中国扶贫开发评述（2011—2012年）

一、 扶贫开发的背景

　　改革开放的 30多年里,中国从高度集中的计划经济体制到社会主义市场经济体制,从原来自给自足的自然经济到现在参与到全球化经济的浪潮，成功的摆脱了绝对贫困状态,走出了一条中国特色的社会主义道路。中国在扶贫、教育、医疗、社会保障等几乎所有人类全面发展方面取得了骄人的成绩，被世界其他国家称为实施联合国MDG的典范。

　　特别是近十年来，“中国的扶贫事业取得了巨大成就，农村居民生存和温饱问题基本解决，为推动全球减贫事业发展做出了重大贡献。”（范小建，2012）但是，不可忽视的现实是，我国的反贫困工作仍然任重而道远。2012年12月，中共中央总书记习近平在河北考察时指出：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”然而，经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾仍然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象难以杜绝，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区（以下简称“连片特困地区”）发展相对滞后，扶贫开发任务仍然十分艰巨。在此背景下，我国农村新阶段扶贫开发的总体战略做出了调整，以适应复杂的贫困形势。

　　其一，扶贫标准的调整。在2011年11月29日召开的中央扶贫开发工作会议上，温家宝总理宣布，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，该标准相较于2010年制定的人均纯收入1274元的标准有了大幅度的提升。低收入人口将享受到国家扶贫更多的优惠政策，这有助于加快小康社会的全面实现。除了对扶贫标准进行调整之外，医疗卫生、交通和社会保障等标准也进行了调整。

　　其二，扶贫目标的调整。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，新阶段扶贫开发工作的总体目标是：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。这一目标体现出更加明确务实的特点。“两不愁三保障”是多元的目标，不仅仅是提高收入，还包括保障教育、医疗、住房服务等。

　　其三，扶贫重心的调整。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，新阶段扶贫开发工作在巩固温饱成果的基础上，更加注重增强扶贫对象的自我发展能力，更加注重转变经济发展方式，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题。新阶段的扶贫工作视野更加开阔，重心更加明确，坚持尊重扶贫对象的主体地位，激发贫困地区的内在活力，立足于贫困地区的全面发展。

　　其四，扶贫政策的调整。新阶段扶贫开发，坚持开发式扶贫方针，实现扶贫开发和农村最低生活保障制度的有效衔接；把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。同时，坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态环境保护相结合，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。

　　其五，扶贫主战场的调整。围绕新阶段扶贫开发重心的转移以及新的工作目标的确定，我国扶贫开发的主战场也进行了系列调整，主要表现为把六盘山区、秦巴山区、武陵山区等11个连片特困地区地区和西藏，四川、云南、甘肃和青海四省藏区，以及新疆南疆三地州确定为新阶段扶贫开发工作的主战场，全面实施连片特困地区扶贫攻坚。

二、 扶贫开发的总体成效

　　（一） 农民人均收入持续增长，贫困人口数量明显降低。  

　　《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》实施以来，我国农村扶贫开发进入了新的阶段，国家不断加大贫困地区基础设施建设投入，全面改善这些地方的生产生活条件。贫困地区的经济得到持续发展，产业结构进一步优化，特色优势产业快速发展，县域经济综合实力不断增强，农民人均纯收入保持着持续增长的势头，农民的生存和温饱问题基本上得到解决,贫困人口的数量明显降低。 据2012年最新统计数据，我国贫困人口总量从2011年底的1.22亿减少到2012年底的9899万，贫困发生率从12.7%减少到10.2%，减贫效果鼓舞人心。

　　（二）扶贫投入大幅增加，扶贫开发工作全面推进。

　　2011年，中央财政综合扶贫投入约2272亿元，2012年，中央财政综合扶贫投入2996亿元，比上年增长31．9％，其中专项扶贫资金332亿元，增幅为23％。同时，地方各级政府也大幅增加扶贫资金投入，2012年28个省区市（不含北京、天津、上海）本级财政预算安排专项扶贫资金147．8亿元，比上年增加45％。此外，2012年也是扶贫开发工作全面推进的一年。一是高位推进扶贫工作。各地各部门在认真传达学习中央扶贫开发工作会议精神的基础上，出台贯彻落实的重要文件，充实加强了扶贫队伍，加强了部门的扶贫领导机构。二是进一步明确了扶持对象和范围。国家大幅度提高扶贫标准之后，17个省执行2300元的标准，14个省执行高于2300元的地方扶贫标准。此外，9个省区对38个重点县做出调整，调整后的名单经国务院批准后向社会公布，得到各方面普遍肯定。

　　（三）片区规划编制如期完成，片区扶贫攻坚进展顺利。

　　从2011年开始，国务院相继完成了连片特困地区区域发展与扶贫攻坚的规划编制工作，集中力量全部完成了11个片区的规划编制，并得到国务院批复，截止2012年底，已先后召开了武陵山、乌蒙山、秦巴山、滇桂黔、六盘山、滇西等6个片区的启动会，下发了《关于西藏、四省藏区和新疆南疆三地州等3个片区规划编制有关问题的通知》，制定了《编制集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚省级实施规划指导意见》，对各省编制实施规划工作给予指导。此外，围绕片区规划的实施做了大量前期工作，其中包括建立片区扶贫工作协调机制。明确了13个部委牵头联系11个片区。出台片区行业支持政策。教育部、交通部、国土资源部、卫生部、住房和城乡建设部、农业部、人民银行、水利部、铁道部、国家林业局等先后出台了专门针对片区的扶持和倾斜政策，此外，共青团中央与扶贫办联合出台了《关于动员和支持各级团组织及广大青年积极参与扶贫开发的意见》，创新各级团组织扶贫工作模式，国家旅游局与扶贫办签订了《关于推进旅游扶贫工作的合作框架协议》，财政部正在和扶贫办积极研究设立片区产业发展基金，支持片区特色优势产业发展。同时，开展了片区督查。国务院派出6个督查组对片区扶贫攻坚工作进行督查。

