编制集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚省级实施规划指导意见

各有关省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团扶贫办、发展改革委，各片区联系单位：

　　为落实国务院批复的集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划，加强省级实施规划编制工作的指导，国务院扶贫办和国家发展改革委研究制定了《编制集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚省级实施规划指导意见》。现印发你们，请结合本地、本部门实际，深入调查研究，加强组织领导，强化统筹协调，确保按时、高质量完成省级实施规划编制。

　　附：编制集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚省级实施规划指导意见

　　国务院扶贫办         国家发展改革委

　　2012年8月9日

　　附件

　　编制集中连片特殊困难地区区域发展与

扶贫攻坚省级实施规划指导意见

　　为落实国务院批复的集中连片特殊困难地区“区域发展与扶贫攻坚规划”（以下简称“片区规划”），加强省级实施规划编制工作的指导，特制定本指导意见。

一、 目的和意义

　　编制省级实施规划，是全面推进集中连片特殊困难地区扶贫攻坚的内在要求，是落实“片区规划”目标任务的载体和平台，是推进区域发展和扶贫攻坚的重要抓手，有利于细化片区经济社会发展目标，明确建设任务，落实保障措施；有利于有计划、分步骤地将“片区规划”的安排部署向基层延伸、向现实转化；有利于整合专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫资源，形成合力推进区域发展和扶贫攻坚的格局，确保片区与全国同步进入小康。

二、 指导方针和基本原则

　　以科学发展观为指导，突出“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，坚持“科学规划、突出重点，整合力量、集中攻坚，综合治理、保护生态，加快建设、强化特色”的指导方针，努力做好前期调查研究和组织保障等工作，保证规划具有创新性、可达性和操作性。同时，要遵循以下原则：

　　（一）坚持合理布局、分步实施的原则。根据“片区规划”空间结构，分析本省片区自然地理特征、资源优势和产业基础，以区域资源环境承载能力为基础，科学规划产业布局，合理确定重点建设项目，区分轻重缓急，有序安排，逐年实施。

　　（二）坚持量力而行、突出重点的原则。充分考虑发展需求和实际可能，认真分析现状，找准发展差距，根据发展目标合理确定建设任务，着力解决制约经济社会发展瓶颈和贫困问题，统筹规划区域发展和扶贫攻坚。

　　（三）坚持整体推进、差别对待的原则。以改善农村地区生产生活条件和基础设施为重点,坚持“雪中送炭”，全面规划区域社会经济发展，把解决扶贫对象最迫切需要解决的问题放在首位，在产业布局上优先考虑贫困地区，在项目安排上优先考虑贫困乡村和吸纳贫困劳动力，在人力资源开发上优先考虑扶贫对象，在扶持政策上体现差别化政策，使贫困户得到有效扶持。

　　（四）坚持城乡互动、协调发展的原则。按照城乡统筹、协调发展的要求，合理规划产业，优化经济结构，建立优势互补机制，促进资源有效利用，增强内在发展动力，形成以工促农、以城带乡、共同发展的良好格局，促进城乡互动、共同繁荣。

三、 依据、范围和期限

　　要按照《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的总体部署，依据国务院批复的各“片区规划” 以及国家和省级国民经济与社会发展“十二五”规划、主体功能区规划等编制省级实施规划，并与相关行业规划相衔接。

　　编制实施规划的范围为国务院批复的“片区规划”确定的范围，规划范围内不在集中连片特殊困难地区分县名单中的县（区、市）不享受国家连片特困地区特殊政策。

　　实施规划以五年为期编制，与同期国民经济与社会发展五年规划相衔接。

四、 主要内容

　　（一）基本情况和发展思路。主要包括现状分析、指导思想、基本原则、发展目标和空间布局等内容。要注意把握好以下三点：

　　一是客观分析现状。运用定性和定量分析方法，概述自然条件、地理环境、人口状况、经济社会发展现状和资源优势、发展机遇。着重分析制约区域发展和扶贫攻坚的瓶颈因素及重要问题，采用整体描述和典型剖析的方法，深入剖析其现状、原因和解决问题的有利条件，为科学合理设计建设内容提供依据。

　　二是合理确定发展目标。根据现状分析，结合《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和省级国民经济与社会发展“十二五”规划，对“片区规划”中确定的目标任务进行具体细化测算。发展目标要防止过高或过低，既要有区域发展目标，又要有扶贫攻坚目标；既要有总体目标，又要有具体量化目标。总体目标主要包括区域发展目标和减贫目标；具体目标主要包括经济增长、结构调整、基础设施、产业发展、收入增长、生活质量、社会事业、公共服务、能力素质、资源节约与生态建设等。

