中国城市扶贫开发研究

一、 中国的城市贫困形势

　　（一）城市贫困问题不容忽视

　　1、 城市居民致贫主要原因是失业、无业以及缺少劳动力。

　　近年来的城镇登记失业人数基本维持在900万以上，登记失业率高于4%。2012年末，城镇登记失业率为4.1%，与上年末持平。根据人力资源与社会保障部《2012年第四季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析》，“四季度市场需求人数减少了74.2万人，下降了13.1%，求职人数减少91.6万人，下降了16.7%。”

　　与2011年同期相比，进入市场求职的人员中，应届高校毕业生、就业转失业人员以及外来务工人员有较大幅度增长。在所有求职人员中，失业人员所占比重为50.8%，其中，新成长失业青年占24.3%（在新成长失业青年中应届高校毕业生占46.4%），就业转失业人员占17.2%，其他失业人员占9.3%；外来务工人员的比重为37.9%，外来务工人员是由本市农村人员和外埠人员组成，其所占比重分别为17.3%和20.6%。

　　2、 中国城市贫困人口规模仍然较大，贫困人口结构复杂化。下岗失业人群与包括进城务工农民、流浪乞讨人员等在内的城市流动人口成为新生贫困群体。

　　中国的城市扶贫人口开始时是城市中处在社会底层的无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人和抚养人的 “三无”低收入群体，后来是国企改制的下岗、失业人员，接着又出现了一批停产半停产国企职工，近些年出现的则是失地农民和进城务工农民，还有大量流动人口。也就是说，我国目前的城市贫困群体已经不仅仅是城市的低保对象，更重要的是农民工、流动人口等。目前城市贫困人口包括：国有企业改制的下岗失业人员，资源枯竭型城市有劳动能力的城市居民，失业人员中的30-40%的青壮年劳动力；退休较早、仅依靠退休金生活的老年人，以及流入城市、成为城市新贫困阶层的大量农村人口。根据人力资源和社会保障部的统计，“截至2012年末，全国人户分离的人口为2.79亿人，其中流动人口为2.36亿人”，“流动人口规模达到历史新高，流动人口流量、流向、结构和流动人口群体的利益诉求都在发生深刻变化。”

　　3、 城镇贫富差距拉大，贫困群体收入增加缓慢。

　　一方面，城镇居民收入在国民收入分配结构中呈现下降趋势。根据社科院《城市蓝皮书2011》的统计，2000年以来城镇居民收入占GDP的比重迅速下降，到2008年降至0.572，是30年来的最低值。

　　另一方面，城镇居民内部收入差距逐步拉大。以基尼系数来衡量，1981年，城镇居民基尼系数仅为0.15,1988年为0.23,1997年超过了0.3,2005年超过了0.4的国际警戒值。根据国家统计局的数据，2009年中国城镇居民中，收入最高的10%的家庭的收入是收入最低的10%的家庭收入的8.6倍，目前城镇居民收入差距已达到改革开放以来的峰值。

　　4、 绝对贫困与相对贫困并存。

　　绝对贫困主要指的是生存意义上的贫困，也就是城市贫困群体缺乏基本生活必需条件的贫困状态；相对贫困是指基本满足生活需要，但是生活水平还不够高，发展机遇较少或没有，也就是反映贫困群体不同发展条件和状况的贫困。世界银行将个人收入低于全社会人均收入1/3的群体看作相对贫困人口。

　　我国相对贫困与绝对贫困共存的局面是由快速的改革开放和经济发展所导致的。近年来，我国的城市化水平推进速度加快，大量失地农民，中西部、乡村地区低收入农民进城务工，加上原有的国企改制下岗失业工人、早期低保人群等，使得城市的基础设施建设满足不了大规模高速度增加的人口需求，社会建设和发展、社会福利制度和社会保险制度建设更是严重滞后，很多人虽然有劳动能力，但是他们缺乏社会或工作岗位所需的技能，很难找到合适的工作。

　　相对贫困所指的人群是我国城市低保制度及其它社会保障和社会救助制度之外的低收入人群，这一人群主要存在于未取得城市户籍的流动人口及一些长期贫困的城市户籍人口中，它是以农村绝对贫困人口为参照认定的。中中国社会科学院《中国城市发展报告2011》指出，“虽然我国的绝对贫困发生率逐年减少，但是城市相对贫困发生率逐年升高的趋势尤为明显。” “中国目前的城市合理贫困线7500元-8500元以下，大约有5000万人，是目前低保标准和受保人数的2倍左右。”大量流动人口涌入城市，医疗、教育、养老等各项社会福利和社会救助资源必然会日趋紧张。

　　5、 绝对贫困引发的“代际转移”问题。

　　由于失业、工伤、疾病、医疗、教育等问题，致使某些家庭长期无法摆脱贫困状态，即使能享受到相关的保险和救助，由于相关保险救助水平过低，他们也很难在短时间内摆脱贫困状态，陷入长期贫困的可能性很大，这种状态也很有可能传递到子女身上，给他们带来各种压力。据第五次人口普查数据，我国城市贫困儿童大约在420万-780万之间。社科院的报告指出，“在中国城镇化过程中，贫困家庭的儿童学业失败、心理失衡和行为失范等方面的问题普遍存在。”这些贫困家庭突显子女教育问题，不论从个人和家庭，还是从国家和社会的角度来看，都急需解决。

　　6、 老年人口比例明显上升，适龄劳动人口比重下降，中国已经进入到“老龄化社会，老年贫困问题也日益严重。

　　根据第六次全国人口数据，2010年的老年人口已经达到1.78亿人，占总人口比重13.26%，其中65岁以上人口为1.19亿，占比重8.87%。根据《中国老龄事业发展报告（2013）》，“截至2012年底，我国老年人口达到了1.94亿，比上年增加891万，占总人口的14.3%。但是劳动年龄人口进入负增长。2013年，老年人口数量将突破2亿大关，老龄化水平将达到14.8%。少儿人口抚养比从2012年的23.96%提高到2013年的24.36%，老年抚养比从2012年的20.66%上升到2013年的21.58%，推动社会总抚养比从2012年的44.62%上升到2013年的45.94%。”报告指出，“未富先老和未备先老的特征日益凸显，老年人面临诸多问题和困难：贫困和低收入老年人数量仍然较多，2012年全国约有2300万人；城镇老年人口的宜居环境问题十分突出，七成以上的城镇老年人口居住的老旧楼房没有安装电梯，其中的高龄、失能和患病老年人出行举步维艰；涉老侵权案件、老年人受害受骗事件、老年人自杀现象时有发生；老年群体社会管理存在真空，三成以上老年人游离于社会管理之外，少数老年人被地下宗教和非法组织利用，不利于社会和谐和政治稳定的隐患依然存在。”

　　（二）城市社会救助体系有待完善

　　与城市贫困人口规模、结构、状态及其它相关问题不相适应的是，城市的社会福利和社会保险制度的建设速度缓慢，难以应对当前复杂多变的城市扶贫形势。我国的各项社会保险与社会福利制度一开始就是以户籍作为主要的定位手段，将外来务工人员等流动人口排除在外，由于80%的流动人口都是农村户籍的农民工，而城乡居民的收入又存在明显的差距，所以新生贫困群体有很大一部分是失地农民或进城务工农民。农村居民进入城市工作，为城市建设做出贡献，理应享受到与城市居民一致的福利和救助待遇，否则就是违背社会公正和公平原则。这一问题处理不好，将会影响农民工融入城市的步伐，进一步引发各种社会风险或危机。

