关于认真学习和深入贯彻 中发〔2011〕10号文件精神的通知

　　各省、自治区、直辖市扶贫办（局），有关省市协作办，新疆生产建设兵团扶贫办：

　　2011年5月27日，中共中央、国务院正式印发《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》（中发〔2011〕10号，以下简称新《纲要》）。这个文件是指导今后一个时期我国扶贫开发工作的纲领性文件。为切实抓好这一重要文件的贯彻落实，现就有关事宜通知如下：

一、 充分认识学习贯彻中央10号文件的重大意义

　　新《纲要》以中央10号文件正式颁发，是全国扶贫系统的一件大事，充分体现了党中央、国务院对扶贫开发工作的高度重视和亲切关怀。新《纲要》作为今后十年扶贫开发工作的总纲，关系重大，意义深远。抓好新《纲要》的贯彻实施，对于统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小城乡发展差距、促进全体人民共享改革发展成果，实现全面建设小康社会奋斗目标、构建社会主义和谐社会均具有重要意义。全国各级扶贫部门特别是县（市）级以上扶贫办，都要把学习贯彻新《纲要》作为当前扶贫开发工作重中之重的任务，在全系统迅速掀起学习10号文件精神的高潮，并努力在领会精神实质上下功夫，做到“三个结合”，即学习贯彻新《纲要》与联系自身工作实际相结合，与创新思维方式和工作方法相结合，与推动工作、提高工作质量和效率相结合。

二、 深刻领会新《纲要》的主要精神

　　（一）深刻领会中央所做的形势判断。新《纲要》明确提出了未来扶贫开发工作的阶段性特征：“我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果，加快脱贫致富，改善生态环境，提高发展能力，缩小发展差距的新阶段。”这一表述，为科学建立新阶段扶贫开发战略和政策体系奠定了理论基础。对此，要防止两种倾向：既不能因为强调新阶段扶贫任务重而否定以往工作的巨大成就；也不能因为强调以往扶贫工作的成就而忽略了对扶贫工作长期性、艰巨性和复杂性的认识。新《纲要》所作出的判断，是在充分肯定取得成就的基础上，抓住了扶贫工作的主要矛盾及其变化，即从解决温饱转向了巩固温饱、脱贫致富、改善环境、提高能力和缩小差距。在全面建设小康社会的进程中，缩小发展差距越来越成为扶贫开发工作的主要任务。主要矛盾的变化，决定了新阶段各项战略部署和政策措施的变化。

　　（二）深刻领会中央提出的指导思想和方针原则。新《纲要》提出的指导思想具有强烈的新阶段特征。“提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。”这四句话紧紧抓住了未来十年扶贫工作的关键，描绘了未来十年扶贫工作的战略核心。在工作方针中，突出了两轮驱动的时代特征。“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。”明确了扶贫促进发展、低保维持生存的工作定位。既坚持了多年来我国扶贫开发的基本经验，又与时俱进地肯定了近几年保障民生、制度创新的积极成果。而且提出，还要逐步完善社会保障体系。新《纲要》明确的基本原则共七条，既是对过去主要经验的高度总结，也是对未来工作的基本要求。其总体思路，体现了科学发展观的要求，体现了“大扶贫”战略，体现了与时俱进的精神。

　　（三）深刻领会中央提出的目标任务。新《纲要》对未来十年总体目标的表述有两个层次。第一个层次是针对贫困人口，即到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。“两不愁，三保障”目标的提出，语言表述生动直观、形象通俗，既让基层干部和群众一听就懂，一目了然，又不会引起歧义。“两不愁，三保障”目标的政策含义，既包括了生存的需要，又包括了部分发展的需要，符合新阶段扶贫工作的基本特征。第二个层次是针对贫困地区。“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”充分体现了缩小发展差距的新要求。主要任务有12项，涵盖了经济、社会、生态建设的方方面面，同前一个纲要相比，新《纲要》确定的目标任务更具体，便于落实和检查，也为更好地整合扶贫资源创造了条件。

　　（四）深刻领会中央确定的对象范围。新《纲要》把对象范围分为四个层次，分别提出了政策措施。一是明确了扶贫对象，即在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。同时明确要逐步提高国家扶贫标准。各省可根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地区扶贫标准，这对建立新形势下新的扶贫标准形成和调整机制有着特殊意义。二是明确把集中连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场，并提出了实施连片特困地区扶贫攻坚工程的具体措施。这是新十年国家扶贫工作的重大战略部署，体现了围绕全面建设小康社会的奋斗目标，进一步突出重点，集中力量，加大力度，务求取得决定性胜利的决心和态度，也为各省（区、市）制定新十年的具体实施办法提供了可供借鉴的工作思路。三是明确要继续做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作。强调原定重点县支持政策不变。各省（区、市）要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家支持力度不减。既充分考虑了各地的不同情况，又给省级政府科学调整工作布局、鼓励重点县积极脱贫创造了条件。四是明确各省(区、市)可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。

