城市贫困及反贫困措施

一、现阶段中国城市贫困形势

　　2011年迎来了“十二五”规划的开局之年。在“十一五”期间，中国经济社会取得重大发展：在社会发展上，中国建立健全了社会保障体系；在经济发展上，2010年中国GDP已经超过日本，成为世界第二大经济体，同时，中国城镇化率已经超过50%。但中国人均GDP仍然处在落后国家之列。社会保障力度够、就业形势的严峻和贫富差距的不断扩大使越来越多的城市居民面临着贫困风险。中国城市反贫困任重道远。

　　城市居民致贫主要原因是失业或无业、疾病以及缺少劳动力。2008年第四次国家卫生服务调查结果显示，在城市贫困家庭致贫构成原因中，47.8%是因为失业或者无业致贫，28.4%是因为疾病或损伤，11.2%是因为缺少劳动力，其他原因占12.4%。

　　中国城市贫困人口规模仍然较大。官方认定的城市贫困人口主要是城市最低生活保障对象。近几年城市最低生活保障对象稳定在2300万左右。但这个数据低估了中国城市贫困人口的规模。因为中国认定低保收入标准偏低，2012年月人均为300元，即人均月可支配收入低于300元才具有申请低保资格，这个标准在中国绝大部分城市仅能够维持基本生存；同时，在中国城市约有1.5亿外来农民工，是城市贫困高风险群体，但城市低保制度把他们排斥在外。2011年出版的《中国城市发展报告》，基于国家统计局、民政部以及一些地方政府开展的调研情况，指出城市贫困人口约占城市人口的7.5%-8.7%之间，根据此数据测算，目前中国城镇贫困人口大约为5000万人，是目前城市最低生活保障对象人数的2倍左右[1]。

　　贫困群体收入恶化。从收入比较看，城镇贫困居民的收入同高收入居民的收入以及城镇居民平均收入水平差距巨大。在2000年，占城镇家庭10%的最低收入户人均年可支配收入为2653元，而占城镇家庭10%的最高收入户年人均可支配收入为13311元，后者相当于前者的5.0倍；到2010年，后者可支配收入相当于前者可支配收入的8.6倍。其中，2000年占城镇家庭5%的最为贫困家庭的年人均收入为2325元，最高收入组年人均可支配收入相当于其5.7倍，而到2010年最高收入组年人均可支配收入相当于其收入的10.9倍。城镇贫困居民收入不仅同高收入家庭差距扩大，也同全国平均水平收入差距拉大。2000年，全国城镇家庭年人均可支配收入分别相当于最低收入户和困难户的2.4倍和2.7倍，而到2010年这一比值分别增加到3.2倍和4.0倍。

　　表1：城镇居民家庭人年均可支配收入状况比较

年份	2000	2001	2003	2005	2008	2009	2010
（1）全国平均（元）	6280	6860	8472	10493	15781	17175	19109
（2）最低收入户（元）	2653	2803	2590	3135	4754	5253	5948
（3）困难户（元）	2325	2465	2099	2496	3734	4198	4739
（4）最高收入户（元）	13311	15115	21837	28773	43614	46826	51432
（2）/（4）	5. 0	5. 4	8. 4	9. 2	9. 2	8. 9	8. 6
（3）/（4）	5. 7	6. 1	10. 4	11. 5	11. 7	11. 2	10. 9
（2）/（1）	2. 4	2. 4	3. 3	3. 3	3. 3	3. 3	3. 2
（3）/（1）	2. 7	2. 8	4	4. 2	4. 2	4. 1	4．0

　　资料来源：《中国统计年鉴》历年。

　　失业仍然是导致城市居民贫困最主要的原因之一，城市就业形势仍然很严峻。近年来我国城镇新增劳动年龄人口均在1000万以上。 “十一五”时期，我国城镇登记失业率保持在4.0%—4.3%的较低水平，2011年城镇登记失业率为4.1%。近年来失业总人口均在1000万以下。然而，登记失业率大大低估了我国失业形势，实际失业率可能远远超过4%。因为在城市许多灵活从业人员和农村流动人口没有去劳动部门登记，因此，不在官方登记失业人口和登记失业率的统计范畴。而实际上，这部分人群正是失业的高风险人群。如2011年出版的《中国城市发展报告No.4》指出2009中国城镇的调查失业率为5.5%[1]；而同年登记失业率仅为4.3%。

　　单位：万人，%

 



　　资料来源：《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

　　年轻和高学历群体失业问题突出。在2010年登记失业群体中，20-24岁和25-29岁年龄段分别占22.1%和14.2%；20-39岁的年轻群体合计占59.6%。在所有城镇登记失业人口中，13.7%拥有大专学历，6.6%拥有大学本科及以上学历。在20-24岁登记失业群体中，拥有大学专科与本科及以上学历的分别占26.2%、12.3%；在25-29岁登记失业群体中，拥有大学专科与本科及研究生学历的分别占22.1%、13.9%和1.2%。在大专、大学本科和研究生失业群体中，分别有45.1、52.0%和44.8%是毕业之后未找到工作。根据2011年部分城市职业供求的统计数据，在所有求职人员中，失业人员所占比重为54.2%，其中，新成长失业青年占24.5%，而在2011年新成长失业青年中，应届高校毕业生人次数为211万人次，约占2010年新成长失业青年求职人次数的43.9%。，上述分析表明高学历群体和年轻群体失业形势较为严峻，这将造成巨大人力资源浪费。

　　日益壮大的农民工队伍面临着多种贫困风险。早在20世纪80中期，农村劳动力就开始大规模地进城务工，农村外出劳动力的规模不断扩大，截至2011年底，中国农民工总量高达2.53亿，其中外出农民工1.53亿，本地农民工0.89亿。农民工面临着多种致贫风险：（1）农民工文化技能程度普遍偏低，文盲及小学文化程度的占15.9%，初中文化程度的占61.1%，高中中专及以上文化程度的仅占23.0%。；接受过农业技能培训的占10.5%，接受非农业技能培训的占26.2%，而没有参加任何职业技能培训的占68.8%； (2) 合同签订率低，难以有效维护农民权益，外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的占43.8%，其中，在建筑业的农民工没有签订劳动合同的比例最高，占73.6%，从事服务业的占61.4%，从事住宿餐饮业和批发零售业的分别占64.6%和60.9%；（3）社会保障参保率低，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。

二、城市反贫困的政策及措施

　　建立有效的反贫困策略对维护城市稳定和谐至关重要。国际反贫困实践表明仅通过社会救助，即安全网措施，只能维持贫困群体基本生活，无法针对贫困发生的复杂机制对症下药，因此受到越来越多的质疑。而在“社会安全网”基础上发展起来的社会保护概念，提出了通过社会救助、社会保险和赋权等多种措施，建立贫困风险防护网络[2]。由于它实现了从安全网到起跳板的跨越，在国际反贫困理论和实践中得到的普遍关注[3]。

　　世界银行（2011）把社会保护界定为一系列保护人力资本的措施，其范围涵盖劳动力市场干预、以收入支持为目标的法定的失业和养老保险等社会保险，其目的是帮助个人、家庭和社区更好管理脆弱群体面临的收入风险[3]。Devereux（2004）则纳入了权利的维度，把社会保护界定为公私机构为贫困群体提供收入或消费转移支付，为脆弱群体提供生计风险抵御机制和改善边缘群体的社会地位和权利的各种措施，它以降低贫困群体，脆弱群体和边缘群体的经济和社会脆弱性为总目的[2]。

　　社会保护提出了4种反贫困干预措施：（1）保护性措施，指对已陷入贫困状态难以维持生计的人进行救济，包括临时性的紧急救助和为长期贫困群体提供的社会救助；（2）预防性措施，指那些旨在转移贫困风险的措施，包括正式社会保险机制和非正式的风险分担机制（如社区保险、储蓄俱乐部）等；（3）促进性措施，指那些旨在提升收入和能力，同时以实现社会保护为目的的措施，如提供校园午餐计划和公共就业机会，不仅进行了食品和现金转移支付，达到了满足短期消费支出的目的，同时也促进了长期资财的形成；（4）变革性措施，指消除导致脆弱性的社会不公平和社会排斥的措施，如采取集体行动维护工人权益，保护少数族群免受歧视[2]。

　　如果说保护性措施提供了最低限度的安全网，预防性措施、促进性和变革性措施则在防控贫困风险的同时，为贫困群体和边缘群体提供了摆脱贫困陷阱的起跳板。下文将以社会保护四类措施审视中国城市的反贫困策略，并提出城市未来反贫困建议。

