集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011—2020年）

　　消除贫困、改善民生是社会主义现代化建设的重大任务。改革开放以来，交通运输行业在全国范围有计划、大规模地组织实施了交通扶贫开发工作，取得了巨大成就。根据中央扶贫开发工作会议和《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》的部署要求，交通运输部组织编制《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011－2020年）》，进一步明确集中连片特困地区交通运输的发展目标、重点任务和政策措施，以突破制约当地经济社会发展的交通瓶颈，全面提升交通运输基本公共服务水平，为贫困地区整体脱贫致富、全面建设小康社会提供强有力的交通运输保障。

　　规划范围包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区。规划期限为2011年至2020年。

一、 发展基础

　　（一）经济社会发展状况

　　集中连片特困地区共涉及19个省（区、市）的505个县，其中包括414个扶贫开发工作重点县，180个革命老区县，195个少数民族县和28个边境县，区域面积141.3万平方公里，占国土总面积的14.7%。2010年，区域人口22813万，占全国总人口的17%，其中乡村人口19561万，占区域人口的85.7%。集中连片特困地区的自然条件和经济社会发展具有以下特点：

　　——自然条件恶劣，生态环境脆弱。集中连片特困地区大多地处偏远山区和省际交界地带，地质地形条件复杂，自然灾害频发，生存条件恶劣，大部分县属于地质灾害高发区县。同时，集中连片特困地区大多位于湖库源头、江河上游、重要的生态功能区，生态地位重要、生态环境脆弱，许多县属于全国主体功能区规划中的限制开发区县或禁止开发区县，资源开发与环境保护矛盾突出。

　　——资源较为丰富，开发相对滞后。集中连片特困地区具有鲜明的区域特色和比较优势，部分地区矿产、能源等资源丰富，是国家战略资源的重要接续地，部分地区旅游资源独特，是观光旅游的重要目的地。但受地理位置、资源分布、开发能力等因素影响，优势资源的开发利用尚不充分，配套设施落后，产业链条不完整，资源优势尚未转化为发展优势。

　　——经济社会发展落后，自我发展能力薄弱。集中连片特困地区是全国经济社会发展最为滞后的地区，是区域发展最为薄弱的地区。2010年，集中连片特困地区生产总值为20894亿元、仅占全国的5.2%，地方预算内财政收入961亿元；人均地区生产总值和人均地方预算内财政收入分别为9159元和421元，仅为全国平均水平的30.5%和13.9%。这些地区产业结构普遍单一，工业发展缓慢，自我发展能力十分薄弱。

　　——贫困面广泛，贫困程度较深。2010年，集中连片特困地区农民人均纯收入3410元，仅为全国平均水平（5919元）的57.6%；收入在2300元以下的贫困人口为7753万人，约占区域农村人口的39.6%。贫困地区基础设施和社会事业严重滞后，行路难、饮水难、住房难、就医难、上学难、增收难、社会保障水平低等问题突出，已脱贫解困人口抵御风险的能力严重不足，因灾因病返贫时有发生。

　　——致贫因素复杂，交通瓶颈突出。影响和制约集中连片特困地区发展的因素复杂、不尽相同，有的片区主要是资源性缺水问题，有的片区的突出矛盾是工程性缺水问题，有的片区的突出问题是人、畜、草的矛盾问题，贫困问题存在着区域性、综合性和复杂性的特征。但交通发展滞后，交通基础设施建设欠账多，对内对外交通不便是所有集中连片特困地区的共性瓶颈制约和突出矛盾。

　　集中连片特困地区主要经济指标见附表1。

　　（二）交通运输发展现状及存在问题

　　改革开放以来，集中连片特困地区交通基础设施建设取得了较大进展，由高速公路、干线铁路、民航机场为骨架的综合运输网络正在形成，部分片区还拥有一定数量具备通航条件的内河航道。集中连片特困地区大都远离中心城市，多为山大沟深之地，公路运输是当地最主要甚至是唯一的运输方式。截至2010年底，集中连片特困地区公路网总里程约92.4万公里，公路密度65.4公里/百平方公里；区域高速公路10285公里，二级及以上公路55247公里，分别是2000年的14.4倍和3.8倍；国省干线公路88135公里，初步形成了以区域内主要城市为中心、向周边县城辐射的干线公路网络。目前9127个乡镇中已有95.4%通沥青（水泥）路；132650个建制村中，通公路的占98.2%，通沥青（水泥）路的占57.5%，贫困地区通乡公路得到极大改观，通村公路明显改善。集中连片特困地区公路网现状主要指标见附表2。

