扶贫开发常用词汇解释

　　【多维贫困】  多维贫困也称广义贫困，是单一维度贫困或狭义贫困的对称。传统的狭义贫困指消费贫困、收入贫困等物质贫困；而多维贫困指包括物质和非物质在内的诸多方面的匮乏或剥夺，如健康、营养、教育、机会、脆弱性、发言权等。世界银行《2000/2001年世界发展报告》将贫困定义为：“贫困不仅指物质的匮乏（以适当的收入和消费概念来测算），而且还包括低水平的教育和健康，面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力。”这就是一个多维贫困概念。

　　联合国开发计划署提出的人类贫困也是一个多维概念。为了扩展人类贫困的内涵，完善对人类贫困的评价指标体系，联合国开发计划署《2010年人类发展报告》对多维贫困概念作了概括性描述，并设计了一套衡量多维贫困的指数。该《报告》说：“关注剥夺是人类发展的基本原则。贫困的维度远远超过了收入不足的范畴，其涉及不良的健康和营养状况、较低的受教育水平和技能、谋生手段的缺乏、恶劣的居住条件、社会排斥以及社会参与的缺乏等诸多方面。”《报告》首次提出了多维贫困指数MPI及其计算方法，以取代1997年提出的人类贫困指数HPI。

　　【长期贫困和短期贫困】  也称持久贫困和暂时贫困，根据个人或家庭在一定时段内处于贫困状态的时间长短或年度频率而确定。

　　通常人们评估一个人或一个家庭是否陷入贫困，大多以上一年度末为时点，观测上一年度内个人或家庭的收入、消费支出情况。这种以某一年度的现期收入和现期消费支出来评估个人或家庭是否贫困，往往是不太科学和准确的。因为它并没有给人们提供一定时间长度的观测信息（如三年或三年以上），人们很想知道，某个家庭陷入贫困究竟是暂时性的还是持久性的。

　　评估个人或家庭是否处于长期贫困或短期贫困，有以下三个重要因素需要事先作出设定：（1）持久期的时间长度确定。一般至少3年，有的甚至采用5年。不过，时间跨度越长，家计调查数据获得越困难。（2）设定持久期内贫困线不变。（3）判别方法的选择。通常根据持久期内个人或家庭实际收入或消费低于贫困线的年度频率来判定。

　　关于长期贫困和短期贫困，有3种可能性评估结果：（1）如果个人或家庭在持久期内处于贫困的年度频率达到100%，则称为“持续性长期贫困”。（2）如果个人或家庭在持久期内处于贫困的年度频率达到50%以上但小于100%，如5年内有3年或4年、3年内有2年处于贫困，则称为“经常性长期贫困”。（3）如果个人或家庭在持久期内处于贫困的年度频率小于50%但大于0，如5年内有2年或1年、3年内有1年处于贫困，则称为“暂时性短期贫困”。《中国农村贫困监测报告2009年》以3年为持久期对农村贫困户资料进行分析，结果表明，在2006-2008年的农村贫困人口变动中，连续3年处于贫困状态的农户占贫困户总数的17.7%，属持续性长期贫困；3年中有2年处于贫困状态的占41.1%，属经常性长期贫困；3年中有1年处于贫困状态的占41.2%，属暂时性短期贫困。

　　在一定时间长度内观察分析贫困的动态性，并将其分为长期贫困和短期贫困，这对于深入研究贫困人口的致贫原因、代际传递、脆弱性和返贫现象等，对于制定更加有针对性的扶贫政策措施有着重要的意义。

　　【脆弱性】  脆弱性问题涉及诸多领域，但现代贫困学语境中的脆弱性具有特定的涵义。世界银行《2000/2001年世界发展报告》给出的定义是：“脆弱性是指一个家庭和一个人在一段时间内将要经受的收入和健康贫困的风险。脆弱性还意味着面临许多风险（暴力、犯罪、自然灾害和被迫失学等）的可能性。”

　　脆弱性与风险密切相关。风险是指能使人们福利水平遭到损害的未知事件，它超出了个体家庭的直接控制范围。与贫困密切相关的风险包括自然灾害（农业因灾歉收或绝收）、健康风险（疾病、受伤、残疾、老龄等）、社会风险（犯罪、暴力等）、经济风险（失业、恶性通胀等）、环境风险（污染、森林砍伐等）。脆弱性是指由这些风险造成家庭福利或生活水平并导致贫困或陷入长期贫困的可能性。

