研究综述：反贫困的中国经验

　　作为人口最多的发展中国家，中国也曾经是世界上贫困人口最多的国家。新中国成立后，特别是改革开放以来，中国积累与创造了一系列行之有效的反贫困经验，贫困人口持续、大幅度减少，反贫困效应明显。这些具有中国特色的反贫困经验，不仅仅对于中国反贫困实践具有重要的指导意义，对于其他国家的反贫困实践来说，同样也具有重要的借鉴意义。概括来看，反贫困的中国经验主要包括扶贫开发模式、反贫困策略、反贫困瞄准机制、反贫困绩效评价等方面。

一、 专项扶贫模式研究

　　中国政府在实践中探索、形成了六大扶贫模式，分别是整村推进、连片开发、产业扶贫、雨露计划、移民搬迁和特殊地区综合治理。

　　1．整村推进

　　所谓“整村推进”式扶贫开发，是社区发展理念在贫困治理领域的应用。整村推进的专项扶贫模式包含几个要点：首先，清晰的治理目标，国家层面的统一规划部署。按照国务院扶贫办的计划，2000年-2010年，整村推进式扶贫开发在全国14.8万个贫困村实施。整村推进的资金来源由三大块组成，一是财政扶贫资金。二是整合部门资金。部门资金包括水利、电力、交通、发改、农林等“条条部门”的资金，按照整村推进的设计，在县一级，以财政扶贫资金为中心，整合“条条部门”的涉农建设和发展资金，共同投放到贫困社区。三是贫困社区自筹资金。自筹资金的部门，包括农户的“投工”、“投劳”，以及直接的资金投入。

　　其二，明确的组织体系，县一级统筹安排。成立县主要领导“挂帅”的工作小组，地方扶贫办和地方条条部门的负责人任副组长，由扶贫办具体协调和实施相关规划。县镇一级大致采用与县级类似的组织结构。

　　其三，明确的贫困治理目标。按照“一次规划、分步实施、三年见效”的要求，所有纳入整村推进的项目村，需要通过一定程序形成村级规划。一个“合理”的规划，不仅要具有经济可行性，同时还必须包含四个方面的要求，即健全基层组织（包括村两委办公条件的改善）、强化基础设施（水电路、危房改造、节能改造），夯实基础产业（以增收为中心）以及提高基本素质（文化、健康）。

　　最后，严格的财务管理和督查制度。资金管理采用财务报账制，而不是直接下发到村由村“灵活”支配。这样的做法，目的在于保证“规划”的贯彻，同时杜绝其中可能产生的违规操作。而督查制度，一方面要求财务向村民公开，一方面县、乡工作组会定期不定期地督查工程进度和预算执行情况。

　　2．连片开发

　　连片开发，指的是在贫困乡村集中连片的区域（区域范围大至整个州，小到一个乡镇的几个村），根据扶贫开发规划和现代农业发展规划，围绕促进区域经济发展和增加贫困人口收入目标，以发展优势特色产业为重点，制定整村推进和连片开发的规划，通过1-2年的实施，改变区域贫困面貌，提升自我发展能力。

　　连片开发模式中所言的片区，不是一般意义上的区域性贫困。区域性贫困的治理贯穿于中国政府扶贫事业的整个过程，例如最早可以追溯到1982年的“三西地区”扶贫。在后续的扶贫开发工作中，无论是“八七扶贫攻坚”还是第一个农村扶贫开发规划纲要的实施阶段，乃至新时期的扶贫开发，区域性贫困治理都是扶贫开发工作的重点内容。我国在中西部22个省份共135 个县开展了“县为单位、资源整合、整村推进、连片开发”试点，每个试点县投入1000 万元财政扶贫资金作为引导，吸引相关部门涉农资金投入产业开发及配套项目，促进了贫困农户稳定增收。

　　3．产业扶贫

　　产业扶贫是以增加农民收入为目标，通过扶持龙头企业，培育专业技术合作社和经营合作社，带动贫困地区农业产业结构调整，形成若干骨干产业，进而促进区域经济发展的一种扶贫模式。产业扶贫的过程中，龙头企业的带动作用，是其成功与否的决定性因素。究其实质，产业扶贫通过政府的政策引导，将资金、技术与贫困地区的资源和劳动力联结起来，一定程度上克服了市场机制无法自动汇集贫困人口的弊端。