　　虽然集中连片特困地区交通运输取得了长足发展，但与经济社会发展和尽快脱贫致富的要求相比，还存在较大差距，突出表现在以下四个方面。

　　一是对外通道不畅，高速公路断头路较多。国家高速公路是集中连片特困地区重要的对外通道，但目前各片区内的国家高速公路大多未全线贯通，高速公路断头路的存在造成片区与外部的沟通联系不够便捷，制约了区位优势和资源优势的发挥。

　　二是国省干线规模偏小，技术等级偏低。集中连片特困地区国省干线公路占公路网总里程的9.5%，低于全国平均水平1.3个百分点。现有普通国道、省道中二级及以上公路比例分别为60.9%、44.1%，分别比全国平均水平低15.9和20个百分点；沥青（水泥）混凝土路面铺装率分别为80%、62.5%，分别比全国平均水平低8.3和11个百分点。

　　三是农村公路水平不高，防灾抗灾能力薄弱。截至2010年底，集中连片特困地区仍有419个乡镇、56367个建制村未通沥青（水泥）路，分别约占全国未通沥青（水泥）路乡镇、建制村总数的30.5%和45%。农村公路以四级公路和等外公路为主，安全防护等设施普遍缺乏，防灾抗灾能力低下。县乡公路等级低、路况差，与周边干线公路和县城连接不畅，尚不能满足旅游、矿产等资源开发需求。

　　四是客货运输发展滞后，基本公共服务均等化水平亟待提高。2010年，集中连片特困地区仅有46.8%的乡镇设有等级客运站，18.2%的建制村设有汽车停靠点（招呼站或候车亭牌）。乡镇、建制村客运班车通达率分别为94.6%和67%，明显低于全国98.1%和90.1%的平均水平。现有县城客运站普遍等级低、设施旧，服务水平落后，乡镇物流配送站点缺乏，货物运输服务基本处于自发和无序状态。

　　此外，区域综合交通运输体系建设进程较慢，内河航道技术等级偏低，码头作业能力有限，受库区建设、水电开发等影响，内河航道难以实现常年全线畅通。

　　受自然条件、自身发展能力等因素制约，集中连片特困地区交通运输发展面临着一些特殊困难。一是建养成本高。集中连片特困地区地形地质条件复杂，生态保护要求高，公路建设施工难度大，导致公路基础设施建设养护成本高。二是地方财力弱。集中连片特困地区地方财政自给率低，主要依靠中央财政转移支付，自我发展能力严重不足。交通建设资金地方配套能力弱，农村公路建设资金主要依靠中央和省（区、市）政府补助，特别是缺少稳定、充足的养护资金来源，公路交通发展面临沉重的资金压力。三是融资难度大。由于集中连片特困地区地理位置相对偏远，交通需求相对较小，且分布零散，交通基础设施建设投资回报率低，难以吸引社会投资，融资困难。

二、 发展要求

　　当前我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。中央扶贫工作会议明确提出，扶贫开发是一项长期而重大的任务，要以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，扎扎实实做好扶贫开发各项工作，把集中连片特困地区作为扶贫攻坚主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展，总体目标是贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

　　贯彻落实好中央关于扶贫开发的总体要求和实现脱贫致富的总目标，对交通扶贫提出了新的要求，主要体现在以下方面：

　　1．把集中连片特困地区作为交通扶贫攻坚的主战场，打好交通扶贫攻坚战。集中连片特困地区交通运输发展基础薄弱，是全国交通运输发展的短板，其发展事关区域经济社会的协调发展和全面建设小康社会目标的实现。必须转变扶贫思路和方式，集中各方面力量，加大支持力度，在制定政策、分配资金、安排项目时向集中连片特困地区倾斜，为实现扶贫开发目标提供交通保障。

　　2．加快交通基础设施建设，提高扶贫开发保障能力。交通基础设施建设既是集中连片特困地区经济建设和扶贫攻坚的重要内容，也是支撑和引导贫困地区空间布局、产业结构调整、加快城镇化进程，全面推进扶贫攻坚各项任务的重要基础保障。必须把交通基础设施建设放在优先地位，结合贫困地区的发展基础和特点，着力解决制约贫困地区交通发展的突出问题，加快构建连通内外、覆盖城乡的交通基础设施网络，进一步提升交通对集中连片特困地区经济社会发展、加快脱贫致富的支撑保障能力。

