扶贫开发与全面小康

　　———２０１４ 年１０·１７ 减贫与发展论坛概要
　　２０１４ 年１０ 月１７ 日是中国政府批准设立的首个“ 扶贫日”， 也是第２２ 个国际消除贫困日。为了进一步推动扶贫开发工作， 宣传扶贫的做法和政策走向， 探讨扶贫开发工作中的重点问题， 北京大学、清华大学、中国科学院地理科学与资源研究所、中国社会科学院社会学研究所、国务院发展研究中心农村经济研究部、中国扶贫开发中心、中国国际扶贫中心联合发起本次１０·１７ 减贫与发展论坛， 主题为“扶贫开发与全面小康”。论坛内容一方面强调政府各部门的扶贫政策和做法， 另一方面挑选当前扶贫开发工作中的部分热点进行讨论。具体包括： 普惠和特惠金融扶贫， 社会扶贫机制创新， 青年参与扶贫， 多维贫困与精准扶贫。
　　当前， 我国的扶贫开发形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的“ 大扶贫” 格局。为充分了解政府各部门扶贫的政策和做法， 我们主要从扶贫、发展改革、财政、交通、水利、卫生、金融、妇联等方面进行介绍， 以期获得一张中国政府各部门齐力推进扶贫开发工作的概略图。
　　首先回顾我国的扶贫开发工作情况。２０ 世纪８０ 年代， 我国在全国范围内开始组织有计划、大规模的开发式扶贫。自９０ 年代后期以来， 连续实施了“ 八七扶贫攻坚计划” 和两个十年扶贫纲要， 基本解决了农村居民的温饱问题。党的十八大以来， 扶贫开发进入新的历史阶段， 继续向贫困宣战， 要求集中力量打好全面建成小康社会的扶贫攻坚战。总结我国扶贫开发经验， 有三个方面： 一是始终坚持把扶贫开发纳入国家经济社会全局同步推进。二是始终坚持充分发挥共产党的政治优势和社会主义的制度优势， 集中力量组织开展目标明确的大规模扶贫行动。三是始终坚持把发展作为解决贫困的根本途径。
　　我国作为世界上最大的发展中国家， 从根本上解决贫困问题是一项长期而艰巨的历史任务。当前我国扶贫开发进入新的攻坚期， 全国还有１４ 个连片特困地区， ８３２ 个片区县， １２.. ９ 万个贫困村， ８２４９ 万贫困人口。参照国际标准， 中国还有两个亿的贫困人口。贫困人口规模大， 贫困程度深， 是难啃的“硬骨头”。党的十八大后， 中共中央总书记习近平多次考察贫困地区， 在重要会议上多次讲到扶贫， 要求真扶贫、扶真贫， 并做出一系列的重要指示， 深刻阐明重大理论和实践问题， 把扶贫开发作为关系党和国家政治方向和发展道路的大事， 提升到新的战略高度， 形成了扶贫开发新的战略思想， 并做出总体部署。国务院总理李克强在２０１４ 年“ 两会” 上宣誓， 要继续向贫困宣战， 绝不让贫困代代相传。并立下２０１４ 年再减少农村贫困人口１０００ 万的军令状。我们继续把减贫作为衡量发展的重要标志， 把扶贫工作摆在重要的位置， 在推动科学发展、可持续发展、包容性发展的同时， 深化改革创新机制， 完善政策， 努力实现更科学、更有效的扶贫， 补好全面建成小康社会的短板。重点措施包括： 一是实施精准扶贫战略， 二是采取特惠政策措施， 三是推进扶贫改革创新， 四是广泛动员社会参与。
　　发展改革部门特别强调， 在今后扶贫工作中要把握好以下几个方面： 第一， 坚持精准扶贫和区域发展相结合； 第二， 坚持练内功与外力相结合； 第三， 坚持经济建设与生态、社会、文化、政治建设相结合， 推动形成贫困地区脱贫致富的有力保障。
