城市贫困问题研究

　　一、城市贫困的基本形势
　　（一） 城市贫困人口规模
　　城市贫困是指城市里居住的人口因为缺乏满足其基本需要的手段， 生活处于困难境地的一种状态。① 城市贫困在２０ 世纪９０ 年代中期逐渐成为日益显著的问题， 因为缺乏官方的统一测算标准， 各项研究对城市贫困人口的规模尚无统一结论。
　　由于中国长期实行城乡分割的户籍制度， 因此关于城市贫困的测算对象一直有争论。理论上， 城市居民是指居住在市区内的所有居民， 既含非农业居民， 又含当地部分农民以及从外地（ 主要是从农村） 流入城市并暂住城市的农业人口（ 或称流动人口）。② 然而目前， 国家统计中的城市贫困人口主要是指城市最低生活保障对象。截至２０１４ 年年底， 我国城市低保对象为１８７７ 万人。由于低保政策体系是以城市户籍为基础的， 因此， 这一测算只包括具有城镇非农业户口的贫困人口。根据２０１０ 年第六次人口普查的数据显示， 全国城镇非农业人口为３.８ 亿， 而城市居民人口约６.７ 亿， 二者差异很大， 这对城市贫困规模测算的影响不可忽视。另据国家统计局公布的数据显示， ２０１４ 年全国流动人口的总量是２.５３ 亿③， 占全国总人口的１８.５％， 其中有超过七成是从农村流向城市， 因此说以城市低保为标准的测算大大低估了城市贫困的实际规模。
　　２０１１ 年中国科学院发布的《中国城市发展报告Ｎｏ.４》指出， 中国城市贫困人口约５０００ 万。此次估算的依据是国家统计局、民政部和一些地方政府开展调研， 得出“城市贫困人口比例在７.５％—８.７％”， 以国家统计局２０１０ 年《中国统计年鉴》公布的２００９ 年年底的城镇人口数６２１８６ 万人为基数， 按８％ 的比例计算所得。
囿于数据的可得性， 在分析城市贫困人口的状况时主要以分析城市最低生活保障对象为代表， 但在具体问题论述中仍认为城市贫困人口实际应该包括从农村迁移到城市的流动人口。
① 王小林， 张德亮：《中国城市贫困分析（１９８９—２００９） 》，载《广西大学学报》（哲学社会科学版）， ２０１３ 年第２ 期。
② 王有捐：《对目前我国城市贫困状况的判断分析》，载《市场与人口分析》， ２００２年第６ 期。
③ 国家统计局： 《２０１４年国民经济和社会发展统计公报》， ２０１５年１ 月２０ 日。
　　（二） 城市贫困人口构成
　　从城市贫困人口的构成来看。城市贫困人口主要包括城市中未就业或失业人口、在业低收入人口、低工资的离退休人员、特殊困难人员、长期临时性劳务人员、没有养老金的老年人口和外来常住人口、流动人口等。① 
　　从城市低保对象来看， 失业人员（ 包含登记和未登记失业人员）、在校学生、老年人、残疾人、“ 三无” 人员（ 无劳动能力、无收入来源和无法定抚养人的人员） 等“弱势群体” 在低保对象中占比例较高。失业群体构成了低保对象最重要的来源之一， ２０１４ 年， 低保对象中失业者为７１１.３ 万， 约占低保对象的３７.８％。老年人、在校生、残疾人和“ 三无” 人员分别占１６.７％、１４.１％、８.４％ 和２.６％ （ 见表１）。从２００７—２０１４ 年整体变化趋势上来看， 失业者和在校生的所占比例在缓慢下降， 老年人和残疾人的比例在逐年上升。
表１　城市低保对象中老年人、残疾人、“ 三无” 人员失业者和在校生的情况

年份	低保总数（万人）	失业者（万人）	失业者比例（%）	在校生（万人）	在校生比例（%）	老年人（万人）	老年人比例（%）	残疾人（万人）	残疾人比例（%）	“三无”人员（万人）	“三无”人员比例（%）
2007年	2272.1	991.5	43.6	321.6	14.2	298.4	13.1	161.0	7.1	125.8	5.5
2008年	2334.8	966.5	41.4	358.1	15.3	316.7	13.6	169.1	7.2	106.9	4.6
2009年	2345.6	921.1	39.3	369.1	15.7	333.5	14.2	181.0	7.7	94.1	4.0
2010年	2310.5	912.7	39.5	357.3	15.5	338.6	14.7	180.7	7.8	89.3	3.9
2011年	2276.8	895.4	39.3	348.5	15.3	346.9	15.2	184.1	8.1	80.3	3.5
2012年	2143.5	822.5	38.4	318.3	14.8	339.3	15.8	174.5	8.1	64.9	3.0
2013年	2064.2	782.2	37.9	303.2	14.7	330.3	16.0	169.2	8.2	58.0	2.8
2014年	1880.2	711.3	37.8	265.3	14.1	313.6	16.7	157.9	8.4	49.4	2.6

备注： ２０１４ 年为全国第４ 季度数据。资料来源： 民政部网站。

① 徐丽萍：《统筹城乡贫困， 将城市贫困问题纳入国家扶贫开发战略》，载《减贫研究参考》， ２０１５年第１ 期。
　　（三） 城市贫困人口分布

　　从城市贫困人口的区域分布来看， 我国城市贫困人口主要分布在中西部地区。根据国家统计局城调总队的测算， ２０００ 年东部地区贫困人口２７２ 万， 中部地区贫困人口５８２ 万， 西部地区人口１９６ 万； 占全国城市人口５３％ 的中西部地区， 却占了全国贫困人口近３ ／ ４。我国城市贫困人口主要分布在中西部地区。

　　根据２００２ 年８ 月中华全国总工会的一项调查， 全国２６ 个省份的１７９５.９ 万城市贫困居民中， 东部地区９ 个省份贫困人数最少， 共３９３.５ 万人， 占城市贫困居民总数的２１.９％， 贫困率为３.１％； 西部地区有贫困居民４５２. ７ 万人， 占全国城市贫困居民总数的２５.２％， 贫困率高达７.３％； 中部地区８ 个省份贫困人口最多， 达到９４９. ７ 万人， 占城市贫困居民总数的５２.９％， 超过了东、西部地区城市贫困人口的总和， 贫困率高达８.４％， 反映出中部地区既是城市人口相对集中的地区， 又是城市贫困问题十分突出的地区。① 