（一）保护性措施：健全社会救助，构筑城市贫困人口社会安全网

　　20世纪中期开始，伴随着国企改革和结构调整，城市下岗失业导致的贫困问题日趋严重。在这种背景下，中国政府逐步建立起制度化的城市扶贫制度，从最初的基本生活救助到建立起综合性社会救助制度，主要包括城市居民最低生活保障制度、城市医疗救助制度、住房救助和住房保障制度，以及教育救助制度等[4-6]。它直接面向贫困人口和贫困边缘低收入人口，主要是解决贫困人口的基本需求。

1、 城市居民最低生活保障制度

　　发展概况：覆盖对象和低保标准

　　城市居民最低生活保障制度最早于1993年在上海建立，1997年《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》颁布后，最低生活保障制度作为中国城市救助最为基本的社会救助制度，覆盖的人群急剧增加，并逐步取代传统的城市贫困居民救助制度。2000年城市最低生活保障制度仅覆盖402.6万人，2004年增加约2205万人，此后，这项制度的覆盖人群基本保持在2300万人左右。2012年第一季度，城市最低生活保障对象为2214.1万人。

　　表2：城市居民最低生活保障制度基本概况，1997-2010

	低保人数	低保标准（元/月、人）	补差水平（元/月、人）
2000	402. 6	157	—
2001	1170. 7	147	—
2002	2064. 7	148	—
2004	2205. 0	152	65
2005	2234. 2	156	72
2006	2240. 1	169	84
2007	2272. 1	182	103
2009	2345. 6	227	172
2010	2310. 5	251	189
2011	2276. 8	288	225
2012	2214. 1	300	255

　　资料来源：《中国民政统计年鉴》历年；《2012年1季度社会服务业统计季报》。

　　在覆盖人数迅速增加的同时，城市低保标准（低保线）和平均补差水平也随着物价指数逐年提高。2004年中国城市低保标准为月人均为152元，月人均补助65元；2012年第一季度全国城市低保标准月人均为300元，月人均补助水平255元。8年期间低保标准和人均补差水平分别增长了97.4%和292.3%。同期，2004年城市居民年人均可支配收入为9422元，2011年为21810元，增长了131.5%。可见，尽管低保标准的增长速度低于城市居民可支配收入的增长速度，但人均补差水平的增长速度远高于城市人均可支配收入的增长速度。这表明低保对城市贫困人口救助力度在加大。

　　低保标准的地区差异较大。从2012年第一季度全国城市低保看，东部地区低保标准普遍较高。在低保标准排名前五名的地区，除西藏外都处在东部，其中，上海、北京、天津和浙江月人均低保标准均在400元以上。不过作为经济强省的广东省，其月人均低保标准仅为288元，排在全国第20位，甚至比一些中西部经济落后省市（如江西和陕西等）更低，这与其经济发展水平不相称。西部地区低保标准普遍较低，低保标准排名后5位的地区，除河南外，均处在西部。其中，新疆城市低保标准仅为202元，仅相当于排名最高的北京市低保标准的40%。

　　表3：2012年第一季度全国各省平均低保标准

排名	地区	低保标准（元/月）	区县数量	排名	地区	低保标准（元/月）	区县数量
1	北京	520	16	17	贵州	295	90
2	上海	505	17	18	福建	293	87
3	天津	485	16	19	山西	289	121
4	浙江	453	92	20	广东	288	125
5	西藏	396	73	21	黑龙江	287	141
6	江苏	391	120	22	吉林	271	70
7	内蒙古	364	103	23	湖南	258	138
8	辽宁	343	107	24	四川	250	186
9	江西	334	110	25	广西	249	112
10	山东	323	168	26	云南	247	134
11	河北	321	192	27	青海	241	46
12	陕西	315	109	28	宁夏	240	22
13	海南	312	21	29	河南	237	180
14	安徽	312	115	30	甘肃	220	85
15	湖北	303	104	31	新疆	202	114
16	重庆	301	39

　　资料来源：民政部网站。

　　城市最低生活保障对象的基本特征

　　在城市低保对象中，残疾人、“三无”人员、残疾人，失业人员（包含登记和未登记失业人员）以及在校学生等“弱势群体”在低保户中占比例较高。就残疾群体而言，2010-2012年他们都约占城市低保对象7.8%。失业群体构成了低保对象最重要的来源之一，2010年在2310.5万低保户中，失业者为912.7万，约占低保对象40%。但失业者占低保户群体的比例有所下降，从2007年的43.6%逐步下降到2010年的39.5%，2011年和2012年进一步下降到39.3%。 2010年“三无人员”和在校生在全国低保对象中分别约占4%和15%。

　　表4：城市低保对象中残疾人、三无人员、失业者和在校学生情况

地区	低保总数（万）	残疾人（万）	残疾人比例（%）	三无人员（万）	三无比例（%）	失业者（万）	失业者比例（%）	在校生（万）	在校生比例（%）
2007	2272. 1	161	7. 1	125. 8	5. 5	991. 5	43. 6	321. 6	14. 2
2008	2334. 8	169. 1	7. 2	106. 9	4. 6	966. 5	41. 4	358. 1	15. 3
2009	2345. 6	181	7. 7	94. 1	4. 01	921. 1	39. 27	369. 1	15. 7
2010	2310. 5	180. 7	7. 8	89. 3	3. 9	912. 7	39. 5	357. 3	15. 5
2011	2276. 8	181. 0	8. 0	81. 1	3. 6	895. 4	39. 3	341. 2	15. 0
2012	2214. 1	172. 1	7. 8	72. 4	3. 3	869. 2	39. 3	328. 4	14. 8

　　备注：2011年数据为全国第4季度数据；2012年为全国第一季度数据

　　资料来源：民政部网站。

　　城市最低生活保障的制度建设进展

　　随着城市最低生活制度在全国的全面实施，近两年，民政部门积极推动城市低保规范化建设，主要内容包括低保标准规范化、低保标准与物价的联动机制和低保对象认定规范化以及低保信息系统规范化。

　　低保标准规范化 鉴于地方在低保线制定上缺乏必要论证和科学测算，具有较大主观性和随意性，难以真实反映当地居民的基本生活需求以及物价增长水平，民政部积极推动低保标准规范化建设。在2011年民政部颁布了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，提出制定和调整城乡低保标准三种基本方法，即基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法：（1）基本生活费用支出法，指根据当地居民必需食品消费支出和非食品类生活必需品支出两部分基本生活费用支出确定低保标准，用公式表示为：城乡低保标准＝必需食品消费支出+非食品类生活必需品支出。其中，必需食品消费支出通过调查确定当地食品必需品消费清单，非食品类生活必需品支出指维持基本生活所必需的衣物、水电、燃煤（燃气）、公共交通、日用品等消费清单测算支出数额。（2）恩格尔系数法，指城乡低保标准根据当地居民必需食品消费支出和上年度最低收入家庭恩格尔系数确定，用公式可以表示为城乡低保标准＝必需食品消费支出/上年度最低收入家庭恩格尔系数。（3）消费支出比例法，指已按基本生活费用支出法或恩格尔系数法制定城乡低保标准的地区，可测算出此标准占上年度城乡居民人均消费支出的比例，此后可直接用当地上年度城乡居民人均消费支出乘以此比例，作为当地的低保标准。该标准可以用公式表示为城乡低保标准＝当地上年度城乡居民人均消费支出×低保标准占上年度城乡居民人均消费支出的比例。

　　低保标准与物价上涨联动机制  鉴于近年来，生活必需品，尤其是食品价格上涨速度过快，导致贫困群体维持基本生活困难。为了缓解物价上涨对城乡贫困群体生活的不利影响，2011年中国政府建立起社会救助标准和保障水平与物价上涨联动机制。该措施主要针对城乡社会救助保障对象，主要包括优抚对象、城乡低保对象、农村五保供养对象和领取失业保险金人员。在居民基本生活费用或居民消费价格指数月度涨幅达到临界条件时，启动联动机制，发放价格临时补贴；连续一定时期回落至临界条件以下时，停止发放价格临时补贴，连续发放价格临时补贴一定时期以上时，要按照正常程序，提高城乡低保标准，自提高城乡低保标准之日起，停止发放价格临时补贴。补贴标准要保证不低于物价上涨对低收入群体生活的实际影响。