　　中国社会科学院发布的《2013年中国社会形势分析与预测》指出，“农业户籍流动人口现在仍以参与农村低保为主，非农业户籍流动人口参与城镇社会保障比例较高。而就流动人口在流入地参加社会保障的情况看，非农户籍流动人口在流入地获得社会保障的比例普遍高于农业户籍流动人口。” 也就是说，农业户籍流动人口难以享受城市的各项福利和保险待遇，而由于距离较远、交通不便、工作时间和周期偏长、经济压力大等原因，进城务工农民虽然有享受农村福利和保险的名义，却没有实际享有的可能。失地使他们失去了生存的根基，无法享有各项福利救助和保险使他们失去了生命的保障线。

　　虽然近几年国家在农民工参加社会保险方面做了很多努力，农民工参加社会保险的人数增加，但是农民工的社会救助覆盖却进展不畅，不足以帮助贫困群体摆脱贫困。这主要是因为这些农民工不具有城市户籍，户籍是城乡社会救助制度的主要定位方式。

　　另一方面，我国的城市低保标准偏低，低保范围过于狭窄，其救助效果还有待提高。更何况，大部分农民工根本享受不到低保以及其它的附加救助，如子女教育、医疗、就业、住房等。农民工的收入本就低于城市居民，他们对社会救助的依赖程度远高于城市居民，即使将城市低保制度扩大到农民工群体，其救助效果也未必会跟城市居民救助的效果一样明显。我国目前的城市低保救助标准过低，覆盖面有限，没有做到应保尽保。2012年末，全国共有2142.5万人纳入城市居民最低生活保，占城镇人口的比重仅3%多一点。2012年，城镇居民最低生活保障平均标准是330.1元/人/月，其年保障金额占全年城镇居民人均可支配收入24565元的比重仅为16.13%，远远低于城镇居民人均可支配收入。与上涨迅速的物价及其它生活成本相比，这样的保障标准自然无法从根本上缓解和消除城市贫困。

　　另外, 北京师范大学在亚洲开发银行经费和技术支持下，开展了“构建机会均等的社会救助政策”（项目编号：TA7702-PRC）项目研究，对与低保对象就业相关的问题进行了深入发掘。该研究使用了问卷调查为代表的定量研究和焦点小组访谈为代表的定性研究相结合的方法。研究样本包括济南、长沙和包头3个城市。住户问卷调查样本2810户，每户至少有1名家庭成员有劳动能力。焦点小组访谈组织了5个，参加人员包括低保管理人员和低保对象，共有168名参加者。该项目有很多研究发现非常值得我们的关注。

　　1、 救助依赖问题。

　　随着低保救助范围的不断扩大，一个困扰政策实施的问题也开始浮现出来，即大量低保救助对象虽然具备劳动能力，但很少会选择主动退出低保。在城市，2002-2010年期间，约有60%的救助对象有劳动能力。在就业援助的方式上，超过半数的被访者希望政府能够直接为他们提供工作。无论有无就业收入,低保家庭都普遍不愿意退出低保制度。这说明，目前的劳动就业和社会救助政策都未能为低保家庭提供激励其自愿退出低保而进入劳动力市场的机制。这导致大多数低保家庭拥有相当长的领取低保金的历史：70%的家庭领取低保金的时间超过3年；其中8%超过10年；30%介于6年-10年，另外有30%是3年-5年。考虑到我国的城市低保制度于1999年在全国建立，说明相当一部分家庭自从进入低保制度以后从未退出过。

　　2、 教育水平、工作技能、健康、医疗和家庭因素导致低保对象就业困难，大多数被访者都有长期失业的经历。

　　在目前就业的被访者中，约70%有过5年或更长的失业经历；在目前失业被访者中，近85%失业5年或更久，超过60%的人失业10年或以上，30%失业15年或以上。因为个人和家庭因素，80%的人找到工作但没有做，60%的人找过工作但没有找到。值得注意的是，约1/3的人没有找过工作，是因为他们需要照顾其家庭成员。在所有2810个被访者中，超过一半只有初中教育水平，不到1/4的是高中水平，13%的人是小学教育水平，只有10%多的人有中专或大学教育经历；超过50%的人有慢性疾病，近一半的人健康自评差或很差；过半人年龄在45岁-54岁之间，接近退休年龄，另外40%的人在34岁-45岁之间。约1/3的被访家庭有老弱病残人员需要照顾；超过1/5的家庭有年龄小于14岁的子女，16%的家庭有老年或残疾成员。在这些家庭中，70%的家庭照料由女性提供，其中大多数处于35岁-54岁之间的工作年龄阶段，说明家庭照料可能是一些低保户就业的限制因素，尤其是女性。近3/4的被访者家庭有至少1个成员有慢性疾病；1/3的家庭有至少1个残疾成员。这种情况一方面说明因健康或残疾而导致的所谓“支出性贫困”，是低保户致贫或接受社会救助的主要原因之一。同时也说明，低保户即使因为工作收入而超过低保标准，也不足以使其完全脱贫或退出低保，因为他们还需要有收入应对应急性支出。

　　3、 政府部门之间存在责任壁垒。

　　各政府部门在缺乏沟通的情况下，往往根据自身所具备的经济能力、政策影响力等实际因素推动政策演进，这就造成为有劳动能力的低保对象提供就业服务，在劳动和民政部门之间基本上处于脱节的状态。“生存性救助多、发展性救助少，输血性救助多、造血性救助少”， 各部门各自为政，政策衔接不畅，政策散漫化倾向严重，政策的整体效应难以有效发挥，也不利于贫困群体根本上摆脱贫困状态。

　　从政策角度来看，针对低保对象的再就业服务，无论从政策设计还是部门职能的角度来说，民政部门既没有提供就业援助的责任，也没有这方面的能力或资源来承担相关的责任。帮助失业人员再就业是劳动和人力资源部门的责任，但其所提供的服务非常有限。劳动部门提供的服务主要是就业培训，这些服务针对所有失业人员，很难顾及低保户的特殊需要。住户调查显示，只有12%的被访者接受过培训，其中一半人认为培训有用，另一半人认为无用。焦点小组访谈也显示，劳动部门的培训不仅不能惠及大多数低保户，也缺少针对性，而民政与劳动部门的协调也非常罕见。

　　4、 扶贫标准确定和扶贫工作管理存在制度缺陷。

　　城镇贫困检测体系不完善，缺乏有效的政策、技术、人才支持，无法确定城镇贫困人口的规模，无法核定城镇居民真实收入和消费水平，因而没有合理的标准制定考量规范，因此各地的低保标准和资格审核各不相同，随意性比较大，不尽科学、合理和规范。

　　由于计算和监控家庭收入比较困难，部分申请者或低保户瞒报收入。这是因为，大多数低保申请者和受助者是非正规就业或自谋职业，对他们的收入调查主要靠当事人的申报。如果低保户或申请者不主动汇报其真实情况，管理者是很难调查清楚的。焦点小组访谈结果也证实了这一点。低保户可能通过亲戚或者朋友找到一份工作，但他们通常不会主动向居委会或村委会汇报。一方面，他们倾向于认为，这样的工作不是什么正式工作，另一方面，这样的工作通常都是临时性的，不能作为可靠的生活来源对待。一般情况下，民政部门组织的入户调查只是在对某一家庭的低保资格有争议的情况下才会进行，并且由于基层工作能力普遍薄弱，很难对多数家庭进行调查。

　　而且，该研究也证实了我国城镇低保标准水平过低。从低保户的收入构成来看，低保救助金平均占家庭总收入的40%，其次是工资收入，占1/3，亲戚朋友互助占9%。在被调查的三个城市中，低保标准占当地平均工资水平的10%-15%不等，实际补差水平占家庭收入50%以上。