　　根据民政部２０１４ 年第４ 季度分省数据显示， 我国东部城镇低保人口３２３.５ 万， 占１７.２％， 中部８０７.２ 万， 占４２.９％， 西部７４９.４ 万， 占３９.９％。中西部地区城市贫困情况比较突出。

　　（四） 城市相对贫困状况

　　城市贫富收入差距仍然较大， 但已经有所缩小。根据国家统计局的最新数据（见表２）， ２０１２ 年城镇居民最低收入户的人均可支配收入为８２１５.１ 元， 仅占总体平均水平的３３.４％， 是最高收入户人均收入的１２.９％， 城镇居民收入差距仍然比较明显。但从增长速度上来看（ 见图１）， ２００３—２００５ 年期间， 城镇居民最高收入户人均可支配收入的增长率一直高于最低收入户， 从２００６ 年起， 最低收入户人均可支配收入的增长率开始超过最高收入户， 这一变化虽然在２００８ 年出现反复， 但总体趋势保持稳定。到２０１２ 年， 最高收入户人均可支配收入增长率为８.４７％， 而同期最低收入户人均可支配收入增长率达１９.４７％， 比最高收入户的增长率高了１１％， 这表明城镇居民收入差距有所缩小， 且缩小速度有加快的迹象。

表２　城镇居民人均可支配收入情况， ２００２—２０１２ 年（单位： 元）

年份	平均收入	最低收入户（10%）	较低收入户（10%）	中等偏下户（20%）	中等收入户（20%）	中等偏上户（20%）	较高收入户（10%）	最高收入户（10%）	最高与最低收入之比
2012年	24564.7	8215.1	12488.6	16761.4	22419.1	29813.7	39605.2	63824.2	7.8
2011年	21809.8	6876.1	10672.0	14498.3	19544.9	26420.0	35579.2	58841.9	8.6
2010年	19109.4	5948.1	9285.3	12702.1	17224.0	23188.9	31044.0	51431.6	8.6
2009年	17174.7	5253.2	8162.1	11243.6	15399.9	21018.0	28386.5	46826.1	8.9
2008年	15780.8	4753.6	7363.3	10195.6	13984.2	19254.1	26250.1	43613.8	9.2
2007年	13785.8	4210.1	6504.6	8900.5	12042.3	16385.8	22233.6	36784.5	8.7
2006年	11759.5	3568.7	5540.7	7554.2	10269.7	14049.2	19069.0	31967.3	9.0
2005年	10493.0	3134.9	4885.3	6710.6	9190.1	12603.4	17202.9	28773.1	9.2
2004年	9421.6	2862.4	4429.1	6024.1	8166.5	11050.9	14970.9	25377.2	8.9
2003年	8472.2	2590.2	3970.0	5377.3	7278.8	9763.4	13123.1	21837.3	8.4
2002年	7702.8	2408.6	3649.2	4932.0	6656.8	8869.5	11772.8	18995.9	7.9

数据来源： 国家统计局网站。
① 钱林：《当前中国城市贫困问题研究》，载《经济与社会发展》， ２００７年第１ 期。

 

　　我国的城市贫困除了收入贫困之外， 还表现为多维度的贫困。王小林和Ａｌｋｉｒｅ （２００９） 采用多维贫困测量方法， 利用２００６ 年中国健康与营养调查数据， 对中国城市和农村家庭多维贫困进行了测量。测量结果表明， 中国城市和农村家庭都存在收入之外的多维贫困， 城市和农村近１／５ 的家庭存在收入之外任意３ 个维度的贫困。维度分解结果表明， 卫生设施、健康保险和教育对多维贫困指数的贡献最大。对样本的城乡分解结果表明， 黑龙江省和广西壮族自治区的城市多维贫困比较突出。

　　二、城市贫困的主要问题

　　城市贫困多表现为个案现象， 是同一屋檐下的贫困， 它不同于以区域为主要特征的农村贫困； 城市人口集中， 人际交往多， 贫困问题产生的社会摩擦和社会影响较之农村更大。① 国际经验表明， 城市贫困会增加城市犯罪， 甚至催生恐怖活动（Ｍｏｕｓｓｅａｕ， ２０１１）。与农村贫困相比， 城市贫困更容易引发社会危机。

　　（一） 失业

　　失业是导致城市贫困的最主要原因之一。我国失业形势依然严峻。根据人力资源和社会保障部数据显示， ２０１４ 年年底城镇登记失业人数为９５２ 万人， 城镇登记失业率为４.０９％。② 然而城镇的实际失业人口远超过这个数字。国家统计局通报２０１４ 年城镇净增就业１０７０ 万人， ２０１４ 年调查失业率在５.１％ 左右。① 经济学人信息部（ＥＩＵ） 根据其与国际货币基金组织（ＩＭＦ） 和国际劳工组织（ＩＬＯ） 联合进行的研究发表报告估计， 中国２０１４ 年的实际失业率达到６.３％， 高于英国和美国。② 城市中的失业问题不仅会恶化城市贫民的贫困状况， 而且会带来社会的不稳定。

① 王有捐：《对目前我国城市贫困状况的判断分析》，载《市场与人口分析》， ２００２年第６ 期。

② 人力资源和社会保障部： 《２０１４年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》， ２０１５年５ 月２８ 日。

① 国务院新闻办公室就２０１４ 年国民经济运行情况举行发布会， 中国网文字实录ｈｔｔｐ： ／／ｗｗｗ..ｃｈｉｎａ..ｃｏｍ..ｃｎ ／ｚｈｉｂｏ ／２０１５－０１ ／２０ ／ｃｏｎｔｅｎｔ＿ ３４５９３７４８..ｈｔｍ？ ｓｈｏｗ ＝ｔ， ２０１５ 年６ 月１５ 日。

② 中国去年失业率５.. １％ 　英媒： 明显高于往年， 参考消息网ｈｔｔｐ： ／／ｃｈｉｎａ..ｃａｎｋａｏｘｉａｏｘｉ..ｃｏｍ ／２０１５ ／０１２１ ／６３６３３４.. ｓｈｔｍｌ， ２０１５ 年６ 月１５ 日。

        我国劳动年龄人口比重下降， 不同年龄劳动力供给分化趋势加剧。从劳动年龄人口总量上来看， 《２０１４年国民经济和社会发展统计公报》显示， ２０１４ 年年底１６—５９ 岁的人口占比为６７％， 比２０１３ 年年底下降０.６ 个百分点， 减少３７１ 万人， 我国劳动年龄人口已连续三年萎缩。２０１４年外出农民工有１６８２１ 万人， 增速为１.３％， 比２０１３ 年增速下降０.４ 个百分点。农民工总量， 特别是跨省流动农民工的增速正进一步减缓。从劳动年龄人口的结构来看， 青年劳动力总量在下降， 中老年劳动力总量在上升， 新生劳动力中大学生占５０％ 左右， 并成为一种常态。劳动力年龄结构分化将引发劳动力供给结构性矛盾， 劳动力市场供求的匹配度下降， 结构性失业问题凸显。

