城乡一体化与减贫

中国城镇化之路已走过30余年，期间经历了从支持小城镇到重点发展大城市、再到大中小城市和小城镇协调发展的路径。以常住城镇人口占全国人口比例衡量的城镇化率，从1978年的17.9%提高至2012年的52.6%。但中国城镇化水平仍然相对滞后于经济发展阶段和工业化水平。2005年，中国政府出台新农村建设政策，积极谋划新时期的农村发展。2012年党的十八大报告和年末的中央经济工作会议，把城镇化提到一个新的战略高度，提出城镇化是中国实现经济结构战略性调整的重点，也是扩大内需的最大潜力所在。

然而，在经济转轨、社会转型过程中推进的城镇化，在提高效率的同时也带来不少新问题：城乡发展差距扩大，城市发展和资源环境的矛盾日益凸显，游走在城市和农村夹层的农业转移人口日益庞大、社会保障和发展机会不平等。这些问题也是诸多发展中国家，尤其是城镇化率居于45%~70%之间的诸多中等收入国家面临的共同难题。

加快城镇化发展，既是后危机时代发展中国家寻求新增长动力的短期策略，也是经济结构转型的长期战略选择。而统筹城乡发展、解决好城镇化进程中出现的新的贫困问题，则是保证社会稳定、维护社会公平、提高城镇化质量和效率的重要基础。

因此，从统筹城乡发展的角度出发，深入研究城镇化进程中的贫困问题，对于促进发展中国家发展方式和社会政策的转变，进一步完善和优化国家的减贫战略与政策体系，提高减贫效果，确保千年发展目标的如期实现，都具有极为重要的理论和现实意义。

在此背景下，我们把“城乡一体化和减贫”确定为2013年全球减贫和发展高层论坛的主题，并专门针对中国的城乡一体化和减贫，邀请了相关领域的知名专家撰写了主题报告，力求对中国今后发展和减贫有所裨益。本主题报告具体内容包括5个部分：中国城镇化进程的经验和教训；中国劳动力转移和城市贫困；推进公共资源均衡配置，改善农村公共服务；促进城乡一体化与减贫的就业政策；促进城乡一体化与减贫的财政政策。

一、中国城镇化进程的经验与挑战

传统城镇化模式是不适合中国国情的。根据中国国家统计局的资料，迄今为止，中国城镇化率已略高于50%。但根据研究中国城镇化的专家的意见，中国截至2013年，城镇化率还不到40%。理由是：中国至今仍存在城乡分割的二元户籍制度，城镇中一些农民工虽然在城镇中已是常住人口，但农民户籍未变，身份仍是“农民”，不能同城市居民享受同等待遇；特别是涉及新生代农民工问题，更是如此，从而选择适合中国国情的城镇化模式就更有迫切意义。据浙江、福建、广东3省农民工状况的调查，20世纪80年 代中期以后进城务工的农民工夫妇所生下的子女，现在都到了就业年龄，他们的身份仍是农民，但他们一直在城里生活和受教育，在就业时身份未变，择业机会少， 就业也受歧视，通常的出路仍然是当农民工，结婚的对象也是农民工子女。这种状况急待改变，城乡一体化改革越是拖延，代价越大。

从另一角度看，如果中国要达到西方发达国家的城市化率，即90%以上的人口集中于城市，那么城市居住条件必定恶化，居民生活质量必定下降。即使城市会因人口的增加而新增不少服务业就业岗位，但就业机会依然满足不了涌入城市的农民们的要求。