　　教育部门实施的教育扶贫是新时期国家扶贫开发重要战略组成部分， 也是扶贫开发十项重点工作之一， 目的在于促进人力资源开发。教育扶贫是从根本上促进贫困地区摆脱贫困， 实现小康社会的一个重要举措。教育部门面向贫困地区实施了一系列普惠性教育扶贫政策， 得到社会各界的一致赞同和高度评价。当前， 在基础义务教育方面采取４ 项政策： 第一， 农村义务教育学生的营养餐改善计划； 第二， 乡村教师补助政策； 第三， 农村义务教育薄弱学校改造计划； 第四， 会同国家卫生和计划生育委员会等１２ 个部门编制国家贫困地区儿童发展规划。在职业教育方面实行３ 项特殊政策： 第一， 实施中等职业学校基础能力建设政策； 第二， 东西部中等职业学校教育协作计划； 第三， 实现片区内中等职业教育学生免学费、补生活费的政策。在高等教育方面实施３ 项特殊政策： 面向贫困地区实现定向招生计划， 中西部高校基础能力建设工程， 支持中西部高校提升综合实力。另外， 在支援藏区和新疆方面， 教育部实施了一系列的特殊政策。十八大以来， 中央对新的历史阶段的扶贫工作提出一系列新的要求， 下一步教育部将按照精准扶贫的总体要求， 从三个方面深化教育扶贫的精准度： 第一是着手构建涵盖集中连片特困地区教育事业发展的大数据应用平台； 第二是把发展现代职业教育作为教育扶贫的重点； 第三是指导教育部直属的４４ 所承担定点扶贫任务的高校实现精准扶贫， 把教育优势和当地的特殊产业优势进行对接， 打造“产学研” 的重点项目。
　　财政支持扶贫工作情况： 第一是积极构建扶持贫困地区发展的财政政策体系。中央财政坚持支持扶贫开发与促进区域发展有机结合， 积极调整支出结构， 持续加大投资力度， 逐步构建较为完整的财政扶贫政策体系， 保障贫困地区区域发展和扶贫攻坚的资金需求， 具体措施有： 持续加大一般转移支付力度； 积极引导涉及民生的专项转移支付向贫困地区倾斜； 对贫困地区和贫困人口给予更有针对性的专项扶贫资金支持。第二， 扶持贫困地区发展和贫困群众脱贫致富是财政部义不容辞的责任。采取的行动包括： 千方百计继续加大对贫困地区的投入， 继续增加对贫困地区的转移支付力度， 加强各项与扶贫开发相关财政政策的协调配合， 充分发挥财政政策的综合扶贫效应， 推动城乡优质教育、卫生、文化资源向贫困地区覆盖。着力完善财政扶贫资金管理， 改革财政扶贫资金管理机制， 确保财政扶贫资金使用与贫困识别结果相衔接， 使资金准确瞄准贫困地区和贫困群众， 以激发贫困群众内生动力， 增强贫困群众自我发展能力。进一步加强财政扶贫资金的监管， 完善扶贫资金和项目管理的办法， 全面推行扶贫资金项目公告公示制。按照权责匹配原则， 强化地方监管的责任， 充分发挥社会监督的作用， 构建常态化多元化的监督检查机制， 对财政扶贫资金使用管理中出现的违法违规行为要严厉问责， 保障扶贫资金安全有效地使用。
　　交通扶贫工作主要的做法， 一是注重规划的引领， 专门制定交通建设的扶贫规划， 除了在编制交通中长期运输发展规划中加大对扶贫的统筹， 还专门制定集中连片特困地区交通扶贫的纲要， 并由１９ 个省（区） 人民政府签订了交通扶贫协议， 以改善民生为主线， 解决制约贫困地区交通发展的瓶颈问题为主攻方向， 大力推进农村公路和普通干线道路的建设， 积极推进交通基本公共服务的均等化。二是加强省的协作， 认真做好交通运输部联系的六盘山片区的工作。三是深入开展定点扶贫和对口支援工作， 着力解决在交通扶贫中的一些特殊困难， 在支持全国贫困地区交通发展的同时， 积极探索创新社会扶贫的新道路， 扎实做好定点扶贫的四川省阿坝州和对口支援的安远县的帮扶工作。要做好以下工作： 一是要继续实施好交通建设的扶贫规划。二是在编制“ 十三五” 规划的同时， 统筹好扶贫工作。三是继续深入开展六盘山扶贫攻坚工作。四是加大交通扶贫工作， 落实督促检查力度。五是加强农村公路和交通扶贫制度的建设， 扎实推进交通扶贫的法制化建设。