二、 城市反贫困的政策及措施

　　要想对城市的反贫困措施进行梳理和研究，首先要弄清城市贫困的原因和定位，这是城市反贫困措施的出发点、前提和基础。有学者认为,对于我国目前城市贫困的原因,已经形成了共识：社会转型、国企改革、产业结构的调整等造成大量的下岗失业人员是我国现代城市贫困的主要原因。而对于农民工这类新生贫困群体而言，失业、待业、无就业能力、缺乏或无职业技能等是他们致贫的主要原因，但也基本跟其它贫困群体的致贫原因类似。

　　另外，对于贫困群体的分类和定位，目前也基本形成了共识，只不过有一些因时间先后、研究深度及广度不同导致的不同之处。在民政部的主导下，中国的贫困救助制度首先发端于城市低保，城市低保人群也成为主要的贫困人群，其它的各项救助制度，以及后来的临时救助或专项救助制度等都是以此为基础，与低保制度相挂钩，也就是说大部分情况下，只有低保人群才有资格享受民政部门提供的其它各项救助。民政部的低保制度是按照人员性质将低保人群分为女性、残疾人和三无人员， 按照人员年龄分为老年人、在职人员、灵活就业人员、登记失业人员、未登记失业人员、在校生和其他人员。有的学者将城市贫困人口限定为: 城镇的下岗、失业人员, 停产半停产企业的职工, 失地农民, 进城务工人员等，进一步将贫困人口细分为绝对贫困人口和相对贫困人口。绝对贫困人口主要包括三无人员、部分失业且家庭人均收入很低的居民、部分家庭人均收入很低的在职、下岗和退休人员。另外还有学者认为资源枯竭型城市具有劳动能力的居民、退休较早仅依赖退休金生活的老年人也属于贫困人群。

　　我国的城市社会救助制度正是基于上述的贫困群体定位建立起来的，1993年，上海首先开始探索建立低保制度，1993--1999年是创立和推广阶段，1999年至今是提高和完善阶段。民政部《2007年民政事业发展统计公报》指出，我国城乡低保制度已经实现均等覆盖。

　　虽然最近几年我国的社会救助制度已经进行了多方面的调整，但是仍然呈现出“多龙治水”的局面:财政部门负责社会救助资金的预算安排、使用和监督；民政部门负责城乡低保、医疗救助、受灾群众救助、临时救助、应急救助和社会互助等；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门落实医疗救助政策；农委扶持农村困难群众发展生产；建委负责廉租房救助；教委落实教育救助；工会开展对困难职工帮困；残联和妇联实施残疾人和妇女、儿童救助；慈善机构吸收捐助和开展慈善项目。在一些交叉性的社会救助方面，如公安、交通、城管、卫生、民政等部门共同负责城市生活无着的流浪乞讨人员；医疗救助方面，实行民政部门主管，卫生部门落实，而劳动保障部门负责对家庭人均收入在城市职工最低工资与最低生活保障之间的困难企业患大病职工开展医疗救助。这样的局面不仅不利于各部门的协调配合，同时增加了社会救助的环节和运行成本。有社会学学者也指出，我国社会救助制度存在“制出多门”、条块分割的问题。

　　不过，中国社会科学院社会学所社会政策研究中心唐钧研究员指出，相关政府部门已经对我国的城市低保等社会救助制度及其与各种社会保险的挂钩问题进行了探索和调整，低保标准连年提高，建立健全了救助标准与物价上涨挂钩的联动机制， 因此他支持十八大报告关于“新型社会救助体系基本形成”的观点。

　　中国的扶贫政策，尤其是城市扶贫开发政策充分借鉴了已有的国际经验，同样形成了以社会救助和社会保险为主的制度体系。不过不同的是，我国的城镇社会救助制度以城市最低生活保障制度为主，附加医疗、住房、教育、司法、就业、灾害救助，还有专门针对流浪乞讨人员等群体的专项救助制度，辅之以临时救助制度和社会互助措施等。只不过地区不同，经济发展水平不同，各地的救助措施会有些微的差别，各地会根据本地经济实力推出一些各具特色的救助制度。值得注意的是，很多地区的社会救助政策实践中，都以城市低保制度为基础来确定符合救助标准的人群，其它的各项补充性救助政策，如医疗、住房、教育、司法、就业、灾害救助政策，专项救助制度以及临时救助制度的资格确定基本上都与低保制度相挂钩，也就是说，非低保人群不能享受补充性救助、专项救助和临时救助。而中国的社会保险制度除了包括上述美国所建立的保险种类外，还加入了工伤、生育保险等。

　　目前我国的社会救助制度和社会保险制度已经形成了各自明确的定位。社会保险制度主要是在贫困现象发生之前，为城镇贫困人群提供退路和出路，也就是预防性保护措施，它是针对可能发生的问题而设立的解决方案；而社会救助制度主要是在城市贫困现象发生之后，也就是在城市居民陷入贫困或接近陷入贫困之后，为该类群体提供的缓冲性的政策或生活支持，即扶持性保护措施。

　　（一）预防性社会保护措施：健全社会保险基本制度

　　1、 社会保险整体发展状况。

　　根据人力资源与社会保障部《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2012年社会保险工作深入开展，社会保障体系建设取得重大进展。2012年全年五项社会保险（不含城乡居民社会养老保险）基金收入合计28909亿元，比上年增长4866亿元，增长率为20.2%。基金支出合计22182亿元，比上年增长4127亿元，增长率为22.9%。近五年来，五项主要社会保险的参保人数都在稳步增加，医疗保险覆盖面最广。



图1：近五年社会保险参保人数（单位：万人）



　　2、 各类群体社会保险发展情况。

　　（1）养老保险

　　2012年末全国参加城镇基本养老保险人数为30427万人，比上年末增加2036万人。其中，参保职工22981万人，参保离退休人员7446万人，分别比上年末增加1416万人和619万人。2012年末参加基本养老保险的农民工人数为4543万人，比上年末增加403万人。2012年末参加企业基本养老保险人数为28272万人，比上年末增加1988万人。

　　企业退休人员基本养老金待遇提高，且全部按时足额发放。2012年末纳入社区管理的企业退休人员共5328万人，占企业退休人员总数的78.3%，比上年末提高1个百分点。

　　2012年全年城镇基本养老保险基金总收入20001亿元，比上年增长18.4%，其中征缴收入16467亿元，比上年增长18.0%。各级财政补贴基本养老保险基金2648亿元。2012年全年基金总支出15562亿元，比上年增长21.9%。2012年末基本养老保险基金累计结存23941亿元。

　　2012年末辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份共积累基本养老保险个人账户基金3396亿元。全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度。在山西、上海、浙江、广东、重庆等5个省市开展的事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作稳步推进。

　　2012年末全国所有县级行政区全面开展国家城乡居民社会养老保险工作。2012年末国家城乡居民社会养老保险参保人数48370万人，比上年末增加15187万人。其中实际领取待遇人数13075万人。2012年全年城乡居民社会养老保险基金收入1829亿元，比上年增长64.8%。其中个人缴费594亿元，比上年增长41.0%。基金支出1150亿元，比上年增长92.2%。基金累计结存2302亿元。

　　2012年末全国有5.47万户企业建立了企业年金，比上年增长21.8％；参加职工人数为1847万人，比上年增长17.1％；2012年末企业年金基金累计结存4821亿元。

　　（2）医疗保险

　　2012年末全国参加城镇基本医疗保险人数为53641万人，比上年末增加6298万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数26486万人，比上年末增加1258万人；参加城镇居民基本医疗保险人数为27156万人，比上年末增加5040万人。在职工基本医疗保险参保人数中，参保职工19861万人，参保退休人员6624万人，分别比上年末增加913万人和346万人。2012年末参加医疗保险的农民工人数为4996万人，比上年末增加355万人。

　　2012年全年城镇基本医疗保险基金总收入6939亿元，支出5544亿元，分别比上年增长25.3%和25.1%。2012年末城镇基本医疗统筹基金累计结存4947亿元（含城镇居民基本医疗保险基金累计结存760亿元），个人账户积累2697亿元。