因此，中国必须走适合中国国情的城镇化道路，即中国城镇化应当分为3部 分：老城区＋新城区＋农村新社区。这种新模式在有些地方又被称作“就地城镇化”模式。根据以前在广西桂林市恭城瑶族自治县的调查，那里的农村把农民住房进 行改造，把果品种植和加工业、猪的饲养和新品种猪肉的初步加工业等作为农民增加收入的主要来源，农村从生活质量上看已经同桂林市各种城镇的市民没有什么差 别。这就是“就地城镇化”的一个例证。2012年11月 底，全国政协经济委员会调研组在浙江省杭州市、嘉兴市、湖州市所属一些县进行考察。当地县级领导人说，这里近几年来已经不声不响地实现城镇化了，没有大规 模的拆迁、搬家，农村里的居民、小镇上的居民大家都感到城市和农村在生活上已没有什么区别了，甚至农村家庭收入和城里人的收入也没有多大的差距了。在嘉兴 市的平湖、湖州市的安吉2个县级单位，农民反映：农村的水、电、路、学校、医院、社区服务，同城里差不多一样了，有些家庭近距离的搬家，是大家情愿的，生活过得好，有什么不愿意的？这也是对“就地城镇化”的反映。

二、中国的劳动力转移与城市贫困

改革以前，在通过户籍制度限制住劳动力在城乡之间流动的前提下，城镇实行全面就业政策，城市居民的就业得到保障。城市贫困人口主要是“三无”人员（无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人）（蔡昉等，2005）。一直到20世纪90年代以前，中国的贫困被认为主要发生在农村地区。利用1988年全国住户调查数据估算的结果表明，农村有12.7%的贫困人口，而城市贫困人口比例仅为2.7%。到1995年，用可比的调查方法和定义，估计出的农村和城市的贫困发生率分别是12.4%和4.1%（Riskin and Li, 2001; Khan, Griffin and Riskin, 2001）。近些年来，这种状况依然未发生大的变化，大部分贫困人口仍然主要分布在农村。利用2009年的数据进行测算的一项研究表明，农村和城市对多维贫困发生率的贡献率分别为75.5%和24.2%（王小林，2012）。

尽管如此，城市贫困也不容忽视，特别是随着失业问题的公开化。城市贫困人口主要包括两类：一类是城市居民中的贫困人口；另一类是从农村迁移到城市的流动人口中的贫困人口。改革开放以来，尤其是20世纪90年 代以来，随着各种阻碍劳动力流动的制度逐渐拆除，大量农村劳动力转移进入城市就业。农村劳动力进入城市后，通常就业于非正规部门，或者自己从事一些经营活 动。相对城市本地人口而言，其收入水平较低，消费水平也较低，居住条件差，被社会保险覆盖的比例较低，子女受教育状况较差，享受的社会福利和公共服务较 差。

对 流动人口而言，劳动收入通常是其最主要的收入来源，财产性收入和转移性收入很少。当他们因年老、遭遇经济危机或因其他原因失去工作时，很容易陷入贫困。由 于缺少社会保障，他们对于未来的预期不稳定，造成其消费水平较低。大多数流动人口居住在单位宿舍、工作地点或者租房居住，仅有很少的流动人口购买了住房。 居住地点的条件和环境也不尽如人意。由于流动人口的社会保障状况较差，例如，流动人口拥有医疗保险的比例很低，当家庭中有成员生病时，很容易因病致贫或因 病返贫。农民工子女有的跟随父母在城市，有的留守农村。不论是城市中的流动儿童，还是农村留守儿童，其受教育状况相比城市儿童都更差。这样会直接影响他们 未来的就业和收入状况，继而造成贫困的代际传递。

在 城市化进程中，流动人口贫困已经成为城市贫困的一个重要组成部分。最低生活保障制度是目前中国最主要的贫困救助制度。但转移到城市的处于贫困状态的流动人 口，没有资格申请城市的低保，其户口所在地的农村低保，也基本上难以覆盖到流动人口这个群体。因此，流动人口处于贫困救助的真空地带。随着流动人口规模的 逐年扩大，其贫困和贫困救助问题更是值得高度关注。

