的范围内。

　　基本公共服务有利于促进发展方式转变。第一，健康和教育等基本公共服务有助于促进人力资本积累，替代物质资源的投入，提高劳动生产率和资源的利用效率，降低经济增长对物质资源投入的依赖。第二，基本公共服务的供给，特别是基本社会保障水平的提高，有助于减少居民的预防性储蓄，促进消费，扩大内需，实现经济发展方式的转变和经济结构的优化。第三，基本公共服务水平的提高，将有助于改善劳动力市场运行效率，有利于劳动力资源的合理配置。

　　基本公共服务供给不足和非均等化是致贫的重要根源。改革开放以来，虽然中国贫困人口不断减少，贫困发生率持续下降，但贫困人口的绝对数量仍然较大。中国当前的贫困有五个重要成因：因病、因残、年老体弱、缺乏劳动力或劳动能力低下、生存条件恶劣。基本公共服务不到位、公共产品短缺，是贫困产生、积累和代际传递的重要根源。以基本医疗为例，2003年第三次全国卫生服务调查发现，疾病是农村居民致贫的首要因素，大约三分之一农村贫困人口都是因病致贫，而1998年进行的第二次全国卫生服务调查发现，疾病还只是致贫的第三位因素。国家发展与改革委员会制定的《医药行业“十一五”发展指导意见》披露，全国每年大约有一千余万农村人口因病致贫或返贫，中西部地区的状况更为严重。迟福林（2006年）在西部调研时了解到，西部70%-80%的新增贫困人口都是因病致贫、因病返贫。以教育为例，在一些贫困地区，教育负担已经成为致贫的主要原因之一，特别是农村家庭，教育花费是他们的头号家庭开支。因此，政府教育支出对减少贫困具有重大作用。一项研究发现，每一万元的教育投入可以使12个人脱贫，在西部地区的效果更加明显，每一万元的教育投入，可以使19个人脱贫。

　　基本公共服务均等化是减贫的重要基础性条件，并有利于减贫机制的长效化。一是基本公共服务均等化有助于提高贫困地区人口的素质，增强其发展能力，有助于从根本上、持久性地摆脱贫困状态。世界银行1999年在对23个国家2万多穷人进行了实地考察，“在给消除贫困的各项议题进行排序的时候，几乎所有的穷人都表明他们把教育和技能培训作为他们，特别是他们的子女们能赢得美好未来的关键因素”。接受教育是穷人脱贫的根本之策，这已成为世界各国政府和国际多边发展援助机构的共识；二是基本公共服务均等化提升贫困地区基础设施，改善贫困地区的生产发展条件；三是基本公共服务均等化可以保障贫困人群的基本生活水准，免于贫困之灾；四是基本公共服务均等化可以巩固扶贫效果，最大程度地减少脱贫后的返贫问题。基本公共服务项目如社会保障、医疗卫生、教育及福利制度具有再分配功能，如医疗卫生，发病率与贫困发生率相互关联，在医疗卫生方面的投入可以实现再分配功能，同样教育的投入也可以提高穷人获得高收入的机会，政府在这些方面的投入可能比直接的税收政策及转移支付政策的再分配功能要强（Anwar Shah，1991）。

三、 中国政府以基本公共服务均等化推进减贫的政策、成效及面临的挑战

　　“十一五”以来，随着科学发展观的实践和和谐社会建设的不断深入，推进基本公共服务均等化被提升至越来越突出的战略位置。党的十六届六中全会将“基本公共服务体系更加完备”列为构建社会主义和谐社会的主要任务之一；党的十七大报告进一步提出“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，“围绕推进基本公共服务均等化、完善公共财政体系”等明确要求；党的十七届三中全会将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年农村改革发展基本目标之一。这些重要论述为推进我国基本公共服务均等化指明了前进的方向。

　　根据党中央、国务院的决策部署，近年来，我国推进基本公共服务均等化的实践取得了积极成效。主要表现在：城乡免费义务教育全面实施，国民教育体系比较完备；基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，基本医疗保障实现了制度全覆盖，城乡基层医疗卫生服务体系基本建成，免费基本公共卫生服务项目不断增加，国家基本药物制度开始建立；基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视已覆盖全部行政村和20户以上已通电的自然村，公共博物馆、纪念馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放；社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立；公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强。财政用于保障基本公共服务供给的资金投入显著增加，2010年全国财政预算安排用于教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出约2.8万亿元，比2005年增加2倍多。总体上，我国的基本公共服务制度框架已具雏形。

　　但总体而言，我国基本公共服务供给不足、发展失衡的矛盾仍较突出。

　　从供给情况看，国家尚未明确提出基本公共服务的标准和范围，公益性服务领域投入长期不足，历史欠账较大，不能满足社会需求。

　　从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。在义务教育方面，2007年，城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1.2倍和1.3倍，城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍。在医疗卫生方面，2008年，城市每千人口病床数是农村的4.22倍，每千人口卫生技术人员数是农村的2.52倍，而农村地区的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。