　　三是具体细化空间布局。依据“片区规划”空间布局的总体框架，结合本省片区的资源环境承载能力和发展潜力，找准区域发展与扶贫攻坚的突破口，确定本省片区内不同区域发展方向和建设重点，统筹谋划经济中心、产业发展、资源利用和城镇布局，合理安排重点建设项目，突出特色优势主导产业，形成社会、经济、环境相互协调的发展格局。

　　（二）建设任务。要根据实现片区发展目标的需要，确定主要建设任务，合理设计各类建设项目。主要包括基础设施、产业发展、民生改善、公共服务、能力建设和生态环境建设等几大类内容。要特别把握好以下四个环节：

　　一是规划设计项目。要依据“片区规划”，统筹布局重大基础设施、生态建设与环境保护等改善片区发展条件的基础性项目，着力解决区域发展瓶颈问题。突出扶贫攻坚重点，优先安排生产生活条件、人力资源开发、社会事业发展等贫困群众最需要、最企盼、最关心的项目，着力解决区域贫困问题。立足资源优势和特殊环境条件，重点建设资源优势产业和特色主导产业项目， 积极培育和发展战略型新兴产业、高科技产业，促进区域发展，带动群众增收。要防止重区域发展轻扶贫开发、重大型项目轻民生工程、重城镇发展轻新农村建设的倾向。

　　二是建立项目库。规划设计的项目要按类别、层级和时序列入项目库。对民生改善、农业生产等涉及千家万户或小型、分散的一些项目，可以县为单位、分大类按行业打捆立项。

　　1. 项目类别。按基础设施、产业发展、民生改善、能力建设、公共服务、生态建设等大类及其分列的各个小类建立。

　　2. 项目层级。按列入国家、省和未列入“十二五”相关行业规划分3个层级建立。所有项目均要注明层级，不得交叉和重叠。

　　3. 项目时序。分为“十二五”、“十三五”两个阶段。

　　三是确立纳入实施规划的项目。要坚持“立足现状、着眼长远、优化结构、量力而行”，视资金投入情况，优先筛选经济、社会、生态和扶贫等效益明显的项目列入实施规划。对已列入“十二五”行业规划的项目，可直接列入实施规划；对已纳入行业远景规划但实现“片区规划”目标需要提前实施的项目和未纳入行业规划但实现“片区规划”目标所必需的项目，经商行业部门同意后可纳入实施规划。对纳入实施规划的整村推进、扶贫搬迁和劳动力转移就业培训等使用专项扶贫资金的项目，要专门标明，在部门项目资金投入汇总表中单列，在投资汇总表和项目建设一览表的备注中标注。

　　四是明确技术标准。建设项目的技术标准和单位投资标准按国家标准执行，无国家标准的按行业标准执行，两者都没有的由行业部门依据典型设计确定。

　　（三）投资规模和资金来源。实施规划编制中中央和省级财政性投入规模，以2010年为基数，中央财政专项扶贫资金的投入量按年均增长20%测算，财政一般性转移支付和行业财政性投入的规模按不低于“十一五”平均增长水平测算；省及省以下财政专项扶贫资金的增长幅度由各省确定。在各级财政加大扶贫投入的同时，要充分利用市场机制，扩大资金筹措渠道，确保规划实施需要。要按实施时序，区分轻重缓急，分别明确建设项目的投资规模和资金来源，按年度分列项目投资计划。不同项目类别按单位投资标准测算，分别测算综合投入和专项投入，并按政府（行业）投入、市场融资、业主自筹、农户自筹等不同投入渠道，明确项目资金来源。生态环境建设、公共服务、民生改善等项目，以政府（行业）投入为主，各方参与为辅；重点基础设施和能力建设等项目，政府和各方投入相结合；产业发展、城镇建设等项目，以市场融资、业主和农户自筹投入为主，国家补助为辅。

　　（四）效益预测。主要是客观分析建设项目的经济、社会、生态和扶贫等效益。采取定性分析与定量分析相结合的方法，分析实施规划的预期效益。经济效益，主要围绕生产性建设项目，通过单位成本收益开展分析；社会效益，主要围绕基础设施、社会事业、公共服务、城镇化率等方面进行分析；生态效益，主要围绕减少能耗、恢复植被、改善生态等方面进行分析；扶贫效益，主要围绕脱贫解困、扶贫对象能力提升、人居环境改善和实现两不愁、三保障情况等方面进行分析，预测实现阶段性发展目标的可达性。

