城市化进程中的贫困问题研究

【引言】城市化是一个由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史进程。一般而言，经济总量越高，城市化水平越高，贫困发生率 也相应地越低。但是，有的国家伴随着迅速的城市化，城市贫困反而出现增加的现象，进而造成社会不稳定。因此，如何充分利用城市化进行减贫的动力机制，随着 城市化进程的推进，逐步减少贫困，是一个十分值得研究的重大课题。特别是，对于中国和大部分东盟国家，刚刚步入中等收入国家行列，正处于快速城市化进程 中，统筹城市化和减贫就更为至关重要。

根据联合国经济和社会事务部人口司2011年数据，全球城市化率为52.1%。较发达国家的城市化率为77.7%；欠发达国家的城市化率为46.5%，其中最不发达国家和地区的城市化率仅为28.5%。从地区角度看城市化分布情况，北美为82.2%、拉丁美洲和加勒比地区为79.1%、欧洲为72.9%、大洋洲为70.7%、亚洲为45%、非洲为39.6%。从单个国家或地区的角度看，全球243个国家或地区（去除两个没有数据的国家或地区），按照城市化区间程度来划分，这些国家或地区的城市化率分布大体上以60%~70%为主轴，向两边呈递减的趋势，城市化率60%~70%的国家有37个，城市化10%~20%的国家有16个，城市率在90%以上的国家有31个。

再把视线集中在东盟10国和中国上，东盟10国的城市化率大约为44.7%，新加坡、文莱和马来西亚城市化率分布在70%~100%，其中新加坡为100%；中国和印度尼西亚城市化率分布在50%~60%；菲律宾在40%~50%；泰国、越南、老挝、缅甸在30%~40%；柬埔寨在20%~30%。

本报告研究的是城市化进程中的贫困问题。在城市化进程中，贫困主要表现为城市贫困、流动人口贫困和农村贫困3种 形式。其中，农村贫困重点关注因受城市化影响而带来的贫困问题，如留守儿童贫困问题和留守老人贫困问题。从性别的角度看，还可能包括农村留守妇女问题等。 本报告写作的目的是为第七届中国东盟减贫和社会发展论坛提供讨论材料，为了更加充分地探讨城市化进程中出现的贫困问题服务。希望通过此报告，唤起人们对城 市化进程中的贫困问题的重视，总结国际社会有效解决和应对城市化引致的有关贫困问题的经验和教训，促进各国进一步完善其反贫困战略和政策体系。

一、城市化与贫困：文献综述

世界上的大多数人口生活在城市，21世 纪里城市将容纳所有增长的人口。城市化意味着人们工作和生活方式的重大变化，也在提高生活标准、增加寿命、提高识字率、环境可持续及有效利用稀缺自然资源 等方面提供了史无前例的机会。对于城市人口特别是女性来说，城市化意味着更多的就业机会、更低的生育率和不断增加的独立性。然而，城市化并不意味着更均等 的财富和生活状况的分配。在很多中低收入国家里，相对于农村贫困而言的城市贫困率在上升。城市贫困与农村贫困有很多差别。由于城市居民更加依赖现金收入来 满足日常主要生活需求，因而住房昂贵、基础设施和服务不足、自然环境灾难和较高的犯罪率等问题加重了收入贫困状况。

城市化下的贫困已经不再是单纯的收入或消费贫困问题。人类特别是城市人群的生存和发展在不受冻饿之外还需要教育、医疗、生存环境等条件（Sen，1985 and  1999），因而从多维贫困角度考察贫困问题更有助于弄清楚贫困的根源之所在（王小林，Alkire，2009）。

（一）城市化与城市贫困的理论分析

Martinez-Vazquez et al.（2009）从理论和实证角度考察了城市化对贫困水平的影响，在理论上发现城市化和贫困水平之间存在“U”形关系，高水平的城市化会导致贫困率降低，随后用计量经济学分析结果为这一理论发现提供了证据。