　　贫困地区有着自身独特的资源优势，通过产业经营，能够增强贫困地区资源优势转化为经济优势的能力，一方面直接增加了贫困农户的经济收入，另一方面也扩大了贫困户的就业，提升了其技术水平。

　　随着各类农村专业技术合作组织和经济合作组织的出现，产业扶贫领域出现了龙头企业+合作社+生产基地+农户等新格局，运行的规模和规范化程度不断提升，农户的能力不断提高，权益得到了更好地保障。

　　4．雨露计划

　　随着中国经济的高速增长，对技术工人和农民工的需求也大幅增加。在此背景下，国务院扶贫办积极鼓励和支持在贫困地区开展劳动力转移培训工作，并在全国建立了30个贫困地区劳动力转移培训的师范基地，大部分扶贫工作重点县也建立了县级培训基地，基本上在全国贫困地区形成了培训网络。这些举措，提高了贫困地区劳动力的技能水平，不仅是增加农民收入的首要手段，而且可以缓解贫困地区的人地矛盾和生态压力，进而为中国制造业水平和国际竞争力的提升，积蓄了宝贵的人力资源。

　　5．移民搬迁

　　从我国贫困人口的分布特征来看，有较大规模的贫困人口居住在生态高度脆弱地区、自然灾害、地质灾害高发地区，为了保障这些贫困人口的生命财产安全，恢复生态环境，促进其经济生活水平改善，中国政府在专项扶贫过程中，积极推动移民搬迁式扶贫。

　　移民搬迁扶贫模式的提出，基于多重考量。首先，在一些贫困地区，自然生态环境较为恶劣，灾害多发，这些因素共同导致了当地的长期性贫困，并对贫困人口的生命财产安全存在着潜在的威胁。其次，贫困人口的活动往往与生态环境互相作用，生态脆弱地区的环境由于贫困人口的生产生活活动所影响，一定程度上存在着进一步恶化的趋向。第三，一些地区由于地处偏远，自然地理条件复杂，开展扶贫开发工作难度巨大，成本高昂。由于居住分散，贫困农户的生产生活面临诸多不便，公共服务体系的可及性低。最后，为了配合国家区域发展、生态保护重大项目的实施，需要必要的移民搬迁工作，如水库建设、电站建设等。

　　为此，在坚持群众自愿的前提下，政府通过一定的补偿，积极组织对居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的贫困人口，实行易地扶贫搬迁。截至2010年，中国政府对770余万贫困人口实行了扶贫搬迁，有效改善了这些群众的居住、交通、用电等生活条件。在推进工业化、城镇化的进程中，一些贫困地区把扶贫搬迁与县城、中心镇、工业园区建设和退耕还林还草、生态移民、撤乡并镇、防灾避灾等项目相结合，在促进贫困农民转移就业的同时，改善了群众的生产生活条件。

　　6．特殊地区综合治理

　　我国广大中西部地区，幅员辽阔，内部异质性程度高，因而上述专项扶贫模式的适用性，存在着一定的限制。为了解决制约贫困地区发展的突出问题，中国政府在一些特殊类型的困难地区开展了符合当地特点的扶贫开发工作。例如，在广西壮族自治区的东兰县、巴马县、凤山县，集中力量开展了解决基础设施建设的大会战。在四川省阿坝藏族羌族自治州，开展了扶贫开发与综合防治大骨节病相结合的试点。在贵州省晴隆县开展了石漠化地区的扶贫开发与生态环境建设相结合的试点。在新疆维吾尔自治区的阿合奇县开展了边境扶贫的试点。对云南省的布朗族及瑶族山瑶支系开展全面扶贫。在汶川、玉树地震灾区，把贫困地区的防灾减灾与灾后恢复重建有机结合，全面推进灾后恢复重建。