　　低保对象认定规范化 针对低保对象认定中的不规范现象和政策模糊点，2010年民政部颁布了《民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》，对城市低保对象的认定进行了规范化。主要内容包括：（1）规范户籍认定条件，享受城市低保待遇的必须是持有非农业户口的城市居民；对取消农业户口和非农业户口划分的地区，可将户籍所在地为城镇行政区域且居住超过一定期限、不拥有承包土地、不参加农村集体经济收益分配等作为申请城市低保的户籍条件；对于户口不在一起的城市家庭，应首先将户口迁移到一起，然后再申请低保；户籍不在本地的家庭成员应申请享受其户籍所在地的低保待遇。（2）规范家庭财产的类别和条件，家庭财产包括共同生活的家庭成员所拥有的有价证券、存款、房产和车辆等资产。（3）规范家庭收入的类别和计算方法，家庭收入是指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部可支配收入，包括扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的工资性收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等。（4）规范家庭收入的减免类型和金额。优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金不计入家庭收入。其他可以减免的收入如独生子女费、孤残儿童基本生活费等。

　　信息系统规范化建设 2011年民政部编制了低保信息系统标准规范，建立全国最低生活保障信息系统，试图实现对最低生活保障制度动态和透明管理。该信息系统规范化建设包括两部分，即业务标准规范以及技术管理标准规范。其中，业务标准规范，包括《最低生活保障操作规程》、《农村五保供养操作规程》、《最低生活保障业务统计指标》、《最低生活保障监测预警指标》和《最低生活保障信息系统应用系统操作规范》；技术和管理标准规范包括《社会救助业务数据元》、《最低生活保障信息资源核心元数据》、《最低生活保障信息资源分类》、《最低生活保障信息资源目录管理》、《最低生活保障信息资源标识符编码方案》等。信息系统的建立有助于对全国最低生活保障制度状况进行有效的监控和评估。

2、 医疗救助制度

　　城市医疗救助政策进展

　　医疗费用支出和疾病导致的劳动力损失是城市低收入和贫困群体主要致贫风险之一。为了切实减轻城市贫困群众就医方面的经济困难，2005年国务院颁布了《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》，启动了城市医疗救助制度的试点工作。目前，这一制度已经在全国城镇地区全面推广。城市医疗救助对象主要是城市贫困居民，包含城市低保对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员以及其他特殊困难群众。城市医疗救助制度主要采用两种救助方式：其一，为城市居民代缴参加城镇居民基本医疗保险的保费；其二，对经过城镇居民基本医疗保险报销后自付医疗费用，通过城市医疗救助制度再给予一定比例的报销。医疗救助资金来源于财政预算拨款、专项彩票公益金和社会捐助等渠道。为了确保医疗救助资金稳定性，该《通知》规定地方财政每年安排城市医疗救助资金并列入同级财政预算，中央和省级财政对困难地区给予适当补助。

　　城市医疗救助制度发展概况

　　2010年城市医疗救助制度累计救助城市居民1921.3万人次，包括民政部门资助参加城镇居民基本医疗保险1461.2万人次，直接对城市居民医疗费用进行救助460.1万人次。就资助参保而言，救助人次数有了较大幅度增加，从2008年的约643万增加到2010年的约1461万。但人均救助水平却持续下降，在2008年人均资助参保60.5元，但到2010年时人均资助参保下降到52.0元。直接救助即直接对城市贫困居民的医疗费用进行报销，直接救助人数规模基本稳定在450万人次左右；但直接救助的人均救助水平有加大幅度增长，从2008年的人均救助483.5元增加到2010年的809.9元，人均救助水平增加67.5%。2010年各级政府用于城市医疗救助的财政投入达49.5亿元，相对于上一年增长20.1％

　　表5：城市医疗救助基本情况，2005-2010

年份	总救助人次	直接救助		资助参保
	救助总人次数（万）	人次数（万）	人均救助水平（元）	人次数（万）	人均救助水平
2008	1086. 2	443. 6	483. 5	642. 6	60. 5
2009	1506. 3	410. 4	764. 7	1095. 9	53. 5
2010	1921. 3	460. 1	809. 9	1461. 2	52．0

　　资料来源：《民政部统计年鉴》历年；《民政事业发展统计报告》历年。

　　城镇贫困居民就医经济负担状况

　　2011年北京师范大学社会发展与公共政策学院针对河北省霸州市、湖北省赤壁市和重庆市合川区城镇贫困居民进行调查，共获得1893个有效城镇贫困居民样本。该研究有下列发现。

　　（1）贫困群体就医经济负担有所减轻，但就医经济负担仍然阻碍了其对医疗服务的利用。约70%的调查对象表示在实施医疗救助后家庭就医经济负担有了很大的减轻或有所减轻。但就医经济负担仍然严重阻碍了贫困群体对医疗服务的利用。仍然有52.8%的医疗救助对象表示他们有家庭成员在过去一年因为缺钱而未就医；在过去一年分别有37.1% 和29.2%的医疗救助对象曾有家庭成员因缺钱需住院而未住院和终止治疗。可见，城镇居民基本医疗保险和医疗救助政策的实施虽然在一定程度上降低贫困群体就医的经济负担，但自付医疗费用负担仍然是其寻求医疗服务的巨大障碍。

　　表6：城镇贫困对象就医困难情况

就医	选项	霸州	赤壁	合川	合计
就医经济负担减轻	是	68. 0	69. 5	85. 9	75. 1
	否	32. 0	30. 5	14. 1	24. 9
缺钱未看病	是	59. 5	50. 0	49. 5	52. 8
	否	40. 6	50. 0	50. 5	47. 2
缺钱未住院	是	49. 3	29. 1	34. 4	37. 1
	否	50. 7	70. 9	65. 6	62. 9
缺钱提前出院	是	33. 2	23. 6	31. 7	29. 2
	否	66. 8	76. 4	68. 4	70. 9

　　（2）医疗保障分担了城镇贫困人口的部分医疗费用负担，但个人承担了仍然大部分医疗费用支出。贫困家庭年人均医疗费用（包括门诊、住院、购药等）支出为2728元，其中医疗保障（涵盖医疗保险和医疗救助）人均报销574元，仅占年人均医疗费用支出的21%，个人人均直接承担的医疗费用为1915元，接近人均医疗费用的80%。在三地中赤壁个人直接承担的比例最低，但也高达72.6%。可见，尽管医疗保障分担了部分医疗费用，降低了个人的医疗费用负担，但由于实际报销比例仍然偏低，个人仍然直接承担了大部分的医疗费用。

　　表7：人均医疗费用支出和报销情况

	霸州	赤壁	合川	合计
人均医疗费（元）	3186	3426	2249	2728
人均报销（元）	455	940	336	574
个人承担（元）	2731	2486	1914	2154
医保承担（%）	14. 3	27. 4	14. 9	21. 0
个人承担比（%）	85. 7	72. 6	85. 1	79. 0

　　（3）自付的医疗费用超出了大部分城镇贫困家庭对医疗费用的承担能力。调查中课题组询问了调查对象家庭最多能够承担多少自付医疗费用而不影响基本生活，即家庭对医疗费用承担能力。表6比较了家庭对医疗费用承担能力和家庭自付医疗费用情况（即家庭自付医疗费用和家庭对医疗费用承担能力之比值），约40.0%的的城镇贫困家庭直接承担的医疗费用在家庭医疗费用承担能力之下，这意味着约60.0%的城镇家庭直接承担的医疗费用在家庭对医疗费用的承担能力1倍及以上，其中，约有40%的贫困家庭自付的医疗费用在其家庭承担能力的3倍及以上。就三地比较而言，合川贫困居民医疗费用负担最轻，但仍有超过50%的家庭自付的医疗费用超过了其医疗费用承担能力。可见，在经过城镇居民医疗保险和医疗救助报销后，贫困群体自付的医疗费用仍超过了大部分家庭的承担能力。

　　表8：家庭自付医疗费用和承担能力比较（%）

项目	霸州	赤壁	合川	合计
承担能力以下	35. 7	33. 3	48. 1	38. 7
承担能力1-3倍	18. 1	19. 1	15. 4	17. 6
承担能力3倍及以上	46. 3	47. 6	36. 5	43. 7