近年来， 以高校毕业生为主体的青年就业难的问题突出。高校毕业生的失业主要表现为区域性、行业性、性别上的结构性失业。从２００５ 年至２０１４ 年， 全国普通高校毕业生从３３８ 万人增长到７２７ 万人。２０１４年城镇新增就业人数１３２２ 万人， 高校毕业生占了５５％。根据人社部最新劳动统计年鉴， ２０１３ 年城镇失业人口中２５—２９ 岁男性， 大学本科学历的失业率为２５.１％， 研究生为６６.４％， 同一年龄区间的女性， 大学本科学历的失业率为２８.３％， 研究生为５５％。处于这一年龄区间的研究生大多刚刚毕业， 却比本科生的失业率高出１ 倍甚至更多。在３０—３４ 岁区间， 整体上研究生的失业率也略高于本科生， 本科为１２.３％， 研究生为１３％。高学历人员的失业是一种人力资源的浪费， 甚至会在一定程度上抑制未来家庭对教育的投资意愿。高校毕业生失业带来的收入缺失会增加其个人和家庭陷入贫困的风险。长期失业带来的心理落差， 会影响个人的成长、家庭的和睦和社会的和谐。

　　（二） 老龄化

　　自２１ 世纪初我国正式步入老龄化社会以来， 我国老年人口增速加快， 规模大， 截至２０１４ 年底， 全国６０ 岁及以上老年人口达２.１ 亿， 占总人口的１５.５％， 其中６５ 岁及以上人口１.４ 亿， 占总人口的１０.１％。老年人由于面临健康状况、劳动能力和收入水平逐渐下降等问题， 是极易陷入贫困的脆弱群体。当前， 我国家庭的规模在缩小， 传统的家庭养老功能正逐渐弱化， 这使得老年人对公共服务的需求和依赖程度加大。

　　根据国家卫生和计划生育委员会发布的《中国家庭发展报告（ ２０１５ 年）》显示， 我国的家庭规模小型化， 二人家庭、三人家庭是主体， 同时， 单人家庭、空巢家庭、丁克家庭也在不断地涌现。“ 空巢” 老人， 也就是子女离家后的老年人， 占到老年人总数的一半； 家庭养老需求和医养结合的需求比较强烈， 老人养老主要靠自己和家庭成员， 最强烈的需求是健康医疗， 特别是对社会化需求比较强烈。另据全国城乡失能老年人状况研究显示， ２０１３ 年全国失能老年人数达３７５０ 万人， 预计２０１５ 年失能老年人数将超过４０００ 万人， 占我国老年人口的近２０％。失能老人家庭对健康医疗的需求和费用开支更大。随着老龄化速度的加快， 老年人的疾病负担和照料负担将使老年人及其所在的家庭面临更加严峻的贫困风险， 对社会公共服务的需求压力也将继续增大。

　　（三） 城市化

　　我国城市化发展迅速， ２００２ 年至２０１１ 年１０ 年间， 我国城镇化率以平均每年１.. ３５ 个百分点的速度发展， 城镇人口平均每年增长２０９６ 万人。２０１１年， 中国城市地区的居住人口数量首次超过农村， 城镇人口比重达到５１.２７％。联合国开发计划署发布的《２０１３中国人类发展报告》指出， ２０１１ 年中国城市人口首次超过农村人口， 中国用６０ 年时间将城镇化率从１０％ 提高到５０％， 而同样的改变， 欧洲用了１５０ 年， 拉丁美洲用了２１０ 年。２０１４年中国城镇化率达到５４.７７％ （ 国家统计局， ２０１５）， 比２０１３ 年增长了１.９％。

　　快速城市化的进程背后， 城市化的质量受到质疑。在中国的官方统计中，“ 城镇” 不仅包括城市区域， 也包括由城镇提供公共服务的乡村， 而且， 这里的城镇人口指的是城镇常住人口， 包括了居住期限已经超过６ 个月的农村流动人口， 但农村流动人口并不能在真正意义上完全享有城市的公共服务和社会保障权利， 这意味着中国城市化率被高估。

　　城市化是一把双刃剑， 既可以是缓解城市贫困的动力， 也可能是引发城市贫困的祸首。城市化有利于促进经济的发展， 经济的持续发展可以为贫困人口带来更多的就业机会， 从而增加收入， 逐渐从经济上摆脱贫困。但同时， 在快速城市化的进程中， 大量人口持续涌入大城市， 当超过城市的容纳限度时， 将会引发公共服务供给不足、物价上涨、失业率上升等问题， 反而会增加城市贫困人口。“城市化并不意味着居住在城市里的每个人都一定能够享受到城市化带来的各种机会和成果。生活在社会底层的贫困群体， 往往知识水平和技能都较为缺失。城市生活对其而言， 可能意味着更为恶劣的生存环境和各种权利的丧失、剥夺以及受到社会排斥（刘倩倩， ２０１４）。”

　　近年来， 特大城市贫困问题日益凸显。中国社会科学院《２０１４年城市发展报告》聚焦中国特大城市贫困问题， 报告指出：“ 中国绝对贫困率一直呈下降趋势， 温饱问题在全国范围内基本得到解决， 但在许多大城市出现了新型贫困现象， 包括社会基本制度转型而产生的转型性贫困和经济增长速度长期超出居民收入增长速度而产生的收入萎缩与支出风险性贫困， 这些使得相对贫困率和主观贫困率上升。”① 

　　（四） 户籍制度

　　长期以来， 我国实行城乡二元的户籍制度， 与此相对应的是城乡分割的社会保障制度。就城市贫困而言， 由于户籍的限制， 农村户籍的流动人口的贫困状况是以农村贫困标准来衡量的， 被统计在农村贫困人口中。他们虽然生活在城市， 却无法落地生根， 享受到城市的社会保障和社会救助服务。他们又长期远离故土， 难以从农村扶贫政策中直接受益。有学者指出：“城乡扶贫体系的设置具有很强的‘属地’ 性质， 致使广大的流动人口被排斥在现有扶贫体系之外， 成为‘制度外’ 贫困群体。”② 