　　水利部门长期以来始终按照中央关于扶贫开发的战略部署， 把加强水利扶贫工作作为一项重要任务， 扶持水利建设。坚持以问题为导向， 牢固把握扶贫工作的方针政策， 通过大量的调查研究， 针对贫困地区普遍存在的水资源问题， 结合水利行业的特点， 提出了“ 五水加科技” 的水利扶贫思路， 从饮水安全、农村水利、农村水电、水土保持、水文方面入手， 不断改善农民生产生活的条件， 同时着力增强贫困地区水利事业的自我发展能力。水利部始终坚持以规划为引领， 紧密结合贫困地区水利的实际情况， 组织全国水利扶贫工作， 全国水利战略的规划， 全国水利扶贫的规划， 水利援疆， 以及对口支援革命老区等水利扶贫相关的规划。对水利扶贫工作在时间与空间上进行系统布局、统筹安排， 充分发挥以规划指导协调各方面资源的作用， 形成水利扶贫的合力。水利部积极推进农村饮水安全， 农村水利， 小流域综合治理， 中小河流治理等工程项目， 努力实现项目到村， 效益到户， 直接解决贫困群众因水带来的困难。水利部始终坚持以项目支持为主渠道， 充分发挥水利行业的优势， 采取试点先行， 逐步实施、全面推进的办法， 积极探索和创新以项目支持为水利扶贫的主渠道， 以干部挂职帮扶为连接贫困地区的重要桥梁， 以人才培训和技术支持为主要内容的科教帮扶手段， 以形式多样的捐资助学送温暖献爱心模式， 在全国形成了扶贫试点、行业扶贫、片区扶贫、定点扶贫和对口支援“ 五位一体” 的大水利扶贫格局， 营造水利系统齐抓共管的水利扶贫氛围。水利部还建立了水利扶贫工作五省联系扶贫制度、水利扶贫项目年度规章制度、对口帮扶互动机制、扶贫工作调研制度和干部挂职帮扶的制度， 形成了水利部统一领导， 直属单位对口帮扶， 各级水利部门密切配合的上下联动、合理推进的水利扶贫工作机制。
　　卫生部门特别强调努力为贫困地区群众提供安全有效、物美价廉的医疗卫生服务。在“十二五” 期间卫生部门推出一系列应对贫困的措施： 一是抓基础， 针对贫困地区儿童营养缺乏的实际情况， 实施了贫困地区儿童营养改造项目， 为６—３６ 个月的婴幼儿， 每天免费提供营养餐包。积极开展贫困地区新生儿疾病筛查项目的试点， 已在４９ 万例新生儿中开展两种遗传代谢病和听力障碍的筛查。二是抓重点疾病的防治， 支持贫困地区开展艾滋病、结核病等重大传染病和地方病防治工作。三是抓长远， 着眼于整个贫困地区群众， 提高医疗服务， 改善服务质量， 将人均基本公共卫生服务补助标准提高到３５ 元， 为贫困地区群众全面开展健康档案管理、健康教育、预防接种、０—６岁儿童的管理、老年人健康管理等１１ 大类４９ 项基本公共卫生服务， 提高新型农村筹资水平和政府补助标准， 开展２０ 种重大疾病医疗保障试点工作， 大病患者实际报销比例提高了１２ 个百分点， 超过６０％。四是加大技术支持和指导的力度， 派出２４ 支国家级医疗队赴贫困地区， 开展技术指导和代教培训， 帮助提升医疗服务水平， 同时协调建立城市大医院以贫困地区医疗卫生机构的远程会诊系统。加强远程培训， 提高贫困地区医疗卫生的服务能力。在计划生育家庭扶贫开发方面， 实施农村部分计划生育家庭奖励服务制度， 计划生育特殊困难家庭特别扶助制度等， 推动各项惠民政策， 帮助计划生育家庭解决生产生活的困难， 促进农村计划生育家庭致富奔小康， 实施幸福家庭创建活动和新农村新家庭计划项目， 启动圆梦女孩自愿行动， 开展针对农村贫困女孩的公益性帮扶活动等。