　　（4）医疗保障报销对灾难性医疗费用支出影响有限。在国际卫生政策领域，通常使用灾难性医疗费用支出（catastrophic health expenditure）来衡量居民就医的经济负担情况。所谓灾难性医疗费用支出，指影响家庭基本生活的大额医疗费用支出，通常以医疗费用支出是否超出家庭可支配收入的40%来衡量，如果家庭直接支付的医疗费用超过家庭可支配收入的40%，则认为存在灾难性医疗费用支出[7]。在城镇居民基本医疗保险和医疗救助报销前，在城镇合计约有40%的贫困家庭存在灾难性医疗费用支出，经过报销后，三地灾难性医疗费用支出仅降低约4个百分点，但仍然有约有36%的贫困家庭存在灾难性医疗费用支出，其中霸州高达44.0%的家庭存在灾难性医疗费用支出（见表7）。可见，医疗救助和城镇居民基本医疗保险降低贫困群体灾难性医疗费用发生率的效果极为有限，贫困群体灾难性医疗费用支出仍然很严重。

　　表9：灾难性医疗支出严重

项目	霸州 　　（N=223）	赤壁 　　(N=260)	合川 　　(N=232)	合计 　　(N=715)
（1）报销前	46. 3	44. 4	29. 4	40. 3
（2）报销后	44. 9	38. 0	25. 7	36. 3
（1）-（2）	1. 4	6. 4	3. 7	4. 0

3、 教育救助制度

　　对经济困难学生进行学费和生活费用救助关系到他们能否顺利完成学业，从而依靠知识摆脱贫困。经过多年努力，中国政府初步建立起完整的教育救助政策体系，覆盖了各个教育阶段的低收入家庭学生。其中，在高等学校，建立了以国家奖助学金、国家助学贷款为主的资助政策体系；在中等职业学校，建立了以国家助学金和国家免学费为主，辅之以学生工学结合、顶岗实习等资助措施的资助政策体系；在普通高中，设立了中央专项彩票公益金教育助学项目，用于资助中西部县镇和农村家庭经济困难学生；在义务教育阶段，全部免除了城乡所有学生的学杂费，免除了农村和城市困难学生的书本费，为农村家庭经济困难寄宿生提供了生活补助；在学前教育阶段，从2011年秋季学期起对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助。

　　据初步统计， 2011年，普通高校国家奖助学金、国家助学贷款、中职国家助学金和免学费、普通高中国家助学金及义务教育寄宿生生活补助等国家资助政策资助金额约732亿元，相比2010年增长了5.6%。此外，地方政府、学校及企事业单位、社会团体和个人等设立的其他资助项目，全国累计资助总金额近900亿元，相比新资助政策体系建立之前的2006年增长了4.5倍。具体情况如下：（1）在大学教育阶段，2011年全国普通高校约5万名学生获得国家奖学金，奖励资金约4亿元；66.1万名学生获得国家励志奖学金，奖励资金约33亿元；超过443万名学生获得国家助学金，资助资金131亿元；2011年全国国家助学贷款新增审批学生117.8万人，比2010年增长3.5%；新增审批金额132.8亿元，比2010年增长15.6%；2009年以来国家对普通高校毕业生应征入伍服义务兵役实行学费补偿和国家助学贷款代偿，自政策实施以来，全国共有6.65万名大学毕业生应征入伍服义务兵役并享受资助，同时，对中央部属高校毕业生赴中西部地区及艰苦边远地区基层单位就业实行学费补偿和国家助学贷款代偿，自2007年政策实施到2011年底，累计约有3.2万名中央部属高校毕业生奔赴中西部地区及艰苦边远地区基层单位就业，并享受学费补偿资助；2011年秋季学期，全国通过“绿色通道”办理入学手续的新生为70.28万人，占家庭经济困难新生的41.1%，占报到新生总数的10.8%，目前已经基本实现高校新生不会因家庭经济困难而辍学；（2）在中等职业教育阶段，2011年，全国共有906万名中职学生享受国家助学金政策，资助资金135.9亿元；共有395万名学生享受中职免学费政策，约占中等职业学校全日制在校生总数的20%，免学费资金约79亿元；（3）在高中教育阶段，2011年，全国共有480万名学生享受普通高中国家助学金，资助资金达72亿元；（4）在在义务教育阶段，2011年，全国共有1.33亿义务教育阶段学生享受国家免费教科书，受助学生比例约占义务教育阶段学生总数的87%；共有1568万名家庭经济困难的寄宿生享受生活补助，补助资金超过140亿元。

4、 住房救助和住房保障制度

　　住房救助和住房保障现状

　　2010年中央安排保障性安居工程专项补助资金达802亿元，同时，《政府工作报告》提出全国将建设各类保障性住房和棚户区改造住房580万套。2010年，全国保障性住房和棚户区改造住房开工590万套。 2011年中国政府继续大规模推进保障性安居工程建设。中央安排保障性安居工程财政性资金1713亿元，是2010年的2.2倍。截至2011年末，基本建成城镇保障性安居工程住房432万套；新开工1043万套（户）

　　但农民工住房保障极为有限。据2011年的调查，外出农民工以雇主或单位提供住宿为主。以受雇形式从业的农民工，由雇主提供宿舍的约占32%，居住在条件较差的在工地或工棚居住的约占10%，在生产经营场所居住的约占6%，与他人合租住房的占19%，独立租赁住房的占14%，另有约13%的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住，不到1%的外出农民工在务工地自购房。从外出受雇农民工的居住负担看，约50%的农民工由雇主或单位提供免费住宿；约9%的农民工雇主或单位不提供住宿，但有住房补贴；41%的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。雇主或单位不提供住宿的农民工每人月均居住支出335元，占其月均收入的16.0%。

　　住房救助和住房保障政策进展

　　在“十一五”期间, 为了解决城市中低收入家庭和贫困家庭住房难问题，中国政府逐步建立健全住房保障制度，针对城市贫困群体主要实施廉租房制度。

　　早在2007年国务院就颁布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求以城市低收入家庭为对象，建立健全城市廉租住房制度。在此基础上，2011年国务院办公厅颁布了《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》。该《意见》提出到“十二五”期末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。主要规定包括：（1）在保障房建设上，重点发展公共租赁住房。公共租赁住房面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应，单套建筑面积以40平方米左右的小户型为主，满足基本居住需要。（2）用地供应上，确保保障房用地。储备土地和收回使用权的国有土地，优先安排用于保障性住房建设。（3）在增加政府投入上，中央加大资金补助力度，地方各级人民政府在财政预算安排中将保障性安居工程放在优先位置，加大财政性资金投入力度，按照“省级负总责、市县抓落实”的原则，加大省级政府统筹力度，确保项目资本金足额及时到位。住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于廉租住房和公共租赁住房建设；对完不成保障性安居工程建设任务的城市，一律不得兴建和购置政府办公用房；（4）在税费减免政策上，对廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和棚户区改造安置住房，要切实落实现行建设、买卖、经营等环节税收优惠政策，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金；（5）在规范准入审核上，市县人民政府要根据当地经济社会发展水平、居民收入、住房状况，合理确定保障对象住房困难、家庭收入（财产）的具体标准；建立完善住房保障申请、审核、公示、轮候、复核制度； （6）在租售管理上，经审核符合条件的家庭，市县人民政府应当在合理的轮候期内安排保障性住房。公共租赁住房租赁合同期限一般为3至5年。租赁合同期满后承租人仍符合规定条件的，可以申请续租。（7）在加强使用管理上，市县人民政府应当建立住房保障管理信息系统，完善保障性住房和保障对象档案，动态监测住房保障对象家庭人口、住房和经济状况变化情况；对违反规定将保障性住房出售、转借、出租（转租）、闲置等，应当按照有关规定或者合同约定收回；对中介机构违规代理出售、出租保障性住房的，应当依法给予处罚。（8）在退出机制上，廉租住房、公共租赁住房承租人经济状况改善，或通过购置、继承、受赠等方式取得其他住房，不再符合相应的住房保障条件的，应当在规定期限内腾退；逾期不腾退的，应当按市场价格交纳租金。

5、 农民工社会救助制度

　　尽管国家积极推动农民工参加城镇社会保险，逐步实施公共服务均等化，但目前农民工各项社会保险参保率仍然偏低和工作不稳定状态，在面临现代社会风险冲击时难以承受，如果遭遇失业、伤病等问题，许多农民工甚至基本生活都难以得到保障。这种状态使得把农民工纳入城市社会救助体系尤为迫切。农民工有强的社会救助需求，但目前全国对贫困农民工社会救助问题仍然没有统一的政策安排，只是在少数地方存在一些针对贫困农民工的临时性社会救助项目。