　　3．推进交通运输基本公共服务均等化，着力保障和改善民生。保障和改善民生是一切工作的出发点和落脚点，是加快经济发展、促进社会和谐的重要结合点，也是交通运输发展的重要任务。尽快改变集中连片特困地区交通发展落后面貌，提高交通运输基本公共服务能力，要求交通基础设施建设向贫困地区延伸，向贫困人口覆盖，着力改善贫困地区的基本出行条件，让贫困人口共享交通运输发展成果；要求与推进城镇化、社会主义新农村建设相结合，加强农村公路基础设施及客货运输服务体系建设，为教育、科技、卫生、文化等各项社会事业发展提供支撑，不断提高城乡居民生活水平，促进社会和谐发展。

　　4．加强生态环境保护和安全能力建设，促进可持续发展。必须充分考虑集中连片特困地区自然条件特点，把生态建设和环境保护作为区域交通发展的基本前提，把发展绿色交通作为重要任务，灵活确定适宜当地特点的技术标准和指标，集约节约利用资源。必须坚持安全发展的理念，在注重主体工程建设的前提下，加强安全防护设施建设，不断提高交通基础设施安全水平，确保人民群众安全、便捷出行。

三、 指导思想

　　集中连片特困地区交通建设扶贫的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以开发式扶贫为导向，以解决制约贫困地区交通运输发展瓶颈问题、推进交通运输基本公共服务均等化为主攻方向，统筹规划、突出重点、循序推进、讲求实效，进一步强化交通基础设施建设，大力提升运输服务能力和水平，着力提高交通运输抗灾和应急保障能力，集中连片特困地区交通运输发展基本适应经济社会发展的要求，为贫困地区与全国同步进入全面小康社会提供强有力的交通运输保障。

　　集中连片特困地区交通建设扶贫坚持以下基本原则：

　　1．统筹规划，服务全局。紧紧围绕国家扶贫开发总目标和扶贫工作总体要求，认真做好集中连片特困地区交通扶贫规划，并与交通运输“十二五”发展规划和相关专项规划相衔接，努力改善贫困地区的交通运输条件，服务区域经济社会发展和全面建设小康社会全局。

　　2．突出重点，提升能力。把交通基础设施建设作为交通扶贫工作的重点，把农村公路作为基础设施建设的重中之重，集中力量解决最突出的矛盾、最迫切的问题，大力推进农村公路和干线公路建设，注重扩大城乡客货运输覆盖范围，注重推进交通运输基本公共服务均等化，提高公路防灾抗灾能力，提升运输服务效率和水平。

　　3．因地制宜，循序推进。坚持分类指导，充分考虑片区的自然条件、发展能力、环境承载力和经济社会发展特点，实事求是、尽力而为、量力而行，因地制宜地确定好片区发展目标。处理好需要与可能、近期与远期的关系，合理安排好“十二五”和“十三五”期的建设内容，做好相关项目的资金配套和前期工作，扎实有序地推进项目实施。

　　4．讲求实效，合力攻坚。紧紧围绕规划目标和建设任务，着力推进各项工作，狠抓落实、务求实效。充分发挥中央和地方的积极性，按照“中央统筹、省负总责、县抓落实”的要求，明确地方政府的责任主体地位，各司其职、各负其责，齐心协力、合力攻坚，全面推进交通扶贫目标的实现。

四、 发展目标

　　（一）总体目标

　　到2020年，集中连片特困地区的国家高速公路基本建成，具备条件的县城通二级及以上公路，具备条件的乡镇和建制村通沥青（水泥）路、通班车，基本建立农村物流服务体系，城乡客货运输服务效率明显改善，农村公路服务水平和防灾抗灾能力明显提高，交通安全和应急保障能力显著增强。集中连片特困地区“外通内联、通村畅乡、班车到村、安全便捷”的交通运输网络基本形成，交通运输基本公共服务主要指标接近全国平均水平，适应区域经济社会发展和全面建设小康社会的总体要求。

　　（二）“十二五”目标

　　——干线公路框架基本形成。基本建成原国家高速公路路段，县城通二级及以上公路比例达到98%；调整后的国道二级及以上公路比例达到65%，沥青（水泥）混凝土路面铺装率达到70%。

　　——农村公路通畅水平显著提升。具备条件的乡镇和85%的建制村通沥青（水泥）路。

　　——客货运输服务水平明显提高，班车服务城乡的范围进一步扩大。县城客运站条件明显改善；85%的乡镇建有等级客运站；80%的建制村建有汽车停靠点（招呼站或候车亭牌）。具备条件的乡镇和85%的建制村通班车；结合农村客运站点建设的农村邮政物流得到快速发展，农村客货运输效率和服务水平明显提升。