　　（3）失业保险

　　2012年末全国参加失业保险人数为15225万人，比上年末增加908万人。其中，参加失业保险的农民工人数为2702万人，比上年末增加311万人。2012年末全国领取失业保险金人数为204万人，比上年末增加7万人。2012年全年共为72万名劳动合同期满未续订或提前解除劳动合同的农民合同制工人支付了一次性生活补助。

　　2012年全年失业保险基金收入1139亿元，比上年增长23.4%，支出451亿元，比上年增长4.1%。2012年末失业保险基金累计结存2929亿元。

　　（4）工伤保险

　　2012年末全国参加工伤保险人数为19010万人，比上年末增加1314万人。其中，参加工伤保险的农民工人数为7179万人，比上年末增加352万人。2012年全年认定（视同）工伤117.4万人，比上年减少2.8万人；全年评定伤残等级人数为51.3万人，比上年增加0.3万人。全年享受工伤保险待遇人数为191万人，比上年增加28万人。

　　全年工伤保险基金收入527亿元，支出406亿元，分别比上年增长12.9%和41.9%。年末工伤保险基金累计结存737亿元，储备金结存125亿元。

　　（5）生育保险

　　2012年末全国参加生育保险人数为15429万人，比上年末增加1537万人。全年共有353万人次享受了生育保险待遇，比上年增加88万人次。

　　2012全年生育保险基金收入304亿元，支出219亿元，分别比上年增长38.4%和57.6%。2012年末生育保险基金累计结存428亿元。

　　（二）扶持性保护性措施：健全社会救助，构筑城市贫困人口社会安全网

　　1、 城市居民最低生活保障制度发展简况。

　　2012年底，全国共有城市低保对象1114.9万户、2143.5万人。全年各级财政共支出城市低保资金674.3亿元，比上年增长2.2％，其中中央财政补助资金[3]439.1亿元，占总支出的65.1％。2012年全国城市低保平均标准330.1元/人、月，比上年增长14.8%；全国城市低保月人均补助水平239.1元。

表1：2012年12月各省市城市最低生活保障标准表(单位：元/月)



表2：2012年四季度各省市城市居民最低生活保障分类人次数







表3：2012年4季度社会服务业统计季报





　　3、 医疗救助制度

　　2012年全年累计救助城市居民2077万人次，其中：民政部门资助参加城镇居民基本医疗保险1387.1万人次，人均救助水平84元；民政部门直接救助城市居民689.9万人次，人均医疗救助水平858.6元。全年各级财政共支出城市医疗救助资金70.9亿元，比上年增长4.9％。

表4： 2012年四季度城市医疗救助、参保及支出情况





　　4、 教育救助制度

　　2007-2011年,全国普通高等教育、中等职业教育、普通高中教育和义务教育阶段受助学生累计达3.4亿人次，资助金额累计达到3526.17亿元，确保“不让一个学生因家庭经济困难而失学”。

　　随着进城务工人员规模不断扩大，随迁子女完成义务教育人数不断增多，随迁子女升学考试问题日益突出。国务院办公厅2012年8月30日转发了教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》。

　　据财政部网站消息，为切实解决好进城务工人员随迁子女就学问题，2008-2012年中央财政共安排进城务工农民工随迁子女奖励性补助资金158.3亿元，其中：2012年50.3亿元。各地将中央奖励资金主要用于补充接收农民工随迁子女的城市义务教育阶段学校公用经费和改善办学条件，重点向接收人数较多、条件薄弱的公办学校倾斜，同时扶持接收农民工随迁子女的民办学校。

　　据统计，2008-2012年，中央财政共安排免学杂费补助资金157.2亿元，其中：2012年31.7亿元。全国每年共有约2900多万名城市义务教育阶段学生享受到免学杂费的政策或相应补助，有效减轻了城市居民负担，城乡免费义务教育全部实现。

　　在免除学杂费的同时，按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。中央财政对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。目前，对符合当地政府接收条件的进城务工人员随迁子女，基本做到了“以流入地为主、公办学校为主”的要求，有力地促进了农民工子女平等接受义务教育。

　　5、 生活无着落人员社会救助制度

　　（1）政策进展

　　2012年12月22日,民政部下发《关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》。《意见》明确，要调动社会组织、企事业单位、志愿者等社会力量的积极性，如引导社会工作者、志愿者和社会热心人士及时报告流乞人员线索等，企事业单位、工商业者为流乞人员救助提供资金、物品、设施设备和智力支持等。各地可根据实际情况，通过购买服务、项目合作、经费补贴、“以奖代补”等方式，解决流浪乞讨人员生活照料、医疗救治、教育矫治等方面的服务需求。

　　2012年3月，民政部发布的《中央财政支持社会组织参与社会服务项目目录》更是将社会救助服务、社会福利服务、社会工作服务、扶贫救灾服务和社区服务全部包括在内，社会救助包括扶贫救助项目、医疗救助项目、教育救助项目；社会福利服务包括扶老项目、护幼项目、助残项目；社会工作服务包括农村留守人员社会网络建设项目、特殊群体社会工作关爱项目、受灾群众生活重建项目；扶贫救灾服务包括扶贫项目、救灾项目；社区服务项目资助社区居家养老、社区矫正、社区卫生、社区文化、社区环境、城市流动人口管理与服务等活动，提高居民生活品质。

　　（2）发展概况

　　2012年救济城市“三无”人员9.9万人。

表5：2012年四季度生活无着落人员救助及救助床位情况



　　2012年临时救助639.8万户次，其中：按户籍性质分类，城市家庭256.6万户次；按属地分类，当地常驻户口617.7万户次，非当地常驻户口22.1万户次；按救助类型分类，支出型临时救助518.1万户次，应急型临时救助121.7万户次。

　　（三）促进性社会保护：以促进就业为导向的反贫困策略

　　《促进就业规划（2011-2015年）》指出，“十二五”时期，我国就业形势将更加复杂，就业总量压力将继续加大，劳动者技能与岗位需求不相适应、劳动力供给与企业用工需求不相匹配的结构性矛盾将更加突出，就业任务更加繁重。因此，除了要做好失业、待业与临时就业人群的社会救助工作外，还要通过健全就业援助制度、减轻企业负担、稳定就业、建立就业信息公共服务网络劳动者权益保护制度等方式，做好即将进入就业市场的高校毕业就业和充分开发残疾人就业工作。

　　2012全年城镇新增就业人数1266万人，城镇失业人员再就业人数552万人，就业困难人员就业人数182万人。年末城镇登记失业人数为917万人，城镇登记失业率为4.1%。全年全国共帮助5.86万户零就业家庭实现每户至少一人就业。组织2.84万名高校毕业生到农村基层从事“三支一扶”的工作。

　　1、 健全推进就业援助制度。

　　按照2012年公共就业和人才服务专项活动的总体安排，为进一步做好就业困难人员就业援助工作，人力资源与社会保障部联合中国残疾人联合会下发了《关于开展2012年就业援助月活动的通知》，要求各地于2011年12月下旬到2012年1月中旬组织开展以“帮扶到人、岗位到手、政策到位、服务到家”为主题的就业援助月活动，帮助各类就业困难人员和残疾登记失业人员就业。

　　就业援助月期间，各地按照《通知》要求，深入基层摸查援助对象情况，切实帮助一批就业援助对象实现就业、稳定就业。据统计，活动期间，全国共走访62万余户就业困难人员和零就业家庭；登记认定51.7万多名未就业困难人员，其中认定7.5万残疾就业困难人员；帮助36万多名就业困难人员实现就业，其中4.2万残疾人实现了就业；帮助59万多就业困难人员享受了政策；认定近2.2万户零就业家庭；帮助1.8万余户零就业家庭中2.3万多人实现就业。

