利贫增长的公共政策研究（摘要）

　　全球实现千年发展目标的努力已取得显著进展。到2015年的整体贫困率预计将下降至15%，意味着届时发展中国家约有9.20亿人生活在国际贫困线以下，这一数字约为1990年贫困人口的一半。尽管取得了这些进展，但对可持续改善民众福利和减缓贫困的关注一直相对有限，在实践中将环境、经济和社会问题联系起来的尝试一直非常寥寥，可持续发展计划和项目也很少取得切实的成果。在新千年的头十年，减贫的步伐和水平一直也是参差不齐。正如联合国秘书长潘基文所言，“……显然贫困群体生活的改善进度一直非常缓慢，这令人难以接受，同时许多来之不易的成果还受到气候、粮食和经济危机的侵蚀”。很多发展中国家正面临新的挑战，例如日渐严重的贫富差距和不均衡发展的问题。

在国际上，大多数发展中国家继续从2008-2009年全球金融危机中复苏。很多领域的国内需求保持旺盛，尤其是东亚和太平洋地区。发展中国家的需求对2010年全球新增进口量的贡献超过50%。此外，近年来发展中国家的出口额快速增长。对发展中国家的资本流入在2010年也显著增加。

　　但风险仍然存在，包括中东北非地区的政局动荡，美国、欧洲市场趋于疲弱，基本食品、大宗商品和石油价格飙涨，国际信贷供应规模减少等。但总体而言，经济增长前景依然乐观，特别是中等收入国家(MICs)。这得益于国内需求持续高涨，资本流入旺盛和出口增长强劲，东亚和太平洋地区在2011-2013年期间的平均经济增长率有望达到8.3%。南亚地区也有望实现类似的高增长率，2011-2013年平均增长率预计达到7.7%。

　　尽管经济发展取得了令人瞩目的成就，但贫困问题依然存在。当前，发展面临的挑战包括：在反映成就的平均数字掩盖下，如何解决国家间和国家内部各地区之间的发展不平衡问题。有观点认为，近年来经济增长与其社会影响之间存在脱节。总体而言，我们需要认识到经济增长有必要与医疗卫生、粮食安全、营养和教育等社会发展领域的成果相协调，否则将陷入经济增长缓慢和社会进步停滞的恶性循环。

贫困现象在大多数低收入国家依然普遍，特别是撒哈拉以南的非洲地区。如果我们考虑到贫困的多维特性，由于贫困群体很大程度上被剥夺了获得医疗卫生、教育和安全饮用水等方面的权利，其贫困情况将更加糟糕。

　　有一个广泛的共识是，近年来将发展中的亚洲地区带入高速增长轨道的增长过程本身就是不平等的。亚洲经验一方面是以大规模减贫为特征，另一方面则是不平等程度的增加。很多国家在崛起的过程中，也变得越来越不平等，各类收入群体，地区和城乡之间的贫富差距日益扩大。减贫的成果和不平等的现实情况形成了鲜明的对比，这引发了对亚洲是否在经历利贫性或包容性增长的质疑。贫困的减少体现了包容性，但不平等程度的加深却显示了相反的结论。像马来西亚既实现了经济的持续增长，又减少了贫困和不公平的国家寥寥无几。

除贫困问题持续存在和不平等程度加深外，最近的估计也表明，目前全球高达72%的穷人生活在中等收入国家。尽管总体贫困水平得到改善，很多农村和城镇地区的家庭依然脆弱，他们处在或略高于贫困线的水平，很容易因获得医疗服务和教育的成本上升，或更普遍地因社会保障体系不健全而返贫。近年来粮食价格和能源费用上涨，以及环境条件变化，很多家庭也变得愈加不堪一击。因此，对于拥有较高经济增长率的发展中国家，以及进入中等收入国家行列的国家而言，关键的问题是确保经济增长的质量不会因不平等增加而削弱，并制定社会和福利等公共政策来尽量满足弱势家庭的需求。经济增长必须以更加富有包容性作为目标，确保（收入分配，获得医疗和教育的机会等方面的）人均成果得到改善，并使这些成果的不平等程度降低。相对剥夺变得愈来愈重要，因为社会和经济群体越来越多地将自身状况与近年来社会地位和经济状况得到显著改善的其他群体进行比较。为寻求解决贫困人群的脆弱性和社会不平等问题的解决途径，人们逐渐把公共政策作为关注的焦点，关注政府制定的公共政策是否有利于穷人并可持续，以及如何进一步完善公共政策。