　　（四）全面落实扶贫政策，提高扶贫开发管理水平。

　　一是两项制度衔接工作取得新进展。各地采取一次识别或分次识别、分批扶持的办法，开展新一轮贫困识别工作，并进一步完善扶贫统计监测信息系统。二是整村推进等专项扶贫规划顺利启动。《扶贫开发整村推进“十二五”规划》于2012年8月下旬经国务院正式批复。此外，配合国家发展改革委编制完成了《易地扶贫搬迁“十二五”规划》。三是就业促进和产业扶贫扎实推进。继续开展“雨露计划”实施方式改革试点，将补助重点转向职业教育，补助方式改为直补到人。进一步加强对产业扶贫工作的指导，起草了《集中连片特殊困难地区产业扶贫规划编制工作指导意见》、《国家扶贫龙头企业认定和运行监测管理办法（讨论稿）》和《关于对国家扶贫龙头企业进行调整的意见（讨论稿）》。四是各项试点工作效果明显。中央专项彩票公益金试点项目进一步扩大规模，加大了对革命老区的扶贫力度。阿坝州扶贫开发和综合防治大骨节病试点工作顺利验收。西藏溜索改造任务全面完成。互助资金试点继续发展。五是不断提高扶贫开发管理水平。扶贫立法工作稳步推进。目前已形成了《中国农村扶贫开发法（讨论稿）》并得了有关部门的积极支持。与此同时，各地也加快了扶贫立法的工作进度。同时，扶贫开发工作考核进展顺利。目前已完成《2011年度扶贫开发工作考核报告》，考核结果已向有关省市区通报。此外，已有13个省区市结合实际，制定了本省考核实施细则。

　　总之，新阶段扶贫开发工作呈现出崭新局面，重点领域取得突破性进展，特别是连片特困地区发展步伐进一步加快。在宏观经济下行压力较大的情况下，扶贫开发保持了良好势头。

三、 贫困的主要特征

　　（一）贫困人口数量依然庞大，经济发展“边际效益”开始递减

　　2011年底，中国扶贫开发工作覆盖人口约1.22亿人，尤其是特殊贫困矛盾和返贫现象突出，扶贫开发的形势比较严峻。现阶段的贫困人口主要集中于连片特困地区，大部分地处革命老区、民族地区、边疆地区和边远山区，区域边缘性特征明显，生态环境脆弱、社会形态特殊、公共服务欠缺、地方病严重困扰，扶贫工作的难度大、成本高。而且，现阶段贫困人口的非稳定性与致贫因素的复杂性导致了贫困人口的严重反弹。贫困地区自然灾害发生率高、发生频率增加以及防灾抗灾能力弱、灾后重建任务重，往往使多年的扶贫成果毁于一旦，而在因病因灾等传统致贫因素尚未消减的情况下，市场变化、工程移民、生态保护和资源开发等新的致贫因素日益增加。贫困人口的大进大出也真实反映了我国现阶段贫困人口的脆弱性特征。此外，经济进一步增长所带来的减贫效应已在显著减弱，“边际效应”出现递减，有增长无发展的问题已经显现，有感增长，无感发展成为减贫效果与经济增长最真实的写照。

　　（二）贫困地区落后面貌总体改善，发展不平衡的问题仍十分突出

　　经过近30年的努力，贫困地区的落后面貌总体改善。但是也呈现出发展不平衡的问题，具体表现为，城乡居民收入差距扩大、东中西部农民收入差距在扩大、各区域内部收入差距也在扩大。少数贫困地区的国家扶贫开发工作重点县在国家财力和政策的大力扶持下，超常规发展，但在国家扶贫战略由瞄准型向适度普惠型调整的过程中，势必会影响到原来的发展成效。一些县县级财政收入的高增长掩盖了农民收入低增长，往往是“一叶障目，难见森林”，少数城镇的繁荣掩盖了大部分的农村地区的落后面貌。产业扶贫的过程中，催生了一批富裕大户与龙头企业，少数大户掩盖了多数人收入不高，相对贫困现象日益凸显。此外，经济社会发展在边远地区依旧不平衡，交通、饮水、上学、就医、住房等方面的问题依然困扰群众生活。

　　（三）部分地区已实现整体脱贫，特殊类型地区和特殊群体仍然贫困

　　部分地区已经实现了整体脱贫，但是中西部特殊类型地区和特殊群体的贫困问题仍然不容忽视。西部地区的主要问题集中在民族地区和边境地区，中部集中在革命老区和山区。这里的“特殊”主要包括以下几个方面的含义：一是具有明显的群体特征, 其形成具有特殊的历史条件； 二是处于整体深度贫困状态, 且脱贫难度很大, 通常仅仅依靠自身的努力很难走出贫困状态或跟上时代前进的步伐；三是群体规模相对较小。这几个特征的存在, 使得政府有必要对这些群体制定实施特殊的扶贫开发政策, 帮助他们走出贫困陷阱。 特殊类型地区往往生存环境极端恶劣，市场信息难以辐射，“孤岛效应”明显。社会发育程度不高，民族问题、宗教问题、走私贩毒问题、艾滋等问题集结在此。生态极度脆弱, 大面积的自然、生态保护区不能开发，“因农致贫”、“因保护区致贫”等现象发生频繁，贫困地区的自然条件决定了该地区长期以来的产业结构单一，经济基础薄弱，地方政府财力匮乏, 教育、科技、文化、医疗、卫生等社会事业发展滞后, 使得这些地区和人群积重难返，脱贫致富相当困难。

　　（四）贫困地区生态环境脆弱，农民生计问题还没有稳定解决

　　困难群体大多聚居于高寒山区、山区、半山区等生态环境十分脆弱的地区, 自然灾害频发, 每年都遭受不同程度的旱灾、低温、冷冻、雪灾、冰雹、洪涝、滑坡、泥石流、地震和各种病虫灾害等。贫困地区的防灾抗灾能力不足，稳定脱贫难度大。这些都决定了这些地区返贫压力不可小觑。由于困难群体的主要收入来源是第一产业——农业，而自然灾害又会给农业造成最致命的打击，轻者收成减半，重者颗粒无收。所以, 自然灾害是造成困难群体贫困发生率和返贫率均比较高的重要原因之一，也是在新阶段的减贫工作中亟需重视的一个方面。此外，生态保护区的限制在客观上也阻碍了困难地区农民的脱贫致富。生态保护区设立的“生态红线”的最大意义在于，国家以强制性手段强化生态保护的政策导向，遏制生态系统不断退化的趋势。因为在经济快速发展的势头下，如果不采取严格的保护措施，生态系统面临的严峻局势很难扭转。而一旦生态系统被破坏，即使投入大量的人力、物力和财力，也往往难以恢复原状。如何调和农民增收和生态保护二者之间的矛盾，使之产生一种双赢共生的结果，是我们未来减贫工作中需要认真考虑的问题。