Ravallion（2002）建立了发展中国家贫困人口城市化的一个简单模型，发现贫困人群比非贫困人群城市化速度更快。这个结果得到了39个国家面板数据和印度的时间序列数据的验证。实证结果还表明，城市贫困率比乡村贫困率上升的速度要慢。根据这个模型，当发展中国家的一半人口生活在城市时仍将有60%的贫困人口生活在农村。

Sato（2005） 使用具有内生生育率的农村和城市两部门模型分析了城市化和贫困陷阱的关系。在这个模型中，技术进步和人力资本积累是互补的。假设与农村相比，城市具有更好 地受教育机会和人力资本更为密集的技术。当没有人力资本积累和技术进步时，贫困陷阱存在。一旦一国经济脱离了贫困陷阱，人力资本积累、技术进步和经济发展 将进入内生增长的路径。为使一国经济脱离贫困陷阱和开始经济发展，提供足够多的人力资本和足够高的技术水平。

（二）城市化和城市贫困的一般性问题

贫困的城市化：Ravallion et al.（2007）发现城市化有助于减少贫困，但是没有减少城市贫困。发展中世界贫困人口的3/4依然生活在农村。然而，贫困本身也越来越城市化。城市贫困人口的增长速度快于城市人口的增长速度，这是城市减贫效果不佳的后果。在1993~2002年期间，发展中世界贫困人口减少了1亿，其中农村贫困人口减少了1.5亿，而城市贫困人口增加了5千万。绝大多数拉丁美洲贫困人口居住在城市，而东亚的城市贫困率低于10%（这主要是中国的贡献）。非洲城市化过程中，城市减贫成果不明显，尽管总贫困率略有下降。Rana（2011） 发现与其他发展中国家一样，孟加拉国的城市化发展很快，但是由于缺乏有效治理，影响了城市化的可持续性。尽管城市当局对这个问题很在意，但是并没有解决这 个问题。这主要是由于不可控制和不可预测的从农村向城市的大规模移民，以及对城市贫民生活状况和基本服务可及性的忽略。实际上，农村的贫困问题被转移到了 达卡。快速城市化带来的挑战性问题有基础设施服务、基本公共区域和环境的缺乏，环境恶化，交通拥挤和事故，暴力和社会经济上的不安全等。关于达卡的案例研 究发现：城市中很多人无法得到饮用水。这主要是由于城市供水系统被供应商所垄断，政府官员的腐败加剧了这个问题。

 （三）城市化和城市贫民区

在发展中国家，城市化率在2025年达到56.9%。然而，有将近1/3的城市居民居住在贫民窟和棚户区。Harpham & Stephens（1991）考察了城市贫困人口生活状况并对他们的疾病率和死亡率进行了分析。边缘理论被用于描述发展中国家城市贫困人口的生活方式。Harpham & Stephens检 验了这个理论并且认为目前任何关于发展中国家处在社会、经济、政治边缘的贫困人口的理论都是不明确的。但是，可以肯定的是，从健康角度来说，城市贫困人口 是被边缘化的。大多数关于城市贫困人口的研究关注他们所处的环境。居住环境对于他们来说是他们生活面临的最大威胁之一。但是，他们生活的其他方面，比如吸 烟、饮食、酒精和毒品和就业方面的威胁也严重影响着他们的生活，目前对这些方面关注较少。

（四）城市化和城市贫民区的居住环境

Dunn（2010） 认为绿色基础设施对城市化过程中的供水管理和自然资源保护而言是经济和环境上可行的方法；此外，绿色基础设施对城市贫困人口来说具有额外和独特的益处。当 绿色基础设施集中于贫困人口居住区域时（通常不是这样）能够改善城市供水质量、减少城市空气污染、促进公共健康、美化城市和提高安全系数、带来与绿色产业 相关的工作职位、有助于城市食品安全。为使绿色基础设施带来的高质量生活和健康方面的好处波及城市贫困住宅区，需要市政当局破除法律和政策壁垒而实施绿色 基础设施项目。