　　从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务差距大于经济水平差距。近年来，地区间人均GDP差异系数在逐步缩小，居民收入差异系数变化也不大，但公共服务方面的差异系数仍较大。2007年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0.529，远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数（0.267）。再如，目前小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍，财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。这些例子都反映出区域间存在的巨大差距。

　　此外，不同人群之间的差距也较大，城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还不能得到充分保障。这些问题都是由于基本公共服务方面体制机制不健全不完善造成的，具体包括：公共财政保障机制不健全，供给制度城乡二元分割，基层公共服务资源条块分割且布局不合理，基层政府事权财权不匹配，以及缺乏有效的评估监督机制等。

　　近十年来，中国政府在义务教育、公共卫生与基本医疗服务、基本社会保障、公共就业服务等方面加大了供给力度。虽然我国基本公共服务均等化工作取得了一些积极进展，但由于生产力的发展水平还不高，社会建设相对滞后，中国的基本公共服务仍然面临着水平低、欠账多、覆盖面不宽、投入不足、供给不均衡等突出问题。这既反映了经济社会发展不协调的矛盾，也反映了基本公共服务制度建设滞后的问题。总体来说，我国距离真正形成完整制度和达到均等化还有很大差距，未来的任务十分艰巨、紧迫，仍需付出极大的努力。

　　基本公共服务均等化水平与贫困发生率是否相互关联?或者说公共服务均等化程度的提高是否有利于减少贫困发生，降低了贫困发生率？需要通过寻求能够反映基本公共服务均等化水平及贫困状况的量化指标之间的相关关系来找到答案，我们以人均各类基本公共服务支出的基尼系数来表示均等化水平，用贫困发生率表示减贫状况，选择了总公共服务及教育、医疗卫生和社会保障三类基本公共服务作为研究对象，并运用各省本级财政支出、教育支出、医疗卫生及社会保障支出代表各类公共服务的支出水平，运用我国1995-2007年的反映各类公共服务人均支出的基尼系数与贫困发生率之间相关关系的散点图及相关系数来寻找我国各类基本公共服务水平状况与当年贫困状况之间的关系。实证研究结果显示，总体来看，1995年以来，我国基本公共服务均等化程度有所提高，对减贫有一定贡献。具体来看，教育及社会保障的均等化水平逐年提高，对减贫产生了积极的影响。而医疗卫生，由于1995-2001年以前均等化水平呈递减趋势，这一阶段对减贫产生消极影响，2001年之后，由于均等化水平呈递增趋势，对减贫产生了积极影响。不考虑跨期影响，分别来看，1995-2007年人均财政支出的基尼系数与当年贫困发生率相关系数为0.67，人均教育支出的基尼系数与当年贫困发生率之间相关系数为0.66，人均医疗卫生支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈弱的正相关关系，相关系数为0.27。1998-2007年人均社会保障支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈正相关关系，相关系数为0.6。

　　基本公共服务供给在地区间，城乡间以及在不同社会群体间存在的较大差距将成为我国目前反贫困的重大阻碍。基本公共服务作为一种稀缺资源，其分配方式的公平与否也将制约着每个人能力发挥，尤其是公民的义务教育、基本医疗保健、最低生活保障等基础性公共服务供给，不仅关系到劳动力素质的提高，而且有着超出个人投资回报的巨大社会效益，是充分发挥个人潜能，实现个人平等参与机会的基本前提，也是影响居民收入水平的重要因素，而贫困发生的一个重要的原因便是居民在地区间、城乡间收入差距的扩大。与30年前因缺乏基本生存条件导致贫困有所不同的是，当前的基本公共服务不到位、公共产品短缺，是贫困产生、积累和代际传递的重要根源（迟福林，2008）。

　　由于基本公共服务如社会保障、医疗卫生、教育及福利制度的供给有收入再分配的功能，增加这些基本公共服务的供给有助于减少绝对贫困，缓解相对贫困。所以，新阶段反贫困的重要手段应从公共服务均等化入手。

四、 以基本公共服务均等化为契机，调整和完善国家扶贫战略与政策

　　随着执行《农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》的工作接近尾声，整体经济发展环境的变化和国家发展战略的调整，必然要求中国今后减贫战略思路、工作方向、政策措施和工作重点也需要随之变化，中国减贫战略与政策已到了一个重要的战略调整的时期窗口期。在经济社会发展方式转变的总体背景和要求下，下一阶段国家扶贫战略和政策需要契合公共服务均等化的要求，进行相应的调整和完善，扶贫工作的对象与工作重点也需要随之变化。保持减贫成效的可持续性则更多的需要更为综合的战略指导和政策干预。