四、 扶贫开发政策的特点

　　总体而言，新阶段扶贫开发的政策更加突出政策协调，更加注重政策之间的衔接与配合，更加讲求政策的综合效应。

　　（一）扶贫资金投入与管理政策

　　（1）以连片特困地区为扶贫资金主要投入区域。在增加财政投入与财政支付转移力度的同时，按照扶贫开发规划进行管理，以连片特困地区为主要投入目标，中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。（2）扶贫开发资金投入更加多元化。在整合中央、省市县财政资金的同时，彩票公益金、税收减免及企业捐赠都被纳入到扶贫开发资源整合范围之内。（3）资金使用更加细致、全面和契合实际。贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度有所增强，村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等内容的支持力度加大。（4）“中央投入、地方配套”的政策部分取消。“中央投入、地方配套”的资金投入政策有效地整合了地方政府的财政资源，保证了财政资源的捆绑力度，提高了资金投入规模，但在一定程度了加重了扶贫开发工作重点县的财政负担，导致很多项目无法正常实施，资金投入效应大打折扣。新政策规定，中央政府在贫困地区所安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，不再要求县级以下（含县级）及西部连片特困地区进行资金配套，有效缓解了县级以下（含县级）及西部连片特困地区财政压力。

　　（二）金融服务政策

　　（1）金融服务主体更加多元。银行、贫困地区县域法人金融机构（如村镇银行）、保险机构、微型金融机构在农村扶贫开发工作中都被赋予了一定的生存与发展空间，金融服务主体体系更加健全。（2）积极推动金融产品和服务方式创新。为了最大限度地满足贫困地区、贫困村及贫困人群的资金需求，国家在积极实施国家扶贫贴息贷款政策的同时，积极鼓励、引导与推动小额信用贷款、残疾人康复扶贫贷款、民间借贷、农村保险等金融产品的健康有序发展，强化农村信用体系建设。（3）金融机构服务能力提升问题得到关注。新扶贫纲要特别指出：“尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖”，健全贫困地区基层服务网点，提升金融机构服务能力。（4）地方性农业保险发展得到鼓励。在坚持政府推动、政策支持、市场运作、农民自愿的运作方式指引下，针对贫困地区特色主导产业的特色农业保险事业有望得到扶持鼓励，地方特色农业保险被赋予合法身份，将会提高政策性农业保险的针对性和有效性，覆盖面和体系建设将会加快。

　　（三）产业扶持政策

　　贫困地区劳动转移和产业发展成为连片特困地区发展及脱贫致富的主要载体，向贫困地区转移的产业项目以劳动密集型为主，并以市场为导向，来进行产业发展。（1）特色产业发展备受关注。除了特色农业保险事业发展受到支持外，国家重在支持贫困地区资源合理利用与开发，将贫困地区资源优势转化为产业优势，为此制定了特色优势产业支持政策。（2）产业发展与生态环境保护的产业政策成为主导。灾害风险与市场风险是制约贫困地区产业发展的两个动态性因素，尤其是农业产业发展更是如此。在连片特困地区，生态环境比较脆弱，产业发展落后，不以牺牲环境为代价的发展思路逐渐形成，低碳扶贫、绿色产业成为产业发展的新方向，产业发展与生态环境治理相结合成为产业扶持政策的新思路。土地、矿产等资源使用都将以保护生态环境为前提，退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程有序展开，生态补偿重点向贫困地区倾斜。（3）连片开发成为产业发展新趋势。贫困地区产业发展必须以产业化、市场化和规模化为导向，努力提炼自己优势和产业竞争力，才能实现贫困地区及人群的可持续发展，产业化与规模化发展便成为一种趋势。在多年试点的基础上，连片开发扶贫模式已经成为贫困地区扶贫开发的成熟模式。在以连片特困地区为扶贫开发主战场的政策引导下，连片开发成为产业发展新模式。（4）产业扶持以区域发展与产业扶贫为方向。长期以来，我国产业扶贫以扶贫为单一目标，缺乏对区域发展的关注，导致扶贫目标持续化能力不足。区域发展与扶贫开发是相辅相成、无法分离的关系，产业扶贫只有以促进区域发展为己任才能持久化，区域发展也只有脱贫致富为目标才能消除日益扩大的贫富差距。2012年，产业扶持政策更加注重区域发展和扶贫开发共同发展，增强产业扶持的区域发展效应和区域发展的益贫效应，在产业扶持中促进区域发展，在区域发展中带动扶贫开发。

　　（四）智力支持与人才保障政策

　　长期以来，我国始终坚持开发式扶贫方针，提高贫困人群科学文化素质，增强自我积累、自我发展的能力。（1）贫困地区人才输入鼓励与保障政策继续完善。其中包括：组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务，提高扶贫开发智力支持的力度，积极引导大中专毕业生到贫困地区就业创业，继续开展“三支一扶”和志愿者服务等。在贫困地区工作的干部实施倾斜鼓励政策，在公务员招考、干部提拔等方面优先照顾，贫困地区干部和农村实用人才的培训力度增强。（2）人才培养政策制定并具体实施。国家相继出台了为贫困地区培养人才的鼓励政策，如国务院扶贫办制定出台了《全国扶贫开发人才发展规划（2011—2020年）》，面向贫困地区定向招生专项计划开始筹划，高层次扶贫人才培训工程启动，“支持贫困村大学生村官成长工程”开始实施，“村官”培训正式纳入培训体系。此外，各级政府着力充实壮大贫困地区干事创业的企业家队伍，积极引导和推进“三支一扶”人员、大学生村官到贫困村服务锻炼，培养一批贫困村基层组织负责人和致富带头人。2012年，贫困地区的人才培养政策继续实施，通过加强扶贫开发人才建设，为扶贫事业长远发展提供智力支撑和保障。