（二）预防性社会保护措施：健全社会保险基本制度

　　社会保险作为一种预防性社会保护措施，可以有效预防普通民众因为疾病、年老、伤残和失业等问题导致的贫困风险。改革开放后，原有的依托单位的铁饭碗式的保障制度逐渐成为健全市场经济体制的羁绊。为了适应市场化改革趋势，90年代后期中国政府初步在城市建立起社会养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五大社会保险制度，对帮助城市居民预防和缓减贫困风险，尤其是防范了国企改革中大量工人下岗失业导致的贫困化现象发挥了重要作用。

　　90年代建立的基本社会保险制度主要针对城镇户籍在职人员和退休人员，但把非从业人员、非正规就业城镇居民以及农民工排斥在外。而这些人群面临着更多的贫困风险。城镇居民基本医疗保险在2007年开始试点，2009年已经在全国所有城市建立。其主要覆盖对象包括学生、少儿和其他非从业城镇居民；有些地方把农民工和灵活从业人员也纳入了参保范围。城镇居民基本养老保险2011年7月启动试点，覆盖城镇非从业居民，其目标是建立个人缴费和政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度。这样主要社会保险制度就基本覆盖了城市常住人口。

1、 基本社会保险概况

　　在2006-2011年期间，各项社会保险覆盖范围继续扩大，参保人数和基金规模持续增长，有效的防范了由于年老、疾病、工伤和失业等风险导致的贫困风险。截止2011年底，2147个县（市、区）开展了城镇居民社会养老保险试点，覆盖面达60％以上。城镇居民基本医疗保险的财政补助标准提高到每人每年200元，将312万名企业“老工伤”人员和工亡职工供养亲属纳入工伤保险统筹管理。年末参加城镇基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育保险人数分别达2.89亿人、4.73人、1.43亿人、1.77亿人和1.39亿人，分别比2010年增长12.5%、9.2%、6.7%、9.3%和13.0%。

　　表10：城镇社会保险参保情况

　　单位：亿人

年   份	2006	2007	2008	2009	2010	2011
养老保险参保	1. 88	2. 01	2. 19	2. 36	2. 57	2. 89
城镇基本医疗保险	1. 57	2. 23	3. 18	4. 01	4. 33	4. 73
失业保险参保	1. 12	1. 16	1. 24	1. 27	1. 34	1. 43
工伤保险参保	1. 03	1. 22	1. 38	1. 49	1. 62	1. 77
生育保险参保	0. 65	0. 78	0. 93	1. 09	1. 23	1. 39

　　资料来源：《中国劳动统计年鉴2011》；《关于2011年国民经济和社会发展计划执行情况与2012年国民经济和社会发展计划草案的报告》。

2、 特殊群体社会保险情况

　　2011年残疾人社会保障状况进一步改善。在2011年7月推行的城镇居民社会养老保险试点工作中，已有260.0万残疾人参保，城镇残疾人参保率59.2％。在70.5万重度残疾人中有67.5万得到了政府的参保资助，另有有55.5万非重度残疾人也享受了全额或部分代缴的优惠政策。享受养老金待遇的人数达到69.3万人。城镇残疾职工参加社会保险人数达到299.3万，城镇残疾居民参加基本医疗保险达到433.1万人。

　　据统计，2010年全国有外出农民工15863万人，相比2009年增长3.4％。2010年中央一号文件指出，进一步健全农民工社会保障制度，推动工伤保险全覆盖，加强职业病防治和农民工健康服务，将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，落实包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。截至2010年底，参加城镇基本医疗保险的农民工达到4583万人。近年来由于强制工作单位为农民工购买工伤保险，参加工伤保险农民工人数增长较快，2010年底参加工伤保险农民工大6300万人。农民工参加养老保险和失业保险人数相对较少，2010年底分别有3284万和1990万人参加养老保险和失业保险。

　　表11：农民工参加城镇基本社会保障状况

　　单位：万人

	2007	2008	2009	2010
医疗保险	3131	4266	4335	4583
养老保险	1846	2416	2647	3284
工伤保险	3980	4942	5587	6300
失业保险	1150	1549	1643	1990

　　来源：《人力资源和社会保障事业发展统计公报》历年。

　　尽管农民参保人数有了较大幅度增长，但参保率仍然偏低。据调查，在外出农民工中，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。东部地区各项保险参保率明显高于与中西部地区。东部地区养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的参保率分别为16.4%、27.0%、16.7%、8.0%和5.6%，而西部地区分别仅为8.3%、17.0%、11.1%、4.5%和2.8%。

　　从社会保险覆盖的行业差异看，制造业、批发零售业、交通运输仓储和邮政业等工作相对稳定的行业参保情况较好；而建筑行业、住宿餐饮业的等流动性较高行业的农民工，雇主或单位为其缴纳各项保险的比例显著低于其他行业。

　　表12：2011年不同行业外出农民工参加社会保障的比例

单位：%
行业	养老 　　保险	工伤 　　保险	医疗 　　保险	失业 　　保险	生育 　　保险
制造业	14. 1	28. 0	17. 8	7. 5	4. 8
建筑业	4. 3	14. 1	6. 4	2. 2	1. 6
交通运输、仓储和邮政业	24. 4	32. 6	27. 7	15. 1	10. 4
批发和零售业	15. 1	17. 7	16. 3	9. 6	7. 7
住宿和餐饮业	7. 3	11. 8	9. 0	3. 8	2. 5
居民服务和其他服务业	12. 4	16. 4	13. 7	6. 4	4. 5

　　资料来源：国家统计局，2012，《2011年我国农民工调查监测报告》。

3、 2010年以来社会保险政策法规新进展

　　2010年以来在社会保险政策法规建设的成就主要是颁布了《关于做好2010年城镇居民基本医疗保险工作的通知》（人社部发〔2010〕39号），对《工伤保险条例》进行了修改，《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》以及《社会保险法》的颁布实施。

　　城镇居民基本医疗保险于2007年在全国一些城市试点，2009年已经在全国所有城市开始实施。其主要覆盖对象主要是没有固定收入来源的城镇居民，包括中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民；此外，有些地方把农民工和灵活从业人员也纳入了参保范围。这些群体，也没有被城镇职工基本医疗保险覆盖，收入来源不稳定，是因病致贫的高风险群体。在筹资上城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助，有条件的用人单位可以对职工家属参保缴费给予补助。

　　2010年人力资源与社会保障部提出， 2010年城镇居民医疗保险参保率要达到80%，有条件的地方要力争达到90%，并将在校大学生全部纳入城镇居民医保。2010年各级财政对城镇居民医保的补助标准提高到每人每年不低于120元，其中中央财政对中西部地区按人均60元给予补助，对东部地区的补助标准也同比例提高。同时，提高待遇水平，减轻大病重病患者的医药费用负担，2010年居民医保基金最高支付限额要提高到居民可支配收入的6倍以上；参保人员住院政策范围内医疗费用基金支付比例要达到60%，二级（含）以下医疗机构住院政策范围内医疗费用基金支付比例要达到70%。；2010年在60%的统筹地区建立城镇居民医保门诊统筹。

　　《社会保险法》的颁布实施是我国近年来社会保障制度建设最主要的成就。2010年10月，《社会保险法》在全国人大常委会得以通过。该法是我国首部社会保险的综合性法律，是实现“人人享有社会保障”政治承诺的法律保障。它标志着我国社会保险建设迈上法制化和正规化轨道，并建立起中国社会保险的基本制度框架：（1）确立了我国社会保险的主要项目，包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等5种基本的社会保险项目；（2）确立了社会保险全覆盖的政策目标，基本养老保险和基本医疗保险覆盖对象扩大到城乡各类劳动者和全体居民，工伤保险、失业保险和生育保险覆盖全体就业人群；（3）明确政府筹资职责，主要体现在三方面，即国企、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老费由政府买单；政府对参加新农合、新型农村养老保险和城镇居民医疗保险的城乡居民给予补贴；社会保险基金入不敷出时，由政府进行兜底补贴；（4）明确了建立可转移和可衔接的社会保险的要求，以适应当前我国人口大流动的趋势，接转范围包括养老保险、医疗保险和失业保险，缴费年限累计计算，同时建立异地就医医疗费用结算制度。

