城市扶贫篇

（一）中国城市贫困人口规模仍然较大。国家统计中的城市贫困人口主要是城市最低生活保障对象。截至2013年12月，我国城市低保对象为2061.3万人。但这个数据低估了中国城市贫困人口的规模。这是由于我国城市低保标准较低，2013年月人均仅373元，即日均收入超过12.5元就无法获得低保资格，也就不能被认定为城市贫困居民。国家统计局和民政部调查指出，我国城市贫困人口约占城市人口的7.5%～8.7%，根据此数据测算，目前中国城镇贫困人口约为5000万人，远超过目前低保对象规模。

（二）城镇贫富收入差距仍然较大，但已经有所缩小。2012年城镇居民困难户和最低收入户的人均可支配收入分别仅相当于城镇居民人均可支配收入的26.5%和33.4%，分别相当于最高收入户人均可支配收入的10.2%和12.9%。值得注意的是，城镇居民收入差距有所缩小。在2003—2012年10年期间，全部城镇居民和最高收入户人均可支配收入分别增长了2.90倍和2.92倍，而同期困难户和10%最低收入户人均可支配收入分别增长了3.11倍和3.17倍。这表明我国城镇社会保险和社会救助等反贫困措施在缩小城镇居民收入差距上发挥了一定作用。



（三）城镇失业形势仍然较为严峻，年轻和高学历群体失业问题突出。近年来我国城镇登记失业率保持在4.0%～4.3%的较低水平，2012年城镇登记失业率为4.1%。然而，登记失业率大大低估了我国失业形势，实际失业率可能远远超过4%。因为在城市许多灵活从业人员和农村流动人口没有去劳动部门登记，因此，不在官方登记失业人口和登记失业率的统计范畴。而实际上，这部分人群正是失业的高风险人群。



根据2013年部分城市职业供求的统计数据，在所有求职人员中，失业人员所占比重为54.6%，其中，新成长失业青年         新成长失业青年是指城镇登记失业人员中，从未就业，目前正以某种方式寻找工作的人员，包括初高中、职业高中、技校及大中专毕业生中未能升学、参军、被国家统一分配或单位录用的人员，以及其他初次失业的人员。占26.1%，在2013年新成长失业青年中，应届高校毕业生占47.5%。上述分析表明高学历群体和年轻群体失业形势较为严峻，这将造成巨大人力资源浪费。

（四）人口老龄化带来的疾病负担和照护负担将使得城镇居民面临着更多的贫困风险。根据国际通行的标准界定，60岁以上人口占总人口的10％以上，或65岁以上人口占总人口的7％以上的社会被称为老龄社会或老年型国家。早在2000年，我国65岁以上人口就超过了7%，这意味着我国从2000年以后就跨入老龄化社会，到2011年该比例已经上升到9.1%。老年人口患病和失能风险较高。据全国老龄委估算，2010年中国城乡有照护需求的失能、半失能老人规模合计为3281万人，占全体老人的比例约为19.0%。值得注意的是，随着预期寿命的增长，80岁及以上高龄老人的规模及其在总人口占的比重都呈现稳步增长趋势。由于高龄老人患病和失能风险更高，这将不仅增加了城镇老年人家庭医疗费用开支，而且由于老人照护减少了子女的工作机会，从而增加了城镇老人家庭贫困风险。

（五）城镇化带来的贫困风险。推进新型城镇化，实现人的城镇化已经成为新一届政府实现中华民族伟大复兴的重要战略目标。直到2011年，即使不包括在城镇地区已经居住6个人月以上的2.6亿农民工，我国仍然约有6.57亿人口常住农村。如果我国城镇化率达到70%，意味着将还需要向城镇地区转移约1.3亿农村常住人口。然而，我国农民工教育水平和技能水平偏低，主要就业于非正规部门，就业不稳定，工作和生活环境恶劣，社会保障覆盖率低，在失业、疾病和意外事故等风险的冲击下极易陷入贫困中。