　　在基本公共服务均等化的任务导向和转变发展方式的总体背景下，我国扶贫工作的总体要求是：扶贫工作所惠及的不仅是还未获得温饱的生存贫困人群，也包括处于发展贫困状态的贫困人群。扶贫的工作方式不仅包括改善贫困人群生产生活条件的开发式扶贫，还要包括获得教育培训、医疗保健、文化生活和社会保障在内的以提高贫困人群发展能力为主的扶贫方式。扶贫工作的重点不仅要关注现有的贫困人群，还要关注其下一代，努力做到贫困不传代。扶贫工作的主导力量是政府，但同时也需要更大规模地动员包括民间组织在内的社会资源参与扶贫工作。扶贫工作成功标准在于不仅能使贫困人群有更多地参与经济活动的机会，而且能够分享到经济增长的成果。

　　根据这种要求，在指导方针和目标的设立上，应当全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，努力使经济发展的成果为所有社会成员所分享。要将促进减贫作为国家现代化战略的重要组成部分，以大幅提升公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务供给和均等化水平等为主要任务，切实加大财政投入和政策支持力度，优化资源配置，深化体制改革，加强制度创新，建立起统筹城乡区域、覆盖全民、方便可及、高效低廉的基本公共服务制度体系，分阶段、有重点地推进基本公共服务均等化，在此基础上，制定并实施更为全面、系统、综合的减贫战略框架和政策体系。

　　在具体政策上，我们建议：

　　一是积极转变发展方式，将减贫目标融入于经济发展之中。应恰当地将减贫目标融入转变发展方式的总体思路和政策设计之中，在宏观的经济社会发展格局中确定扶贫的地位，以宏观发展制度的建立和完善来选择和确定扶贫制度创新的方向，使扶贫工作既可以融入国家的发展大局，也可以根据宏观发展的需要来选择和调整其内容和形式。

　　二是做好基本公共服务均等化和国家扶贫的衔接。（1）做好规划上的衔接，把扶贫纲要、规划与基本公共服务均等化规划有机衔接起来；（2）做好标准上的衔接——依据基本公共服务均等化的相关标准，调整扶贫标准；（3）推进功能相近基本公共服务均等化项目与扶贫项目的整合、融合，更好发挥协同效力；（4）增强体制机制协调，国家部门在制定政策、批建项目时，应对这些政策、项目进行对贫困人口影响的评估，防止、减轻对贫困群体的不利影响。

　　三是加快建立和完善城乡社会安全网。基本公共服务均等化在反贫困中的重大作用在于它能为贫困人口和有可能陷入贫困的低收入群体提供基本的保障，形成有效的社会安全网。应加快制度建设和完善的步伐，重点解决社会保障体系覆盖不全、碎片化、难接续、保障标准偏低等突出问题。

　　四要尽力消除或最大程度降低各种公共服务的享受门槛，使之对即使最贫穷的社会成员也是充分可及。在我国一些基本公共服务项目中，有些设置了不合适的门槛，如一些地区基本医疗过高的（起付线和共付比例）门槛限制了贫困家庭对基本医疗服务的利用，有的地区甚至连主要面对贫困群体的医疗救助制度也设置“起救线”门槛，这不仅不利于制度利贫功能，也造成了新的社会不公平，拉大了社会差距。为此，需要艰巨纠正基本公共服务制度设计中的一些错误倾向。

　　五是着力完善财政转移支付制度。实行科学、规范的财政转移支付制度，是确保各级政府基本公共服务供给水平基本均等，增强各级政府提供基本公共服务能力的重要手段。当前的转移支付制度存在结构不合理、均等化功效不明显等问题。要更好地发挥财政转移支付促进基本公共服务均等化的功效，当务之急就是要抓紧完善财政转移支付制度。主要任务包括，抓紧建立公共服务标准体系与均等化标准；优化改进转移支付结构，增加均等化转移支付比重；提高转移支付均等化绩效；构建县级基本财力保障机制，增强基层政府提供公共服务的财力保障能力。

　　六是积极推进基本公共服务提供机制创新。（1）完善公共服务的提供策略，确保低收入人群和贫困人口能从基本公共服务项目中平等、充分地获益；（2）建立基本公共服务多元化供给机制；（3）建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制。

　　《转变发展方式背景下的基本公共服务均等化与减贫》

　　

        课题组

　　课题指导组：

　　组  长：郑文凯  国务院扶贫办 副主任

　　副组长：吴  忠  现任重庆市黔江区区长，原任中国国际扶贫中心主任

 

　　课题主持人：

　　苏  明  财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师

　　黄承伟  研究员，现任全国贫困地区干部培训中心主任，原任中国国际扶贫中心副主任

 

　　课题组成员：

　　刘军民  财政部财政科学研究所综合室副主任、副研究员

　　王小林  中国国际扶贫中心研究处处长、副研究员

　　贾晓俊  财政部财政科学研究所博士后、副教授