　　——公路安全水平和应急保障能力进一步提高。农村公路上的安全防护设施、桥涵等构造物逐步配套，安全性明显提高。国省干线公路安全监管和应急保障信息化程度显著提高，能力进一步增强。

　　集中连片特困地区2015年、2020年公路交通主要发展指标见下表。

　　集中连片特困地区公路交通主要发展指标

　　注：①．国道指《国家公路网规划》确定的国道；

　　②．沥青（水泥）混凝土路面不包括沥青贯入、沥青碎石和沥青表面处治等路面。

五、 重点任务

　　（一）加强基础设施建设

　　交通扶贫基础设施建设的重点领域包括三个方面：一是加强对外通道建设，进一步优化对外通道布局，以国家高速公路、国家区域规划确定的重点项目和普通国道建设为重点，全面提高片区对外通道的运输能力。二是加强内部公路网络建设，以省道为主，打通省际、县际断头路，完善区内路网，有重点地建设一批连接重要资源开发地与旅游景区、对经济发展有突出作用的公路，增加区域发展能力。三是加强农村公路建设，加快乡镇、建制村通沥青（水泥）路建设，同步建设必要的安全防护设施和中小桥梁，健全农村客运站场体系，提高农村公路服务质量、安全水平和防灾抗灾能力，并注重生态建设和环境保护。

　　——高速公路方面，主要任务是以国家高速公路为建设重点，打通重要通道的断头路和瓶颈路段，有序推进新增国家高速公路和国务院批准的区域规划内明确的高速公路建设，尽快建成区域内国家高速公路网。“十二五”期间，建设规模约1.07万公里；“十三五”期间，基本建成新增国家高速公路和国务院批准的区域规划内明确的高速公路。

　　——国省干线公路方面，主要任务是着力提高国省道中二级及以上公路比例，加强通县二级公路建设，强化制约贫困地区经济发展的瓶颈路段建设，加强各片区内部及其与周边区域联系的干线公路建设，“十二五”期的建设规模约2.9万公里；“十三五”期间，进一步加大普通国道和省道的建设力度，提升干线公路的服务能力和水平。

　　——农村公路方面，主要任务是重点推进建制村通沥青（水泥）路建设，同步建设必要的安全防护设施和中小桥梁。“十二五”期分别建设通乡镇、通建制村沥青（水泥）路1.07万公里和22.2万公里，解决419个乡镇、39164个建制村的通畅问题；改造农村公路中桥以上危桥；以加强县乡连通、促进资源和旅游开发为重点，加快县乡公路改造，建设一批对贫困地区经济社会发展有重要作用的县际出口路、旅游路、资源开发路，建设规模为1.7万公里。“十三五”期间，继续推进剩余具备条件的建制村通沥青（水泥）路建设，加大县乡道建设改造的支持力度，逐步消除断头路；加强农村公路安全防护设施建设，提高农村公路网络整体安全水平和抗灾能力。

　　——公路客货运输场站方面，主要任务是加快县城老旧客运站改造，依托农村公路建设同步推进乡镇等级客运站、建制村汽车停靠点（招呼站或候车亭牌）建设，尽快形成以县级客运站为龙头、以乡镇客运站为重点，以建制村汽车停靠点（招呼站或候车亭牌）为辅助，多层次、高效率的农村客运站场体系。“十二五”期间，支持一批建成10年以上、亟需改造或迁建，且具备建设用地条件的老旧县级客运站建设，合计272个；建成4007个乡镇等级客运站和82858个建制村汽车停靠点（招呼站或候车亭牌）；加强县乡客运站、农村货运站与农村邮政局所的有机结合，适当拓展农村交通基础设施服务功能。“十三五”期间，继续推进具备条件的县级客运站改造、乡镇等级客运站和建制村汽车停靠点（招呼站或候车亭牌）建设，结合县乡客运站和邮政配送体系建设，统筹协调，建立起功能较为齐备的货运服务体系，实现乡镇物流节点的广泛覆盖。

　　——内河水运方面，主要任务是加强具备条件的地区的对外水运通道建设，进一步完善区域内重要航道及库（湖）区水运基础设施，推进内河港口规模化、专业化发展，进一步适应区域物资水上运输需要，方便人民群众安全便利出行。“十二五”期间，改善、新增3633公里航道，新增121个码头泊位。