　　（五）重点人群扶贫开发政策

　　少数民族、妇女儿童和残疾人是贫困人群的重要构成部分，也是扶贫开发政策关注的重要群体。（1）农村残疾人扶贫开发政策出台。2011年以来国家专门出台了《农村残疾人扶贫开发纲要（2011—2020年）》等一系列文件，加大残疾人贫困人群扶贫开发扶持力度，提高残疾人贫困人群的生计自我改善能力，缩小残疾人群生活水平与社会平均水平的差距。（2）贫困妇女的减贫工作深入推进。妇女贫困程度明显降低为未来十年妇女发展的重要目标之一，贫困妇女的资源供给与扶持得到进一步保障，农村贫困妇女扶贫项目及小额担保贷款等项目资金向城乡贫困妇女倾斜力度增加；（3）少数民族扶贫开发力度加大。连片特困地区成为扶贫开发主战场，其中涵盖着大面积的少数民族人群居住区域，国家针对少数民族地区的扶贫开发力度进一步加大。2011年以来，陆续启动了连片特困地区扶贫开发试点工作，武陵山区作为先行先试的示范区，率先制定了扶贫攻坚规划并开展试点工作。2012年，乌蒙山片区、秦巴山片区、滇桂黔石漠化片区、六盘山片区、滇西边境片区的区域发展与扶贫攻坚先后启动实施。

五、 扶贫开发各领域的具体措施

　　（一）地方扶贫方面

　　《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》实施以来，各级党委、政府高度重视扶贫开发工作，特别是2012年，各地积极出台新措施，加大扶贫开发的投入力度。

　　1. 各地加大投入力度，力保扶贫资金到位。地方各级政府也大幅增加扶贫资金投入，以2012年为例，28个省区市（不含北京、天津、上海）本级财政预算安排专项扶贫资金147．8亿元，比上年增加45％。仅从经济发展水平较为落后的贵州省来看，2012年，共争取到中央财政扶贫资金29.79亿元，其中，财政扶贫发展资金25.498亿元，净增6.38亿元，增长33.8%。省财政列入扶贫科目的资金为14.1亿元，其中由省扶贫办组织实施的有6.238亿元。

　　2. 各地出台新举措，进行扶贫制度建设。伴随着《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》的实施，地方各级政府也相继出台了相应的扶贫开发实施细则，为新阶段扶贫开发奠定了制度基础。以广东省为例，2012年，广东省制定出台了《广东省农村扶贫开发条例》，促进广东扶贫开发走向法制化轨道；编写《广东省农村扶贫开发条例释义》，逐条阐释条例的立法目的和背景。1月13日正式颁布实施《广东省农村扶贫开发实施意见》，对2011—2020年扶贫开发工作进行了总体规划，创造性地实施相对扶贫标准，为推动新时期扶贫开发实现长期化、制度化提供了制度保障。

　　3. 各地加紧落实集中连片开发规划。各地按照统筹安排、轻重有别，整体推进、分步实施的原则，突出解决基础设施、民生事业、产业发展等影响片区发展的瓶颈制约，优先启动一批能够发挥关键作用、长期产生效益的基础工程和实事项目。为有力有效推进规划的实施，省委、省政府明确了各片区的重点牵头部门，并建立联席会议制度，对各级各有关方面的帮扶职责、工作机制等提出明确要求。

　　（二）行业扶贫方面

　　按照《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的要求，国家相关部门加强了行业扶贫工作，协调智力支边扶贫，促进了少数民族贫困地区和偏远落后地区的脱贫致富和经济社会的发展，取得了显著地成效。

　　1. 资金投入大幅增长。2012年，国家民委协调配合财政部共安排少数民族发展资金28亿多元，比2011年增长40％。其中安排内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、云南、贵州、青海等民族八省区17亿多元，约占资金总量的61％。民族特需商品生产补助资金和民族贸易企业网点改造、民族特需商品定点生产企业技术改造贷款财政贴息资金安排继续向少数民族贫困地区倾斜，约占全国总规模近50％。

　　2. 政策支持力度加大。为支持“燕山—太行山片区”在内的11个片区区域发展与扶贫攻坚工作，工业和信息化部向全系统发布了《工业和信息化部关于全国工业和信息化系统支持集中连片特殊困难地区发展的意见》，号召全系统发挥工业和信息化行业优势，积极参与和支持各片区扶贫工作，重点推进信息服务应用、通信服务提升、基础能力培育和产业项目扶持4项工程，并在河北省阜平县率先启动上述工程。

　　3. 业务培训稳步实施。新阶段扶贫开发的业务培训更加具有针对性，效果更加明显。以2012年为例，其中水利部针对基层水利人才短缺和管理落后的现状，先后举办了7期业务培训班，对基层水利干部进行培训，讲解新阶段水利扶贫政策、水利实际工作中的难点、重点、热点问题。其中，面向滇桂黔石漠化片区，举办培训班1期，三省区、15个州市、91个县的110余名基层水利干部参加了培训；面向定点扶贫县，举办培训班6期，13个定点扶贫县的203名水利技术干部参加了培训。

　　（三）定点扶贫方面

　　定点扶贫工作是中国特色扶贫开发工作的重要组成部分，是加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度的重要举措，也是定点扶贫单位贴近基层、了解民情、培养干部、转变作风、密切党群干群关系的重要途径。

　　1. 通过产业开发带动当地经济发展。例如，中远集团在2012年继续加大产业扶贫力度，大力发展特色优势产业，加快扶贫县脱贫致富步伐。在沅陵县，将借母溪村蜜蜂养殖纳入了《沅陵县深度扶贫村项目规划（2012—2013年）》之中，计划两年时间发展2000箱蜂。目前，借母溪养蜂协会QS认证和借母溪蜂蜜有限公司的注册工作正在筹备之中，目前已有600箱蜜蜂纳入了今冬明春的发展计划。采取以奖代补的形式发展6家农家乐，目前，已经完成农家乐的改厕、改浴建设，安装太阳能热水器，可同时接待200人以上。据初步统计，农家乐项目今年为全村增收达50万元以上。

　　2. 通过扶贫帮困改善民生质量。例如，2012年统一战线协调水利部加快实施《毕节地区水利重点扶持对口支援实施规划》，帮助整治中小河流28条、加固病险水库28个，下达资金5亿多元解决毕节128.75万人饮水安全问题。协调交通部投入11407万元帮助推进农村公路续建项目6个93千米。协调国家新闻出版广电总局投入2000万元继续支持建设1000个农家书屋。帮助引进各类资金1703.78万元，援建教师轮用房、教学楼、教学设备、学生用品、图书、资助贫困学生352名。中央统战部协调453万元帮助建设赫章县平山乡江南“同心新村”，协调香港恒基兆业集团捐资500万元在赫章县援建1所儿童福利院，协调宋庆龄基金会捐资78万元援建古达乡中心校学生食堂，协调永和豆浆集团捐资40万元支持河镇职中改善办学条件，协调威盛电子集团捐建“威盛中国芯成长数字营”贵州赫章第二分站，联系天津昶通建筑工程有限公司为该站捐赠电脑20台。