二、 反贫困策略研究

　　鉴于贫困问题形成的复杂性以及不同学者对贫困定义的不同。在反贫困的相关政策和措施建议方面，不同学者从研究地点、问题的特殊性以及研究视角出发，提出了各种不同的反贫困路径选择。这种差异性正是基于中国反贫困的现实要求，为区域性的反贫困实践提供了符合实际的借鉴意义。但通过文献整理，我们也可以发现，大多数政策及措施建议都集中在以下几个方面，我们可以用关键词来概括这些扶贫措施。

　　（一）市场化扶贫

　　在反贫困的具体政策和措施的探讨过程中，学者们对建构市场化的农村反贫困机制普遍达成了共识，即所谓的“市场化扶贫”。大多数学者都认为，虽然政府在反贫困的过程中依然需要承担起主要责任，但是市场的作用不能忽视，其解决贫困问题的最终手段还是需要发挥市场的力量。余明江认为，农产品市场化是农村反贫困的重点，因此，需要建立农民合作组织使贫困农民成为组织和实施反贫困行动的主体；充分调动民营经济体，推行市场+ 龙头企业+ 农户( 合作组织)模式为农民增收。刘文光认为，市场化扶贫需要解决的一个重要问题是实现劳动力的自由流动，解决好农村剩余劳动力问题。

　　（二）产业化扶贫

　　产业化扶贫与市场化扶贫有着密切的关系，但是也存在着区别。产业开发扶贫是指贫困地区在国家或地区政府的必要扶持下，利用其自然资源和劳动力资源优势，发展商品经济，通过协议约定的方式将贫困农户纳入到生产、融通领域中，进而增强贫困地区和贫困户的自我积累和自我发展能力。纵观现有文献来看，在扶贫进入新的历史阶段，并不断强调依靠贫困县、村的自身资源以及贫困者的自身能力来脱贫的时代。产业化扶贫成为了众多学者一致认可的扶贫措施之一，并在这方面积累了不少的学术成果，指引着具体的扶贫实践活动。吴春梅，孙军，庄蕾认为，在经济薄弱村实施农业产业化扶贫，将有利于为集体经济薄弱村积蓄发展后劲、盘活集体资产资源，注入发展活力，增强“造血”功能；有利于拓宽农民增收渠道，农村剩余劳动力转移，现代农业发展，促民致富奔小康；有利于巩固基层政权，增强村集体服务功能，密切党群干群关系，统筹城乡发展，加快实施城乡一体化进程，促进新农村建设。因此，可以说农业产业化是实现扶贫攻坚目标的重要手段和载体。

　　（三）旅游扶贫

　　旅游扶贫早在1996年就已经被提出了，十多年的实践也证明了旅游扶贫所具有的优势。对那些具有旅游资源的贫困地区进行旅游资源开发的观念已经得到了众多学者的支持。作为一种新型的扶贫方式，在近几年也取得了更进一步的进展，可以说是策略探讨的一个热点问题。

　　众多学者在充分论证了旅游扶贫相关行业的巨大发展潜力的基础上，提出了以旅游业为引擎，将旅游扶贫与生态文明村联动发展的观点。张晓明等人认为，旅游扶贫是贫困地区摆脱贫困的新方式、新举措，能为贫困地区的经济社会发展注入新的活力，带来新面貌，从而实现脱贫和致富的目标。另外，还有不少学者对旅游扶贫进行了更深入地研究，探讨了旅游扶贫策略实施过程中存在的问题，并给出了具体可行的建议。范俊、汪璐和周蓓蓓开创性地界定了旅游扶贫长效机制，以系统分析为着力点，从目标系统、动力系统、决策系统、保障系统、执行系统以及评价体系等方面努力构建一个比较科学、全面、系统的旅游扶贫长效机制的分析框架。她们认为旅游扶贫长效机制是一个涉及多方参与主体，多个研究层次的复合系统。

　　而在所有旅游扶贫的观点中，学者们都强调了生态环境保护的重要性，都一致认为在具体的实践过程中一定要把握好旅游开发的力度，尽可能保护原生环境，确保资源环境在旅游发展的过程中不受大的破坏，实现人与自然的和谐相处。