　　２０１４ 年７ 月３０ 日， 备受关注的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布。意见规定， 要进一步调整户口迁移政策， 统一城乡户口登记制度， 全面实施居住证制度， 加快建设和共享国家人口基础信息库， 稳步推进各项城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到２０２０ 年， 基本建立与全面建成小康社会相适应， 有效支撑社会管理和公共服务， 依法保障公民权利， 以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度， 努力实现１ 亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

　　户籍制度的改革， 是城市减贫工作的大好机遇。未来， 随着户籍与各种城市福利制度的脱钩， 城乡统筹发展， 城市社会保障体系的覆盖面扩大， 这对于解决流动人口贫困问题、建立完善的城市减贫工作机制是一个重要的机遇。同时， 户籍制度的改革对减贫工作也提出了新的挑战， 贫困人口将以常住人口为对象， 城市和农村的贫困发生率和贫困人口规模将发生变化， 城乡减贫工作的格局也将发生深刻的变化。如何实现减贫工作的城乡统筹， 需要在制度衔接、技术手段、部门协同和资源动员等多个方面开展工作机制和管理体制改革和创新。

① 蒋贵凰：《聚焦中国特大城市贫困问题》，载《中国城市发展报告》，社会科学文献出版社， 北京， ２０１４ 年９ 月， 第１８１－１９３ 页。

② 林万龙：《城乡一体化进程中中国反贫困政策体系的挑战》，第７ 届中国—东盟社会发展与减贫论坛背景报告， ２０１３ 年８ 月。

　　三、城市反贫困政策和措施

　　（一） 预防性政策———社会保险

　　根据人力资源和社会保障部《２０１４年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》， ２０１４年全年五项社会保险（ 含城乡居民基本养老保险） 基金收入合计３９８２８ 亿元， 比２０１３ 年增加４５７５ 亿元， 增长率为１３.０％。基金支出合计３３００３ 亿元， 比２０１３ 年增加５０８６ 亿元， 增长率为１８.２％。社会保险覆盖面进一步扩大。

　　１.养老保险

　　２０１４ 年２ 月， 国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度， 解决了劳动者特别是农民工参加职工和城乡居民基本养老保险的制度衔接问题。

　　２０１４ 年参加城镇职工参加养老保险的人数持续增长， ２０１４ 年年底全国参加城镇职工基本养老保险人数为３４１２４ 万人， 比２０１３ 年年底增加１９０６ 万人。参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为５４７２ 万人， 比２０１３ 年年底增加５７７ 万人。２０１４年城镇职工基本养老保险基金总收入２５３１０ 亿元， 比２０１３ 年增长１１.６％， 其中征缴收入２０４３４ 亿元， 比２０１３ 年增长９.７％。各级财政补贴基本养老保险基金３５４８ 亿元。全年基金总支出２１７５５ 亿元， 比２０１３ 年增长１７.８％。

　　２０１４ 年年底， 城乡居民基本养老保险参保人数５０１０７ 万人， 比２０１３ 年年底增加３５７ 万人。全年城乡居民基本养老保险基金收入２３１０ 亿元， 比２０１３ 年增长１２.６％。其中个人缴费６６６ 亿元， 比２０１３ 年增长４.７％。基金支出１５７１ 亿元， 比２０１３ 年增长１６.５％。基金累计结存３８４５ 亿元。

　　２. 医疗保险

　　２０１４ 年年底， 全国参加城镇基本医疗保险人数为５９７４７ 万人， 比２０１３ 年年底增加２６７４ 万人。其中， 参加职工基本医疗保险人数２８２９６ 万人， 比２０１３ 年年底增加８５３ 万人； 参加城镇居民基本医疗保险人数为３１４５１ 万人， 比２０１３ 年年底增加１８２１ 万人。在职工基本医疗保险参保人数中， 参保职工２１０４１ 万人， 参保退休人员７２５５ 万人， 分别比２０１３ 年年底增加５４０ 万人和３１３ 万人。２０１４年年底， 参加城镇基本医疗保险的农民工人数为５２２９ 万人， 比２０１３ 年年底增加２１１ 万人。

　　２０１４ 年城镇基本医疗保险基金总收入９６８７ 亿元， 支出８１３４ 亿元， 分别比２０１３ 年增长１７.. ４％ 和１９.６％。２０１４年年底， 城镇基本医疗统筹基金累计结存６７３２ 亿元（ 含城镇居民基本医疗保险基金累计结存１１９５ 亿元）， 个人账户积累３９１３ 亿元。

　　３.失业保险

　　全国参加失业保险人数为１７０４３ 万人， 比２０１３ 年年底增加６２６ 万人。其中， 参加失业保险的农民工人数为４０７１ 万人， 比２０１３ 年年底增加３３１ 万人。２０１４年年底， 全国领取失业保险金人数为２０７ 万人， 比２０１３ 年年底增加１０ 万人。２０１４年共为７８ 万名劳动合同期满未续订或提前解除劳动合同的农民合同制工人支付了一次性生活补助。

　　２０１４ 年失业保险基金收入１３８０ 亿元， 比２０１３ 年增长７.１％， 支出６１５ 亿元， 比２０１３ 年增长１５.６％。２０１４年年底， 失业保险基金累计结存４４５１ 亿元。

　　４.工伤保险

　　２０１４ 年年底全国参加工伤保险人数为２０６３９ 万人， 比２０１３ 年年底增加７２２ 万人。其中， 参加工伤保险的农民工人数为７３６２ 万人， 比２０１３ 年年底增加９８ 万人。２０１４年认定（视同） 工伤１１４.７ 万人， 比２０１３ 年减少３.７ 万人； ２０１４ 年评定伤残等级人数为５５.８ 万人， 比２０１３ 年增加４.６ 万人。２０１４ 年享受工伤保险待遇人数为１９８ 万人， 比２０１３ 年增加３ 万人。２０１４年工伤保险基金收入６９５ 亿元， 支出５６０ 亿元， 分别比２０１３ 年增长１３.０％ 和１６.３％。２０１４年年底， 工伤保险基金累计结存１１２９ 亿元（ 含储备金１９０ 亿元）。

　　５.生育保险

　　２０１４ 年年底， 全国参加生育保险人数为１７０３９ 万人， 比２０１３ 年年底增加６４７ 万人。２０１４年共有６１３ 万人次享受了生育保险待遇， 比２０１３ 年增加９１ 万人次。２０１４年生育保险基金收入４４６ 亿元， 支出３６８ 亿元， 分别比２０１３ 年增长２１.１％ 和３０.２％。２０１４ 年年末生育保险基金累计结存５９３ 亿元。