　　多年来金融扶贫的成效显著： 一是贫困地区金融组织体系不断完善， 现在县一级的银行业机构和保险机构有比较充分的布点， 服务也比较周到。二是金融产品和服务的方式日益丰富。三是贫困地区金融基础设施逐步完善。四是金融扶贫的力度在不断地扩大。五是扶贫贴息贷款的政策落实取得了积极的进展。金融扶贫的经验体现在： 一是要坚持因地制宜， 金融扶贫提供的金融服务要符合当地的实际。二是扶贫开发一定要与区域发展相结合， 要通过区域发展带动扶贫开发， 通过扶贫开发促进区域发展。当前金融部门在服务扶贫开发方面的重点工作包括： 一是以发展小型金融机构为重点， 健全和完善多层次的普惠金融组织体系， 尽最大的能力提高金融服务的覆盖率。二是以加强农村支付体系和征信体系建设为重点， 健全和完善金融基础设施。三是以推进农村金融产品和创新为重点， 积极拓宽农村贷款抵押物的范围， 提高农村信贷的可获得性。四是以协调金融政策和财政政策为重点， 积极推动地方政府完善扶贫金融配套制度和体系， 提高金融机构服务扶贫开发的积极性。
　　金融扶贫中特惠金融扶贫是本次论坛重点讨论的专题之一。在我国扶贫开发过程中， 金融扶贫作为扶贫开发工作的一项政策手段， 对贫困人口发展产业、增加收入发挥着重要作用。在金融扶贫中， 除了普惠金融， 特惠金融对于贫困人口尤其重要。特惠金融的另一个提法就是金融扶贫。由于商业信贷对贫困群体有排斥现象， 因此特惠金融产生需求。金融扶贫解决的就是低收入、偏远地区、欠发达地区人群的金融服务需求。国内特惠金融政策并不罕见， 比如提供扶贫贴息贷款， 向农户、小微企业弱势群体提供补贴性的信贷， 青年创业担保贴息贷款， 妇女创业贴息贷款、扶贫互助资金等。但是， 在金融扶贫问题上仍面临着很多挑战： （１） 现在农村信用社都在进行商业化、市场化、股份制改造， 有对利润的追求， 还要满足弱势群体金融需求。（２）利率市场化也对金融扶贫构成挑战。（３）农村的贫困群体居住分散， 金融需求规模小， 难以满足商业化， 以及贫困群体本身利用负债经营的意识和胆识不足， 都构成金融扶贫的挑战。在中国推进特惠金融的方向是， 宏观上培育本土化草根金融体系， 还有就是推动金融体系的建设， 完善信用环境和小额贷款的机制创新。解决金融扶贫的一些问题， 最主要的是增加金融供给， 而增加金融供给的关键就是要鼓励金融创新。
　　全国妇女联合会在妇女减贫方面所做的工作， 第一个方面是源头参与， 深入了解贫困妇女的特点和需求， 并向政府和相关部门反映， 来推动把性别意识纳入国家的扶贫计划和相关的法律政策之中。在精准扶贫方面， 希望针对妇女儿童的特殊需求， 制定精准扶贫的措施。第二个方面是面向贫困妇女开展服务， 通过各种有效的途径来帮助贫困地区的妇女增强自主性， 增加机会和收入， 摆脱贫困。第三个方面是服务健康需求， 开展健康服务来提高妇女的健康水平。第四个方面是服务特困妇女的需求， 改善妇女儿童的生活状况， 通过全国妇联的中国妇女发展基金会和中国儿童少年基金会， 开展面向特困的妇女儿童提供服务。