　　（四）人力资本扶贫

　　随着对贫困理解的加深，不少学者不仅仅注重经济层面的策略，同时，也强调提高贫困者能力方面的策略。因此，有不少学者提出要大力推进人力资本开发。

　　人力资本扶贫实现的途径很多，主要是教育扶贫、文化扶贫、健康扶贫。（1）教育扶贫。国内外学者对农村教育投资与农村经济增长、农民增收、农户脱贫的关系进行了大量实证研究，结果表明，教育具有反贫困功能。（2）文化扶贫。辛秋水从文化扶贫的角度阐释了推动人力资本开发的重要性。他认为，通过文化扶贫，贫困地区农民开阔了视野，增强了致富本领，同时其经济项目的运作能力、民主法制政策能力和市场经济适应（生存）能力都有较大提高，从而在农民素质提高的基础上，激发了农村社会的内在活力是扶贫的重要途径。（3）健康扶贫。陈文贤等人认为，健康贫困作为重要的人文贫困表现之一，对贫困者实施减轻和消除健康贫困的措施是反贫困斗争的重要战略选择。

　　（五）搬迁式扶贫

　　搬迁式扶贫是指在生存条件极其恶劣地区的贫困农民通过移民搬迁、异地开发等方式而开辟的移民扶贫新途径。其特征是实现“人地分离”，让人离开已不再适宜人类生存和发展的地区，另辟生产生活条件较好地区居住、发展。在此基础之上也有学者提出了“生态移民”概念，生态移民亦称环境移民，系指在生态系统之中，以保持生态系统内部诸要素的相对平衡所进行的人口迁移。因此，在讨论自然条件严峻地区的贫困问题时，很多学者都认为采取移民措施是比较适合的选择。

　　（六）社会企业扶贫

　　社会企业作为社会创新领域中的最新动态，是一个具有社会目标、经济目标双重目标的组织形式。早在18世纪，社会企业的实践就在欧美等发达国家出现了，但是由于社会企业在起源、发展程度、实践模式、所处的社会经济文化制度以及研究者采取的研究视角有很大差异，目前还没有形成一个被广泛认可的概念。不过社会企业以“解决社会问题”为目标、以“企业化经营”为手段的运作模式已经得到了各界的广泛认可。随着中国对贫困问题的关注，农村扶贫开发工作的重要性日益显著，社会企业发展亦已上升为农村扶贫开发的重要议题，如何酝酿一个和谐健康的社会企业发展环境亦成为关键性问题。吴振磊和马超认为，农村反贫困的关键则是为农民寻找脱贫致富的载体。这一载体应该是能够为农民提供可持续收入来源的手段， 而且围绕这一载体能够发挥政府的作用，也能发挥企业作用，同时还能调动贫困人口的积极性， 建立政府——企业——贫困人口互动合作的扶贫机制。

　　（七）科技扶贫

　　科技进步是贫困地区改造传统农业和发展农村经济的根本出路。学者们都一致认为，在农村的反贫困实践过程中应充分发挥科学技术在脱贫致富中的关键作用。肖志扬认为，实践证明，农业科技扶贫在促进贫困地区农业产业化进程和促进农业主导产业体系的形成发挥了良好作用，对促进农民增收和新农村建设具有重要意义。因此，应高度重视科技扶贫模式的发展与创新，制定和完善相关政策，加大对贫困地区的农业科技投入，促进农业科技成果在贫困地区的转化推广。

三、 反贫困瞄准机制研究

　　扶贫对象、地域的准确识别以及扶贫资金的有效利用是影响反贫困工作成效的关键性因素。反贫困的瞄准问题也一直是贫困学者探讨的主题。综合这几年的文献来看，反贫困的瞄准问题主要集中在两方面，一是对扶贫目标瞄准机制的探讨，即瞄准区域和瞄准贫困人口哪种更加有效以及二者所存在的缺陷。二是扶贫资金瞄准对象的投放。即如何有效地在确定瞄准对象后，实现各种资金和资源的高效率使用，使真正贫困的人口享用扶贫资金。

　　（一）对扶贫目标瞄准机制的探讨

　　在现有的文献当中，学者们阐述得较多的就是对现有反贫困瞄准机制的评论，其实也就是争论“扶贫”是扶贫困人口，还是扶重点县、重点村这样一个问题。对于这一问题很多学者发表了自己的看法。赵玉认为，从理论和道义上讲，扶贫开发政策的瞄准机制也应把非贫困县的贫困人口纳入其中。非贫困县的贫困人口占全国农村总贫困人口的41.1%，低收入人口占12.4%。但由于这部分人口分布更分散，瞄准难度更大，成本更高，因此，事实上不可能将所有贫困人口完全纳入国家重点扶贫的政策范围。