　　脆弱性与贫困虽然不是同一概念，但它与贫困概念紧密联系在一起。现有的贫困研究，大多只是测量分析了某一个时点上已经存在的事后贫困状况，而没有将某些家庭未来受风险打击可能陷入贫困的事前脆弱性考虑在内。对于那些虽然越过了贫困线但尚未远离贫困线的非贫困家庭，面对风险的脆弱性将会导致他们返贫，重新陷入贫困；而对于那些处于贫困线以下的贫困家庭，面对风险的脆弱性将会导致他们“雪上加霜”，陷入更加深重的长期贫困而不能自拔。由此，人们形成以下共识：（1）一个家庭的福利状况不仅取决于他们现在的收入或消费，而且还取决于其未来在面临风险时抵御风险冲出的能力。（2）穷人往往是最脆弱的，因为他们是面临风险最多的人；他们收入微薄，无力储蓄和积聚家产，而这又限制了他们应对风险危机的能力。

　　脆弱性概念的提出，使人们对贫困的特征、发生机理和减贫战略设计有了新的、更加深刻的认识。一个基本观点是，政府减贫政策目标不能仅仅停留在帮助贫困人口增加现期收入以满足目前基本生活需要，还应把着力点放在帮助贫困人口增强对未来风险冲击的抵御和化解能力，以及建立健全社会安全保障机制上。也就是说，完善风险管理制度应该成为政府减贫战略的重要内容。

　　【有利于穷人的增长】  也称益贫式增长，英文缩略语PPG，20世纪末21世纪初国际社会提出的一种减贫战略思想。主张为穷人提供更多地的经济机会，提高穷人参与经济增长的能力，使其在增长成果分配中绝对地或相对地获得比过去更多的收益。

　　迄今为止，对何为“有利于穷人的增长”概念，目前尚没有形成统一的规范定义。严格地说，判断和界定经济增长是否有利于穷人，这并不是一个理论问题，而是一个实证问题。也就是说，看经济增长是否不利于穷人，一个有效办法就是直接观察或测量穷人的收入变化。

　　那么，如何直接观察或测量穷人的收入变化，或者说依据什么原则和方法来判定经济增长是否有利于穷人？大体上，研究者们提出了三种测量方法：（1）绝对方法。即在一定的经济增长观测对比期内，只要穷人与过去相比，其绝对收入出现一定速度的增长，并伴随着穷人的贫困程度缓解或贫困发生率下降，则增长是对穷人有利的。（2）相对方法。即在一定的经济增长观测对比期内，只要穷人与过去相比，其在社会收入分配结构（洛伦兹曲线分布）中的相对份额有所增加，穷人的相对贫困或收入不平等得到缓解和改善，则增长是对穷人有利的。（3）综合方法。无论是对有利于穷人的增长的绝对理解还是相对理解，它们都各自有其局限性。综合方法的基本内涵和判定原则是，在一定的经济增长观测对比期内，穷人收入出现一定速度的绝对性增长，并同时穷人在洛伦兹曲线收入分布中的相对份额增加，且绝对贫困和相对贫困都得到缓解或改善，则增长是对穷人有利的。对有利于穷人的增长的综合判定，最简便方法是，在一定的经济增长观测对比期内，将穷人（一般指五等法中最贫困20%的社会成员）收入增长率与社会平均收入增长率或非穷人收入增长率进行比较，若穷人的收入增长率高于社会平均收入增长率或非穷人收入增长率，则增长是有利于穷人的。从测量或判定的“宽严”程度来看，绝对方法最宽松，相对方法稍次，综合方法最严格。

　　为了促进经济增长有利于穷人，政府应采取三个方面的包容性政策：（1）在保持本国经济持续、稳定、快速增长的同时，应当为穷人参与增长创造更多的经济机会。包括大力发展劳动密集性和中小型企业，增加生产性就业岗位；支持穷人自主创业，并在提供贷款方面给予支持；改善穷人获得自然资产、土地资产等生产性资产的政策环境条件；加大对贫困人口聚居地区基础设施建设投资力度，缩小穷人与市场的距离；消除市场和制度失灵以及社会排斥造成的对穷人的歧视和机会不平等。（2）提高穷人平等获取经济机会的能力。政府应重视对穷人的人力资本投资，确保穷人及其子女平等享有公共教育、技能培训、医疗卫生和其他社会公共服务。（3）建立健全社会保障制度和风险管理制度，提高穷人抵御各种风险或不测事件冲击的能力，以预防陷入长期贫困。