　　集中连片特困地区交通基础设施建设任务见附表3至附表6。

　　（二）提升运输服务能力和水平

　　——客运服务网络。在推进建制村通沥青（水泥）路的同时，大力推进建制村通班车工程，提高农村地区交通运输基本公共服务均等化水平。按照“以城促乡、城乡协调”的原则，统筹城乡客运发展，依托农村客运现有班线，支持城镇化水平较高和居民出行密度大的地区推行农村客运公交化改造。

　　——货运及物流服务网络。推进农村生产生活资料配送网络建设，充分发挥农村客运班线分布广的优势，推进片区公路客运班车带运小件邮件、快件试点，拓展快递物流服务。在现有运输服务设施基础上，整合信息、运力资源，推进与物流相配套的运输场站、仓储、信息平台等设施建设。发挥邮政系统在农村地区的基础网络体系、认知度和市场占有率优势，支持邮政企业全面参与农村物流网络建设，积极开展运邮合作和连锁配送业务。

六、 政策措施

　　1．加强组织领导，强化实施管理。

　　各省（区、市）要按照“中央统筹、省负总责、县抓落实”的要求，加强领导、精心组织，进一步明确责任，将工作任务分解到各个方面，有计划、有步骤地加以落实，确保组织到位、责任到位、投入到位、措施到位。各级交通运输主管部门要主动作为，切实落实责任，认真做好交通扶贫建设项目的前期工作，规范办事程序，提高工作效率。加强建设项目的组织管理，严格工程质量，积极做好沟通协调，确保规划顺利实施。

　　2．加大投资力度，加强政策倾斜。

　　进一步加大车购税资金对交通扶贫的支持力度，扩大资金规模、提高补助标准，积极争取中央代发地方债和中央预算内资金加大对交通扶贫项目的投入。加大各级地方财政对交通的投资力度，实施优惠的税收和土地政策等支持普通公路建设，统筹使用各级各类扶贫资金并向交通扶贫建设项目倾斜。结合新农村建设和一事一议制度，鼓励农民自愿投工投劳投资参与交通扶贫建设，积极争取以工代赈资金用于农村公路建设，鼓励企业、个人捐资捐助支持交通建设。

　　3．重视养护管理，提升服务水平。

　　加强高速公路和国省干线公路养护管理，保障干线公路正常的通行能力和服务水平。要结合本地区实际，落实好农村公路养护管理的责任主体、机构人员和养护资金，要因势利导，因地制宜，克服困难，不断推动农村公路管养工作常态化、规范化，努力实现“有路必养”，确保农村公路完好畅通。

　　4．强化科技创新，注重人才培养。

　　要强化科技创新能力建设，加强对贫困地区公路建设、灾害防治、绿色环保、安全应急等技术的研究，加快新技术在集中连片特困地区的推广应用。在建设过程中注重生态建设和环境保护，灵活选用适宜当地特点的技术指标，集约节约利用土地资源。建立人才交流培训机制，部与相关省区市加强对集中连片特困地区基层公路建设、管理、养护等交通专业技术人才的培训，进一步帮助贫困地区培养交通建设技术、管理人才。

　　5．加强监督检查，做好交流宣传。

　　建立健全交通扶贫规划执行的监督检查机制，加强建设项目决策、资金使用管理、工程建设进度、质量等方面的监督检查力度。强化审计监督，确保交通扶贫建设资金高效、安全、廉洁运行。建立并完善交通扶贫统计制度，加强交通扶贫建设情况的统计监测、分析评估，准确、及时、全面掌握片区贫困状况和规划实施情况，反映交通扶贫开发工作成效。各片区之间以及片区内各省（区、市）之间加快构建协调（协作）机制，加强沟通合作与经验交流。广泛宣传交通扶贫的政策、成就、经验和典型事迹，营造政府部门、社会力量和广大群众共同支持和参与交通建设的良好氛围，打好新一轮交通扶贫开发攻坚战。

　　附表1  集中连片特困地区主要经济社会指标（2010年）

　　附表2  集中连片特困地区公路网发展主要指标（2010年）

　　附表3  “十二五”期集中连片特困地区高速公路及国省干线建设规模

　　附表4  “十二五”期集中连片特困地区农村公路建设规模

　　附表5  “十二五”期集中连片特困地区公路运输场站建设规模

　　附表6  “十二五”期集中连片特困地区内河水运建设规模

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