　　而更多地学者是直接对现有的反贫困机制进行批判，主要是对贫困县瞄准机制以及贫困村瞄准机制的批判。通过众多学者批判性的研究和理论解释，有越来越多的学者在描述中国反贫困瞄准机制的现状时，都比较赞同扶贫目标瞄准机制失灵这一说法，因此，提高瞄准的精确度，弥补现有瞄准机制的不足就成为了众多学者共同探讨的话题，大家认为，通过完善扶贫瞄准机制，建立健全扶贫对象识别机制，将可以进一步确保扶贫对象得到有效扶持，实现反贫困实践的新突破。

　　（二）对扶贫资金瞄准问题的探讨

　　同时，除了从宏观角度探讨反贫困的瞄准机制，对于具体资金投放的瞄准问题，学术界也有不少讨论。针对小额信贷的瞄准问题，陈前恒通过对H 村扶贫发展基金的个案研究，讨论了会员制村级扶贫发展基金是否能够瞄准穷人。他认为，如果H 村村干部能以对穷人负责的态度保证会员筛选的公正性、村民管理基金的自主性，扶贫发展基金就无需用高利率进行瞄准，穷人就可以获得低息贷款。然而，村干部出于追求农户动员最大化目标和对自身利益的关切，使得穷人难以成为会员。因此，建立起村干部对穷人负责的村庄治理结构和相应的权力制衡机制是解决这一问题的关键所在。

　　而针对制度性资金的投放问题，学者们探讨得最多的还是社会保障制度贫困人口的确定与识别问题。易红梅和张林秀认为，现阶段我国农村最低生活保障制度瞄准效率不高，瞄准遗漏和瞄准漏出同时存在。因此，应该从研究和实践两个方面继续探索发展适合我国农村的多维度的贫困户鉴别制度，提高农村低保的瞄准效率，创新社会保障制度。

四、 反贫困绩效评价

　　关于绩效评价的研究，现有的文献资料可以分为两类，一是针对反贫困整体的绩效评价；二是针对具体项目或措施的绩效评价。

　　（一）针对反贫困整体的绩效评价

　　对中国反贫困绩效的评价研究有两个方面的来源，一是国外学者对中国反贫困绩效的研究，二是国内学者对其的研究。在国际上，中国的反贫困实践得到了世界的广泛关注，其减贫的实际效应也得到了众多学者的探讨。拉瓦雷·马丁和陈少华评价了中国在反贫困实践中所取得的进步，二者认为，虽然中国的赤贫发生率在1980至2001年间明显下降，但其贫困进展具有时间、城乡地域、各省之间的不均匀性。因此，进一步推进农村反贫困实践是中国未来的重要任务。国内学者叶初升和张凤华认为，针对脱贫人口返贫率偏高这一客观事实，在评价政府减贫行为绩时，应该仔细考察农村贫困发生率、贫困深度和贫困强度对政府干预行为的跨期响应，从而动态地而不是静态地对其进行评价。其实证分析结果表明，目前的政府行为，无论是普惠式的农村农业发展政策，还是瞄准贫困人口的扶贫政策，对农村贫困的政策干预都没有形成持久的影响，冲击响应衰减很快。

　　（二）针对具体项目或措施的绩效评价

　　1．对某项政策的绩效评价。庄天慧，牛廷立，张卓颖以四川少数民族地区为例，就“两免一补”政策实施对民族地区贫困农户反贫困的影响进行了评价，研究得出“两免一补”政策实施以来，提高了贫困家庭子女义务教育入学率，大幅度减少了教育费用支出，劳动力文化素质得到提高，就业能力增强，农牧民收入增加，民族地区反贫困的步伐加快，促进了民族贫困地区的社会经济发展。

