关于集中连片特殊困难地区产业扶贫规划编制工作的指导意见

　　各有关省（区、市）扶贫办（局）、农业厅、林业厅（局）、旅游局：

　　为切实做好产业扶贫工作，推动连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划的实施，国务院扶贫办、农业部、国家林业局、国家旅游局研究制定了《关于集中连片特殊困难地区产业扶贫规划编制工作的指导意见》，现予以印发。请各部门认真遵照实施。

　　附件：《关于集中连片特殊困难地区产业扶贫规划编制工作的指导意见》

　　国务院扶贫办                    农业部

　　国家林业局                     国家旅游局

　　2012年12月12日

　　关于集中连片特殊困难地区

　　产业扶贫规划编制工作的指导意见

　　国开办发〔2012〕93号

　　为实现党的十八大提出的全面建成小康社会的目标任务，落实《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《纲要》）精神，根据片区区域发展与扶贫攻坚规划关于产业扶贫的相关要求，提出本指导意见。

一、 目的和意义

　　连片特困地区是全面建成小康社会难点中的难点，编制片区产业扶贫规划有利于片区区域发展与扶贫攻坚规划的实施；有利于处理好产业发展与扶贫对象受益的关系，促进扶贫对象脱贫致富；有利于把产业扶贫作为一个工作平台，引导财政专项扶贫资金集中投放；有利于统筹专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫力量，合力推进产业扶贫工作；有利于探索针对扶贫对象的差别化扶持政策。

　　通过产业扶贫规划的实施，使扶贫对象参与产业发展，实现一户一项增收项目，大幅提升其经营性收入和资产性收入，收入增幅总体上高于该县农民收入平均水平，为实现扶贫对象的大幅度减少和收入翻番夯实基础。

二、 依据、范围和期限

　　（一）依据。按照《纲要》的总体要求，依据片区区域发展与扶贫攻坚规划及分省实施规划，与行业部门“十二五”规划及当地国民经济与社会发展“十二五”规划相衔接。

　　（二）范围。片区产业扶贫规划的范围与片区总体规划确定的范围一致。片区外国家扶贫开发工作重点县，产业扶贫规划的编制工作可参照本《指导意见》，由各省（区、市）自行安排。

　　（三）期限。片区产业扶贫规划的期限与片区区域发展与扶贫攻坚实施规划期限相一致。

三、 基本原则

　　（一）政府主导，市场运作。发挥政府的统筹协调作用，做好与相关规划的衔接，加大产业扶贫资金投入力度，协调行业部门将行业政策向扶贫对象倾斜，动员社会力量参与产业扶贫。遵循市场经济规律，充分发挥市场配置资源的基础性作用，尊重企业、经济合作组织和农户的市场主体地位和经营决策权。

　　（二）因地制宜，分类指导。主导产业已形成的地区，注重产业基地规模连片，打造全产业链，构建特色支柱产业体系，对扶贫对象实施特惠政策；主导产业正在形成的地区，注重产业发展的配套设施建设，连接带动扶贫对象的组织建设，对扶贫对象实施差别化扶持政策；主导产业尚未形成的地区，注重生计项目建设，大力发展村级互助资金，结合劳务输出、移民搬迁，改善生活条件，提高收入水平。

　　（三）突出重点，完善机制。认真分析当地产业发育程度和贫困状况，针对突出问题，合理制定产业扶贫发展目标、工作任务和项目建设重点。瞄准建档立卡扶贫对象，完善产业建设项目到户扶持机制，尊重基层和群众对产业扶贫项目的选择。支持各类经济组织探索创新带动扶贫对象的合作机制，采取更具针对性措施，把扶贫对象组织到产业化经营中来。

　　（四）科技先导，提升能力。注重科技先导作用，积极开展科技成果转化和科技扶贫项目，针对片区主导产业，开发、推广一批使扶贫对象增产增收效果明显的技术措施；加大投入力度，广泛开展扶贫对象围绕产业发展的技能培训，提升扶贫对象的产业参与度，通过扶贫对象使用适用技术，逐步提升扶贫对象脱贫致富的能力。

　　（五）生态建设，持续发展。实施主体功能区战略，国家禁止开发区域要注重保护和恢复植被，控制水土流失，加强生态修复，实施生态建设工程。国家限制开发区域要积极探索产业生态化、生态产业化的路子，坚持资源永续利用、开发与保护并重。国家重点和优化开发区域要防止过度开发和破坏性开发，坚持资源节约、环境友好，切实转变发展方式，实现贫困地区的持续发展。

　　（六）防范风险，稳步推进。针对片区灾害多发性和因灾致贫返贫，优先发展避灾减灾产业项目，鼓励农户参加农业保险，建立风险保障机制。针对种养业市场风险较大，基地建设必须产销对路确定品种，根据市场需求确定规模，按照市场规律发展扶贫产业，防止扶贫产业发展大起大落，促进扶贫对象持续增收，产业扶贫稳步推进。