　　（五）环境影响分析。要认真组织开展环境影响评价工作，在实施规划中编制环境影响篇章或说明，重点开展规划的协调性分析，预测和评估规划实施对环境可能造成的影响，提出规划优化调整建议和预防或减缓不良环境影响的对策措施。对于规划所包含的建设项目，应严格按照项目管理审批程序开展环境影响评价，并报环境保护行政主管部门审批。

　　（六）保障措施。主要是从保障建设项目顺利实施的角度，明确落实“片区规划”确定的和本省出台的支持片区发展的财政、税收、金融、投资、产业、土地、资源补偿等相关政策措施，制定切实可行的组织领导、项目管理和运行、资源整合、社会帮扶、群众参与等相关措施。明确规划实施监测评估的具体要求。

　　（七）相关附件。根据实施规划需要，设置规划区位置图、规划布局示意图和基本情况表、发展目标表（其中：扶贫主要成果目标表）、项目投资汇总表（其中：部门投资汇总表）、项目建设一览表、年度计划表等。相关表格样式可参照附件所列各示意表。

五、 基本程序

　　（一）做好前期工作。要制定详细的规划编制工作方案，明确工作步骤和时限，深入开展调查研究，做好资料收集、项目汇总、典型设计等工作。

　　（二）起草规划文本。规划文本要在客观分析现状、准确把握发展目标、合理安排建设项目、细化各项保障措施等方面下功夫，做到条理清晰、格式规范、简洁精炼。

　　（三）充分征求意见。实施规划草拟完成后，要及时印送省内相关部门征求意见，做好规划衔接及政策、项目对接工作。同时，要征求片区内的市、县两级人民政府意见。

　　（四）组织论证评估。要组织有关专家对实施规划进行充分论证，评估实施规划的可行性、目标的可达性。

　　（五）报送审批备案。根据各方反馈意见和论证评估情况，对文本进行修改完善，由省级扶贫开发领导小组报本级人民政府审批后，报国务院扶贫办、国家发展改革委、财政部备案，同时抄报片区联系部委。

六、 工作要求

　　（一）加强组织领导。实施规划由省级扶贫和发展改革部门牵头编制。两部门要高度重视，密切配合，抽调专门人员组建工作班子，安排落实工作经费，确保及时完成。

　　（二）深入调查研究。要组织力量深入基层调查研究，找准制约本省片区经济社会发展和群众脱贫致富的瓶颈，摸清片区的特点、差异和发展需求，针对特殊区域、特殊问题提出切实可行的解决办法，为编制实施规划提供资料和依据。

　　（三）强化统筹协调。建立跨部门和跨省区的协调机制。统筹本省片区的产业布局和项目安排，实现跨省区项目的有效衔接，形成片区一盘棋格局。

　　（四）注重规划指导。要参照本指导意见制定县级实施规划编制工作指导意见，加强对县级实施规划编制的指导工作。纳入片区规划范围但不享受国家连片特困地区特殊政策的县（区、市），也要编制县级实施规划。地市州级是否编制实施规划由各省（区、市）根据情况确定。

　　（五）确保编制进度。国务院已批复的“片区规划”所涉及的省（区、市），自本意见出台后3个月内完成省级实施规划编制工作。其他片区自国务院批复“片区规划”后3个月内完成省级实施规划编制工作。

　　（六）关于西藏、四省藏区、新疆南疆三地州等3个片区实施规划编制工作。相关省（区），要依据中央有关文件、国务院批复的有关规划和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》以及本指导意见，编制省级片区区域发展与扶贫攻坚实施规划。实施规划要与国务院批准的本区域“十二五”经济社会发展建设项目规划方案等规划和有关部门片区行业规划相衔接，并将其中与实施规划紧密相关的建设项目纳入实施规划，明确项目建设的具体内容、地点和年度计划。相关省（区）要在2012年底前完成省级实施规划的编制，经省（区）政府批准后，报国务院扶贫办、国家发展改革委和财政部备案。

　　附件：1.基本情况示意表

　　2. 发展目标示意表

　　（含扶贫开发主要成果目标示意表）

　　3. 项目资金投入汇总示意表

　　（含部门项目资金投入汇总示意表）

　　4. 项目建设汇总一览示意表

　　5. 年度计划示意表