　　2．对扶贫资金的绩效评价。对中国农村扶贫资金有效性问题的研究，众多学者存在着争论。我国农村扶贫资金投入对国定贫困县的整体收入或消费水平的提高起到了积极的作用。但是，这并不一定意味着扶贫资金有利于该地区贫困人口收入或消费水平的提高，因为还有一种可能发生的结果，非贫困人口从扶贫项目中受益更大。庄天慧和杨宇认为，反贫困影响的总体效果良好，但是需要优化扶贫资金投向与使用结构，并且重视社会进步与生态影响的意义。也就是政府在加大扶贫投资力度的同时，要注意扶贫投资漏出率高的问题。

　　3．对小额信贷的绩效评价。从国内外的实践来看，在反贫困的路径选择中，小额信贷受到各方推崇，在帮助低收入人口、农民脱贫致富方面取得了巨大的成功。它在缓解农村金融市场的货币供需矛盾，拓宽信用社资金运用渠道，优化农村金融结构等方面取得了显著的经济效益；在现实中，调动了农民的积极性、主动性，并增强了其生产能力和抗风险能力，为解决贫困提供了巨大的动力。但是，王明黔等人指出小额信贷在西部民族贫困地区的实践中，却因制度设计缺陷和制度供给不足的叠加作用没有取得应有的成效。

　　4．对新型农村资金互助合作社的绩效评价。小额信贷在我国过去十几年取得了阶段性的发展，但存在的问题和面临的挑战仍然比较突出。主要表现在民间机构和农村信用社等金融部门的小额信贷业务与实际仍然存在很大差距，小额信贷项目的实施主体正在逐步减少。农村金融领域的主要矛盾和问题仍然没有得到解决，大量的农村资金外流，农民的贷款需求很难满足。因此，很多学者都比较赞同扶贫资金互助社作为农村小额信贷的一个新的运作类型，依靠村民自我管理，属于低成本的金融服务机制。

五、 反贫困重大问题研究

　　（一）区域发展与扶贫攻坚的关系研究

　　20世纪90年代提出了可持续扶贫战略，这是在区域发展理念的基础提出的发展战略。可持续扶贫将扶贫工作看作是一个系统工程，以扶贫对象最终的独立发展为目的，充分考虑系统内各因素的特点，保证扶贫工作的科学性、合理性和有效性。可持续扶贫首先强调贫困地区的经济发展，实行国家政策向贫困地区倾斜，将有限的资金和项目首先引向贫困地区，通过整体经济实力的增强从而带动贫困个体的脱贫。其次，贫困地区把可持续利用资源作为贫困地区摆脱贫困、走可持续发展的重要途径。扶贫开发可以有多种方式，但离开了对环境的保护和利用，缺少环境和资源的强有力支撑，扶贫开发是不能持久的。特别是对我国大部分人均资源极其稀缺的贫困地区而言，合理开发和利用资源对该地区的扶贫更是具有决定性的意义。最后，贫困地区的可持续扶贫应控制人口数量，努力提高贫困人口素质，是贫困地区实现可持续扶贫的重要基础和前提。突破传统扶贫模式，将扶贫开发与区域发展联系起来，走可持续扶贫道路，是我国在扶贫攻坚阶段，应对扶贫工作严峻挑战的必然选择，贫困地区也只有实行可持续的扶贫工作，才能系统地解决贫困地区的社会、经济和生态协调发展问题，使得贫困地区的脱贫致富得以持续、稳定地推进和发展。

　　总之，加快解决连片特困地区的贫困问题是区域发展战略的重要组成部分。我国实施的区域发展战略，首先要鼓励条件较好地区率先发展，通过提升整体竞争力和综合实力，增强带动和帮助特殊困难地区发展的能力，奠定区域协调发展的基础；其次通过加大对其的政策扶持力度，增强其自我发展能力，促进特殊困难地区加快发展，以推动区域的协调发展。因此，把加快解决连片特殊困难地区发展作为区域发展的基本着力点，有助于连片特殊困难地区破解发展瓶颈，改善发展环境，全面提升自身发展水平，最终促进区域的整体协调发展。而基于对连片特困地区现状的考虑，在扶贫攻坚过程中，应统筹兼顾经济发展与资源环境保护，坚持可持续发展道路，在促进经济发展的同时，把资源节约、环境友好和生态安全放到更加重要的位置，大力开展节能减排，发展循环经济、低碳经济，探索走出一条人与自然和谐相处的区域发展道路。