四、 产业选择和区域布局

　　（一）产业选择

　　把与扶贫关联度高、扶贫对象能够广泛参与的种植业、养殖业、加工业、民族特色传统产业和乡村旅游业作为重点。要与农业、林业、旅游等行业部门制定的“十二五”规划有效衔接，根据贫困村分布和资源状况，选择种、养、加的品种或乡村旅游业的类别。

　　（二）区域布局

　　要最大限度覆盖贫困村，产业扶贫项目重点布局在贫困村和扶贫对象相对集中的区域，坚持村为基础，连片规划，循序渐进，逐步形成区域性扶贫特色优势产业。

五、 建设内容

　　以扶贫对象广泛参与的产业发展环节为重点，因地制宜，编制规划建设内容。

　　（一）产业基地建设。以比较优势资源为依托，传统产业和现代农林业相结合，积极引导土地流转和退耕还林，着重建设种苗（种畜）基地、推广示范基地（区）和种养基地。大力发展林下经济。逐步建立集约化、优质、可持续发展的农林产业和乡村旅游等基地。

　　（二）配套设施建设。以提升产业发展水平为目标，以完善农林作业路、小水利为重点，围绕产业基地建设，着重解决项目区内农林作业道路、灌溉、现代农林机具、施肥、防害（虫、火）、环保等配套设施建设。

　　（三）经济合作组织建设。以提高扶贫对象产业参与度为宗旨，着力建设专业合作社、互助资金等组织，专业合作、互助合作和股份合作等形式多种多样的经济合作组织，培育龙头企业，支持农村小微企业、国有林场、种养大户和农村经济人，形成片区产业扶贫的组织体系。

　　（四）扶贫对象能力建设。以提高扶贫对象参与产业发展能力为目的，以技能培训为手段，围绕生产基地建设所需的生产技能，发挥各行业部门技术力量的优势，整合社会培训力量，组织开展针对性的技能培训。

　　（五）科技支撑体系建设。以提升扶贫产业科技水平，促进持续发展为目的，支持重大益贫性生产技术的研发，注重建设一批重大增产性技术措施推广服务中心。

六、 资金来源和投资规模测算

　　（一）资金来源

　　1、 财政资金：包括财政专项扶贫资金、行业部门资金以及地方政府配套资金。中央到省到县的财政专项扶贫资金，原则上应达到“两个70%”：每个片区县70%以上财政专项扶贫资金要集中用于产业发展，其中直接用于支持扶贫对象参与产业发展的资金要争取达到70%。按《财政专项扶贫资金管理办法》要求，重点用于培育和壮大特色优势产业，提高扶贫对象能力建设，帮助扶贫对象缓解生产性资金短缺困难等方向。行业部门资金和地方政府配套资金按相关要求，主要用于产业基地设施建设及配套设施建设。

　　2、 信贷资金：包括扶贫贴息贷款和商业银行贷款。主要用于扶贫龙头企业、基地建设、合作经济组织建设等。

　　3、 群众自筹和投工投劳：包括群众银行贷款和其它渠道筹资，主要用于基地建设相关的小型配套设施。

　　4、 其它：社会扶贫各项投入。

　　（二）投资规模的测算方法

　　财政资金按每年递增15%测算，信贷资金按财政资金投资来源的5倍测算，群众自筹和社会扶贫资金根据实际情况测定。

七、 工作要求和组织领导

　　（一）程序

　　1、 做好前期准备。开展有针对性的调查研究、信息收集、项目汇总、典型设计等，广泛动员群众深度参与。在此基础上，制定详细的工作方案，明确工作任务。

　　2、 起草规划文本。各县要组织扶贫、农业、林业、旅游部门按照《片区产业扶贫规划编写大纲》的要求，按统一的技术标准进行编写，并按统一格式填制统计表。

　　3、 汇总编制分省规划。在各县完成规划编制的前提下，各省汇总编制本省片区产业扶贫规划，汇总编制过程中，要充分征求发展改革委、财政、金融等部门的意见。

　　4、 组织论证评估。要组织专家对分省规划进行充分论证，对规划的可行性和贫困影响进行全面的评估。

　　5、 报送审批备案。规划由省级扶贫开发领导小组审批，报国务院扶贫办、财政部、农业部、国家林业局、国家旅游局备案。

　　（二）组织领导

　　1、 成立工作机构。规划编制工作由各级扶贫开发领导小组牵头负责，扶贫办、农业、林业、旅游等部门共同组成工作机构。要建立相对稳定的工作班子，强化部门配合，合力同向推进。

　　2、 明确任务分工。农业、林业、旅游等相关行业部门要负责涉及本行业的规划编制任务。扶贫办要对选列的扶贫产业进行益贫性分析论证。工作机构要按照扶贫开发领导小组的部署，切实承担起规划的培训、起草、评审等日常工作。

　　3、 分级组织培训。国务院扶贫办会同农业、林业、旅游等相关行业部门负责组织分片区的培训，各省（区、市）负责对本省片区县开展培训。