　　（四）东西协作扶贫方面

　　据初步统计，1996年至2010年的15年间，东部通过各种方式和渠道共向西部无偿援助资金78.6亿元，引导企业投资6972.7亿元，组织劳务输出256万人次，实施了一大批包括学校、公路、水利、农田在内的扶贫项目，派出了数以万计的扶贫挂职干部和各类专业技术人员及扶贫志愿者，支持西部培养了大量本土经营管理和技术人才，为加快西部地区减贫进程，推进西部大开发、促进区域协调发展、努力实现全体人民共享改革开放的成果做出了积极贡献。新阶段，按照国务院扶贫办的部署和要求，东部地区持续加大对对口帮扶地方的支持力度，对口帮扶地区工作取得了新成效。

　　1. 东西扶贫协作向合作共赢的方向发展。东西扶贫合作由起步时的东部单向帮扶西部，拓展为在对口帮扶框架下东西部双向互动、共同发展、实现共赢。比如2012年江苏和陕西的经济合作得到进一步加强。江苏省组团参加了在陕西西安举办的第十六届“中国东西部部合作与投资贸易洽谈会”，共组织了500多家企业、1000多人参会参展，签约合作项目259个，并在西安组织了多场国家东中西区域合作示范区（连云港）推介活动，连云港作为国家东中西区域合作示范区先导区的工作已经全面展开。江苏与陕西等中西部地区的产业融合得到加强，徐矿集团积极在西部地区构建高层次新型能源基地，着力打造高端煤化工产业链，以“陕电苏送”为平台，按照发展大煤电、推进大精化、建设大园区、实现大循环思路，积极推进以项目配资源的各项工作，加快在建项目速度，加大新项目开发力度，在陕北能源开发取得重大进展。

　　2. 东西扶贫协作拓展了扶贫开发的参与主体。由最初主要是政府间的援助行为拓展为各类市场主体的共同参与，再发展到包括各类社会团体、民间组织、爱心人士在内的多主体、多形式、宽领域的广泛参与。以宁波对口帮扶贵州省为例，仅2012年，宁波市各界爱心人士、爱心企业共向贵州全省捐赠资金、物资共4562.82万元，实施了163个项目，主要是用于贵州地区的助学和改善教育条件。如甬籍台胞朱英龙先生继续在贵州开展支教助学活动，目前朱先生在贵州已累计捐建学校项目1300多个，捐赠资金2.9亿余元。位于北仑区的宁波怡人工艺品玩具有限公司捐资400万元，用于兴仁县民族中学木器加工及木工机械专业的建设。全年宁波市社会各界共无偿捐资1038万元，实施23个项目用于帮助贵州结对地区改善10余所中小学、幼儿园、卫生院等基础设施，资助贫困生5000余人次。如慈溪市组织女企业家代表赴雷山县开展“创业不忘回报社会，关爱贫困留守儿童”活动，为结对困难留守儿童送去3.61万元生活学习费用。

　　（五）军队和武警部队扶贫方面

　　扶贫开发进入新阶段，军队和武警部队持续发挥重要作用，坚决贯彻落实党中央、国务院、中央军委的决策指示，按照中央扶贫开发工作会议精神和新的10年扶贫开发纲要规划部署，以集中连片特困地区为主战场，以支持保障和改善民生为重点，积极发挥自身优势，继续采取人力支援、项目扶持、科技牵引、医疗救助、资源开发等多种形式，因地制宜开展扶贫开帮困工作，为推动贫困地区经济社会发展和群众脱贫致富作出了新的贡献。

　　1. 帮扶对象进一步拓展。截止到2012年上半年，根据解放军总政治部群众工作办公室通知要求，全军军级以上单位对部队参加定点扶贫和支援集中连片特困地区扶贫攻坚情况普遍进行了认真检查，不断完善帮扶规划，创新工作方式，落实责任措施。并结合驻地新阶段扶贫工作规划，进一步加大了定点扶贫工作力度，将帮扶数量由原来的47个贫困县、215个贫困乡、1470个贫困村，调整增加为63个贫困县、547个贫困乡、2856个贫困村，新建扶贫联系点3600余个。

　　2. 帮扶效果进一步提升。全军及武警部队以定点扶贫为切入点，积极参与扶贫开发工作。各部队在帮扶工作中，积极宣传党的富民政策，结对帮建基层党组织，支援乡村道路、农田整治、人畜饮水、小流域治理等基础设施建设和生态环境保护，帮助发展种植、养殖等特色优势产业，支持科教文卫等社会事业发展，大力提高了军队参加扶贫开发的整体效益，努力帮助更多的贫困群众早日脱贫致富，先后帮助18万余名群众摆脱贫困。

　　（六）社会组织扶贫方面

　　根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的要求，社会组织积极参与扶贫开发，并广泛开展社会动员，在教育扶贫、健康扶贫、老区建设、社会公益事业发展等方面做出了积极的贡献。

　　1. 广泛动员公众参与反贫行动。如中国扶贫基金会在近年来继续致力于倡导与推动工作，坚持倡导人人可公益慈善理念，倡导公众积极参加反贫行动，实现了1900余万人次的公众捐赠。

　　2. 广泛募集扶贫开发资金。如中国扶贫基金会实施的“新长城助学项目”　仅在2012年募集的善款达到2006万元，资助高中生4281人，其中新生1843人；资助大学生15595人，其中新生13041人。项目不仅给贫困生提供生活费支持，而且倡导他们自强自立，通过新长城高校自强社平台开展了“爱心宿舍”项目、“跑完全程—高中生跑步成长计划”等贫困学生成才的项目，全国近百所高校2万名学生志愿者参与活动。

　　3. 扶贫开发项目成效显著。中国扶贫开发基金会、中国光彩事业促进会、中国儿童少年基金会、中国扶贫开发协会、中国老区建设促进会扶贫等社会组织都实施了大量的扶贫开发项目并取得了显著的成效。如中国儿童少年基金会积极倡导“全员扶贫”理念，广泛开展社会动员，扎实推进“春蕾计划”、“安康计划”、“消除婴幼儿贫血行动”等儿童慈善品牌项目，为保障农村贫困儿童健康成长、促进农村贫困地区教育事业发展作出积极贡献。