　　（二）扶贫开发与农村低保制度有效衔接问题研究

　　农村扶贫开发与农村最低生活保障制度作为缓解我国农村贫困两种手段，在遏制我国农村贫困现象，促进农村经济发展方面发挥着重要的作用。三十多年的扶贫开发政策使农村绝对贫困人口大幅度减少，为在全国农村建立最低生活保障制度创造了重要条件，而农村最低生活保障制度的建立对稳定解决农村贫困居民的基本生存问题起到了保障作用。农村最低生活保障制度是“输血式”救济，更多关注的是人的生存权；农村扶贫开发是“造血式”扶贫，更多关注的是人的发展权。农村最低生活保障制度的建立，对没有发展能力的贫困人口做出了兜底性制度安排，通过救助维持其基本生存；同时，通过扶贫开发对具有发展能力的贫困人口给予多方面支持，促进其脱贫致富。

　　扶贫开发和农村最低生活保障制度的衔接非常重要，是完善国家扶贫战略和政策体系的重要内容。当前，我国正处在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的开始阶段，新阶段的扶贫开发，从以解决温饱为主转为解决温饱和提高素质能力并重，从以开发式扶贫为主转为开发式扶贫和低保制度相结合两轮驱动的新阶段。

　　要推进农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。低保制度是社会救助，扶贫开发是提高能力；低保制度是维持生存，扶贫开发是促进发展，二者相辅相承，相互促进，不能相互替代。首先，要进一步增加对农村扶贫开发的投入，力争有劳动能力的贫困人口通过自身的努力稳定解决温饱。只有巩固扶贫开发的成果，才能减轻农村低保的压力。要进一步增加对农村社会救助的投入。健全农村低保的投入机制，使常年绝对贫困人口全部纳入低保范围，并逐步提高低保水平，稳定解决温饱。健全临时救助制度，确保因各种突发因素引起的群众短期生活困难得到解决。其次，做好扶贫开发和农村低保制度的衔接，加强扶贫部门与民政部门的合作，建立定期协商、信息沟通、协同推进的工作机制，形成减贫工作的合力。第三，扶贫和民政部门要进一步完善工作机制，提高管理水平，加大监督力度，建立健全对地方工作进展情况的考核体系。扶贫工作要把贫困农户增收和贫困人口减少作为主要指标，低保工作要将低保覆盖率和补助水平作为主要指标，通过奖优罚劣，推动各地进一步规范管理，使中央的惠民政策落到实处。

　　（三）大扶贫格局的构建

　　在构建大扶贫格局的过程中，最为重要的是对扶贫格局中各扶贫主体的角色进行明确的定位，使其在共同参与与相互合作中能够准确的发挥各自的作用。政府在反贫困工作中仍然要发挥主导作用，应扮演好以下几种角色：一是政府应当好“政策制定者”，完善国家扶贫战略和政策体系。二是政府应当好“教育投资者”，提高贫困人口文化素质。三是政府应当好“服务提供者”，提供有效的公共产品与服务。四是政府应当好“权益保护者”，保障贫困人口的基本权利，减少社会排斥。

　　要建立一个以“资助式扶贫”为起点、以“开发式扶贫”为核心、以“救助式扶贫”为补充的综合扶贫体系。首先，以资助式扶贫为基础，启动扶贫。“资助式扶贫”主要是在公共基础设施的建设方面进行资助。其次，以开发式扶贫为核心，走可持续发展之路。“开发式扶贫”，从目标和路径来看，是指充分调动、盘活贫困地区的各种资源，开拓创收致富的新渠道，使贫困地区自力更生并能可持续发展。最后，以救助式扶贫为补充，完善扶贫。由于在极端贫困人口中存在相当一部分已经失去劳动能力的人口，他们的生活只能依靠政府，而政府从公共服务的职能出发，有必要为其提供保障。

　　[本综述是教育部哲学社会科学发展报告建设（培育）项目“中国反贫困发展报告”（11JBGP038）的研究成果。（执笔人：向德平 徐晓军 陈琦 高飞 胡倩）]