　　（二） 保护性政策———社会救助

　　２０１４ 年共有《社会救助暂行办法》《最低生活保障工作绩效评价办法》《生活无着的流浪乞讨人员救助档案管理办法》等十余项社会救助相关政策和法规发布， 社会救助法律体系得到进一步的完善， 社会救助工作机制进一步提升。

２０１４ 年５ 月１ 日，《社会救助暂行办法》正式开始实施， 这是中国首部社会救助综合性行政法规。《办法》将社会救助提升到了根本性、稳定性的法律制度层面， 将解决贫困群体基本生活需求的托底制度统一到一部行政法规之中， 构建了完整严密的安全网， 为提高社会救助工作法治化水平奠定了坚实基础。《办法》加强了社会救助统筹协调， 坚持了社会救助城乡统筹发展， 强化了社会救助家庭经济状况查询核对机制。

　　《社会救助暂行办法》十项新规定① 

　　构建社会救助制度体系： 明确了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助为主体、以社会力量参与为补充的社会救助制度体系。

　　. 统筹城乡社会救助发展

　　. 明确全面建立临时救助制度

　　. 提供经济状况核对机制的法定依据
　　. 提出救急难的方针性新要求

　　. 明晰规范申请办理途径

　　. 提出社会力量参与的支持条件

　　. 拓展社会救助工作方式

　　. 为基层能力建设提供保障条件

　　. 健全违法违纪责任追究机制

 

① 资料来源于首都之窗－北京市政务门户网站《社会救助暂行办法》解读专题网页， ｈｔｔｐ： ／ ／ｚｈｅｎｇｗｕ..ｂｅｉｊｉｎｇ..ｇｏｖ..ｃｎ ／ｚｗｚｔ ／ｓｈｊｚｊｄ ／ｄｅｆａｕｌｔ..ｈｔｍ， ２０１５ 年６ 月９ 日。

　　２０１４ 年４ 月， 民政部办公厅发布《关于增加城乡低保动态管理相关统计指标的通知》。在原社会服务统计月报、季报表中的“城市居民最低生活保障人数／ 户数” 指标下增加“其中： 当月新增／ 退出城市居民最低生活保障户数／ 人数”， 进一步加强了低保数据的动态管理。

　　２０１４ 年６ 月， 民政部印发《开展社会救助专项整治提高为民服务水平活动方案》。全面复核低保对象， 重点解决“ 人情保” 和“错保”， 促进低保政策的公平性； 建立完善“ 一门受理、协同办理” 机制， 完善社会救助窗口服务功能， 全面提升基层为民服务水平。

　　２０１４ 年１０ 月， 国务院《关于全面建立临时救助制度的通知》填补社会救助体系空白。进一步发挥社会救助托底线、救急难作用， 解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难。救助对象分为家庭对象和个人对象。既可依靠申请受理， 也可由政府民政部门和救助管理机构主动发现受理。救助方式包括发放临时救助金、发放实物、提供转介服务。

　　１.城市居民最低生活保障制度

　　（１） 发展概况

　　根据民政部《２０１４年社会服务发展统计公报》数据显示， 截至２０１４ 年年底， 中国共有城市低保对象１０２６.１ 万户、１８７７.０ 万人。２０１４ 年各级财政共支出城市低保资金７２１.７ 亿元， 其中， 中央财政补助资金５１８.８８ 亿元， 占总支出的７１.９％。２０１４年全国城市低保平均标准４１１ 元／ 人·月， 比２０１３ 年增长１０.１％； 全国城市低保月人均补助水平２８６ 元， 比２０１３ 年增长８.３％。（见表３） 

表３　我国城市居民最低生活保障制度基本情况

年份	低保人数（万人）	年增长率（%）	平均低保标准（元/月·人）	平均支出水平（元/月·人）
1998年	184.1	109.4	-	-
1999年	265.9	44.4	149.0	-
2000年	402.6	51.4	157.0	-
2001年	1170.7	190.8	147.0	-
2002年	2064.7	76.4	148.0	-
2003年	2246.8	8.8	149.0	58.0
2004年	2205.0	-1.9	152.0	65.0
2005年	2234.2	1.3	156.0	72.3
2006年	2240.1	0.3	169.6	83.6
2007年	2272.1	1.4	182.4	102.7
2008年	2334.8	2.8	205.3	143.7
2009年	2345.6	0.5	227.8	172.0
2010年	2310.5	-1.5	251.2	189.0
2011年	2276.8	-1.5	287.6	240.3
2012年	2143.5	-5.9	330.1	239.1
2013年	2064.2	-3.7	373.3	264.2
2014年	1877.0	-9.1	411.0	286.0

数据来源： 历年《中国民政统计年鉴》，民政部《２０１４年社会服务发展统计公报》，国家统计局《２０１４年国民经济和社会发展统计公报》。

　　（２） 覆盖对象

　　１９９８—２００２ 年， 城市低保覆盖的城市贫困人口急剧增加， 从１９９８ 年的１８１.４ 万人增加到２００２ 年的２０６４.７ 万人， 短短５ 年时间增加了１０.３８ 倍。低保覆盖人数在连续增长后， 趋于稳定， 此后的覆盖人群基本保持在２０００ 万人以上。２０１０年起城市低保覆盖人数开始逐步减少， ２０１４ 年底， 城市低保对象为１８７７ 万人， 比２０１３ 年减少了１８７.２ 万（见图２）。



　　（３） 低保标准

　　从２０１４ 年第４ 季度全国省（ 区、市）低保标准看（ 见表４）， 由于东部地区城市收入、消费水平和地方财政实力高出全国平均水平， 其低保标准也普遍较高。如上海市、北京市、天津市、浙江省和江苏省低保标准都在５００ 元以上， 其中上海市最高， 低保标准为７１０ 元。除了西藏自治区低保标准超过５００ 元外， 西部地区低保标准普遍较低， 其中， 宁夏回族自治区最低， 仅为３０４. ７７ 元， 上海市低保标准相当于宁夏回族自治区的２.３３ 倍。