　　（五）深刻领会中央确定的工作格局。新《纲要》第一次明确将专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫作为国家扶贫战略三位一体的工作格局。每个部分的内容都更加全面、具体，构建和完善了大扶贫的工作布局。这充分肯定了党的十六大以来扶贫工作的丰富实践，反映了国家扶贫战略的逐步发展，适应了扶贫工作既要保生存、更要促发展的要求，为在新的形势下整合资源、形成合力，搭建了平台，创造了条件。各级扶贫部门一定要立足三位一体的工作格局，全面谋划新时期的扶贫工作。要进一步加大部门协调力度，努力克服只关注专项扶贫的狭隘的扶贫观，做好本系统的思想教育和引导工作。

　　（六）深刻领会中央提出的政策保障措施。新《纲要》第一次明确提出要完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系，提出贫困影响评估的理念。同时，从财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设、人才保障和重点群体等八个方面进行了政策设计，这些政策的制定实施，为今后进一步加大对贫困地区和贫困人口的支持力度创造了有利条件。

三、 尽快制定符合各地实际的具体实施办法

　　中发〔2011〕10号文件第四十八条明确要求，各省（区、市）要依据新《纲要》精神制定具体实施办法。此项工作应抓紧安排部署，组织力量开展调查研究，进一步细化要求，分解任务。本省（区、市）贯彻新《纲要》的具体实施办法，应于今年9月底前报国务院扶贫办。

四、 认真抓好当前重点工作

　　一是积极推进连片特困地区工作。新《纲要》明确将六盘山等11个连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州作为新阶段扶贫攻坚的主战场。其中，西藏、四省藏区和新疆南疆三地州要按照中央召开的西藏、新疆两个座谈会及相关会议所提要求，抓紧制定片区规划；另11个片区经综合考虑权衡，拟选择武陵山区等片区先行试点，并力争尽早启动；除试点片区外，其它片区也要按照新《纲要》有关要求，着手启动规划编制工作。国务院扶贫开发领导小组将尽快下发相关文件，并组织编写有关指导意见和工作指南。

　　二是做好扶贫开发工作重点县调整工作。根据新《纲要》精神，原定国家扶贫开发工作重点县支持政策不变。各省（区、市）可制定办法，采取措施，根据实际情况，在片区外重点县指标数不变的前提下进行调整，并实现重点县数量逐步减少。调整工作应于今年年底前完成。

　　三是推动整村推进规划实施。整村推进是扶贫工作的重要抓手和平台。2011年规划任务已正式下达，请各省（区、市）认真抓好落实，并注意总结实施情况，及时发现和纠正问题，确保整村推进工作质量和进度。

　　四是从实际出发开展两项制度有效衔接试点。总的原则是，重在巩固提高，力求不断完善，不盲目扩大规模。在具体操作中，鼓励先行先试。凡地方低保标准已高于国家扶贫标准的省区市，可考虑按地方低保标准开展贫困识别；具体识别办法，可以定性指标代替收入登记；确定扶贫对象规模，应以能够得到有效扶持为前提。

　　五是认真抓好扶贫培训和宣传工作。扶贫系统各级干部培训，要把中发〔2011〕10号文件作为学习的主要内容，国务院扶贫办将编写有关辅导教材，三季度前下发。各省（区、市）也可结合自身实际编写相关辅导材料。以国务院扶贫办和中宣部联合下发《关于进一步做好新时期扶贫开发宣传报道的通知》为契机，认真抓好扶贫宣传工作，进一步明确任务，突出重点，把握节奏，丰富形式。

　　六是积极促进扶贫立法。在国家层面推动扶贫立法的同时，各省（区、市）也应加快地方性法律法规的出台步伐，适时制定本省（区、市）的“扶贫开发条例”，促进扶贫开发工作走上法制化轨道。

　　各省（区、市）扶贫办学习贯彻中发〔2011〕10号文件精神的基本情况，请于7月15日前书面报国务院扶贫办。

　　专此通知。

 

　　国务院扶贫办

　　二○一一年六月十三日