二、中国城市扶贫的工作机制及成效

国际反贫困实践表明仅通过社会救助，即安全网措施，只能维持贫困群体基本生活，无法针对贫困发生的复杂机制对症下药，因此受到越来越多的质疑。而在“社会安全网”基础上发展起来的社会保护概念，提出了通过社会救助、社会保险和就业促进等多种措施，建立起贫困风险防护网。由于它实现了从安全网到起跳板的跨越，在国际反贫困理论和实践中得到的普遍关注。我国城市扶贫机制包括社会救助体系、社会保险机制和就业促进机制，并且注重发挥社会力量在城市扶贫中的作用。

（一）健全社会救助，构筑贫困人口的社会安全网

20世纪中期开始，伴随着国企改革和结构调整，城市下岗失业导致的贫困问题日趋严重。在这种背景下，中国政府逐步建立起制度化的城社会救助制度。根据2014年国务院颁布实施的《社会救助暂行办法》，我国社会救助体系主要包括最低生活保障制度、城市特困人员供养制度、城市医疗救助制度、住房救助和住房保障制度，以及教育救助制度等。它直接面向贫困人口和贫困边缘低收入人口，主要是解决贫困人口的基本需求。

1.城市居民最低生活保障制度。城市居民最低生活保障制度是中国城市救助最为基本的社会救助制度。对获得最低生活保障的家庭，由县级人民政府的民政部门按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给最低生活保障金。2000年城市最低生活保障制度仅覆盖402.6万人，2004年增加约2205万人，此后，这项制度的覆盖人群基本保持在2300万人左右。








在覆盖人数迅速增加的同时，城市低保标准（低保线）和平均补差水平也随着物价指数逐年提高。2004年中国城市低保标准为月人均为152元，月人均补助65元；2012年全国城市低保标准月人均为330元，月人均补助水平239元。9年期间低保标准和人均补差水平分别增长了117.1%和267.7%。同期，2004年城市居民年人均可支配收入为9422元，2012年为24565元，增长了160.7%。可见，尽管低保标准的增长速度低于城市居民可支配收入的增长速度，但人均补差水平的增长速度远高于城市人均可支配收入的增长速度。这表明低保对城市贫困人口救助力度在加大。

在城市低保对象中，残疾人、“三无”人员、失业人员（包含登记和未登记失业人员）以及在校学生等“弱势群体”在低保户中占比例较高。就残疾群体而言，2010～2012年他们都约占城市低保对象8%。失业群体构成了低保对象最重要的来源之一，2013年，低保对象中失业者为775.8万，约占低保对象38%。但失业者占低保户群体的比例有所下降，从2007年的43.6%逐步下降到2013年的37.6%。 2013年“三无人员”和在校生在全国低保对象中分别约占2.8%和14.6%。






2.特困人员供养制度。特困人员主要指无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。2014年颁布的《社会救助暂行办法》规定，从2014年5月其国家将对上述特困人员实行供养，主要供养的内容包括：（1）提供基本生活条件；（2）对生活不能自理的给予照料；（3）提供疾病治疗；（4）办理丧葬事宜。

3.医疗救助制度。医疗费用支出和疾病导致的劳动力损失是城市低收入和贫困群体主要致贫风险之一。为了切实减轻城市贫困群众就医方面的经济困难，2005年国务院颁布了《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》，启动了城市医疗救助制度的试点工作。目前，这一制度已经在全国城镇地区全面推广。

在我国，城镇医疗救助主要面向城镇地区贫困居民，主要包括最低生活保障家庭成员、特困供养人员、县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员。医疗救助主要采取两种方式：对救助对象参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗的个人缴费部分，给予补贴；对救助对象经过城镇职工或居民基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后，个人及其家庭难以承担的符合规定的基本医疗自负费用部分，给予补助。