　　【社区主导型发展】  起源于20 世纪80年代并自90 年代开始在发展中国家逐步推广的一种社区赋权参与发展模式，英文缩略语CDD。

　　传统的社区发展扶贫项目管理模式的特点是：（1）将社区及贫困群体仅仅看着是扶贫发展活动的被动受益对象和工作目标群体。（2）响应社区需求的外部组织机构（政府机构或非政府组织）对社区扶贫发展项目及资源的决策权、控制权采取集权式管理方式，社区项目受益人对实施什么项目、由谁来实施、怎样实施、资金如何掌控使用等没有话语权和管理权，对项目资源缺乏应有的拥有感。（3）由此带来的是，社区项目受益人被排斥在社区扶贫发展活动过程之外，项目及资源信息缺乏透明性，并容易滋生腐败。

　　20世纪90年代出现的社区主导型发展，是一种赋权比较充分、包容性很强的参与式发展模式，其基本特征在于：响应社区需求的外部组织机构（政府机构或非政府组织），将项目决策权、项目实施管理权和项目资金控制权、使用权完全授予社区及项目受益人，由社区自主选择项目、自主控制资金、自主实施项目、自我监督项目与资金运行，并通过“干中学”提高自我组织、自我发展能力。在这一模式中, 社区发挥主导性作用，响应社区需求的外部组织机构与社区及项目受益人建立起一种合作伙伴关系，负责提供项目资金支持和改善社区发展外部环境，担任协助员和培训者的角色。

　　为了借鉴国际减贫经验，探索社区主导型发展模式中国化、本土化的途径和方式，进一步完善中国农村扶贫开发机制，2006-2009年，我国与世界银行合作，在广西壮族自治区靖西县、四川省嘉陵区、陕西省白水县、内蒙古自治区翁牛特旗，选择60个贫困村进行社区主导型发展试点，重点实施小型基础设施和公共服务、自然资源管理和环境保护、社区发展基金等三个方面的项目建设。经过三年努力，完成了项目实施工作，实现了预期目标。2010年，中国政府与世界银行合作启动了“中国贫困农村地区可持续发展项目”，项目覆盖河南、重庆、陕西三省（市）25个国家扶贫开发工作重点县（区）。其中，占总投资61%的社区基础设施和公共服务分项目，均引入和推广社区主导型发展方式。

　　我国的社区主导型发展项目试点取得了预期效果：（1）将项目决策权和资金控制权交给社区，调动了社区村民参与的积极性、主动性和创造性。（2）建立透明的信息公开制度和投诉机制，接受社区村民的民主监督，确保了项目资金的专款专用和投资效益；（3）相关外部组织机构（政府、主管部门或非政府组织等）为社区项目实施提供资金支持、能力培训、协助指导和技术服务等，提高了项目实施运行效率；（4）完善了社区治理结构和可持续机制，增强了贫困人口的自我发展能力。（5）为社区主导型发展模式的中国化、本土化探索了路子，积累了经验。

　　【社区发展基金】  一种农村微型金融供给创新形式，英文缩略语CDF。社区发展基金是在农村正规金融机构服务缺位、传统小额信贷方式失灵、农户金融需求不能得到满足的背景下，依托或伴随着社区主导性发展模式而产生的。它具有传统小额信贷和正规金融所没有的操作灵活方便、运作成本低、覆盖面广、还款率高、农民拥有感强等特点。

　　社区发展资金的本金，主要来源于政府专项拨款或非政府组织捐赠，也有一小部分来源于社区内部农户出资参股。社区发展基金的产权属社区全体农户所有。社区拥有了这笔基金，也就拥有了自主供给部分公共产品和微型金融服务的能力，从而在一定程度上为增强社区组织管理能力和可持续发展能力提供了部分物质条件。由于社区发展基金是社区的一种公共资产，所以，其运行理所当然地实行社区内部民主管理、自主决策、自我配置和循环滚动利用。社区发展基金主要采取小额循环分批借贷形式，支持社区农户特别贫困户发展生产，如作物种植、畜牧、水产养殖、手工艺品制作等，以缓解社区农民生产资金短缺的困难。