　　为更好保障职工权益，防范工伤致贫风险，2010年底国务院发布了新修订的《工伤保险条例》，主要修改包括：（1）扩大了工伤保险适用范围，将工伤保险的适用范围扩大到各类事业单位和社会团体，从制度上解除了这些单位和工作人员遭遇工伤风险的后顾之忧；（2）调整扩大了工伤认定范围，将从原来的上下班途中机动车事故伤害调整扩大到非本人主要责任的交通事故以及城市轨道交通、客运轮渡和火车事故伤害，惠及了更多的职工群众；（3）简化了工伤认定程序，设置了工伤认定的简易处理程序，对于事实清楚、双方无争议的工伤认定申请的认定时限，由原来规定的60天缩短为15天；（4）大幅度提高了工伤保险待遇，一次性工亡补助金标准，从原来的48至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资，提高至按上年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍发放；（5）加大了强制力度，增加了行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用的新规定，使工伤职工能够得到及时救治，也可以从制度上遏制部分用人单位恶意诉讼；增加了对不参加工伤保险和拒不协助工伤认定调查核实的用人单位的行政处罚规定。

　　2011年社会保险政策主要进展是国务院颁布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，试图建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度。同城镇职工基本养老保险不同，城镇居民社会养老保险针对的是城镇非从业居民，他们收入水平较低，是贫困高风险群体。城镇居民社会养老保险于2011年7月1日启动试点工作， 2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。（1）在缴费上，城镇居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成。其中，个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次；政府补贴部分，指政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城镇居民养老保险基础养老金；其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对城镇重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。（2）在个人账户上，国家为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、地方人民政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助，全部记入个人账户；个人账户储存额以目前每年人民币一年期存款利率计息。（3）　养老金待遇待遇上，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。　　中央确定的基础养老金标准为每人每月55元；地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的城镇居民，可加发基础养老金；个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139。（4）在养老金待遇领取条件，参加城镇居民养老保险的城镇居民，年满60周岁，可按月领取养老金；城镇居民养老保险制度实施时，已年满60周岁，未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，可按月领取基础养老金；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。

(三) 促进性社会保护：以促进就业为导向的反贫困策略

　　促进性社会保护指通过提高救助对象就业能力，使救助对象能够获得可持续发展的能力。在中国城市反贫困措施中促进性社会保护主要包括就业援助、减轻企业负担稳定就业、为残疾人和高校毕业生提供就业服务等措施。

1、 健全推进就业援助制度

　　表4揭示在城市最低生活保障对象中，失业者约占40%。因此，解决就业问题是城市反贫困的治本之策之一。在2011年城镇新增就业人数1221万人，年末城镇登记失业率4.1％。高校毕业生初次就业率达到77.8％，比2010提高1.2个百分点。下岗失业人员和就业困难人员实现再就业分别达到553万人和180万人。对贫困高风险群体进行就业援助，推动其就业是城市反贫困的治本之策之一。目前主要就业援助政策包括采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴和岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，帮助就业困难人员实现就业。

　　早在2007年中国政府就颁布了《就业促进法》，规定了各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴和岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。

　　2010年颁布的《关于加强就业援助工作的指导意见》（人社部发〔2010〕29号），对就业援助的一些关键问题作出了规定：（1）明确就业援助对象，包括就业困难人员和零就业家庭成员。其中，就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。（2）实施分类帮扶，落实跟踪服务。根据援助对象的需求和特点，制定个性化的援助方案，以援助协议的方式实施“一人一策”的重点帮扶，并为已就业的援助对象提供跟踪服务。（3）大力开发岗位。尤其是大力开发公益性岗位，扩大岗位规模，通过落实岗位补贴和社保补贴政策，完善公益性岗位开发和管理制度。（4）健全就业援助工作基本制度,包括登记认定制度、动态管理制度、分类帮扶制度、跟踪服务制度等，并加强对各项制度落实情况的监督管理。（5）增强信息化对就业援助工作支撑力度,将各项管理信息和服务信息纳入公共就业服务信息系统统一管理， “十二五”期间，以地级城市或省级地区为单位，全面实现就业援助对象登记认定信息、就业状态信息、援助服务信息、享受政策信息的统一采集、统一使用和统一管理。

　　同时，中国政府通过就业援助月活动，为就业困难群体创造就业机会。

　　就业援助月

　　就业援助月活动是在每年元旦、春节期间开展的，重点针对就业困难人员的就业援助专项活动。

　　2012年就业援助月活动于2011年12月下旬开始至2012年中旬，为期一个月。活动主题：帮扶到人、岗位到手、政策到位、服务到家。

　　援助对象：（一）符合认定条件的就业困难人员，重点包括：长期失业人员，历年积累的未就业高校毕业生，零就业家庭中的登记失业人员，部分与国有企业协议解除劳动关系人员，森工企业和独立工矿区困难企业下岗失业人员。（二）残疾登记失业人员，其中重点是残疾大中专毕业生、家庭贫困和一户多残家庭中的残疾人。（三）本地区确定的其他重点援助对象。

　　工作目标：（一）辖区内每一位符合条件的就业困难人员都能够得到登记认定，并纳入到当地就业信息监测制度，实现实名制的登记管理和援助服务。（二）辖区内每一位未就业的援助对象都能够得到至少1次职业指导、3次职业介绍服务；零就业家庭中至少1个登记失业人员在活动期间实现就业。（三）辖区内每一位符合政策条件但未享受相关扶持政策的援助对象都能够及时享受到政策。（四）辖区内每一位有就业能力、有就业愿望的残疾人都能够进行登记，得到“一对一”的就业服务，其中符合条件的残疾人能够享受残疾人就业税收优惠政策和养老保险补贴政策等残疾人专项就业扶持政策。（五）辖区内的居民能够了解到国家和地方的就业扶持政策主要内容和本次专项活动的开展时间、服务内容，每一位援助对象都能够了解到具体援助内容和相关政策。

2、 减轻企业负担，稳定就业

　　为了帮助企业度过危机，稳定严峻的就业形势，从2008年起国家出台了多个文件，要求减轻企业负担。2009年人力资源和社会保障部等部委出台了《关于进一步做好减轻企业负担稳定就业局势有关工作的通知》。主要做法包括：（1）延长稳定就业岗位、扶持就业的相关优惠政策执行期限，为进一步做好减轻企业负担、稳定就业局势有关工作，各地要将 “允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费”、“阶段性降低四项社会保险费率”、“使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位”和“鼓励困难企业通过开展职工在岗培训等方式稳定职工队伍”等4项政策执行期限延长至2010年底。（2）延长社会保险补贴期限，2010年享受社会保险补贴政策期满、仍未能实现稳定就业的灵活就业人员，一次性延长社会保险补贴期限，最长不超过1年。（3）重点向困难中小企业倾斜。由于中小企业抗风险能力相对较弱，在国际金融危机中受到的冲击更大，生产经营更加困难，需要更多的帮助和政策扶持。在同等条件下，要优先受理中小企业缓缴社会保险费、享受社会保险补贴、岗位补贴和在职培训补贴的申请；经审核符合条件的，优先予以批准。（4）简化审批程序，加大落实力度。简化审批程序，缩短审批时限，加快审批速度，方便企业申请并享受相关扶持政策，充分发挥政策效力，帮助企业克服困难，稳定就业岗位。

　　2010年人力资源和社会保障部颁布了《关于做好当前失业保险工作稳定就业岗位有关问题的通知（人社厅函[2010]35号）》，要求各地加大使用失业保险基金稳定就业岗位补贴政策的力度，补贴向中小企业和民营企业倾斜，鼓励中小企业和民营企业不裁员、少裁员，稳定和增加就业岗位；提高统筹层次，加大基金调剂力度，鼓励有条件的地区探索实行失业保险基金省级统筹，着力解决基金结余较少的统筹地区实施援企稳岗政策资金不足问题，使更多的企业享受到政策的扶持。

3、 推动残疾人就业工作

　　残疾人是失业和贫困的高风险群体，而推动残疾人就业是实现其脱贫和防范贫困的有效途径。早在2007年中国政府就颁布了《残疾人就业条例》，要求县级以上政府将残疾人就业纳入国民经济和社会发展规划，并制定优惠政策和具体扶持保护措施，为残疾人就业创造条件。2011年城镇新安排31.8万残疾人就业。包括集中就业残疾人9.7万，按比例安排残疾人就业7.5万，公益性岗位就业2.1万，个体就业及其它形式灵活就业12.5万，全国城镇实际在业人数440.5万。全国残疾人职业培训基地达到5254个，29.9万人次城镇残疾人接受了职业培训。

　　2011年国务院批转的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》提出，在2011-2015年期间开展城镇百万残疾人就业工程，在全国城镇新增残疾人就业100万人。