表４　２０１４年第４ 季度各省（区、市） 低保标准

地区	平均低保标准（元/月）	区县数量	地区	平均低保标准（元/月）	区县数量
上海市	710.00	17	贵州省	395.00	90
北京市	650.00	16	陕西省	388.50	109
天津市	640.00	16	山西省	383.67	123
浙江省	573.30	92	海南省	379.58	24
江苏省	536.05	119	吉林省	371.70	74
西藏自治区	533.92	74	重庆市	369.00	40
内蒙古自治区	481.44	104	云南省	359.63	134
广东省	454.46	130	湖南省	352.76	138
辽宁省	452.77	111	青海省	350.98	46
山东省	451.89	170	广西壮族自治区	340.08	116
黑龙江省	446.84	142	四川省	336.17	188
河北省	431.90	194	新疆维吾尔自治区	329.17	133
安徽省	421.54	115	河南省	328.80	181
江西省	418.30	109	甘肃省	328.25	89
湖北省	410.97	111	宁夏回族自治区	304.77	22
福建省	404.37	87

数据来源：民政部网站。
　　２. 医疗救助
　　中国于２００３ 年启动农村医疗救助， ２００５ 年建立城市医疗救助制度， 两种制度资金和运行相互独立。２０１３年， 财政部、民政部印发《城乡医疗救助基金管理办法》，要求城乡医疗救助资金两个账户要合并， 统一使用。２０１４年全国实施医疗救助９１１９ 万人次。其中， 直接救助２３９５ 万人次， 资助参加基本医疗保险６７２４ 万人， 支出医疗救助资金２５２.６ 亿元。① 低保对象和特困供养对象， 在年度救助限额内的救助比例普遍达到６０％。２０１４年， 医疗救助整体财政资金投入中， 中央财政占５８.５％， 地方财政占３６.９％， 其余为社会捐赠资金。２０１４ 年全国慈善捐赠中用于医疗救助方面的占比为１０％—１５％， 慈善力量参与医疗救助存在很大空间。②
① 数据来源于民政部《２０１４年社会服务发展统计公报》， ２０１５年６ 月１０ 日。
② 两部门谈全面开展重特大疾病医疗救助， ２０１５ 年６ 月１７ 日， 中国政府网访谈， ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ.. ｇｏｖ.. ｃｎ ／ｗｅｎｚｈｅｎｇ ／ｔａｌｋｉｎｇ０４ ／２０１５０６１７ｆｔ１１７ ／， ２０１５ 年６ 月１８ 日。
　　３.教育救助
　　２０１４ 年， 全国资助学前教育（ 幼儿）、义务教育、中职学校、普通高中和普通高校学生８５４３.７８ 万人次（ 不包括义务教育免费教科书、营养改善计划资助）， 较２０１３ 年增长约６.８６％。累计资助金额１４２１.２８ 亿元， 比２０１３ 年增加２３６.１３ 亿元， 增幅１９.９２％。２０１４年资助总额中， 财政资金共９８９.４３ 亿元， 占当年资助总额比例为６９.６２％， 比２０１３ 年增加１８４ 亿元， 增幅２２.８４％。①
　　自２０１４ 年７ 月起， 对国家助学贷款及相关政策资助标准进行调整。具体为： 一是将国家助学贷款资助标准由每人每年不超过６０００ 元， 调整为全日制普通本专科学生每人每年不超过８０００ 元， 全日制研究生每人每年不超过１２０００ 元； 二是将高等学校学生应征入伍服义务兵役学费补偿、国家助学贷款代偿及学费减免的标准， 由本专科生每人每年不超过６０００ 元、硕士研究生每人每年不超过８０００ 元、博士研究生每人每年不超过１００００ 元， 调整为本专科生每人每年不超过８０００ 元、研究生每人每年不超过１２０００ 元； 三是将高等学校毕业生赴基层单位就业学费补偿国家助学贷款代偿标准、退役士兵学费资助标准， 由每人每年不超过６０００ 元， 调整为本专科生每人每年不超过８０００ 元、研究生每人每年不超过１２０００ 元； 四是将全日制普通本专科学生国家助学贷款资助比例与国家助学金资助比例挂钩， 规定全日制普通本专科学生国家助学贷款全国平均资助比例应与当年国家助学金资助比例相当， 各地区、各高校资助比例应与本地区（ 本高校） 当年国家助学金资助比例相当。
① 全国学生资助管理中心， 《２０１４年中国学生资助发展报告》。ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ..ｃｈｓｉ..ｃｏｍ..ｃｎ ／ｊｙｚｘ ／２０１５０８ ／２０１５０８１９ ／１５０３２９３９２０－１..ｈｔｍｌ， ２０１５ 年９ 月７ 日。
　　４.住房救助
　　２０１３ 年１２ 月， 住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，从２０１４ 年起， 各地廉租住房建设计划、资金管理并入公共租赁住房统一管理。住房和城乡建设部要求在６ 月底前出台并轨运行实施办法， 指导督促市县在８ 月底前出台实施方案。２０１４年年底前， 各地区要把廉租住房全部纳入公共租赁住房， 实现统一规划建设、统一资金使用、统一申请受理、统一运营管理。２０１４年６ 月， 住房和城乡建设部发布《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》，要求各地明确保障对象、科学制定年度建设计划、健全申请审核机制、完善轮候制度、强化配租管理、加强使用退出管理、推进信息公开工作。
　　廉租房和公租房并轨前， 存在许多问题。一是二者面向的群体不完全相同， 需要分别申请、排队， 导致申请人容易混淆并带来不便； 二是住房保障需求和供应是一个动态的过程， 因收入等发生变化需要从廉租房对象转换成公租房对象的， 需退出原来的廉租房后再申请新的公租房， 给百姓造成不必要的麻烦； 三是由于准入门槛不同， 两种保障房不能调剂使用， 造成了资源的闲置浪费。廉租房和公租房并轨管理后， 建立起统一的申请受理渠道、审核准入程序， 综合考虑保障对象的住房困难、收入水平、申请顺序、保障需求等因素， 合理确定轮候排序的规则， 可以最大程度上优先满足住房最困难群体及时获得住房保障， 体现住房保障的公平公正， 提高住房保障的效率。