三、推进公共资源均衡配置，改善农村公共服务

城 市与乡村发展不平衡是世界各国在经济增长过程中遇到的普遍问题。改革开放以来，中国经济社会快速发展，但城乡二元结构还没有发生根本性的转变，城乡公共资 源均衡配置的机制尚未形成，城乡经济社会差距有所扩大，城市和乡村的发展矛盾日益加深，农村地区的公共服务严重不足。党的十六大以后，中央明确提出要以统 筹城乡经济社会发展的新思路解决好“三农”问题。党的十六大报告中明确指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面 建设小康社会的重大任务”，宣告了过去依靠从农业、农村、农民身上提取积累来促进工业化、城市化的阶段已经过去，要从工业、城市中拿出更多的资源促进农村 发展。自此，党中央、国务院相继出台了一系列重大举措，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。党的十 八大则进一步明确要求“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。

（一）我国农村公共服务的进展与现状

党 的十六大以来，各地各部门按照党中央国务院的要求，推动城乡经济社会协调发展，逐步打破城乡二元分割的格局，中国的城乡关系正在发生深刻变革。目前，加快 推进基本公共服务均等化，使发展成果惠及包括农村居民在内的全体人民，已经成为我国共建共享和谐社会，提升全社会发展水平的重大历史任务。推进城乡公共服 务均等化，为城乡居民提供均等化公共服务，是缩小城乡发展差距、实现社会公平正义的重要标志。构建“普惠、均等、一体”基本公共服务体系成为城乡公共服务 体制改革的基本目标。随着统筹城乡经济社会发展重大方略的提出，让公共财政的阳光普照农村的理念得到彰显，以改善民生为重点的农村社会事业发展被置于更加 突出的战略位置，得到了各级政府的高度重视和支持，农村社会事业进入了快速发展的新阶段。农村教育、医疗卫生、养老、文化、乡村道路建设、人畜饮水、农村 能源被纳入公共财政支出范围，城乡分割的基本公共服务供给体制开始打破。从绝对水平上看，与过去10年相比我国农村公共服务水平已有明显提高。

（二）中国农村公共服务存在的突出问题及其原因

虽 然中国农村公共服务水平有一定的提高，但是推进城乡公共资源均衡配置的机制还没有彻底形成，城乡二元结构仍然根深蒂固、影响广泛，公共资源城乡配置失衡问 题仍然突出，公共财政的覆盖范围和力度不够，现有的投入远远不能满足农业农村发展对各种公共品的实际需要，包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等 公共服务体制、社会保障制度等仍呈“二元”状态，尽管这种格局已经有所松动，但是，调整还需要一个过程，形成统一的制度安排尚需时日。改善农村公共服务的 任务仍然十分艰巨。

（三）推进公共资源均衡配置、改善农村公共服务的基本原则

当前和今后一个时期，要认真按照党的十八大的要求，以改革创新为动力，加快完善体制机制，积极调整城乡规划布局和产业结构，全面改善农民生产生活基础设施，促进城乡之间要素平等交换和公共资源在城乡之间均衡配置。

一 是要坚持以人为本。推进公共资源在城乡间均衡配置，要以促进农民的全面发展为重点。现阶段制约农民全面发展的核心问题是农民不能完全享有与城市市民同等的 权益，必须围绕“保障农民权益、增强农民利益”这个核心，全面发挥工业化、城镇化、市场化对“三农”发展的带动作用，让农民成为经济社会发展的公平受益 者。

二是要坚持政府保障。要发挥好政府保障公共服务的原则，改变城乡差别发展战略及城乡二元结构，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。要按照城乡公平的原则，制定公共服务政策，弥补市场机制的缺陷，促进农村地区又好又快发展。

三是要坚持社会公平。在制定公共服务政策时，必须坚持社会公平的原则，将政府职能转变到以提供公共产品和服务上来，加大对农村地区的公共产品投入，建立覆盖城乡的公共服务体系，缩小城乡差别。

四是要坚持协力推进。要贯彻执政为民的理念，坚持多部门协力推进，真正把改善农村地区公共服务当作头等大事来抓，协调各方力量，整合各种资源，切实改变单纯依靠农口部门的管理体制和工作格局。