　　城镇百万残疾人就业工程

　　2011年中国残联颁布了《关于实施城镇百万残疾人就业工程的通知》 提出下列措施推进城镇残疾人就业。（1）依法全面推进按比例安排残疾人就业。采取检查、监督、公示、通报、奖励、制定刚性约束政策等多种措施，推动各级各类用人单位按照本有关法规规定的具体比例，安排残疾人就业。县级以上残联组织和直属机构应率先安排残疾人，新招录人员中残疾人不得少于20%。建立对按比例和超比例安排残疾人用人单位的岗位补贴、社会保险补贴、无障碍就业环境改造补贴等制度。协助税务、财政等有关部门，对暂时未达到比例的用人单位，做好残疾人就业保障金的征缴工作。（2）落实集中安排残疾人的用人单位税收优惠政策，稳定残疾人集中就业。在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面对集中安排残疾人的用人单位发展给予扶持。2011年开始，每省选择2—5个残疾人集中就业发展较好的市或县（区）开展专产专营试点，建立政府优先采购产品目录，总结经验后逐步推广到其他地区。（3）扶持残疾人自主创业和个体从业。对残疾人从事个体经营的，协调有关部门优先核发营业执照，落实经营场地，免收行政事业性收费，给予其基本养老保险、基本医疗保险缴费补贴。对残疾人失业人员创业的，全额发放失业保险金，提供创业补贴。对残疾人能人大户和残疾人就业规模较大的企业给予特惠性贴息贷款扶持，帮助其做大做强，带动更多残疾人实现就业。推动政府兴办的商铺、摊位和便民服务网点优先安排残疾人经营，并在摊位费、租赁费、管理费方面给予适当减免。（4）开发公益岗位，以社区为重点拓宽就业渠道。推动政府投资开发的公益性岗位，按照不低于10%的比例安排残疾人就业，并根据相关规定，给予岗位补贴、社会保险补贴。将街道、社区残疾人专职委员、残疾人托养机构护理人员列入公益岗位，享受政策优惠。积极介入本地区社区服务和家庭服务业发展规划的制定工作，将促进残疾人在社区和家庭服务业就业列入其中。在社区服务和家庭服务业中，开发适合残疾人特点的岗位，通过发展社区服务、家庭服务、呼叫服务、便民网点等，促进残疾人就业。（5）完善残疾人就业援助制度。协调人力资源社会保障部门，将残疾人特别是高校残疾人毕业生、初高中毕业生等新生劳动力作为重点人群列入援助对象，落实各项就业援助政策、措施，组织开展职业培训、职业介绍、就业指导、政策咨询等专项就业援助活动，帮助他们尽快实现就业。（6）加强残疾人职业教育和培训。依托大中专院校、人力资源社会保障部门的职业技能学校（院）和各类社会培训机构，挂牌成立残疾人职业培训基地，加强残疾人职业教育和职业培训，逐步完善残疾人职业培训体制。每个地级市和有条件的县（市、区）至少挂牌成立一家残疾人职业培训基地。“十二五”期间，全国挂牌成立残疾人职业培训基地1000家。 “十二五”期间，组织开展180万人次的残疾人职业技术培训。

4、 推进高校毕业生就业

　　近年来全国高校毕业生都在600万人左右，就业任务十分繁重。为了解决大学生就业问题，2011年国务院颁布了《关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》，在推动大学生就业上采取了下列措施：（1）通过构建现代产业体系，为高校毕业生的创造就业机会。发展具有增长潜力的生产性服务业和生活性服务业，积极鼓励发展服务外包、动漫、现代信息技术、现代服务业等产业，创造更多高校毕业生就业机会。积极支持和鼓励高校毕业生投身现代农业建设，鼓励农业企业吸纳高校毕业生就业。（2）鼓励中小企业吸纳高校毕业生就业。对招收高校毕业生达到一定数量的中小企业，地方财政应优先考虑安排扶持中小企业发展资金，并优先提供技术改造贷款贴息。对劳动密集型小企业当年新招收登记失业高校毕业生达到一定比例的，可按规定申请最高不超过200万元的小额担保贷款，并享受财政贴息。对企业招收就业困难高校毕业生、签订劳动合同并缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴。高校毕业生到中小企业就业的，在专业技术职称评定、科研项目经费申请、科研成果或荣誉称号申报等方面，享受与国有企事业单位同类人员同等待遇。（3）鼓励引导高校毕业生面向城乡基层、中西部地区以及民族地区、贫困地区和艰苦边远地区就业。各地要根据统筹城乡经济和加快基本公共服务发展的需要，大力开发社会管理和公共教育、医疗卫生、文化等领域服务岗位，增加高校毕业生就业机会。要进一步完善相关政策，重点解决好他们在工资待遇、社会保障、人员编制、户口档案、职称评定、教育培训、人员流动、资金支持等方面面临的实际问题。对在公益性岗位就业并符合条件的高校毕业生，按规定给予社会保险补贴和公益性岗位补贴。自2012年起，省级以上机关录用公务员，除部分特殊职位外，均应从具有2年以上基层工作经历的人员中录用。市（地）级以下机关特别是县乡机关招录公务员，应采取有效措施积极吸引优秀应届高校毕业生报考。（4）结合中部地区崛起和西部大开发战略的实施以及产业梯度转移的需要，鼓励和引导高校毕业生到中西部地区就业。对到中西部地区和艰苦边远地区县以下基层单位就业，服务期达到3年以上（含3年）的高校毕业生，按规定实施相应的学费和助学贷款代偿。对到艰苦边远地区或国家扶贫开发工作重点县就业的高校毕业生，在机关工作的，试用期工资可直接按试用期满后工资确定，试用期满后级别工资高定1至2档；在事业单位工作的，可提前转正定级，转正定级时薪级工资高定1至2级。（5）落实和完善创业扶持政策。持《就业失业登记证》（注明“自主创业税收政策”或附着《高校毕业生自主创业证》）的高校毕业生在毕业年度内（指毕业所在自然年，即1月1日至12月31日）从事个体经营的，3年内按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。发挥小额担保贷款政策促进就业的积极作用，对符合条件的高校毕业生自主创业的，可在创业地按规定申请小额担保贷款；从事微利项目的，可享受不超过10万元贷款额度的财政贴息扶持。（6）加强创业教育、创业培训和创业服务。积极开发创新创业类课程，完善创业教育课程体系，将创业教育课程纳入学分管理。（7）稳定灵活就业。各地要鼓励支持高校毕业生通过多种形式灵活就业，并给予相关政策扶持。对符合就业困难人员条件的灵活就业高校毕业生，要按规定落实社会保险补贴政策。对申报灵活就业的高校毕业生，各级公共就业人才服务机构按规定提供人事、劳动保障代理服务，做好社会保险关系接续工作。（8）支持高校毕业生参加职业技能培训和技能鉴定。根据其取得职业资格证书（未颁布国家职业技能标准的职业应取得专项职业能力证书或培训合格证书）或就业情况，按规定给予培训补贴。对高校毕业生在毕业年度内通过初次职业技能鉴定并取得职业资格证书或专项职业能力证书的，按规定给予一次性职业技能鉴定补贴。（9）开展就业失业登记。各级公共就业人才服务机构要按照就业促进法的规定，为已就业高校毕业生免费办理就业登记，并按规定提供人事、劳动保障代理服务。要进一步完善就业登记办法，建立就业登记与劳动合同管理、社会保险费缴纳联动机制，维护劳动者就业权益。对未就业的高校毕业生可按规定办理失业登记，并纳入户籍所在地失业人员统一管理，落实相关就业扶持政策。（10）强化就业援助。各级公共就业人才服务机构要将就业困难的高校毕业生纳入当地就业援助体系，建立专门台账，实施“一对一”职业指导和重点帮扶，并向用人单位重点推荐，或通过公益性岗位安置就业。对符合条件的人员按规定落实社会保险补贴和公益性岗位补贴。