2012年，城市医疗救助制度累计救助城市居民2077.0万人次，包括民政部门资助参加城镇居民基本医疗保险1387.1万人次，直接对城市居民医疗费用进行救助460.1万人次。就资助参保而言，救助人次数有了较大幅度增加，2008年仅资助约643万参保，而2009年后，资助参加的人数增加到约1500万。直接救助即直接对城市贫困居民的医疗费用进行报销，2012年，接近700万人获得直接救助；救助水平从2008年的人均救助483.5元增加到2012年的858.6元，5年人均救助水平增长了约77.6%。2012年各级财政共支出城市医疗救助资金70.9亿元，相比2011年增长4.9％。





4.教育救助制度。对经济困难学生进行学费和生活费用救助关系到他们能否顺利完成学业，从而依靠知识摆脱贫困。经过多年努力，中国政府初步建立起完整的教育救助政策体系，覆盖了各个教育阶段的低收入家庭学生。

在学前教育阶段，地方政府对经县级以上教育行政部门审批设立的普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童予以资助，同时，幼儿园从事业收入中提取3%~5%的资金，用于减免收费、提供特殊困难补助等；在义务教育阶段，全面免除城乡义务教育阶段学生学杂费，对城乡家庭经济困难学生免费提供教科书；在中等职业教育阶段，对城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费，学校每年安排不低于事业收入5%的经费，用于学费减免、勤工助学、校内奖助学金和困难补助等；在普通高中教育阶段，以国家助学金为主体，学校和社会资助为补充，其中，国家助学金，用于资助普通高中家庭经济困难学生，平均资助标准为每生每年1500元，资助面约为全国普通高中在校学生总数的20%；同时，学校从事业收入中足额提取3%～5%的经费，用于减免学费、设立校内奖助学金和特殊困难补助等；在高等教育阶段，通过国家奖助学金、国家助学贷款、学费补偿贷款代偿、校内奖助学金、勤工助学、困难补助、伙食补贴、学费减免、“绿色通道”等多种方式并举资助经济困难学生。

据统计，2012年，全国累计资助各级教育共8413.84万人次，比2006年增长2.16倍；累计资助金额1126.08亿元比2006增长4.76倍。其中，2012年，财政投入资助资金共824.74亿元，占当年资助总额比例达到73.24%全国学生资助管理中心，《2012年中国学生资助发展报告》。。

5.住房救助制度。住房价格增长速度远远超过居民尤其是贫困居民收入增长速度，成为新的贫困风险来源。为了解决城市中低收入家庭和贫困家庭住房难问题，中国政府逐步建立健全住房保障制度，针对住房困难的最低生活保障家庭和分散供养的特困人员，主要通过配租廉租房、公共租赁住房和发放住房租赁补贴。

由于廉租住房和公共租赁住房都是保障性住房的重要组成部分，都属于租赁型保障房，但面向的群体不完全一样，前者主要面向贫困人群，而后者主要面向中低收入群体，但申请人容易混淆，同时，平行运行不利于两项制度间的政策衔接，给居民造成不必要的麻烦。鉴于上述理由，住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委日前联合印发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，从2014年起，廉租住房将并入公共租赁住房，合并后统称公共租赁住房，廉租住房建设计划将（含购改租等筹集方式）统一并入公共租赁住房年度建设计划，此前已经列入廉租住房建设计划的项目继续建设，建成后全部纳入公共租赁住房进行管理。公共租赁住房单套建筑面积以40平方米左右的小户型为主，严格控制在60平方米以下。

（二）健全社会保险基本制度，建立贫困预防机制

社会保险作为一种预防性社会保护措施，可以有效预防普通民众因为疾病、年老、伤残和失业等问题导致的贫困风险。为了适应市场化改革趋势，20世纪90年代后期以来中国政府初步在城市建立起社会养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五大社会保险制度，对帮助城市居民预防和缓减贫困风险，尤其是防范了国企改革中大规模工人下岗失业导致的贫困现象发挥了重要作用。