（五）美国芝加哥对贫民区的改造

Chaskin（2013） 考察了美国芝加哥城市贫困人口所居住的城市公共住房改善状况。旨在解决城市贫困和城市公共住房失败的政策建议强调把贫困人口居住的公共住房，分散到非贫困 的住宅区，或者把以前的公共住房建筑群改为各收入阶层混住的建筑。其背后的动机是把公共建筑群中贫困人口的孤立和劣势聚集状况改变为让贫困人口居住在更安 全、更健康、有较多支持和帮助的环境，这样的环境有助于贫困人口接近和得到资源、关系和机会。

（六）城市化和城市贫困的其他方面问题

城市化与社会稳定：大众传媒把城市的语言、希望、信念传播到农村。城市生活标准要比农村高很多倍，城市的各种机会也远远多于农村。大批农民从农村移民到城市 是一个不可逆转的过程。大批农民在城市住下来，但是他们关于高标准生活和丰富多样机会的理想得不到满足时，就会带来社会不稳定（Huntington，1968）。

城市贫困中的性别差异：城市贫困带有较为特别的性别色彩，这是由于城市贫困增加了没有收入的家庭工作如清洁、做饭、照看小孩和老弱病的负担。与此同时，以现 金为基础的城市经济意味着贫困女性被迫在小小年纪时就得干活挣钱。当经济不景气时，低收入工作往往要求工作较长的工作时间，但是收入却不增加。

城市化和城市农业的减贫作用：Zezza & Tasciotti（2010）认为城市农业一方面在减贫和增加食品数量上的作用不应被高估，原因是城市农业在农业总产量中所占份额有限。另一方面，在非洲的大部分国家及其他农业收入占城市贫困人口收入较大份额的国家里，城市农业具有一定的作用。城市农业有助于改善城市居民的饮食结构。

城市贫困与城市移民：Kundu（2007） 发现印度城市贫困家庭可能派出成年成员到其他地方去工作，其目的可能是寻找增加收入的机会。向城市移民是改进经济状况和脱贫的主要方式。移民的贫困可能性 低于当地人口。大城市的贫困率比小城市低一些，这可能是由于大城市对外来贫困人口更为严酷，因而减少了对外来贫困人口的吸纳，因而贫困率降低。受教育程度 有利于帮助任何群体提高收入和获得更好的工作。

城市贫困与城市犯罪：Massey（1996）发现贫困率每增加1个百分点，犯罪率增加0.8个百分点，当贫困率由20%上升到40％时，暴力犯罪会增加3倍以上。

城市贫困与青少年贫困：Grant（2012）预测青少年（18岁以下）在2030年将占城市人口的60%。大多数城市的青少年尤其是青少年移民居住在没有规划的区域、常处于肮脏的环境中、面临着高失业率。

城市移民和非移民的贫困差别：Cameron（2012） 使用孟加拉的首都达卡、越南胡志明市和首都河内的数据考察了移民和当地居民的教育开支、儿童学习成绩，且重点考察了贫困家庭的状况。与城市家庭相比，从农 村到城市的移民家庭财产较少、居住条件较差、居住地公共学校较少、在居住地社会关系较少、家庭成年成员受教育水平较低。

城市化与小额信贷减贫：Bashara & Rashidb（2012）通过对孟加拉主要城市的考察发现：城市小额信贷在发展。小额信贷的对象是城市贫困家庭，其影响在统计上显著，其发展前景很可观。小额信贷机构只是看到在他们当前的信贷活动中有无限的需求。

城市非正规部门的减贫作用：印度城市化过程中城市非正式部门的经济活动快速增长。城市非正规经济的工资和就业水平的影响是正面和可观的。非正规部门的城市个体户经历了显著增长（Kar & Marjit，2009）。