　　公共政策本质是政府对社会公共利益在社会成员之间的协调。政府通过制定和实施公共政策，协调社会主体之间的利益关系，以化解社会矛盾、解决社会问题，保证社会和谐发展和不断进步。公共政策的目标是公共利益的最大化，是在全体社会成员之间公平地协调和分配利益，并公正地保障每个公民的合法权益。与缓解贫困和促进发展紧密相关的主要公共政策包括：收入分配政策、财政税收政策、货币信贷政策、包括教育、医疗、就业、养老等方面的社会政策、以及可持续发展政策等。

　　近年来，中国在减贫和发展方面，一方面取得了显著成就，但另一方面也面临着诸多问题。解决这些问题同样需要把公共政策放在重要位置上来对待。在“十一五”期间（2006-2010年），中国政府一直在努力尝试完善公共政策体系，尤其是农村的公共政策体系，如，2007年，中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；2007年，在农村地区开始全面建立最低生活保障制度；从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，等等。但这些公共政策的作用发挥得如何，尤其是对脆弱群体产生什么影响，如何进行评价和进一步完善等开始引起了人们的兴趣。

　　2011年对中国而言，是到2020年全面建设小康社会的开局之年，也是中国“十二五”规划以及“中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）”的起步之年，还是全球千年发展目标五年冲刺阶段的第一年。中国政府制定了未来十年的减贫目标，即让扶贫对象不愁吃、不愁穿，保证其义务教育、基本医疗和住房。在这个重要的时点，从减贫的角度来分析中国公共政策意义很特别：一是，我们能够充分认识公共政策对减贫的作用；二是分析当前中国公共政策体系现状以及他们对减贫发挥了哪些作用；三是提出进一步完善有利于减贫的公共政策体系。

　　因此，今年把“利贫增长的公共政策研究”作为国际减贫日纪念活动的主题。在此主题下，重点关注有利于减贫的收入分配政策、有利于减贫和绿色增长的财政和税收政策、有利于减贫的社会政策、有利于减贫的货币与金融政策。为了避免中等收入陷阱、促进可持续减贫和发展，我们增加了“跨越中等收入陷阱的战略选择”作为本报告的开篇引子，以开拓思路；以“‘低碳扶贫’的机遇、挑战与政策建议”作为结束语，抛出下一个阶段减贫的一个新动向。

　　本报告比较全面深入地分析了中国有利于减贫的公共政策体系，指出了当前主要公共政策的作用、现状、存在问题以及进一步改进的建议，是中国有利于减贫公共政策的一次大总结，对于中国以及其他发展中国家下一步扶贫工作将有一定的参考价值。

　　在“跨越中等收入陷阱的战略选择”部分，报告总结了世界典型国家，如日本、韩国，迈过“中等收入陷阱”的经验；也分享了巴西未能通过“中等收入陷阱”的失败教训。在国别历史经验的基础上，报告透彻分析了中国在结构转型过程的压力和需求结构调整困境，文中从五个方面提出中国跨越“中等收入陷阱”的战略选择。

　　日本和韩国的经验在于其产业结构演变对收入转型起到关键作用，并且产业结构演变是与需求结构相联系的；另外，两国的政治结构转换成本较小，也有利于它们向高收入社会迈进。巴西的教训在于：在产业结构方面，巴西越过劳动密集型产业发展阶段，过早地推进资本密集的重化工业发展，忽视劳动密集型产业的增长，使得资源过分向钢铁、建材、化工、汽车、造船、炼铝、重型机械、航空等倾斜，不但造成工业与农业、重工业与轻工业、基础产业与加工工业比例失调，而且还造成很高的失业率。在需求结构方面，由于巴西的储蓄率和投资率低，工业化主要依靠外国的资本和技术支持，使得巴西一方面工业自主创新能力不强，缺乏产业核心竞争力，另一方面大量举债，又使国家背上沉重的外债包袱。在收入分配结构上，巴西收入分配两极分化严重，贫富差距不断扩大，既导致国内市场消费需求不足，又引起社会不稳定。在城市化方面，由于土地高度集中在少数大地主手中，同时农业又采取了一条资本密集型的发展道路，由此造成了大量无地或少地的穷人，这些人被迫流入城市，形成城市人口集聚过快、数量过多，与工业化发展严重脱节，造成过度城市化。