　　各地按照全国统一要求，在援助月活动中普遍组织开展了送政策、送岗位、送技能、送服务等常规项目，并以推动就业援助制度化、长效化发展为目标，更加注重实名登记、精细援助、跟踪帮扶、优化服务等就业援助工作机制建设。具体落实了五方面的工作：

　　一是实现实名登记，加强动态化管理。随着全国统一样式的《就业失业登记证》换、发证工作的开展和全国就业信息监测系统的建立，部分地区对就业困难人员基本纳入实名制、信息化、动态化管理。如浙江、山东、湖北、广东、重庆、云南、新疆生产建设兵团等地通过各级公共就业和人才服务机构，为符合条件的就业困难人员进行登记认定，发放《就业失业登记证》，纳入就业信息监测系统，实行实名制管理和援助。

　　二是提供精细援助，提高就业成功率。各地在实施就业援助过程中，更加注重对就业困难人员的分类帮扶和重点援助，充分考虑援助对象的不同困难，进行精细化服务，提高了援助对象的就业成功率。如安徽省合肥市、河南省三门峡市和南阳市根据援助对象的不同需求，对收集的岗位信息先行甄选，将与援助对象情况匹配度高的岗位直接送到援助对象家中，提高了援助效率和就业成功率。湖北省建立分类援助制度，对文化程度不高、缺乏技能的失地农民等就业困难人员，免费提供简单实用型技能培训，提高其就业能力；对有能力愿意创业的高校毕业生提供政策咨询、创业培训、开业指导、小额贷款、政策扶持、跟踪帮扶等“一条龙”服务，帮助其实现创业；对年龄偏大，生活困难的长期失业人员和大龄失业人员推荐公益性岗位就业，缓解生活困难。

　　三是强化跟踪帮扶，促进稳定就业。为巩固援助成果，各地着力加强援助后的跟踪服务和后续帮扶工作，不仅让援助对象就业，而且能够稳定就业。如北京、黑龙江、江苏、安徽、山东、重庆、贵州、甘肃、青海等地为强化帮扶效果，通过回访本人、回访家庭、回访单位等方式，跟踪了解援助对象的就业状况，及时落实各种扶持政策，提高就业稳定性；对在回访中发现再次失业或有就业愿望但未实现就业的援助对象，纳入到日常援助计划，及时提供有针对性的就业援助服务，做到“随时出现、随时帮扶”。对已就业的援助对象，详细掌握其就业后的基本情况，对尚未享受扶持政策的，积极落实社保补贴、岗位补贴等就业扶持政策，帮助其实现稳定就业。

　　四是加强人员培训，增强服务能力。为了更好地做好就业援助工作，各地在援助月活动期间，还组织力量加强基层队伍培训，完善体制机制建设。如辽宁省盘锦市通过举办就业政策培训班的方式，对全市街道（乡镇）、社区平台500余名工作人员进行了就业援助相关政策培训。山东省按照“删繁就简、方便易行”要求，重新梳理了各项就业服务业务流程，通过优化业务流程，统一服务准则，使环节更合理、操作更规范、流程更顺畅，既方便了群众，也减轻了基层工作人员的压力。

　　五是机构联动，促进残疾人就业。各地人社部门积极与当地残联组织合作，开发岗位、落实政策，促进残疾人就业。湖北省残联联合省人社厅、湖北日报共同举办“残疾人摄影技术创业培训基础班”，并跟进服务最终帮助培训班多名参训残疾人实现创业。重庆市就业人才服务机构开通专门窗口，为残疾人及时发放《就业失业登记证》、《就业援助卡》、《重庆市城镇“零就业家庭”卡》等相关证件，分类建立基础台帐。青海省残联与省人社厅，为省内10家符合相关规定的残疾人企业提供岗位补贴、社保补贴、一次性奖励等经费共计496万余元。

　　2、 建立就业信息公共服务网络保护劳动者权益。

　　人力资源市场管理进一步规范。下发了《关于加强人力资源服务机构诚信体系建设的通知》，在全国人力资源服务机构中启动了以“诚信服务树品牌、规范管理促发展”为主题的诚信体系建设活动，推动服务机构依法经营、诚信服务，进一步形成统一开放、公平诚信、竞争有序的市场环境。在全国范围内开展了清理整顿人力资源市场秩序专项行动，共检查职介机构和用人单位近15万户次，查处违法案件近1万件，其中取缔非法职业中介活动2815起，吊销许可证113件、吊销营业执照1126件。人力资源服务体系进一步完善。截至到2012年底，全国县以上政府部门设立公共就业和人才服务机构等各类服务行业达2.8万家。各类人力资源服务机构以市场需求为导向，2012年共为1888万家次用人单位提供各类人力资源服务，不断拓展人力资源服务领域，丰富了服务内容，提升了服务水平。

　　全面推进小企业劳动合同制度实施专项行动，继续开展农民工劳动合同签订“春暖行动”，促进用人单位与劳动者依法签订并履行劳动合同。2012年末，全国企业劳动合同签订率达到88.4％。

　　大力推进集体合同制度，实施“彩虹计划”。2012年末，经各地人力资源社会保障部门审核备案的当期有效集体合同131.1万份，覆盖职工1.45亿人。

　　2012年各级劳动人事争议调解组织和仲裁机构共受理劳动人事争议案件140.3万件。结案126.1万件（不包括仲裁机构不予受理数），其中调解组织结案61.8万件，占49.0%。仲裁机构立案受理劳动人事争议64.1万件,结案率为94.7%；调解组织受理（含仲裁机构案外调解）76.2万件。

　　2012年各级仲裁机构立案受理劳动人事争议64.1万件，比上年增加8.8%，涉及劳动者88.2万人，比上年增加13.2%。其中集体劳动争议0.7万件，涉及劳动者23.2万人。当期共审结劳动争议案件64.3万件，比上年增加8.5%。

　　2012年末，全国共有劳动保障监察机构3291个，各级人力资源社会保障部门配备专职劳动保障监察员2.5万人。

　　在全国范围内重点开展了清理整顿人力资源市场秩序、用人单位遵守劳动用工和社会保险法律法规情况与农民工工资支付情况等专项执法活动。全年共主动检查用人单位207.6万户次，涉及劳动者1.1亿人次，对213.1万户次用人单位进行了书面审查，涉及劳动者0.9亿人次，查处各类劳动保障违法案件41.2万件，较上年上升8.4%。其中，调查处理举报投诉案件36.6万件，较上年上升5.5%。通过劳动保障监察执法，责令用人单位与805.5万名劳动者补签了劳动合同，责令用人单位为622.5万人次劳动者追发工资等待遇200.8亿元，督促8.4万户用人单位办理了社会保险登记、申报，督促12.5万户用人单位补缴社会保险费52.2亿元，责令用人单位退还收取劳动者的风险抵押金0.3亿元。同时，全国劳动保障监察机构依法取缔非法职业中介机构4133户。

　　（四）健全农民工公共服务体系，应对贫困风险。

　　国家统计局公布的2012年统计公报显示，2012年全国农民工总量达到26261 万人，比上年增加983万人，增长3.9%。其中，外出农民工16336万人，增加473万人，增长3.0%。住户中外出农民工12961万人，比上年增加377万人，增长3.0%；举家外出农民工3375万人，增加96万人，增长2.9%。本地农民工9925万人，增加510万人，增长5.4%。

　　1、 农民工社会保险。

　　2012年，外出农民工参加社会保险的水平有所提高，但总体仍然较低。雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，分别比上年提高0.4、0.4、0.2、0.4和0.5个百分点。从近5年调查数据看，外出农民工养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险的参保率提高4个百分点左右，而“五险”中参保率相对较高的工伤保险没有明显提高。

　　中西部地区农民工参保比例低于东部地区。从输入地看，不同地区农民工社会保障状况仍存在一定的差距，中西部地区的农民工参保比例比较接近，落后于在东部地区务工的农民工，2012年中部地区各项保险参保率的提高幅度略高于东部和西部地区。



图2：2012年农民工在不同地区务工参加社会保障的比例（单位：%）



　　不同行业农民工的社会保障水平差异较大。从外出农民工从事的主要行业看，制造业、交通运输仓储邮政业、批发零售业和服务业的参保情况相对较好，而建筑业、住宿餐饮业的农民工，雇主或单位为其缴纳各项保险的比例明显低于其他行业。2012年制造业各项参保比例的提高快于其他各行业。

　　2、 农民工住房保障.