二、中国城市居民收入贫困（1989—2011年）

长期以来，我国扶贫开发政策主要针对农村贫困问题。这是因为贫困人口主要分布在农村，并且贫困现象以绝对贫困为主。王小林（2012）利用2009年的数据测算，中国农村和城市对多维贫困发生率的贡献率分别为75.5%和24.2%。随着经济社会的不断发展，以及农村扶贫开发的推进和最低生活保障制度的实施，我国已经基本解决了温饱问题。新阶段（2011—2020年） 农村扶贫开发的主要任务调整为：一方面巩固温饱成果（解决绝对贫困问题）；另一方面更加注重缩小发展差距（解决相对贫困问题）。然而，近年来我国城市贫困 问题伴随着城镇化的不断推进、产业结构调整以及国有企业改革逐步凸显。城市贫困问题的研究和政策干预将变得日益重要。

（一）中国城市贫困的演化及特征

中国城市贫困还呈现区域分布特征：全国总工会2002年完成的一项调查指出：东部地区的城市贫困人口占全国城市贫困总人口的21.9％，中部地区占52.9％，西部地区占25.2%。除了地理区域分布特征外，贫困人口比较集中的城市具有独特的属性特征，如资源枯竭型城市、老工业基地城市、中西部欠发达地区、传统产业和中小企业为主的中小城市。

造成中国户籍城市贫困人口凸显的原因可以归结为以下4类：经济转型、结构调整带来的贫困；社会保障体系缺位和改革过程造成的贫困；收入分配不公平引发的相对贫困；就业需求不足导致的不充分就业带来的贫困。

对 于城市涌现出的贫困问题，中国政府采取了多类别解决措施。首先，最直接的就是实施就业促进政策，对下岗失业人员实施再就业工程。其次，就是完善系列社会保 障体系和制度。再次，为缓解城市贫困问题，国家还动用财政税收政策、货币政策和收入分配政策进行干预。当然，针对城市流动人口贫困问题，国家也采取了系列 解决农民工问题的措施，如农民工子女上学问题、解决农民工工资拖欠问题、劳动合同问题等。所有这些政策措施对于平抑快速涌现的城市贫困问题发挥了很好的作 用。下面，我们以城市户籍人口为对象（不包括农民工群体），对城市贫困进行测量分析。

（二）中国城市贫困测量

按照FGT测量方法进行测算，中国城市相对贫困在1989—2009年的20年间动态情况如附表所示。






由于1989年的收入分配还十分公平，相对贫困发生率很低，为1.8%。相对贫困在2004年达到峰值，为13.6%。究其原因，2004年之后城镇职工和城镇居民社会保障体系不断健全。

1.绝对贫困

数据显示，在减少绝对贫困方面城市取得显著成效。城市绝对贫困发生率由1989年的67.9%下降到2009年的6.6%。1993年是城市绝对贫困发生率的转折点。

近年来，一些研究表明城市贫困现象越来越突出。但由于本文对城市和农村的划分采用的是户口划分方法。大量的进城务工农民在本文的测算中算作农民。以户籍划分的城市和农村绝对贫困，并不支持城市贫困现象突出的结论。城市贫困现象的突出，主要应该是进城的农民贫困现象。

2.不公平

根据本文计算，城市居民人均纯收入基尼系数在1989—2006年不断扩大的过程，2009年略有降低。2006年城市基尼系数均达到了最高点，为44.35。基尼系数的攀升在一定程度上解释了城市贫困的原因是与收入分配不公平紧密相联系。减贫可以分解为3个方面的原因：一是收入增长；二是收入分配；三是增长与分配的交互作用。1989~2009年，城市贫困发生率由67.89%下降到6.64%，减少61.25个百分点。其中收入增长的正效应使贫困发生率下降67.16%，收入分配的负效应使贫困发生率增加28.53%，增长与分配的交互作用，使贫困发生率下降22.62%。

（三）中国应对城市贫困的建议

1. 建立应对城市贫困的战略框架。

2. 城市贫困人口不能忽视的人群是贫困的流动人口。

3. 建立完善以促进就业为目的的政策体系，扩大非正规就业。

4. 今后一个阶段，改善收入分配应当视为一个促进减贫和降低不公平的一条重要途径。

 （中国国际扶贫中心研究处）