（四）推进公共资源均衡配置、改善农村公共服务的主要任务

建 立“普惠、均等、一体”的公共服务体系，重点和难点都在农村。城乡基本公共服务均等化不可能全面铺开、一次到位，必须分阶段、分区域地排出优先序，集中财 力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村基本公共服务。根据“十二五”规划纲要中“改善民生，建立健全基本公共服务体系”的相应要求，改善农村公 共服务的主要任务包含如下5个方面：一是促进城乡义务教育均衡发展；二是提高农村医疗保障水平；三是完善农村居民最低生活保障制度；四是加快解决农民饮水困难和不安全问题；五是推进农村环境综合整治。

四、促进城乡一体化与减贫的就业政策

总体上，我国已经解决了农民的生存和温饱问题，但低收入、低消费的发展贫困问题依然很严重。根据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，农民年均纯收入2300元为新的国家扶贫标准（相当于人均1天1.8美元）。据此计算，目前全国贫困人口数量为9899万人。

2011年，我国人均GDP达到35181元，约5700美 元，已经总体进入中等收入发展阶段，经济社会发展已经从过去片面追求经济增长速度的结构失衡阶段，向全面、协调、可持续的科学发展阶段转变，推动城乡发展 一体化成为中国未来一段时间最主要的战略，是中国经济改革和发展的战略核心，也是促进农村劳动力转移与减贫的根本战略。

当 前，农村总体生产要素缺乏，城乡基本公共服务差距大，城乡居民收入差距日趋扩大，城市化水平偏低、城市吸纳能力不强、带动力不足。在城乡发展一体化中推动 农民减贫，就是要在中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化建设中，为贫困人口创造基本的生活和生产条件，培养和增强他们摆脱贫困、独立发展的能 力，核心是通过开发式扶贫，使有劳动能力的农村贫困人口通过实现就业、不断提高就业质量，平等分享社会发展成果。从这个意义上讲，着力解决农村劳动力就业 问题，特别是着力解决贫困地区农村劳动力就业问题，是推进城乡一体化以及全面建成小康社会的重大战略举措。

实 现这一目标，一是要不断开发适合农村劳动力的就业岗位，促进农村劳动力向非农产业转移；二是有序推进农业转移人口市民化，让进城的农民工均等化地享受基本 公共服务，促进农村劳动力向城镇转移；三是不断提高农村劳动力的生产生活能力。为此，需要建立城乡一体化的体制机制，制定促进农村劳动力就业的政策措施， 加强农村劳动力就业权益保护，为农村劳动力提供公共就业服务，并实现城乡人才的最优化配置。

五、促进城乡一体化与减贫的财政政策

城 乡发展一体化是中央提出的一项重大战略决策，是解决“三农”问题、破解二元结构、做好减贫工作、推进我国经济社会长期可持续发展的重要措施。公共财政是政 府履行职能和宏观调控的基本手段，在推进城乡发展一体化与减贫中担负着重要使命和职责。本部分从宏观和战略的高度，深入论述了城乡发展一体化与减贫的重大 战略意义，系统归纳了21世纪以来国家财政支持城乡一体化与减贫的主要政策 及其成效，客观揭示了当前中国城乡一体化与减贫面临的若干主要矛盾。在此基础上，进一步提出近中期运用财政政策促进城乡一体化与减贫的基本思路。主要政策 建议：一是政府基础设施投资要向农村倾斜；二是完善农业支持政策；三是建立与完善农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度政策框架；四是创新城乡基本公共 服务均等化的政策体系。

（一）认识城乡发展一体化与减贫的重大战略意义

2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，开启了中国经济社会发展的新纪元。2008年党的十七届三中全会《决定》第一次明确提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展的一体化新格局作为根本要求，这是我国经济社会发展战略在新时期的深化。2012年党的十八大进一步对推动城乡发展一体化作出新的制度性安排。

所 谓城乡发展一体化，是在以人为本的科学发展观的统领下，突破城乡分割、地区封锁的各种体制、机制和思想观点，实现城乡之间生产要素自由流动、生产力的均衡 布局、城乡差别逐步缩小的一个长期、动态的过程，是全面建成我国小康社会和构建社会公平正义核心价值体系的目标、过程和实现路径的有机统一。具体要求是完 善促进城乡经济社会发展一体化制度，加快建立以工促农、以城带乡长效机制，重点在城乡规划、产业布局、基础设施、劳动就业、社会管理一体化等方面取得突 破。因此，推进城乡发展一体化在我国未来实现工业化、城镇化、市场化、全球化的现代化进程中，具有重大战略意义。