20世纪90年代建立的基本社会保险制度主要针对城镇户籍在职人员和退休人员，但把非从业人员、非正规就业城镇居民以及农民工排斥在外。而这些人群面临着更多的贫困风险。城镇居民基本医疗保险在2007年开始试点，2009年已经在全国所有城市建立。其主要覆盖对象包括学生、少儿和其他非从业城镇居民；有些地方把农民工和灵活从业人员也纳入了参保范围。城镇居民基本养老保险2011年7月启动试点，覆盖城镇非从业居民，其目标是建立个人缴费和政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度。这样主要社会保险制度就基本覆盖了城市常住人口。

1.基本社会保险概况。在2006～2013年期间，各项社会保险覆盖参保人数持续增长，有效的防范了由于年老、疾病、工伤和失业等风险导致的贫困风险。在2011年试点基础上，2012年末全国所有县级行政区全面开展国家城乡居民社会养老保险工作。2013年末参加城镇职工基本养老、城乡居民基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育等社会的人数分别达3.22亿人、4.98亿人、5.73亿人、1.64亿人、1.99亿人和1.64亿人。

2.特殊群体社会保险情况。在全国社会保险体系健全的同时，我国城镇残疾人社会保险状况也有了较大的改善。2013年有401.4万城镇残疾人参加了城镇居民社会养老保险，参保率为65.1%。在60岁以下的参保残疾人中有77.9万重度残疾人，其中73.1万得到了政府的参保扶助，代缴补贴比例达到93.8%。有56.8万非重度残疾人也享受了全额或部分代缴的优惠政策。领取养老金待遇的人数达到162.0万人。2013年城镇残疾居民参加基本医疗保险达到547.3万人。






流入城镇的农民工难以公平享受城镇公共服务，仍然没有实现人的城镇化。农民工参保率仍然很低。2012年雇主为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。



（三）促进就业，提升城市居民应对贫困风险的能力

提高救助对象就业能力，使救助对象能够获得可持续发展的能力，是帮助贫困居民脱贫的关键举措。国家对城市贫困居民中有劳动能力并处于失业状态的成员，提供就业救助，主要措施包括提供贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法；而对吸纳就业救助对象的用人单位，按照国家有关规定享受社会保险补贴、税收优惠、小额担保贷款等就业扶持政策。

为了推动城镇最低生活保障家庭有劳动能力家庭成员就业，2014年《社会救助条例》规定县级以上地方人民政府应当采取有针对性的措施，确保该类家庭至少有1人就业并免费提供就业岗位信息、职业介绍、职业指导等就业服务；而有劳动能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作；无正当理由，连续3次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，县级人民政府民政部门应当决定减发或者停发其本人的最低生活保障金。

1998年以来，国家对下岗失业人员再就业给予了一系列税收扶持政策，特别是自2011年实施了新的支持和促进就业的税收优惠政策，在促进我国就业困难群体创业就业，促进社会和谐稳定发挥了重要作用。该政策于2013年12月31日执行到期。针对目前宏观经济下滑形势，为扩大就业，将继续实施支持和促进重点群体创业就业税收政策，延长至2016年，并提出举措对这一政策加以完善。（1）对登记失业半年以上的人员、零就业家庭、享受城市居民最低生活保障家庭劳动年龄内的登记失业人员和毕业年度内高校毕业生等群体从事个体经营的，在3年内按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税等税收；（2）对商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用在人力资源社会保障部门公共就业服务机构登记失业一年以上且持《就业失业登记证》者，与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的，在3年内按实际招用人数予以定额扣减营业税。定额标准为每人每年4000元，最高可上浮30%；（3）取消了原政策享受税收优惠行业范围限制，原政策对享受政策的行业范围做了除外规定，如对从事个体经营的，将建筑业、娱乐业以及销售不动产、广告业、桑拿等行业排除在外；对企业吸纳就业的，将从事广告业、房屋中介、典当、桑拿、按摩、氧吧的服务型企业排除在外，而新税收政策取消了这些行业限制，有助于建立公平、统一的税收环境；（4）增加了减免的税种项目，原政策税费扣减范围包括营业税、城市建设维护税、教育费附加、个人所得税、企业所得税；调整后，在原有扣减税费的基础上，又增加了地方教育费附加。