　　本次论坛重点讨论问题第二个是青年参与扶贫责任。青年参与扶贫有重要作用和深远意义， 一是贫困地区青年既是重要的扶贫对象， 也是增强贫困地区自我发展能力的关键因素， 在扶贫开发战略实施过程中， 具有不可替代的作用。二是青年群体中蕴藏着巨大的志愿服务， 是参与新一轮扶贫开发的有生力量。青年人参与扶贫的责任是历史赋予的， 因为青年人是社会的中流砥柱， 是国家的未来， 民族的希望。青年人要做好扶贫工作， 首先要敢于担当责任， 同时， 在扶贫工作过程中， 要找准扶贫工作目标， 把握有效的扶贫方法， 深刻地理解党和国家领导人对青年的厚望。当前， 我国青年参与扶贫的方式日渐丰富， 例如扶贫青年志愿者、大学生村官、三支一扶、博士后扶贫， 青年农村致富带头人等。在扶贫开发过程中， 涌现出一批青年参与扶贫的优秀典型事例。
　　社会扶贫机制创新是本次论坛另一重点讨论问题。社会扶贫， 是构建我国大扶贫格局中的重要组成部分， 发挥着日益重要的作用。开发道德市场、开发穷人资本和发展社会企业是当前国际社会组织推动扶贫工作的重要创新。目前， 社会扶贫机制创新在我国的实践中也开始展开并日趋丰富， 如从妇女发展、社会组织参与等角度推动社会扶贫机制创新。广东省在推动社会扶贫机制创新方面很典型， 值得全国学习借鉴。广东省推进社会力量参与扶贫机制， 包括： 一是宣传机制的创新， 第一次设立“ 扶贫济困日”。广东省把６ 月３０ 日设为“扶贫济困日”。二是社会扶贫多元主体培育机制创新。改革社会组织双重管理体制， 社会组织以前是要双重登记的， 广东市取消这个登记， 全面实施社会组织的直接登记， 这样广东省范围内的社会组织增长得非常快。三是社会扶贫政策机制创新， 政府向社会组织购买服务， 解决城市中新的贫困群体问题。四是社会扶贫项目扶持机制创新， 率先举办慈善项目的推介会。五是社会扶贫参与力量动员机制的创新， 引进公益创投的概念。六是社会扶贫的目的、渠道拓展的机制创新， 即把公募权开放。广东省社会力量参与扶贫的多元形式： 第一是传媒公益扶贫， 南方报业集团在广东扮演了非常重要的作用。第二是内嵌式的扶贫， 需要引进一个专业的社会工作机构。第三是非物质的扶贫， 包括教育扶贫， 心理扶贫， 精神扶贫等。第四是针对女性的扶贫， 如一些比较专业的从事妇女机构的ＮＧＯ （ 非政府组织）。第五是公益组织与企业的合作扶贫。第六是公益组织之间的联动式扶贫。第七是全民公益的扶贫。除了广东省的经验外， 中国扶贫基金会在创新参与方式方面提供了很好的素材， 如爱加餐、爱心包裹、“ 善行者”、“饥饿２４ 小时” 项目的组织方式。当然， 社会扶贫机制创新的国际案例有很多， 都可以借鉴。
　　多维贫困与精准扶贫也是论坛重点讨论的专题之一。国际上， 近年来兴起多维贫困研究。贫困是一个复杂的社会问题， 需要超越收入的维度， 从多维视角去理解， 进而推动扶贫工作。因为人的基本需要是多方面的， 贫困的表现也是多维度的， 收入只是满足人的基本需要， 实现人类发展的手段； 贫困人口生活质量在多方面的改善， 才是人类发展真正的目的。联合国开发计划署的多维贫困指数从教育、卫生、生活３ 个维度， １０ 个指标来评价贫困， 有利于推进切实可行的政策。目前有４０ 多个国家， 开始或者正在开始开发国家的多维贫困指数。哥伦比亚等国家较早采用多维贫困指数监测贫困， 并且依照这个指数监测制定国家战略。我国虽然没有明确提出多维贫困的概念， 但是国家扶贫战略和措施与多维贫困的观念是一致的。精准扶贫是当前我国扶贫开发战略中的核心理念。近两年来， 国家推进以建档立卡为基础的到村到户精准扶贫工作的同时， 也注意到必须把实施精准扶贫与区域发展有机结合起来， 实行双轮驱动。
（中国国际扶贫中心研究处） 

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