　　2012年的外出农民工仍是以雇主或单位提供住宿为主。以受雇形式从业的农民工，在单位宿舍中居住的占32.3％，在工地或工棚居住的占10.4％，在生产经营场所居住的占6.1％，与他人合租住房的占19.7％，独立租赁住房的占13.5％，有13.8％的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住，仅有0.6％的外出农民工在务工地自购房。从近几年外出农民工居住情况的变化看，呈现出与他人合租住房比重上升，独立租赁住房比重下降的趋势，另一明显变化态势是务工地自购房比重下降。

　　另外，四成外出农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。从外出受雇农民工的居住负担看，49.5%的农民工由雇主或单位提供免费住宿；9.2％的农民工雇主或单位不提供住宿，但有住房补贴；41.3％的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。与上年相比，由雇主或单位提供免费住宿的比重下降了0.4个百分点；不提供住宿，但有住房补贴的比重提高了0.4个百分点。

　　3、 农民工就业培训。

　　2012年的农民工中，没有参加过任何技能培训的农民工占多数，青年农民工参加农业技术培训的比例低。在农民工中，接受过农业技术培训的占10.7%，接受过非农职业技能培训的占25.6%，既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训的农民工占69.2%。青年农民工接受非农职业技能培训的比例要高于年长的农民工，年长的农民工接受农业技术培训的比例要高于青年农民工，年龄层次越低，接受农业技术培训的比例也越低。

　　4、 农民工社会救助制度。

　　近年来,民政部大力推动了临时救助制度的建设,并突出将农民工纳入临时救助中,加快临时救助站等临时救助设施建设。河南、河北、湖南、贵州在此方面都做了一定的尝试和努力。还有地方针对农民工的医疗、就业等问题进行了探索。

　　另外，全国总工会也通过春节送温暖等活动，筹集送温暖资金将近40亿元，组成17路慰问团，分别走访30个省、自治区、直辖市，走访慰问困难职工、农民工达700万人次以上，实现了对困难职工慰问救助的“全覆盖、不遗漏”。 重点做了以下几方面工作：一是开展大走访，摸清企业和职工状况。二是组织四大帮扶行动，维护农民工合法权益。三是开展5种专项救助，保障困难职工家庭生活。四是开展6项服务，丰富广大职工物质和精神生活。

　　5、 其它农民工公共服务政策.

　　2012年拖欠工资状况继续改善。外出受雇农民工，被雇主或单位拖欠工资的占0.5%，比上年下降了0.3个百分点。建筑业农民工被拖欠工资的占1.5％，比上年下降0.4个百分点。从近几年调查数据看，被雇主或单位拖欠工资的农民工比例逐年下降，解决和遏制农民工工资拖欠的一系列政策措施，取得明显成效。

　　农民工签订劳动合同状况改善不明显。外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的占43.9%，与上年基本持平，从近几年调查数据看，也没有明显的改善。分行业看，2012年未与农民工签订劳动合同的比例，建筑业为75.1％，比上年上升1.5个百分点；制造业为48.8%，比上年下降0.8个百分点；服务业为60.8%，比上年下降0.6个百分点；住宿餐饮业为62.4%，比上年下降2.2个百分点；批发零售业为59.9%，比上年下降1个百分点。

三、 城市反贫困：问题与建议

　　（一）对现行的社会救助政策进行调整

　　将就业促进和提供就业服务作为社会救助工作中的一个有机组成部分，并要安排相应的行政资源以落实这项任务，包括人员和行政经费等；同时，将促进低保户就业作为评估地方社会救助绩效的一项指标。然而，这一责任或目标的实现并不意味着需要在民政部门内部专门设立一个提供就业服务的部门，而是可以通过至少两个方法来实现：一是通过建立有效的部门合作机制，如信息共享、一站式服务或联合办公等措施，使民政与人保部门形成长效合作机制，共同为低保对象提供就业服务；另一方面要探索其它形式的就业服务的提供机制，如民政部门从非政府组织或其它政府部门或事业单位购买服务。

　　目前，低保对象的就业促进服务在民政部门的低保工作中或是其它的社会救助制度中几乎是不存在的，而人力资源与劳动部门对此也没有引起足够的重视，因为他们面对的是全部失业人员。在实践中，不管是民政部门还是人保部门的工作人员，都没有促进低保对象再就业的激励机制。在政策设计和组织分工方面，民政部门既没有义务也没有能力和动力去扮演这样一个角色，他们主要关注的是低保标准的制定和瞄准机制。这是因为低保制度起初在1990年代设计的时候，主要是作为国有企业下岗职工的安全保障网。它的目标是保证他们能够维持最低生活，而对于救助对象是否有劳动能力并没有区别对待，更无暇顾及他们的就业问题或提供就业服务。

　　因此，我国社会救助制度应对不同人群设立不同的救助目标。其中，对于有劳动能力的低保对象来说，救助目标应该是帮助他们进入劳动力市场，从而通过增加工作收入而退出低保。社会救助对象进入劳动力市场对一个国家的经济和社会发展都有广泛的正面影响。很多研究都认为，生活在长期接受社会救助家庭中的儿童会产生很多不良的后果，其中之一是没有很好的自我奋斗榜样示范，从而会使他们对工作和责任的态度发生扭曲。因此，帮助有孩子的社会救助对象参与劳动力市场，长期看来，不仅对削减贫困、防止社会排斥具有重要意义，也会有益于这些家庭更好地教育子女，为将来的工作打好坚实的基础。

　　对于政府来说，实现这一目标不仅需要进行规章制度的调整或出台相应的政策，还同样有必要为地方民政部门履行这项任务做出相应的资源和制度安排。目前，地方民政部门的行政能力普遍受到资金和人员不足的困扰，无法为低保对象提供专门的就业服务。但在民政部门系统内部增加一项新的职能也不现实，应鼓励地方政府探索与现有政策环境相适应的政策。例如，民政部门可以选择从非政府组织或其它政府部门购买服务，比如人力资源与社会保障部及农村扶贫办公室，它们都拥有提供就业服务的资源和条件，但是却缺少工作动力。

　　目前，很多非营利社会工作机构与当地政府签订了合作协议，为当地的儿童和老年人提供社区服务。在低保对象的就业服务方面完全可以复制这种模式的制度安排。另一个可能的选择是，建立民政部门与人力资源与社会保障部门之间的联合工作站，将现金救助与就业服务有效地结合起来。还有一项措施是，中央政府建立一套地方低保项目绩效评估和奖励制度，将帮助低保对象再就业作为绩效考核指标之一。通过这种方式，地方政府将获得一定的动力激励，从而积极地为有劳动能力的低保对象提供就业服务。