　　２０１４ 年１１ 月， 住房和城乡建设部、民政部、财政部联合下发《关于做好住房救助有关工作的通知》，明确了住房救助的对象， 为符合县级以上地方人民政府规定标准的、住房困难的最低生活保障家庭和分散供养的特困人员。规范了住房救助的方式， 对城镇住房救助对象， 采取优先配租公共租赁住房、发放低收入住房困难家庭租赁补贴实施住房救助， 其中对配租公共租赁住房的， 应给予租金减免。对农村住房救助对象， 优先纳入当地农村危房改造计划， 优先实施改造。
　　２０１４ 年， 各地继续落实《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，将棚户区改造和保障性安居工程配套基础设施建设作为中央预算内投资的重点。２０１４年， 棚户区改造和保障性安居工程配套基础设施建设的中央预算内投资达到７８７ 亿元。中央财政投入农村危房改造补助资金２３０ 亿元， 支持完成改造任务２６６ 万户。各级政府将保障性安居工程作为必须向人民兑现的“硬承诺”“ 硬任务”， ２０１４ 年城镇保障性安居工程新开工７４０ 万套， 基本建成５１１ 万套， 超额完成年初既定的新开工７００ 万套以上、基本建成４８０ 万套目标任务。２００８年至２０１４ 年， 中央财政投入城镇保障性安居工程补助资金８０００ 多亿元， 全国城镇保障性安居工程合计开工４５００ 多万套， 其中， 各类棚户区改造２０８０ 万套。截至２０１４ 年底， 累计解决了４０００ 多万户城镇家庭的住房困难。①
① 中华人民共和国国务院新闻办公室： 《２０１４年中国人权事业的进展》白皮书， ２０１５ 年６ 月。
　　５.老年人救助
　　截至２０１４ 年年底， 全国共有老龄事业单位２５５８ 个， 老年法律援助中心２.１ 万个， 老年维权协调组织８.０ 万个， 老年学校５.４ 万个、在校学习人员７３３.１ 万人， 各类老年活动室３４.９ 万个。全国各类养老服务机构和设施９４１１０ 个， 其中： 养老服务机构３３０４３ 个， 社区养老服务机构和设施１８９２７ 个， 互助型的养老设施４０３５７ 个， 军队离退休干部休养所１７８３ 个； 各类养老床位５７７.８ 万张， 比２０１３ 年增长１７.０％ （ 每千名老年人拥有养老床位２７.２ 张， 比２０１３ 年增长１１.５％）， 其中社区留宿和日间照料床位１８７.５ 万张； ２０１４ 年年底收留抚养老年人３１８.４ 万人， 比２０１３ 年增长４.２％。
　　截至２０１４ 年年底， 全国共建立老年人法律援助工作站２１３７ 个， 老年人法律援助申请能够及时就近得到受理。各级司法行政部门全年共组织办理老年人法律援助案件１１.３ 万件， 解答老年人法律咨询３４ 万人次。
　　２０１４ 年９ 月１０ 日， 财政部会同民政部、全国老龄办联合下发《关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》，要求进一步加大公共财政支持力度， 切实解决经济困难的高龄、失能等老年人的后顾之忧， 推动实现基本养老服务均等化。《通知》要求， 补贴经费由地方财政来负担。各地的财政部门应该准确测算养老服务补贴所需的资金， 列入年度的财政预算； 省级财政部门要会同民政部门老龄工作部门结合当地实际， 及时制定经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的资金管理办法和具体的实施方案。明确具体的补助项目、补助范围、补助标准、资金筹集渠道、申请的条件和审查公示， 发放的程序以及监督管理措施等内容。
　　（三） 开发性政策———以促进就业为导向的反贫困策略
　　以促进就业为导向的反贫困策略的目标在于提升贫困人口的收入能力和发展能力， 是最直接也是最根本地解决有劳动能力的贫困人口贫困问题的重要手段。
　　２０１２ 年， 人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会、教育部、工业和信息化部、财政部、农业部、商务部制定《促进就业规划（２０１１—２０１５ 年） 》，这是我国首部由国务院批转的促进就业专项规划， 规划明确“ 把就业作为社会经济发展的优先目标予以考虑， 建立健全经济发展、产业结构调整与扩大就业良性互动的长效机制”。
　　根据人力资源和社会保障部公布的数据， ２０１４ 年， 城镇新增就业人数１３２２ 万人， 城镇失业人员再就业人数５５１ 万人， 就业困难人员就业人数１７７ 万人。全年全国共帮助５.８ 万户零就业家庭实现每户至少一人就业。组织２.７ 万名高校毕业生到农村基层从事“三支一扶” 工作。
　　２０１４ 年，《社会救助暂行办法》专设“就业援助” 一章， 规定对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员， 通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法， 给予就业救助， 并提供各类就业服务， 对吸纳就业援助对象的用人单位给予补贴、税收优惠等扶持政策。同时也规定， 对于无正当理由， 连续３ 次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的， 县级人民政府民政部门应当决定减发或者停发其本人的最低生活保障金， 进一步鼓励就业， 缓解福利依赖。
　　２０１４ 年， 国务院发布《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，意见在要求继续着力维护农民工劳动权益保障、加强农民工劳动技能培训、完善农民工就业服务体系之外， 还将农民工纳入创业政策扶持范围， 要求运用财政支持、创业投资引导和创业培训、政策性金融服务、小额担保贷款和贴息、生产经营场地和创业孵化基地等扶持政策， 促进农民工创业； 意见在要求继续推动实现农民工平等享受城镇基本公共服务的同时， 还提出要着力促进农民工社会融合， 有序推进农民工市民化。
　　２０１４ 年， 人力资源和社会保障部发布《关于进一步完善就业失业登记管理办法的通知》，通知要求， 失业登记应以全部常住人员为对象， 不得以人户分离、户籍不在本地或没有档案等为由不予登记， 要保障城镇常住人员享有与本地户籍人员同等的劳动就业权利、基本公共就业服务和就业补贴政策。在此基础上， 各地要按照国务院推进户籍制度改革的部署， 统筹考虑本地区综合承载能力和发展潜力， 以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件， 保障其逐步享受与本地户籍人员同等的就业扶持政策。