　　（七）企业扶贫方面

　　更多的社会企业主动加入到扶贫的行列，把帮助贫困地区群众脱贫增收尽快致富视为企业义不容辞的责任，坚持产业发展与扶贫致富并举，靠产业发展带动扶贫致富的发展战略取得不错的成效，积累了丰富的行业扶贫经验。

　　1. 实施了“输血式治标扶贫改为造血式治本扶贫”新方法，带领群众因地制宜发展经济，使他们早日脱贫致富。这种新型的由过去向贫困村捐钱、捐物的经济实物型扶贫，改为输送知识和技能型的开发，由过去输血式治标扶贫改为造血式治本扶贫的模式，得到有关部门的高度重视，并作为先进经验在全省交流,使广大农民增加了致富的信心，提高了贫困村的农户的致富意识。

　　2. 以优惠的企业扶贫政策和完善的龙头企业服务功能助推农民脱贫致富。公司为帮扶对象提供扶贫政策和服务，同时提供农、工、三产等方面的技能技术培训，让贫困地区群众各有所为，各能所为。在不离乡、不离土的情况下可以得到持续稳定的发展。

　　3. 强化“基地+农民+合作社+公司”的经营模式，以现有的专业合作社和农机专业合作社为基础，将基地的大部分分农户进行合作社经营，为农民解决更多的具体问题，进而带动周边的农民参与和加入，带动更大范围的农民致富。

六、 2011—2012扶贫开发大事记

　　（一）《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》颁布实施

　　2011年5月27日，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《纲要》），《纲要》总结了中国扶贫开发的主要成就，并指出了新阶段深入推进扶贫开发工作的重要意义。《纲要》明确了新阶段扶贫开发的指导思想，指出：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。同时，《纲要》对新阶段扶贫开发工作的工作方针、指导原则、目标任务、对象范围等都作出了具体规定。此外，《纲要》对专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫等作出了明确规定。制定实施《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，对于巩固党的执政基础、确保国家长治久安，对于实现全面建设小康社会奋斗目标、构建社会主义和谐社会，具有重大意义。

　　（二）《农村残疾人扶贫开发纲要（2011—2020年）》发布

　　改革开放以来，国家开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发，特别是进入 21 世纪以来，通过实施《中国农村扶贫开发纲要( 2001—2010年) 》、《农村残疾人扶贫开发计划( 2001—2010 年) 》，残疾人家庭收入水平稳步提高，生活状况明显改善。农村残疾人扶贫工作取得显著成就，有力促进了经济社会发展、减贫事业推进和民生改善，为我国农村贫困人口减少、农村居民生存和温饱问题解决作出了突出贡献，有力推动了贫困地区经济发展与社会和谐。目前，我国农村仍有 2000 万以上的贫困残疾人。加大农村残疾人扶贫开发力度，缓解并逐步消除残疾人绝对贫困现象，缩小残疾人生活水平与社会平均水平的差距，是贯彻落实科学发展观的迫切需要，是全面建设小康社会、实现全体人民共同富裕的必然要求，是促进社会公平、构建社会主义和谐社会的重要内容。

　　2012年1月3日，国务院办公厅发布《农村残疾人扶贫开发纲要（2011—2020年）》。纲要要求加强扶贫开发与农村社会保障制度和基本公共服务政策有效衔接，把扶持残疾人家庭发展生产、增加收入作为帮助农村贫困残疾人摆脱贫困的根本手段。《纲要》是今后一个时期农村残疾人扶贫开发工作的纲领性文件。制定实施《纲要》，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是改善农村残疾人生产生活状况、缩小残疾人生活水平与社会平均水平的差距、促进残疾人与全体人民共享改革发展成果的重要举措。

　　（三）调整后的国家扶贫开发工作重点县名单公布

　　2012年3月19日，国务院扶贫办公布了最新调整的国家扶贫开发工作重点县名单，其中调出38个，总数仍为592个，这是11年内该名单首次调整。在调整重点县的同时，一些省份同时制定了鼓励重点县“脱贫摘帽”的政策。2001年，我国在中西部省（区、市）确定了592个国家扶贫开发工作重点县，作为扶贫开发的重点区域。经过多年努力，少数重点县经济社会得到较快发展，但还有部分比较困难的非重点县没能得到国家重点扶持。因此，有必要对重点县进行适当调整。与上一次重点县的调整方法不同，本次调整的最大特点是权力下放到省。即允许各省（区、市）按照《扶贫开发纲要》精神，根据实际情况，按“出一进一”的原则进行调整，但不得将连片特困地区内重点县指标调到片区外使用。这是一个战略布局的调整。

　　（四）定点扶贫首次实现重点县全覆盖

　　定点扶贫是中国特色扶贫开发事业的重要组成部分。从20世纪80年代开始，参与单位越来越多，影响和效果越来越大，不仅对促进贫困地区经济社会发展作出了重要贡献，而且对加强机关与基层的联系、改进干部作风发挥了积极作用。中央国家机关率先垂范，带动了各级定点扶贫工作的全面开展。

　　根据新十年扶贫开发纲要和中央扶贫开发工作会议的要求，结合全国扶贫开发工作重点县调整变化情况，新一轮定点扶贫结对关系重新确定，共有310个单位参与定点扶贫，第一次实现了对国家扶贫开发工作重点县的全覆盖。国资委、教育部协调中央企业和高等院校积极参与，水利部、证监会、铁道部等增加了帮扶的重点县，包商银行作为唯一非公有制企业参加了定点扶贫。目前，共有310个中央国家机关和企事业等单位参与定点扶贫，定点扶贫开展26年来第一次实现了对全国592个重点县的全覆盖。2012年，这些定点扶贫单位共直接投入帮扶资金（含物资折款）19亿元，帮助引进各类资金90.3亿元，比上年增长66%。

　　（五）《扶贫开发整村推进“十二五”规划》公布

　　2012年10月底，国务院扶贫办公布《扶贫开发整村推进“十二五”规划》，“十二五”期间，我国3万个贫困村将实施整存推进扶贫开发。规划覆盖扶贫对象2191.8万人（按2009年各省、区、市的扶贫标准），扶贫对象占总人口的39.9%。