　　2012年人力资源与社会保障部颁布《关于加强高校毕业生职业培训促进就业的通知 》，在加强大学生就业培训上提出了下列措施： (1)开展岗位技能提升培训，按照先培训后上岗的原则，依托所属培训机构或政府认定培训机构，对新录用的高校毕业生开展以岗位基本技能为主要内容的岗前培训，使高校毕业生尽快适应企业岗位需要，实现从学生到员工的转变。（2）开展创业培训。鼓励有创业愿望和培训需求的高校毕业生结合自身创业项目，参加创业培训和创业实训，掌握创业必备的基本知识和技能，切实提升创业能力。要通过举办多种形式的创业讲座和竞赛，激发大学生的创业热情，引导大学生正确认识和对待创业；（3）加强培训信息引导。将公共就业人才服务网与本地高校校园网链接，及时将培训政策、培训信息、岗位信息等送进校园，引导高校毕业生根据市场需求和自身专业特点，结合就业、参加就业见习以及到基层服务的需要，自主选择参加适合的培训项目。（4）强化创业指导和创业服务，积极组建由政府有关部门负责人、成功企业家和社会专业人士等组成的创业指导专家队伍，为创业大学生提供政策讲解、项目推介、风险评估、开业咨询、融资服务等多种指导和服务。有条件的地方可实行创业导师制度，通过“一带一”、“一带多”的方式，为创业大学生提供有针对性的指导和帮扶。（5）落实职业培训补贴政策。对参加就业技能培训，培训合格并通过职业技能鉴定取得初级以上职业资格证书，毕业年度内参加创业培训和创业实训，取得创业培训合格证书的，按规定给予培训补贴；或企业新招收毕业年度高校毕业生签订6个月以上期限劳动合同；高校毕业生在毕业年度内通过初次职业技能鉴定并取得职业资格证书或专项职业能力证书的，都通过财政给予相应的补贴。

5、 建立就业信息公共服务网络

　　2011年人力资源与社会保障部颁布了《关于加快推进就业信息公共服务网络建设的通知》，推进建立部、省、市三级组成的全国就业信息公共服务网络，实现全国各级公共就业和人才服务机构招聘信息互联互通和共享发布，为各类求职人员免费提供信息真实、内容完整、岗位有效、查询便利的就业岗位信息服务。同时，延伸信息网络，实现求职者在街道(乡镇)、社区(行政村)基层劳动就业社会保障公共服务平台就可以查询全省或全市的招聘信息。

（四）变革性社会保护措施

　　变革性社会保护措施主要涉及权益保护问题。在国内主要包括推动集体合同签订和上调最低工资水平等政策。

　　为了保护职工权益，特别是中小企业职工权益，2010年人力资源与社会保障部颁布的《关于深入推进集体合同制度实施彩虹计划的通知》提出，从2010年到2012年基本在各类已建工会的企业实行集体合同制度，推动企业与职工就工资水平、劳动定额等涉及劳动报酬的事项开展集体协商并订立专项集体合同。

　　同时，为了保护低收入行业职工权益，近年来各地纷纷上调最低工资。2012年已有14省市调整最低工资标准。截止2012年4月底，月最低工资标准最高的是深圳1500元，第二是上海1450元，天津和浙江并列第三，均为1310元。北京市最低工资标准由原来每月1160元调整为1260元，位居全国第六位，但北京非全日制从业人员小时最低工资标准全国最高，为每小时14元。黑龙江、重庆、江西、海南四省市列倒数后四位，均低于900元。

　　为了保障大学生就业权益。目前除自辖市外，各城市均逐步取消高校毕业生落户限制，允许高校毕业生在就（创）业地办理落户手续。对到各类用人单位就业的高校毕业生，其职称评定、工资待遇、社会保险办理、工龄确定等要严格按照国家有关规定执行。同时，取消就业体检中乙肝检测项目的有关规定，防止健康就业歧视。

　　农民工权益保护取得重要进展，但仍然需要进一步加强。尽管劳动部门积极推动劳动合同签订工作，但仅有43.8%的外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的，仅比上年提高1.8个百分点。其中，从事建筑业、服务业、住宿餐饮业和批发零售业的的农民工没有签订劳动合同的比例较高，分别为73.6%、 61.4%， 64.6%和60.9%。尤其是建筑业农民工没有签订劳动合同的比例仍居高不下。由于政府积极介入保护农民工权益，采取一系列措施，解决和遏制农民工工资拖欠现象，取得明显成效。近几年，被雇主或单位拖欠工资的农民工比例逐年下降，2008年-2011年分别为4.1%、1.8%、1.4%和0.8%。

三、城市反贫困：问题与展望

　　中国城市反贫困策略表明，解决城市贫困问题,不仅需要通过健全社会救助制度和整合社会救助资源,编织严密的社会安全网,同时需要采取预防、提升和权益保护等多维的社会保护措施，实现从安全网到起跳板的跨越，挣脱贫困陷阱。城市反贫困还需要采取有力措施解决目前仍然存在的诸多问题和挑战：

（一）加大财政投入，提高救助水平

　　目前中国城市社会救助水平仍然偏低，以最低生活保障为例，目前的保障水平仅能够维持基本生存，无法实现了救助对象的可持续发展，一旦遭遇大额家庭支出，甚至难以维持基本生活；以城市医疗救助制度为例，目前社会医疗保险和城市医疗救助仅分担了贫困群体医疗费用的比例仍然偏低，他们的就医经济负担仍然很沉重，仍然有较高比例的家庭因为经济原因放弃治疗。因此，政府需要进一步加大财政投入，提高救助水平。

（二）创造公平机会，加强保护弱势群体权益

　　由于扩招，中国近年来每年需要就业的大学毕业生都在600万以上，这带来了巨大的就业压力。由于就业市场大学生供过于求，大量单位招聘过程中存在性别、年龄、民族以及健康等歧视性规定；同时来自于农村的大学生由于缺乏社会关系，往往就业中处于不利境地，失业和低收入就业现象较为严重，读书无用论再次盛行。因此，需要采取强制性、公开透明的措施解决就业中的不公平现象，为大学生群体创造公平的就业机会。

　　尽管近年来，中国政府加强了在农民工群体中推进社会保护，但农民工在城市中仍然处于城市边缘，无法融入城市城市生活，难以真正实现城镇化。主要表现在农民工工作不稳定、工作岗位低端、社会保险覆盖率偏低，劳动合同签订率不高，难以获得住房保障待遇，失业保险和城市社会救助待遇，这将使得他们面临着严峻的贫困化风险。如果遭遇失业、伤病等问题，许多农民工难以维持基本生活。这种状态使得把农民工纳入城市社会保护体系尤为迫切。因此，政府需要一方面要继续推进农民工社会保险的覆盖面，另一面要把农民工纳入城市社会救助体系，同时，逐步实现其他基本公共服务均等化，构建起农民工社会保护机制。

（三）开发以老人照护和社区服务为主的公益性就业岗位

　　中国城市老龄化日趋严重。国外经验表明，随着老龄化推进，护理人员将成为就业需求增长速度最快的职业之一。同时，中国单位制逐渐解体，通过社区为城市居民提供公共服务已经成为社会共识。老人照护和社区服务将可以提供大量的就业岗位。并且这些岗位属于劳动密集型，对知识技能要求不高，通过短期培训就可以上岗。因为，在未来公益性就业岗位开发中，重点开发老人照护和社区照护岗位，既可以解决老人照护和社区服务供给不足问题，也可以缓解就业压力。为此，需要可以通过发展家政服务、养老服务、社区照料服务、病患陪护等家庭和社区服务业，推进家庭和社区服务业公益性信息服务平台建设。实施家庭和社区服务从业人员定向培训工程。

（四）建立城市反贫困的跨部门协作机制

　　城市反贫困涉及多个部门，如民政部门、人力资源与社会保险部门、教育部门、财政、税务以及残疾人保护部门等。但目前部门之间的协调联合不够。因此，在城市社会保护体系建设中，需要建立跨部门协作机制，实现各项政策间的衔接，在确保社会保护政策全面覆盖包括农民工在内的城市居民的同时，增强多项社会保护政策减贫的合力和绩效。

 

　　参考文献

　　[1] 潘家华，魏后凯，宋迎昌. 中国城市发展报告No.4[G]. 北京:社会科学文献出版社,2011.

　　[2] Devereux S, Sabates-Wheeler R. Transformative social protection[R].,2004.

　　[3] World-Bank. Social Protection Sector Strategy Paper – From Safety Nets to Spring Board[R]. World Bank: Washington, D.C.,2001.

　　[4] 关信平. 现阶段中国城市的贫困问题及反贫困政策[J]. 江苏社会科学,2003(2):108-115.

　　[5] 洪大用. 改革以来中国城市扶贫工作的发展历程[J]. 社会学研究,2003(1):71-86.

　　[6] 唐钧. 中国的城市贫困问题与社会救助制度[J]. 江海学刊,2001(2):46-51.

　　[7] Xu K, Evans D B, Kawabata K, et al. Household catastrophic health expenditure: a multicountry analysis[J]. The Lancet,2003,362(9378):111-117.