　　（二）一个被国际经验证明是非常有效的加强部门合作的方式是，在不同政府层面建立一个可供多部门合作的社会救助管理信息系统

　　这一信息管理系统应该能够在相关政府部门之间共享，包括民政、人保、卫生、教育、住建、扶贫、社区组织以及共青团、妇联和残联等组织。这是因为，促进低保户就业并不是依靠一个部门就可以完全做到的事情，而是需要多部门合作和多方面服务的支持。因此，建立一个多部门共享的信息管理系统将会对社会救助的管理效果和效率发挥很大的提升作用。通过部门间的信息共享，不仅可以更好地协调工作和服务，同时也可以加强对申请者及救助对象的收入和就业情况的及时监控和支持。此外，信息管理系统也可为对低保制度的实施效果评估提供可靠的数据渠道。

　　实际上，近年来，地方政府已经越来越多地关注低保对象的再就业问题。很多城市实施了类似发达国家的积极就业政策，如收入豁免、救助渐退、就业奖励或保险补贴等措施。然而，这些措施的效果却极其有限。低保对象能够从就业部门获得的服务是非常有限的，他们也很少就业后就退出低保制度。低保救助和就业促进政策缺少沟通和协调，这是难以取得预期效果的主要因素。结果是，大多数有劳动能力的低保对象都或多或少做着一些工作，也有额外的收入，但他们并不愿意退出低保。

　　在这一问题上，我国现行的劳动力市场不规范、工资水平低、没有社会保险覆盖，这成为低保对象从事非正规和低收入工作的促进条件。加上民政部门缺乏对低保对象就业或收入变化的有效监控，低保对象即使有工作收入，也可以通过隐瞒收入而继续保持其低保资格。然而，限制低保对象通过就业增加家庭收入的做法也并不合适，这不仅无助于鼓励低保对象退出低保的积极性，更会进一步促使他们长期从事非正规就业的倾向。

　　建立信息管理系统可以有效地克服或缓解上述问题。这样一个系统将有效地促进信息共享，加强政府部门之间以及和社会组织之间的合作，共同致力于服务供给。它还有助于对救助对象的需求（包括就业、培训和临时照顾等辅助性服务）进行评估。此外，一个有效的信息管理系统对救助对象的资格审查、收入和就业情况监控，以及救助制度的效果评估等方面都有重要的作用。

　　信息管理系统的建立可以从现有的低保信息管理系统着手。虽然MIS在我国的低保管理中还没有广泛运用，大多数县级以上地方政府都建立了类似的管理方式，比如在贫困瞄准、收入监控和发放救助等方面，现行的低保管理系统都有很详细的信息。目前，这些系统通常只包含有低保家庭的信息，并由民政部门单独管理和运营。也可以选择一批城市，在现有实践经验的基础上，率先开启新的MIS试点，实现与其它有关低保对象就业或服务的政府部门信息共享，比如人保部门和扶贫办等。还可以与非政府组织通过签订就业服务合作协议的方式进行信息共享。随着系统的逐渐成熟，就业和培训机会以及社区服务等信息都可以整合进来，并与其它部门或组织一同组建一站式服务平台，这样，低保对象在接受服务时可以有更多的选择机会，包括现金救助或其它服务。

　　（三）扩展当前社区服务中心的功能

　　建立以社区服务中心为依托的儿童照料和家庭服务设施，为有需要的低保户提供儿童、残疾人或老年人照顾服务，使有劳动能力的家庭成员从家庭照顾的责任中解放出来，为他们进入劳动力市场或从事更高收入的工作创造条件。这些服务可以对低保户采取补助或者免费，而其他家庭则可以收费。这些服务不仅对帮助低保对象实现就业是必要的，也是很多非低保家庭所需要的。

　　一般情况下，对有劳动能力的贫困家庭要采取就业服务先于现金救助的原则，即对低保申请者要首先考虑通过服务帮助其就业而解决贫困问题，而不是直接给予现金救助。这并不意味着民政部门必须具备对低保户提供就业服务的职能。民政部门完全可以采取向其它政府部门或非政府组织购买服务的方式实现这一目的。具体来说，在审批低保申请者的资格时，首先要对申请者进行致贫和就业能力进行评估。如果提供儿童或家庭照料服务能更好的解决低保家庭的问题，那么就应该提供相关服务，而不是提供现金补贴。对当前的低保对象来说，为他们提供儿童或家庭服务提的目的是帮助他们就业或获得更高收入的机会，这样可以使他们逐渐融入劳动力市场并退出低保制度。

　　根据本项研究的调查结果，约有1/3的低保家庭有成员需要照料；1/5多的家庭有年龄小于14岁的未成年人；16%的家庭有老年或残疾成员；70%以上的家庭照料服务由女性来承担，而她们大都是35岁到54岁的工作年龄段。显然，对一些低保对象来说，家庭照料需求限制了他们的就业或获得更高收入的机会，尤其对女性而言更是如此。本研究还发现，个人和家庭原因造成了80%的低保对象找到了工作但是没有接受，60%的人找过但是没有找到工作。其中，大约1/3的人没有去寻找就业机会，是因为他们需要照顾家庭成员。焦点小组的访谈结果也证实这一情况，很多低保对象参与者都有繁重的家属照料负担，这妨碍了他们寻找工作获取更高收入的工作机会，很多人希望社会为其提供相关服务，将他们从繁重的家庭照顾负担中解放出来，从而使他们有条件进入劳动力市场。

　　要支持或鼓励低保对象进入劳动力市场而退出低保，民政部门应该提供更多的服务内容，而不仅仅是现金救助。其中一项基本服务就是家庭和儿童照料服务，其它的还有职业技能培训、岗位推荐和就业辅导等。在实践中，应该对低保对象或低保申请者的就业能力及其个人和家庭环境进行评估。如果他们有工作能力，就要首先考虑提供就业服务，包括家庭照顾服务。

　　在实践中，有很多不同的服务提供方式。一种是从非政府组织或社区服务组织购买服务。另一种是帮助有劳动能力的低保对象建立和经营提供此类服务的社区组织，并为其提供必要的运营支持。很多有劳动能力的低保对象完全可以通过适当的培训而成为这些服务组织的劳动力资源。还有一种方式是提供普惠型儿童津贴，这种制度在很多发达国家非常普遍，即为所有有孩子需要照顾的家庭提供现金补贴，帮助这些家庭购买到相应的服务。我国目前还基本没有针对普通儿童及其家庭的现金津贴制度，但在经济条件较好的地方是完全可以实施的。

　　（四）对低保户的就业培训，要通过与用人单位合作或先就业后培训的方式进行

　　这是因为，低保对象普遍在劳动力市场处于多重劣势，对他们的就业培训不能像对普通失业人员一样，面向开放的劳动力市场输送劳动力。应该认识到，之所以要鼓励或帮助社会救助对象进入劳动力市场而退出福利，并不是财政负担或养不起的问题，而是有更加重要的意义。简单来说，使社会救助对象成功地进入劳动力市场，成为自食其力的社会成员，对一个国家的经济和社会发展在很多方面都有积极的意义，包括更长远的反贫困效果，对儿童行为的积极影响以及公民责任的培育等。因此，使贫困人群就业实际上具有很多公共产品的性质，因此要采取就业优先的策略。采取先就业后培训的策略即是先给低保对象找到工作或就业机会，然后再为其提供相应的技术培训。这样做不仅可以使就业培训更有针对性，还能使低保对象更积极地接受就业培训。总之，职业技能培训要与工作需求和低保对象的个人状况一致，才可以有更好的效果。如果能采取与用人单位合作的方式为救助对象提供职业培训，其效果也会更佳。

　　这一办法可使目前就业服务效果不佳的状况得到明显的改善。本项研究的结果显示，一方面，就业服务机构未能为低保对象提供有效的就业培训服务，接受就业培训的低保对象非常有限，只有12%的被访者得到过服务。另一方面，低保对象认为就业培训缺乏针对性和有效性。就业培训由人保部门组织，其课程内容全国统一，缺乏对低保对象特殊情况的考虑。因此，很多低保对象不愿意参加就业培训，因为这类培训不能帮助他们实现再就业，很多人甚至认为培训是走形式，也是在浪费公共资源。另外，大多数有劳动能力的低保对象年龄在40岁至50岁之间，即使他们接受了就业培训，也很难找到工作，因为他们的受教育水平偏低，年龄过大。