　　从上述三个国家的中等收入结构转型实践可以概括出以下结论，一个国家要想从中等收入国家迈向高收入国家行列，从经济角度讲，一是产业结构必须从以第二产业特别是工业为主导转向以服务业为主导的产业结构，在进入上中等收入国家后，产业结构由资本密集型的重化工业转向知识和技术密集型的产业结构是结构升级的关键所在。二是经济增长必须从投资带动及时转向消费带动，此时要防止贫富差距过度扩大，积极培育和建设中产阶级社会，为从“生产型社会”转向“消费型社会”创造条件。三是城市化进程要与经济发展阶段相适应。适度推进城市化有利于促进国家经济结构转型和社会结构转换。四是政治结构转型必须符合国情，并与理性群体中产阶级的成长保持同步。

　　中国当前进行结构转型面临国际压力，一方面面临发达国家再工业化的高端产品出口的压力，另一方面面临新兴发展中国家替代中国劳动密集型产品出口的势头。因此，中国出口导向型增长模式遇到了空前挑战。可供中国选择的有两条战略途径。一条途径是调整国内需求结构，培育有活力国内消费市场；另一条途径是调整产业结构，促进产业从低端向中高端转化，从外需导向转向内需导向型的产业结构。但从这两条途径看，中国都面临着比较大的困境。中国要想避免“中等收入陷阱”，成功迈向高收入国家行列，必须调整其发展战略，并采取综合性的对策思路。（一）要将经济增长速度降到合理区间，促进中国由高速、粗放型增长向均衡增长、可持续发展转变。（二）要为进入高收入国家行列培养以中产阶层为主体的橄榄型社会结构，促进中国由生产型社会向消费型社会过渡。无论是当前还是未来，扩大内需开拓国内消费市场，建立“消费型社会”，是我国经济持续增长的关键所在。（三）加快改造传统产业，支持发展战略新兴产业，促进中国经济实现高端化、低碳化发展。（四）改变贸易结构方式，促进中国从出口导向向对外投资转变，从出口低端产品向出口高端产品转变。（五）加快推进体制改革，为促进经济结构调整和社会结构转型创造制度条件。

　　在“有利于减贫和绿色增长的财政和税收政策”部分，首先对减贫与绿色增长的理论进行分析，然后，列举出我国运用财税政策支持绿色增长的成效及减贫面临的挑战，最后，从切实加大财政投入力度、推进税收制度创新、深化财政体制改革三方面，构建出有利于减贫和绿色增长的财政税收政策思路。

　　绿色增长对减贫有双重影响。正面影响：一是贫困地区一般是生态保护的重点地区，而生态保护往往超越地域成为区域性甚至全国性的公共产品。因此，在国家强调和重视绿色增长的背景下，中央的相关转移支付（包括生态专项转移支付和旨在加强基本服务均等化的一般性转移支付）会逐步增加，有利于增强贫困地区的财政实力。二是贫困地区由于工业化基础薄弱，能耗总量较少，环境总量较大。而发达地区面对绿色增长的趋势和环境、土地、劳动力成本等因素的约束，将转移一部分传统产业到中西部地区以及贫困地区，这在客观上会增强贫困地区的工业化基础和财政经济实力。三是绿色增长要求进一步加快基础性、资源性产品价格和税费机制的改革完善，这将有助于贫困地区获及适足的资源收益。负面影响：一是绿色经济发展意味着贫困地区不能再复制发达地区在发展起步之初所走的“高投入、高消耗、高能耗、高污染”和“先污染、后治理”传统式发展道路，必须在较弱的经济基础和宏观条件以及更为严格的约束条件下创新发展道路，其难度势必大大增加。二是绿色经济发展对贫困脆弱人群摆脱贫困也将产生一定程度上的不利影响。无需赘言，参与经济活动并从中获益是贫困脆弱人群摆脱贫困最根本、最可靠和最有效的途径。但在绿色增长的要求下，经济活动的门槛提高了，这意味着贫困人群参与经济活动的难度也随之提高。通常，贫困人口限于知识、能力和技术条件的制约，只是参与低端的经济活动。此外，绿色增长也必然带来产业升级和转换。在此过程中，大批实力较弱的劳动密集型企业由于要素成本和劳动力成本上升陷入经营困境，与之相对应的是大量农民工失去就业机会，被挤出产业升级进程，陷入贫困境地。