　　整村推进是贫困地区建设社会主义新农村的重要举措，是新阶段扶贫开发的重要内容。相关资料显示，2001—2010年，10多万个贫困村实施了整村推进，覆盖了国家扶贫开发工作重点县中的革命老区县、民族自治县和边境县的全部贫困村。新十年扶贫开发纲要继续将整村推进作为主要内容，要求结合社会主义新农村建设自下而上制定整村推进规划，分期分批实施。为此，国务院扶贫办会同国家发展和改革委员会等12个部门编制了扶贫开发“十二五”整村推进规划，并上报国务院批准。“十二五”期间需要完成中西部3万个贫困村整村推进扶贫攻坚任务，年均6000个村。规划明确了整村推进范围、总体思路、发展目标、建设内容和标准，规定了部门职责、项目管理、投入机制以及监测评价体系。在规划的实施中，需要关注以下几个问题：一是紧紧围绕建设社会主义新农村和发展现代农业的任务，因地制宜发展特色产业，改善生产生活条件，努力增加农民收入，提高发展能力。二是按照专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫工作格局，以县为平台，统筹使用各类资金，形成合力。三是坚持扶贫对象的主体地位，充分调动其积极性、主动性和创造性。四是着力强化监督管理，提高资金使用效益。五是积极探索“四化同步”过程中整村推进的新规律、新途径。

　　（六）连片特困地区成为我国扶贫开发的主战场

　　《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》提出重点加大对连片特困地区的支持力度。未来十年，国家将把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。到2020年，国家将稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房；贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。把连片特困地区作为主战场，既是对以往工作思路的继承，也是一个创新。20世纪80年代也曾划分过18个片区，后来逐步调整为重点县。我国开展大规模扶贫开发以来，扶贫开发取得了显著成效，面上的贫困有了较大缓解，但由于自然、历史和社会等因素，一些地区区域性、整体性贫困问题还很突出。把连片特困地区作为主战场，符合实现全面建设小康社会目标的客观要求。

七、 扶贫开发的机遇与挑战

　　（一）机遇

　　1. 宏观经济发展迅速，扶贫投入不断加大

　　随着我国经济社会的不断发展和财政实力的日益增强，中央财政向贫困地区经济社会发展各方面的转移支付不断加大，财政实力增强越来越成为促进贫困地区、贫困人口加快发展最主要的物质保障。2010年，中央财政用于农村贫困地区、使贫困农民直接受益的综合扶贫投入约1618亿元，2011年，中央财政综合扶贫投入约2272亿元，2012年，中央财政综合扶贫投入2996亿元。中央财政用于农村扶贫开发方面的综合扶贫投入将继续保持大幅度增长。其中，财政专项扶贫资金增幅将达20%以上，同时中央财政将进一步强化扶贫资金使用管理绩效理念。与以往相比，新阶段中国的减贫将会有一个前所未有的新契机。一是经济的持续增长，综合国力的不断攀升，为加大扶贫开发力度创造了基本前提；二是中国的贫困人口已基本解决了温饱问题，贫困地区的生产生活条件已经有了较大幅度的改善，抵御自然灾害的能力明显增强，具有了一定的发展能力；在过去扶贫开发的实践中，已创造和积累了很多成功经验，并探索出了一些行之有效的做法。这些都有助于使今后的扶贫开发迈上新的台阶。三是多数贫困人口基本解决了温饱问题，具有了初步的自我发展能力。四是各地在扶贫开发中创造和积累了很多成功经验，探索出了一些行之有效的做法。

　　2. 市场经济体制日益完善，减贫途径日渐多元

　　市场经济体制是指以市场机制作为配置社会资源基本手段的一种经济体制，其最基本的特征是经济资源商品化、经济关系货币化、市场价格自由化和经济系统开放化。市场经济体制（主要是指现代市场经济体制）下的政府只能作为经济运行的调节者，对经济运行所起的作用只是宏观调控。在新阶段的扶贫开发工作中，我们要按照市场经济的发展规律，转变过去政府导向的扶贫开发的方式而实行由市场导向，政府主导的扶贫开发方针。这种导向的转变一方面是政府职能转变的内在要求，另一方面也是新时期扶贫的一个显著特点。这是因为，中国的贫困地区大多地处中西部，资源相对丰富，劳动力成本低，具有承接这种结构梯度转移的区位优势。贫困地区完全有可能引进资本和技术，进行市场化的运作，接受外来产业转移，提高贫困地区在区域产业分工中的地位，从而加快本地区的产业结构转换和经济发展。市场经济体制的日益完善，在某种程度上丰富了过去过度依赖政府单一化的减贫路径，使减贫的手段更加多元化。伴随着我国市场经济体制的日趋成熟，对外开放的进一步扩大将为贫困地区带来新的发展机遇。中国加入世界贸易组织后，贫困地区的市场将会进一步扩大和开放，有利于这些地区发展有优势的劳动和资源密集型产业，增加劳动力就业。尽管加入世界贸易组织可能使贫困地区现有产业受到冲击，但从长远看，有利于贫困地区劳动力转移和劳动密集型产品的出口当然这里谈到的在减贫领域引入市场机制，并不是否定政府在扶贫开发的作用，恰恰相反，而是对政府的作用提出了更高的要求。

　　3. 政策倾斜力度加大，贫困地区发展面临战略机遇

　　党中央、国务院对“三农”问题特别是扶贫开发工作高度重视，始终把解决贫困群众的生产生活困难放在优先位置，强调以人为本，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展；2011年以来，国家先后发布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，《农村残疾人扶贫开发纲要（2011—2020年）》，《扶贫开发整村推进“十二五”规划》等重要政策文件。在新的历史起点上，中国政府将坚持科学发展观，把扶贫开发放在更加突出的位置，全面实施《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，把巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距作为新的政策目标，大力推进扶贫开发事业的深入发展。此外，国家“十二五”规划对未来的扶贫工作给予了高度重视。按照国家“十二五”规划，要求深入推进开发式扶贫，逐步提高扶贫标准，加大扶贫投入，加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题，有序开展移民扶贫，实现“农村低保制度”与扶贫开发政策有效衔接。确立统筹城乡发展的方略，贯彻“以工促农、以城带乡”的方针，使我国的扶贫事业呈现出专项计划扶贫与惠农政策扶贫、社会各界扶贫等多方力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”新局面。“十二五”规划期间，国家还制定了许多有利于西部发展的优惠政策和实施一系列减贫富民的大工程建设，毫无疑问，这将为改变贫困地区的落后面貌在政策上打下了坚实的基础。上述都充分表明了党中央、国务院进一步加大扶贫开发力度的信心和决心。同时为推动开发式扶贫提供了制度和政策上的保障，为贫困地区的发展创造了良好的外部环境。