（四）动员社会力量扶贫，建立扶贫多方参与机制

在发达国家，社会力量在反贫困和慈善事业中发挥着举足轻重的作用。2013年，我国慈善事业在动员社会力量扶贫相关政策上取得突破性进展。2013年2月，发布的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》规定，对企业公益性捐赠支出超过年度利润总额12%的部分，允许结转以后年度扣除，首次对慈善税收减免的结转问题予以明确，为中国的慈善事业创造了前所未有机遇。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又提出“完善慈善捐助减免税制”。根据《社会救助条例》，我国政府鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助；社会力量在参与社会救助，享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。

三、中国城市扶贫存在的问题

（一）福利依赖

所谓福利依赖，是指有劳动能力受救助对象长期依赖政府提供的福利维持生活而不愿意寻求或接受政府和社会提供的工作岗位和就业机会。随着我国最低生活保障覆盖对象及覆盖项目的增加，福利依赖问题日益凸显，即大量保障对象虽然具备劳动能力，但很少主动退出低保。这是因为我国目前社会救助项目都与低保资格挂钩，获得低保资格不仅能够获得收入补差，而且可以享受廉租房、经济适用房、医疗救助和教育救助等多种社会福利。而一旦参加工作收入超过低保线，就会在失去低保资格同时失去其他多种社会福利。这种一保俱保、一退尽退的政策设计使得低保对象为了避免收入增加而丧失低保资格，他们宁可选择失业而不愿意就业。

（二）扶贫力量整合困难

城镇扶贫涉及就业、社会保障、民政、卫生等多部门。各部门主要从自己视角出发，政策衔接不畅，政策散漫化倾向严重，政策的整体效应难以有效发挥，也不利于贫困群体根本上摆脱贫困状态。

（三）贫困固化与代际传递

由于失业、工伤、疾病、医疗、教育等问题，致使某些城镇常住家庭长期无法摆脱贫困状态，这些人群或家庭即使能享受到相关的社会保险和救助，由于相关保险和救助的水平过低，他们也很难在短时间内摆脱贫困的状态，陷入长期贫困的可能性很大，这种状态也很有可能传递到子女身上，给他们带来各种压力。我国城镇常住人口中的流动儿童面临的贫困风险更为突出。据第六次人口普查数据，2010 年，全国 0～17 岁流动儿童规模 3581 万人，其中，户口性质为农业的流动儿童占 80.4%；从全国看，流动儿童约占城镇儿童比例为 26.3%，相当于每 4 名城镇儿童中就有 1 名是流动儿童。在我国城乡二元体制下，背井离乡使得流动儿童失去了他们传统的支持体系以及社区支持，并在入托入园、就读城市学校、就医和社会保障等方面面临各种困难和歧视，同时，他们的父母工作不稳定、收入低，也影响了他们的生活质量。国家统计局，中国儿童人口状况：事实与数据（2013）。由于上述诸多问题，他们成人后，很有可能沦为城镇新的贫困群体。

（四）贫困标准过低

最低生活保障目前的保障水平仅能够维持基本生存，无法实现了救助对象的可持续发展，一旦遭遇大额家庭支出，甚至难以维持基本生活；以城市医疗救助制度为例，目前社会医疗保险和城市医疗救助仅分担了贫困群体医疗费用的比例仍然偏低，他们的就医经济负担仍然很沉重，仍然有较高比例的家庭因为经济原因放弃治疗。因此，政府需要进一步加大财政投入，提高救助水平。