　　社区发展基金一般采取“管理委员会+监督小组+互助小组+农户”的组织构架形式。管理委员会和监督小组由社区全体农户民主选举产生，分别负责社区发展基金的日常事务管理和运行监督。管理委员会下设若干个互助小组，每个互助小组由5～7个农户自愿组成并推选小组长。互助小组在基金借贷中承担联保责任，小组内的成员如果不能按时还款，其他成员有责任为其垫付，并帮助其搞好生产发展项目，早日偿还贷款。规模较大的社区在互助小组基础上设立中心。社区发展基金分户贷款额度较小，贷款期限一般不超过1年，采取分期还款方式，贷款利率一般高于正规金融利率，所产生的利息收益主要用于社区基金管理运行费用、基金本金扩增和社员股份分红。

　　我国贫困地区农村社区发展基金，最早可追溯到1994年贵州省威宁县草海自然保护区为解决环境保护与农民生存发展问题，在地方政府和国际渐进组织、国际鹤类基金会支持下而设立的“村寨发展基金”。1998年，在中荷霍山扶贫项目中设计和启动了被称为“霍山模式”的社区发展基金试点；1999年，香港乐施会在云南省禄劝县实施农村综合扶贫中设立社区发展基金，由社区自主开展小额借款。2006年以来，国务院扶贫办在与世界银行合作开展的社区主导性发展项目试点和中国贫困农村地区可持续发展项目，均把建立社区发展基金列为社区主导性发展的一个子项目。

　　【有条件现金转移支付】  部分国家实施的一种社会援助方式，英文缩略语CCT。基本涵义是，由政府向贫困家庭提供现金转移支付，但条件是受资助家庭必须履行预先的约定，将资金用于其孩子的人力资本投资，保证子女上学和接受医疗保健和其他社会服务。

　　对受益家庭约定的人力资本投资内容主要包括：在医疗保健方面，要求定期对儿童的健康和营养状况进行检查，监测他们的生长发育情况，并让5岁以下儿童接受计划免疫，补充儿童营养；孕产妇要接受围产期的保健并定期参加健康信息讲座。在教育方面，要求确保其适龄子女就读中小学，保证入学率、出勤率，偶尔也会考察学生的学习成绩。

　　自20世纪90年代开始，一些拉丁美洲国家如洪都拉斯、墨西哥等，将有条件现金转移支付作为其减贫战略的核心组成部分。目前，几乎所有拉美国家都实施这一项目。进入21世纪以后，孟加拉、印度尼西亚和土耳其，也都开展了一定规模的有条件现金转移支付项目。柬埔寨、马拉维、摩洛哥、巴基斯坦、南非及一些其他国家亦组织了试点项目。2007年金融危机爆发以后，有条件现金转移支付已从发展中国家传播到发达国家，如美国的纽约市和华盛顿市也开始实施此类项目。在开展有条件现金转移支付项目的国家骤增的同时，一些国家项目的实施规模大幅扩张。如墨西哥1997年开始实施有条件现金转移支付的时候，项目受益仅30万个贫困家庭，但10年后覆盖到500万个家庭。巴西项目覆盖已达1100多万个贫困家庭。

　　有条件现金转移支付在一些国家被称为“机会项目”，政府实施该项的目的是，通过资助贫困家庭子女人力资本投资，以促进教育和健康方面的机会平等，阻隔贫困代际传递，缓解和消除长期性贫困。2009年，世界银行曾对一些国家实施的有条件现金转移支付项目效果进行了评估，发布了题为《有条件现金转移支付：减少当前和未来的贫困》的评估报告，指出：“有可靠证据说明，有条件现金转移支付项目改善了贫困人口的生活状况。现金转移支付往往都是针对贫困家庭，提高了他们的消费水平，减少了贫困，事实上，在一些国家极大地降低了贫困。”不过，报告认为，此类项目对儿童健康和教育方面的最终结果的影响评价的结论仍是喜忧参半。如果要将有条件现金转移支付项目对人力资本积累的潜在作用发挥到极致，应将此类项目与其他项目如学校教育设施、医疗设施、农村地区的金融服务设施和基础设施等结合起来，为有效实施有条件现金转移支付项目提供更好的公共配套服务。

　　（国务院扶贫办政策法规司）