　　２０１４ 年， 国家鼓励高校毕业生就业创业政策主要包括： （１） 鼓励高校毕业生到城乡基层就业。继续统筹实施好大学生村官、“三支一扶” 等各类基层服务项目， 引导高校毕业生投身到基层公共服务、现代农业和专业技术等工作领域； （２） 鼓励小型微型企业吸纳高校毕业生就业， 对吸纳高校毕业生就业的小微企业发展施行社会保险补贴、贷款、贴息和培训费补贴等优惠政策； （３） 激励高校毕业生自主创业的政策。在全国范围内实施大学生创业引领计划， 提供创业指导培训等服务提升创业能力， 落实登记、融资、税收等创业扶持政策， 鼓励电子商务网络平台创业。（４）促进离校未就业高校毕业生就业； （５） 加强就业指导和服务； （６） 创造公平就业环境的政策， 对用人单位招聘条件进行限制， 对招聘程序进行监督， 促进就业公平。①
① 来源于教育部网站， ｈｔｔｐ： ／／ｗｗｗ..ｍｏｅ..ｅｄｕ..ｃｎ／ｐｕｂｌｉｃｆｉｌｅｓ／ｂｕｓｉｎｅｓｓ／ｈｔｍｌｆｉｌｅｓ／ｍｏｅ／ｓ５９８７／２０１４０６／１７０１５０..ｈｔｍｌ， ２０１５ 年６ 月１６ 日。
　　四、政策建议
　　随着我国城市化进程的不断推进， 城市贫困将成为不容忽视的社会问题， 政府应高度重视城市贫困问题， 及时建立应对城市贫困的战略框架。
　　（一） 制定国家城市贫困标准
　　在城市反贫困的战略框架中， 城市贫困标准处在最基础的核心地位， 是制定反贫困政策和开展反贫困工作的前提。当前， 我国城市贫困人口规模的测算多停留在研究层面， 尚未像农村贫困一样， 形成科学的官方贫困标准。目前官方使用的低保线是各城市根据自身的社会经济发展水平、收入和消费情况、当地的财政实力等制定出来的对有当地户籍的贫困人口进行现金转移的标准。① 不能准确反映我国城市贫困的状况。应尽快明确城市贫困的内涵， 制定国家城市贫困标准， 摸清城市贫困人口的底数。
　　我国城市贫困除了有极端贫困人群的收入贫困外， 还有低收入贫困人群在健康、教育、医疗等多个维度的贫困， 城市贫困不能仅仅靠收入贫困标准来测量， 应开展官方调查研究， 采用多维贫困指标摸清城市贫困人口货币和非货币贫困底数， 为城市减贫提供依据。
① 王小林， 张德亮：《中国城市贫困分析（１９８９—２００９） 》，载《广西大学学报》（哲学社会科学版）， ２０１３ 年第２ 期。
　　（二） 建立城市贫困精准识别和瞄准机制
　　２０１４ 年年初， 国务院扶贫办下发《扶贫开发建档立卡工作方案》，对贫困户和贫困村进行精准识别， 针对每一个贫困户的具体贫困状况， 分析致贫原因， 摸清帮扶需求， 明确帮扶主体， 落实帮扶措施， 开展考核问效， 实施动态管理。建档立卡工作改变了以往农村贫困监测结果不能还原为具体对象的状况， 使贫困统计不再停留于抽象的数据， 而是得以追溯为具体贫困户和人， 提高了扶贫的针对性， 真正做到对症下药， 实现了因地制宜、因人制宜。目前， 在我国城市中， 温饱问题已基本得到解决， 面上的贫困统计已经不能满足城市减贫工作的实际需要， 应尽早建立城市贫困的精准识别和瞄准机制， 并引入多维度贫困识别手段， 将城市贫困对象定点到户、到人， 将城市反贫困政策定向对接到贫困人口的实际需求。
　　（三） 建立统一的城市贫困监测和评估机制
　　监测减贫战略的进展状况、评估减贫战略对贫困产生的影响， 有助于了解减贫战略是否有效、各项政策措施对减贫的贡献如何， 从而改善减贫政策或项目设计和实施， 实现更有效的减贫。对于我国目前的城市贫困监测来说， 用于监测的目标和指标、监测的具体活动都是由不同的部门在负责， 如收入指标在国家统计局、就业指标在人力资源和社会保障部、教育指标在教育部、健康指标在国家卫生和计划生育委员会等， 监测系统存在数据分散、相互独立、缺乏协调、责任和需求不明确等问题。应建立统一的城市贫困监测和评估机制， 使城市贫困统计监测成为我国社会统计的重要组成部分， 定期发布城市贫困监测数据， 对城市反贫困政策进行评估， 从而提高城市反贫困政策的有效性和可持续性。
　　（四） 建立城乡一体化的减贫战略框架
　　加强各项制度衔接， 建立城市减贫的跨部门协作机制。我国现行的城市反贫困制度体系在部门职责上存在重叠和缺漏， 在实际工作中呈现碎片化的“ 多龙治水” 的局面。应从制度设计上对相关部门的职责进行整合， 开展各项政策的有效衔接， 建立多部门共享的信息管理系统。创新城市反贫困的组织机构形式， 明确城市贫困的主管部门， 形成城市减贫跨部门协作机制， 制定中长期的城市反贫困战略规划， 以提高反贫困工作的效率。
　　统筹城乡资源， 共同推进减贫工作。城市化进程的加快和户籍制度的改革使城乡减贫工作面临新的挑战， 城乡贫困发生率和贫困人口规模将以常住人口来测算， 严格区分城市贫困人口和农村贫困人口会变得十分困难。长期来看， 二者将会保持动态的双向流动的关系。这就要求首先在城市减贫战略设计之初， 就应对城乡贫困人口监测和瞄准机制进行制度、技术和指标上的衔接。第二， 更要统筹城乡各项扶贫资源， 集中城乡社会保障网络各个部门的财力、人力和物力共同解决城市和农村贫困问题。第三， 也要广泛鼓励和动员社会力量， 包括企业、社区、非政府组织等参与到城乡减贫工作中来， 通过政府购买公共服务， 充分地发挥社会的优势和力量。
　　统筹城乡发展， 加强小城镇建设。国际经验表明， 要从根本上解决城市贫困问题， 就要解决城市的过度集中问题。缓解城市压力， 就要协调好城市和农村的统筹发展。加强城乡结合部的治理、发展中小城市更容易为贫困人口提供更好的教育、住房等公共服务， 改善和促进贫困人口的就业。
　　（五） 坚持开发式扶贫和救助式扶贫相结合的方针
　　中国农村扶贫工作的经验表明， 坚持开发式扶贫， 帮助贫困人口提高发展能力， 创造发展机会， 可以有效地增加贫困人口的收入， 从而实现脱贫致富。同时能够降低社会排斥， 增强脱贫人口的抗风险能力， 实现减贫的可持续性。在我国城市的减贫工作中， 应当予以充分的借鉴。对于老弱孤残和重症病患者这类无劳动能力的城市贫困人口采取救助式扶贫方式， 由政府兜底解决基本生存和生活问题， 而对于具备劳动能力的城市贫困人口， 应在提供基本救助和进一步提高公共服务均等化程度的同时， 为其创造教育、培训和就业的机会， 提升人力资本能力， 扩大就业， 激励自主创业， 通过多方面多层次的促进就业手段从根本上缓解城市贫困问题。
（北京师范大学　张秀兰　高　睿） 

 

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