　　站在新的历史起点上，审视贫困地区和贫困人口的现实情况，立足于深刻变化了的农村社会现状，扎实有效地开展新时期扶贫工作，构建起多元主体互相合作、多种扶贫模式有效结合的大扶贫格局，推动政府、市场、社会力量的全面结合，确保贫困户尽快走上自我积累、加快发展的道路，是推动社会进一步发展，全面实现反贫困斗争胜利的关键。新时期我国农村扶贫开发工作出现了许多新特点，面临许多新挑战、新问题，要求我们必须重构扶贫机制，创新扶贫战略，完善扶贫政策，以实现扶贫事业的新跨越。

　　（二）挑战

　　1. 扶贫标准上调引发了扶贫任务的重大转变

　　2011年，依据我国农村绝对贫困人口的大幅度减少，国家综合国力的快速提升的现状，为提高扶贫成效，中央扶贫工作会议上提出了新的扶贫标准——人均2300元。扶贫标准的上调标志着我国农村扶贫开发工作将进入一个新阶段：从扶贫对象看，农村低收入人口被纳入扶贫政策的范围，扶贫对象大大增加，这意味着今后为此安排的财政转移支付至少要放大数倍，扶贫投入压力明显提高。同时由于目前我国剩余农村贫困人口主要分布于自然条件恶劣、基础设施残缺、增收产业薄弱、文化习俗落后的区域，且贫困人口分布更加分散，导致扶贫成本随之增加，我国农村贫困人口的规模整体上虽然呈现下降趋势，但减贫速度却明显放缓；从扶贫出发点看，不仅需要关注贫困人口维持基本生存所需的收入，还将考虑他们在教育、医疗、社会保障等方面的支付能力，如此种种将给政府带来巨大的工作和财政压力，而政府在扶贫方面的投入力度虽然很大，但仍然难以满足扶贫工作的需求，因此探索政府之外的社会力量进入扶贫领域，协同辅助政府开展扶贫就成为下一步扶贫工作的努力方向之一。

　　2. 农村贫困差距进一步拉大，反贫需求多样化

　　由于制度、发展战略等综合性因素，中国社会经济在取得快速发展的同时伴随着社会贫富分化的进一步加深，中国已经不再是30年前那个相对公平的经济体，区域差距、城乡差距和贫富差距不断拉大成为中国经济的典型特征。尤其是农村内部的贫富差距也日趋扩大，农村内部的不平等程度日益严重。贫富差距的扩大，威胁社会主义和谐社会的构建。农村贫困地区面临着各项社会服务缺乏、农民工的保障缺位；环境条件恶劣地区农民生计提高困难、教育费用支出增加等贫困因素的累积因果循环问题，这些问题的交互作用，必然进一步放大贫富之间的差距，特别是在整个经济增长的大背景下愈发显现出对于增长的可持续性以及社会公平、社会稳定的现实挑战。

　　此外，中国的长期快速的经济增长也带来社会结构的变化，这种结构的变化的一个重要的表现就是出现很多新的特殊贫困群体，主要包括留守人口(尤其是留守老人、留守妇女和留守儿童)、残疾人口、少数民族等农村贫困群体。这些贫困群体的情况较为特殊，农村妇女（包括女童）难以获得教育机会，其文盲率大大高于男性，并且农村妇女的就业率低于男性，失业风险大于男性，劳动报酬低于男性。妇女就业机会的不平等导致其经济收入的不平等，进而导致女性较男性更易陷入物质和精神的双重贫困。对于退出劳动领域而导致收入无来源的老年贫困人口来说，由于没有养老保险和医疗保险，极易陷入极端贫困境地，甚至危及生命。农村残疾贫困人口处于十分不利的社会地位，在婚姻、入学、就业、社交和社会服务等方面极易遭受歧视性待遇，其自我封闭的心理特质使他们在物质和精神上的双重贫困也是严重的。在下一步的反贫困战略要努力提高上述社会弱势群体的社会福利，不仅要改善他们的经济收入水平，更要维护他们的公民权、政治权、文化教育权以及基本的人权，保证他们分享社会经济发展所带来的利益，并且要根据他们各自的特点，形成一些更具针对性、特殊性的缓解贫困的政策和保障措施。

　　3. 预防返贫成为扶贫开发中的新课题

　　在解决剩余绝对贫困人口的同时，中国在扶贫开发过程中还要应对反复出现的返贫问题。到2006年底为止，2.28亿已经实现脱贫人口中，其中有近1.9亿人口的生产生活条件得到了重大改善，已经初步进入小康水平。这部分农户返贫的可能性较小。另外的3550多万人虽已初步脱贫，但由于这些尚未稳定解决温饱的低收入人口脱贫标准较低，存在着极大的脆弱性。这种脆弱性主要表现在：第一，这些尚未稳定解决温饱的低收入人口往往处于极为边远和自然条件极其恶劣的地区，自身拥有的资产（土地等）质量很差；第二，社会保障系统水平低，导致尚未稳定解决温饱的低收入人口的抗风险能力很差；第三，尚未稳定解决温饱的低收入人口自身的综合素质低、能力差，以致很难在现有资产水平上迅速提高收入和积累。在上述情况下，当微观层面的负面冲击如疾病、灾害、失业发生时，他们很容易一下滑回到原来的贫穷状态；当宏观层面的负面冲击如经济危机、金融风暴、就业政策、市场价格波动特别是农副产品价格波动、特大自然灾害等发生时，他们也最容易首当其冲地返回贫困状态。

　　从以上我们可以看到，在实现由消除绝对贫困向相对贫困转变的阶段中，政府面临的压力增大了很多，绝对贫困解决的是贫困人口的物质层面贫困，在这方面国家可以通过持续不断地加大经济投入来解决绝对贫困人口的生存基本需求，但是相对贫困的问题要复杂得多，不但涉及到物质贫困，还涉及到能力贫困、精神文化贫困、政治参与度低问题，另外相对贫困人口的发展还面临着市场的冲击等等，在这种情况下，单靠政府自身的行政力量是很难达到缓贫的目的的，需要引入政府之外的市场和社会的力量，通过多方面、全方位的努力才能实现反贫困的长效发展。

　　本综述是教育部哲学社会科学发展报告建设（培育）项目“中国反贫困发展报告”（11JBGP038）的研究成果。（执笔人：向德平 陈琦 程玲 高飞 ）