（二）近十年公共财政支持城乡一体化与减贫的主要政策及成效

财政的“三农”政策实际上意味着支持和推进城乡一体化的政策，这是国家财政政策的重要组成部分，也是促进农村社会经济协调发展的重要财力保障。21世纪以来，国家财政支持“三农”的政策不断创新，力度不断加大，范围不断拓宽，农民受益程度越来越大。概括地讲，近十多年国家财政新出台的“三农”支持政策包括8大要点：

1.农村税费改革

自2000年 以来我国农村税费改革，实行“三取消、两调整、一改革”政策。“三取消”即取消统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费的政府性基金、集 资，取消屠宰税，取消农村劳动积累工和义务工；“两调整”即调整农业税政策，调整农业特产税政策；“一改革”即改革村提留征收使用办法。随着上述农村税费 改革政策的实行，农民负担显著下降。从2004年开始，我国农村税费改革进入新阶段，进一步实行了“三取消”的政策。即取消烟叶以外的农业特产税，取消农业税，取消牧业税。从2005年开始农业税已在中国完全消失。农村税费改革重新调整了国家、集体与农民的利益分配关系，通过中央财政和省级财政的财力性转移支付弥补基层性支缺口，由此全国农民每年减税负担1335亿元。

2.对农民实行“四项补贴”政策

“四补贴”就是针对种粮农民实施的直接补贴、针对农民购置良种的补贴、农机具购置补贴及农资综合补贴。上述政策从2004年开始实行，当年国家财政投入总共130多亿元，到2011年已增长到1406亿元。这对增加农民收入、刺激粮食生产、促进农业生产条件的改善，发挥了重要作用。

3.建立农业支持保护体系

从基础设施建设到提高农业科技进步，从农民培训到农民专业合作组织发展，从动植物疫病防治到农产品质量安全体系建立，公共财政通过投资、补助、贴息、税收优惠等不断加大对现代农业建设的支持力度。2012年，仅中央财政用于农业生产领域的资金就达4724亿元。与此同时，公共财政还不断加大对农林生态建设与保护的支持力度。10年来，仅中央财政用于天然林资源保护工程建设和退耕还林还草工程建设的投入就达4000多亿元。2011年，中央财政又支持启动了草原生态保护补助奖励机制，开创了大规模保护草原生态环境的先河（张岩松，2013）。

4.农村基础设施建设

近年来，随着国家将政府公共投资的重点转移到农村，农村的水利、道路等基础设施建设明显提速，既有效改善农村民生需要，又催生出更大的投资和消费需求。“十一五”时期中央对农村公路建设投入资金达1978亿元，年均递增30%。中央投资极大地带动了地方对农村公路建设的投入，5年间全社会共计完成投资9500亿元，新改建农村公路186.8万公里，其中新增农村公路52.7万公里，农村公路总里程达到345万公里。截至2011年底全国农村公路（含县道、乡道、村道）里程达356.4万公里，比10年前的2002年增长了1.7倍，年均增长幅度为11.5%；全国通公路的乡（镇）占全国乡（镇）总数的99.97%，通公路的建制村占全国建制村总数的99.38%。为加大农田水利建设投入力度，加速改善农田水利的薄弱环节，2011年中央1号文件明确提出了从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策要求，当年为农田水利建设筹集资金270亿元。从2012年1月起，中央财政按20%的比例统筹使用各地区从土地出让收益中计提的农田水利建设资金，重点支持粮食主产区、中西部地区和革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区的农田水利建设投入1100多亿元，同比增长22%，保持了农田水利建设公共投资较快增长的良好势头。