　　大力推进节能减排、积极发展新能源、加强生态环境建设，是发展低碳经济的有效措施，也是公共财政支持的一项重要内容。近年来中国政府创新机制，加大投入，出台了一系列财税政策，以大力推进新能源和节能环保等战略性新兴产业发展，大规模植树造林，积极促进绿色经济的发展，取得了良好的政策效果。新能源和节能环保产业发展迅速，全国单位GDP能耗、化学需氧量和二氧化硫排放总量连续下降，森林碳汇能力大幅提高。但绿色财税政策仍有不完善之处，我国减贫也面临新的挑战。如，税收政策体系不完善；财政投入方面存在诸多问题。

　　因此，在发展绿色经济与减贫的同时，需要关注财政投入、税制创新和财政体制改革三方面。切实加大财政投入力度：一是建立财政资金投入的稳定增长机制。二是中央政府整合现有绿色专项资金，以形成合力。三是建立中央和地方多级共同投入的机制，并充分调动社会投入。四是调整与优化国家财政绿色和减贫的投入结构。五是创新财政投入手段。根据各类财政政策的性质和特点，结合绿色经济发展不同领域及减贫的需要，综合运用财政预算投入、设立基金、补贴、奖励、贴息、担保等多种形式，最大限度地发挥财政投入的效益。六是注重绩效管理。着力推进税收制度创新：一是加快推进资源税改革。二是消费税政策的调整。三是开征环境税（包括碳税）。四是增值税扩围。五是对战略性新兴产业、现代服务业给予所得税方面的优惠。六是对中小企业给予税收优惠。进一步深化财政体制改革：一是建立基本公共服务均等化制度。二是完善转移支付制度。三是加快建立县级基本财力保障机制，具体建议：其一，明晰改革精神和政策取向。构建县级基本财力保障制度应该是“明确目标，地方为主，中央奖补，分步实施”。其二，通过体制创新实现县级基本财力保障机制的目标。改“上不封顶、下不保底”为“上不封顶、下要保底”，进一步从机制上巩固和扩大缓解县乡财政困难的成果。

　　在“有利于减贫的收入分配政策”部分，报告对中国近年来收入分配政策加以梳理，对于反贫困效果加以评价，在此基础上提出一些政策建议。中国的收入分配与再分配政策还有许多需要改进之处。这主要反映在：一是政策体系不完整；二是各项政策之间不够协调；三是政策的发贫困目标不够明确。针对这些问题，本文提出以下几方面的收入分配政策的改革方向，特别强调其反贫困目标。第一，中国的税收需要做出两方面的重大调整，以增强其收入分配与再分配的功能和反贫困的功能。第一方面是逐步减少间接税，增加直接税。第二方面是将个人所得税由现在的分项税改为综合税，前者是对每一项收入进行征税，而后者则是对家庭总收入征税。第二，中国收入分配政策相对薄弱的另一个方面表现在政府转移支付项目的不足。政府应该对各类弱势人群，特别是无就业能力的弱势人群进行分类，根据各类弱势人群的特点制定相应的转移支付项目。我们除了需要对低收入人群实行最低生活保障，还需要对残疾人，孤儿，艾滋病患者，低收入家庭的儿童和老年人，单亲家庭等弱势人群制定有针对性转移支付项目。第三，社会保障制度的全覆盖和公共服务的均等化，不仅有助于调节收入分配关系，也有助于缓解贫困。第四，中国的惠农政策还将持续一段时间，对于缩小城乡收入差距，缓解农村贫困都具有积极的意义。同时，在实施过程中不断加以改进。其中一项重要的改进是增强其减贫的作用。第五，在努力实现公共服务均等化的目标的同时，要考虑对贫困地区和贫困人群给予更多的补偿。提出公共服务均等化的政策主张具有积极的意义，它试图修正过去长期以来实行的歧视性的公共服务的政策。但是由于这些歧视性政策已经产生了长期效应，一部分受歧视人群如农民和农村流动人口，在人力资本积累方面和财富积累方面远远落后于社会一般水平。即使实现了公共服务均等化的目标，在短期内这些人群还是难以追赶上那些长期以来一直受到公共服务优惠的人群，他们陷入贫困的可能性还会高于其他人群。因此，在政策调整的开始阶段，公共服务供给更多地向这些人群倾斜也是完全必要。