　　（五）要在低保制度中实施更加积极的就业激励措施，使低保户在选择就业后其个人或家庭的整体福利不会因就业而受到影响。有3个途径可以实现这样的效果

　　第一，将医疗、教育和住房等专项救助扩大到家中有孩子、老年人、残疾人或慢性病患者的低收入家庭。这将有效地减少由这些附加救助所带来的福利悬崖效应，减少低保户就业和退出低保的负激励因素。一个好的信号是，2012年的医疗保险平均补偿水平达到了大约70%的医疗费用，随着医疗保险报销水平的提升，由医疗救助导致的负激励因素将逐步得到缓解。

　　第二，延长低保户就业后救助渐退的时间长度，从目前多数地方普遍采取的3个月延长到至少1年的时间，便于他们有充足的时间融入劳动力市场，包括获得正规就业的低保户，也应该获得这样的待遇。这一政策应与个性化就业服务配套实施，即在低保户就业后，要继续为其提供后续服务，包括职业指导、技能培训及其它支持性措施，从而帮助其适应工作环境，提高工作技能。

　　第三，要与积极就业激励制度相配套，大幅提高对低保对象就业收入不计入家计调查的额度。本项研究显示，低保救助金普遍较低，对大多数低保户来说，完全依靠低保金生活很难满足基本生活，因而低保户通过就业收入补贴家庭生活是完全必要的。因此，有必要在一定时间内采取对低保户就业收入完全忽略的资格审查方法，使低保户即使有工作收入也不会因此失去低保资格。这样做的好处是，一方面他们会主动汇报其家庭收入的真实情况，另一方面也是更有效的就业激励措施，并有利于社会救助管理信息系统（MIS）的运行。

　　所谓积极的就业激励措施的一个表现是，低保对象在选择就业后，其家庭生活水平不会因为就业或找到工作而降低。相反，他们的生活水平会比他们就业前更好。本研究显示，大多数低保户享受低保的年限很长，70%的家庭享受低保的年限超过3年，8%的超过10年，一些低保户甚至从未退出过低保。然而，这并非完全是因为他们懒惰或者不想就业。调查发现，60%的有劳动能力的低保对象正在从事着不同程度的工作。问题是，无论低保对象是否拥有就业收入，他们都普遍不愿意退出低保。简单说来，他们不愿意退出低保是因为退出低保会给他们带来更多的损失。显然，目前的就业或社会救助政策并没有为低保家庭提供足够的就业激励。

　　其中一个负激励因素是与低保绑定的专项救助制度。正如焦点小组访谈中发现的一样，民政部门的工作人员和低保对象都承认，这些附带利益是低保对象不愿退出低保主要因素之一。如果一个低保家庭失去了低保，他们也失去了所有与此相关的专项救助，对很多贫困和低收入家庭来说，这些救助甚至比低保救助本身更为重要。低保对象由于担心退出低保后会失去这些附带的利益，因而不情愿退出低保。

　　另一个负激励因素是劳动力市场的问题，即低保对象的工资普遍很低，甚至很难到最低工资的水平。调查显示，70%的家庭有工作收入，但收入普遍很低。这意味着仅靠工资是无法保障他们的基本生活的。实际上，低保金平均占到了家庭收入的40%，显然是一笔重要的收入组成部分。工资、低保和亲戚朋友互助是低保家庭的3大主要收入来源。焦点小组也发现，低保对象所从事的工作大多是临时或非正规的工作，不足以成为家庭可以依赖的收入来源，而低保金则被认为是可靠和稳定的收入来源。

　　这就要求政府实施更加严格的劳动力市场政策，规范工资制度，并致力于提高低保对象的职业技能。然而，社会救助尤其是低保制度也应该发挥更加积极的作用。很多地方实施了一些积极的就业激励措施，比如收入忽略和救助渐退等政策，鼓励低保对象参加工作。然而，这些措施的效果有限。3个月的过渡期难以达到使他们融入劳动力市场的效果。如果低保对象不能寻找到一份有稳定而收入恰当的工作，他们会认为退出低保而进入劳动力市场会使他们面临很多风险。

　　（六）通过大力发展公共和社会服务为低保对象提供就业机会，这是目前帮助低保对象进入劳动力市场的最为切实可行的政策选择

　　我国的公共和社会服务整体上处于欠发达状况，而大多数城市家庭对社区服务，特别是老年和儿童服务有迫切的需要，这就为发展社区和社会服务提供了条件。对于大多数有劳动能力的低保对象，特别是对中年妇女来说，社区服务是他们理想的工作类型，不仅方便他们照顾家人，工作成本也相对较低。

　　创造和开发公共服务的就业机会可以通过以下方式实现：一是对现有可以吸纳低保对象就业的机构给予经济激励，比如采取财政补贴或税收减免政策等；二是支持或组织有劳动能力的救助对象以公私合营的方式经营社会服务或建立社会企业，政府可以提供硬件设备和启动资金，并通过购买服务的方式支持其运营。这种模式目前在社会工作服务方面已经在我国推广，同样可以在为低保户提供就业方面采用。同样，不论采取何种方式，都要为救助对象提供足够的职业培训。

　　研究发现，低保对象在劳动力市场上，在年龄和人力资本方面都普遍不具备优势。在2810位调查对象中，超过一半的人只有初中文化水平，不到1/4的人有高中文化水平，13%的人有小学教育水平，只有10%多的人有职高或大学教育水平；超过50%的人有慢性疾病或年龄在45岁到54岁之间，即将达到退休年龄。很多焦点小组参与者也承认他们就业困难，因为他们的的教育水平太低和职业技能无法满足工作需求。显然，他们的就业机会在一个开放和完全竞争的劳动力市场中是非常有限的。这也是导致岗位推荐服务没有发挥效用的缘由，因为低保对象无法满足推荐给他们的工作条件。

　　（七）将社会工作服务引入社会救助领域

　　社会工作者不仅可以为受助者及其家庭提供很多有针对性的帮助，包括为老人、残障人员和儿童提供现金以外的支持性服务；他们还可以帮助低保家庭分析问题，为他们提供家庭生计策略方面的建议和信息，并帮助他们从政府和社区获得必要的政策和服务。此外，社工还可以为有劳动能力的低保对象提供就业服务，或帮助他们寻找工作机会。最后，在社会救助领域之中引入社工服务，也是对我国当前社会服务和社会救助碎片化或条块分割的状况，提供一个从下至上的资源整合方法。社会工作者利用其专业知识和技能，可以在社区和低保户层面发挥其需求评估、链接资源和监控服务效果的作用；如果遇到有些政策无法解决的情况，社工也可以发挥政策倡导的作用。这种方式可以使社会资源和政策在政策对象的终端得到有效的协调和整合，从而使各种社会政策发挥协同增效的效果。

　　很多有劳动能力的低保对象面临各种各样的就业障碍，对此，需要为他们提供个性化的服务，帮助他们实现再就业，退出低保制度。社会工作者可以有效实现这一目标。研究显示，目前的低保对象中包括很大比例的有家庭照料需求的人，他们的家庭有老人、残疾人或慢性病患者和孩子需要照料。目前的低保制度只为贫困家庭提供保障其基本生活的现金支持，很多其它需求并没有得到重视。对这些家庭来说，他们很可能遭遇到很多收入以外的困境，如家庭照顾、子女教育以及健康问题等。这些都可以通过社会工作者的服务得到帮助。

　　（北京师范大学   张秀兰）

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