5.农村义务教育经费保障机制

从2006年国家按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的总体思路，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，稳步增加财政投入，逐步建立中央和地方分项目、按比例分担经费的农村义务教育长效经费保障机制。从2006年春季开学起，西部的12个省份、新疆生产建设兵团和中部地区享受西部政策的部分县市全面建立了农村义务教育经费保障机制，西部农村地区义务教育阶段学生免除学杂费，还补助学校公用经费、免费提供教科书、补助寄宿生生活费，建立了改造维修校舍长效机制。2006年秋季中部的各省相继建立经费保障机制，并于2007年把“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”的惠民政策，全面推广到中东部地区40万所农村中小学的近1.5亿名学生，实现了全国范围全面建立农村义务教育经费保障机制。2011年10月，国务院启动农村义务教育学生营养改善计划，中央财政每年安排160多亿元专项资金，为680个国家试点县的2600多万农村义务教育学生提供每天3元的营养膳食补助。通过近6年的努力，各级财政从教师工资、学校公用经费、学生营养等多个方面，为促进农村义务教育均衡发展，逐步建立完善了全方位的经费保障机制。

6.新型农村合作医疗制度

新 型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。长期以来，农村合作医疗制 度一直在部分地区运行，但是受多方面因素的影响，主要是筹资集中在农民互助，没有政府的参与。许多地方没能有效坚持下来，时断时续，保障的效果不尽理想， 农民对参与这一制度的积极性也不高。在市场化改革的冲击下，原有的农村三级医疗卫生网络难以有效承担起农村基础医疗保障职责。从2003年起开始试点实行新型农村合作医疗制度，解决农民看病难看病贵问题，实现“病有所医”。2003~2011年，全国财政共安排新型农村合作医疗补助资金4724亿元，实现了新型农村合作医疗制度全覆盖。2011年新型农村合作医疗制度覆盖全国2637个县（区、市），参合人数8.32亿人，新农合筹资总额达到2047.6亿元，人均筹资246.2元，补偿受益人次达13.15亿。新型农村合作医疗资金来源中财政补助占比逐年提高，2003年启动之初人均筹资30元标准中各级财政人均补助20元，到2011年人均筹资246.2元中各级财政人均补助200元，补助占比提高了15个百分点。2012年，各级财政对新农合的补助标准进一步从2011年每人每年200元提高到每人每年240元，各级财政增加投入超过33亿元。

7.以农村低保、养老、救助为重点的农村社会保障制度

近年来，随着公共财政支持力度的不断加大，我国初步构建了以农村低保、养老、救助为重点的农村社会保障制度。建立农村最低生活保障制度，为农村生活困难人口提供兜底的基本保障，实现“困有所济”。2007至2011年，全国财政共安排资金1813.5亿元，支持建立健全农村最低生活保障制度。截至2011年底，我国农村最低生活保障制度覆盖了5313.5万人和2662.6万农户，比2007年农村最低生活保障制度建立之初分别增长53.9%和69.3%；月人均最低生活保障平均标准和月人均支出水平分别为143.2元和96.4元，比2007年分别增长1倍和1.6倍。推动新型农村社会养老保险，促进农民养老方式实现重大转变，实现“老有所养”。2009年我国开始推行新型农村社会养老保险制度的试点，当年推出时覆盖面占15%，到2011年全国有27个省、自治区的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点，新型农村社会养老保险试点覆盖60%的县市。2009~2011年，全国财政共安排城乡居民社会养老保险补助资金1047亿元。在新型农村合作医疗平台上，我国逐步构建农村贫困居民医疗救助制度，实现“难有所助”。2003~2011年，全国财政共安排农村医疗救助补助资金434亿元，建立了农村医疗救助制度。2011年1年累计救助贫困农村居民6297.1万人次，其中：民政部门资助参加新型农村合作医疗4825.3万人次，人均资助参合水平45.6元；民政部门直接救助农村居民1471.8万人次，人均救助规模达到635.8元。