　　在“有利于减贫的社会政策”部分，对包括社会保险和社会救助两大制度体系的城乡社会保障制度的发展、教育与医疗卫生服务的发展、劳动力市场的发展、农村反贫困政策等进行梳理，提出了未来社会政策的战略选择：（一）实施发展型社会政策。面对众多的社会问题，我们既要解决当前的问题，但更重要的是要预见到这些问题对未来的后果是什么，只有这样，我们才能更好地把握当前问题的实质和挑战，也才能找到更加长效的解决方法。换言之，我们不是要在当前和未来问题之间做出选择，而是要从中长期战略的角度来解决当前和未来的问题，也就是在预防和应急策略中做出一个二者兼顾的政策选择。（二）实施更加公平的收入分配政策，以缩小城乡差异、区域差异、不同人群之间的差异。（三）实施更加积极的劳动力市场干预政策。（四）重视普惠型社会福利的反贫困作用。实施普惠型社会福利需要增加政府的投入，但这并不意味着一定会导致过高的财政负担。我国过去30多年来持续的经济高速增长为实施这样的再分配社会政策创造了一定的物质条件，特别是在经济水平较好的地区，社会保障制度的投入已经不是一个经济能力的问题，而更多的是对发展优先次序的选择问题。

　　在“我国的货币政策对收入分配和减贫的影响分析”部分，报告主要分析新世纪以来中国的货币政策对贫困和收入分配的影响。研究发现，与其他发展中国家相比，中国的宏观政策和物价相对稳定，对经济增长和扶贫产生了积极的作用。2008年全球金融危机以来实施的扩张性货币政策以及由此引起的食品价格上涨对低收入和贫困人口产生了消极影响；为抑制通货膨胀所采取的调控措施对中小企业融资和贫困人口就业有负面作用。报告提出了加大对低收入人口和贫困人口执行特殊的补贴、调整长短期利率差、更多使用价格和利率杠杆来应对通货膨胀对贫困人口的影响。

　　报告最后一部分，“低碳扶贫的机遇、挑战和政策建议”。“低碳扶贫”旨在应对气候变化的过程中实现减贫，同时在减贫的过程中发展低碳经济。《京都议定书》生效以后，全球开展了大范围的碳金融创新活动，国际社会和各国、各地区所积累的碳融资经验给全球特别是发展中国家的扶贫工作带来了新的机遇。然而，目前的碳金融体系也还存在着诸多不利于贫困地区参与和分享的因素，碳金融的益贫效应并不明显。贫困地区由于其经济和生态的双重脆弱性，在全球气候变化中面临新的困境，扶贫工作也面临着诸多前所未有的挑战。我国应该积极把握机遇、迎接挑战，将应对气候变化和扶贫战略有机结合起来。综合考虑我国应对气候变化和减贫的要求，构建新的政策框架，进一步开展碳金融创新，逐步建立起以政府为导向，企业、农户为主体并促进机构、团体、个人等社会广泛参与的多元碳金融体系。同时，帮助贫困地区开展低碳产业规划，促进贫困地区经济和环境的持续协调发展，真正实现“低碳扶贫”。

 

 

　　课题组成员：

　　马晓河  国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长

　　苏  明  财政部财政科学研究所副所长

　　李  实  北京师范大学教授

　　张秀兰  北京师范大学教授

　　程恩江  中国国际扶贫中心研究总协调

　　邱励予   中国国际扶贫中心研究助理

　　季  曦   北京大学讲师

　　王小林   中国国际扶贫中心研究处处长