四、中国城市扶贫展望

（一）建立综合性反贫困措施，增强家庭面对贫困风险的韧性

城市反贫困涉及财政、税收、收入分配、社会保障、劳动就业、医疗卫生等方面政策的协作配合，是一项复杂而庞大的社会系统工程。需要针对导致贫困风险的原因，建立综合性的反贫困措施。首先，要实行积极的就业政策，提高受救助者的就业能力。稳定就业是摆脱贫困的成功之路。针对我国城市低收入家庭的救助工作，一方面要确保其基本生活需要得到满足，尤其是关注贫困儿童的健康成长；另一方面，为低保对象提供生活补助的同时，为其提供职业教育、就业培训和就业服务，针对有劳动能力的低保对象，要严格规定其享受低保资格的最高期限，促进有条件的低保家庭就业，建立起以工作为本的社会救助体系。第二，健全社会保险体系，逐步扩大社会保险范围，尤其是提高社会保险在流动人口和非正规就业群体中的覆盖率。第三，建立跨部门的协助机制。社会保险、社会救助、社会福利、医疗、教育、住房、就业服务等多项社会保护措施职权和职责分散于多个部门，如教育救助由教育部门主管，医疗救助、最低生活保障和社会福利主要由民政部门主管，社会保险、就业培训和就业援助由人力资源和社会保障部主管、而住房保障主要由城乡建设部门主管。基于部门本位主义和部门利益的竞争，在城市减贫过程中，往往出现多头重复或遗漏并存的现象，造成资源浪费，影响了减贫的整体效益。因此，在城市减贫中，需要建立跨部门协作机制，实现各项政策间的衔接，在确保减贫政策全面覆盖包括农民工在内的城市居民的同时，增强多项减贫政策的合力和绩效。

（二）积极应对城镇化进程产生的新贫困群体

新生代农民工成为新的贫困高风险群体。他们具有在城市安居乐业的强烈的动机，但收入偏低、工作不稳定、难以承担高房价和社会保险覆盖率低，难以公平享受城市基本公共服务等。尽管近年来，中国政府加强了在农民工群体中推进社会保险，但他们仍然基本被排斥城市最低生活保障制度和住房救助制度之外，这将使得他们面临着严峻的贫困化风险。因此，在“十二五”期间，一方面要继续推进农民工社会保险的覆盖面，另一面要把农民工纳入城市社会救助体系，同时，逐步实现其他基本公共服务均等化，构建起农民工社会保护机制。

（三）应对老龄化导致的贫困风险

人口老龄化不仅导致医疗费用支出增加，而且将导致家庭和社会照护负担日益沉重，这可能使得家有患病或失能老人的低收入城镇家庭陷入贫困。应对老龄化导致的贫困风险，一方面要为低龄健康老人创造就业增收机会，如为高龄老人提供照护服务以及社区服务，为将来医疗费用和照护费用支出储备资金；另一方面，探索建立长期照护保险。目前德国、日本和韩国均已经建立起长期照护保险，以解决老龄化带来的照护风险。在中国城市地区在健全完善养老服务体系的同时，在有条件的地区也以通过个人、单位和政府共同筹资的方式，进行长期照护保险试点，以解决照护费用导致的老人家庭贫困问题。

（四）充分发挥社会力量在城市反贫困中的作用

20世纪80年代以来，社会福利民营化在发达国家大范围兴起。通过民营化的方式，政府主要发挥筹资和规制的作用，而主要通过社会力量，包括企业和非营利组织提供服务，不仅有效地缓解了政府的财政压力，并促进了社会服务质量与效率的提高。在我国，政府可以通过税收减免、财政补贴和购买服务等方式，鼓励和引导企业和非营利组织开展养老服务、儿童福利服务、助残养孤等扶贫项目。 (北京师范大学张秀兰)