8.构建县级基本财力保障机制

由 于国家财政“三农”政策力度大，投入多，对促进我国农村发展起到了积极作用。农村经济快速发展，农业综合生产能力不断提高，我国主要农产品产量如粮食、棉 花、糖料等已跃居世界前列；农民收入和消费水平大大提高，恩格尔系数下降，标志着农民生活质量得到显著改善；我国扶贫工作取得历史性突破，按照原有贫困标 准，农村贫困率从30.7%下降到3%以下；城镇人口比重由1978年的17.92%上升到2012年的52%。在我国一些发达地区的农村，已经率先向现代化迈进，城乡一体化协调发展的格局已初步形成。我国农村社会经济的深刻变化，从根本上说是国民经济发展和经济总量扩大的结果，同时也与国家财政“三农”政策的运用密切相关。

（三）当前我国城乡发展一体化与减贫面临的主要矛盾

从 宏观角度观察，尽管我国农村社会经济改革发展取得显著成效，但在工业化与城市化进程中，当前工农之间、城乡之间及国民收入分配关系尚未完全理顺，国家资 金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有完全打破，即是说国家总体改革发展的成果在城乡和工农之间的分配有失均衡。第一，农业基础薄弱的状况尚 未根本改变，农业生产力发展仍然滞后。第二，产业结构变动和就业结构变动不协调，农村剩余劳动力转移的任务仍相当艰巨。第三，宏观收入分配失衡，城乡居民 收入差距仍然很大。第四，基本公共服务供给水平不高，区域、城乡及人群间的供给严重失衡。

（四）近中期公共财政支持城乡一体化与减贫的基本思路

第一，政府基础设施投资要向农村倾斜。

农 村基础设施建设关系到农村生产生活条件的改善，是新农村建设和城乡一体化的重要内容，理应作为国家基础设施建设的重点。一是调整预算内基本建设投资结构。 二是加强农村水、电、路等农民需要的公共基础设施建设。三是加强县以下中小型基础设施建设力度。四是新时期应该在政策导向顺应农民改善基础设施的迫切需 要，进一步加大财政对农村公益事业“一事一议”的奖补力度。

第二，着力完善农业支持政策。

农 业是国民经济的基础，是城乡发展一体化的根基。新时期农业发展的基本目标是，要加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，在确保国家粮食安全和重要农产品 有效供给的基础上，实现农业可持续发展。作为政府财政政策重要组成部分的农业支持政策，在推进现代农业发展中担负着重要职责。具体建议：确保财政支农支出 持续稳定增长；明确农业财政支持的方向和重点；要健全农业补贴制度；注重发挥农业财政支持政策的导向功能。

第三，建立与完善农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度政策框架。

如前所述，目前我国农村劳动力仍处于就业不充分状态，一个明显的事实是从事农业的劳动力占全社会的35%，而农业产出只占全社会的10%，这是我国农业劳动生产率低下、农民收入不高，农村仍大面积贫困的根本原因。研究表明，我国当前及未来中长期农村剩余劳动力转移的任务仍相当艰巨，“十二五”时期每年仍需向外转移农村劳动力860万~900万人。因此，如何解决农村剩余劳动力的出路是事关国民经济方向和现代化进程的一个重大战略问题，也是推进城乡一体化需解决的一个关键问题。消除歧视，为农民工就业提供公平的就业环境；加强人力资本投资，大力提升农民工的综合素质和就业能力。

第四，创新城乡基本公共服务均等化的政策体系。

城 乡基本公共服务均等化是城乡发展一体化的重要内容，是促进农村经济社会协调发展的必然要求。长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡分割的二 元公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异。近10年 来国家采取公共财政覆盖农村的各项政策，农村公共服务如义务教育、医院卫生、社会保障等方面有了很大进步，但由于历史和国情的制约，目前城乡基本公共服务 仍差距很大。城乡之间基本公共服务均等化是一个长期动态的过程，只能通过制度和政策完善，逐步缩小差距并最终向均等化迈进。调整和优化财政支出结构，向民 生领域、向农村分配倾斜；明确提高农村基本公共服务水平的重点任务和方向；积极推进基本公共服务供给机制创新。（中国国际扶贫中心研究处）