2012年中国—东盟社会发展与减贫论坛2

二． 包容性发展概念与发展
 
2.1. 包容性发展的概念
 
“包容性发展”,按世界银行、亚洲开发银行等国际组织的定义，指的是“让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展”。国际社会普遍将促进“包容性”理解为注重“人”的公平发展，避免“社会排斥”，减少贫困和失业。也就是说，包容性发展在强调经济增长的同时，也关注经济增长的方式，关注人民广泛参与经济增长的过程，关注弱势群体，关注分配的公平，强调创造大量的就业型的经济增长。
 
2.2. 包容性发展与机会均等
 
值得注意的是，包容性发展提倡的公平指的是机会的公平，而不是收入的公平。世界银行的《世界发展报告2006》指出，公平性的基本含义是人人机会均等，这应该成为任何发展中国家成功的减贫战略不可或缺的组成部分。前世界银行首席经济学家布吉尼翁说 “公平性与追求长期繁荣是相辅相成的。提高公平性对减少贫困具有双重的好处 有利于持续的全面发展，同时为社会里的最贫困群体带来更多的机会”。公平性还要求提高获得公众参与的权力平等。前世界银行行长沃尔福威茨说 “公共行动应该谋求扩大那些最缺乏话语权、资源和能力的人群的机会。所采取的方式应该是尊重和增加个人自由，以及加强市场在资源配置中的作用”。（世界银行，2006）
 
因此，为了使社会与经济发展更具包容性，就应该采取政策纠正长期存在的机会不平等现象。这些政策包括 投资于人力资本，扩大医疗和教育服务，为弱势群体提供安全网；扩大贫困人群享受土地、道路、水电、环境卫生、通讯等经济基础设施的机会；促进提高司法、金融、劳动力和产品市场的普惠性，从而使贫困人口比较容易得到就业与发展的机会。
 
国际市场也要提高公平性，尤其是在劳动力、物资、创意、资本上的公平性。富裕国家应该允许增加来自发展中国家的劳动力流动，推进按照世贸组织多哈回合的贸易自由化进程，给贫困国家更多的贸易与投资机会，并制定适合发展中国家的国际贸易与金融规则。同时，应该增加发展援助和提高其效率。
 
2.3. 包容性发展与政府
 
实现包容性发展的责任主体为政府。世界银行在其《2008年发展报告》指出 “所有成功案例还有一个共同之处，那就是有一个能力日益增强、敢作敢为和值得信赖的政府。要在如此长的时间内保持如此快的增长，需要政治领导人发挥强有力的作用。决策者必须选择增长战略，向公众传达自己的目标，使人民相信值得为将来的回报而付出努力、节省资金、忍受经济巨变。要取得成功，决策者的诺言必须有信誉，有包容性，使人民相信自己或自己的子女将会充分地分享经济增长的成果。要发挥这种领导作用，就必须要耐心、深谋远虑、坚定不移地追求包容性经济增长的目标”。（世界银行，2008）
 
前任世界银行首席经济学家林毅夫也在不断提醒人们要反思“华盛顿共识”的缺陷，重新评价政府在经济发展中的重要作用。林毅夫曾指出，过去提出的很多经济理论都是对发达国家晚期发展经验的总结，政府的作用不那么凸显，所以，经济理论一般都强调市场，忽视了政府的作用。而对于那些处在初期与中期发展阶段的发展中国家，我们不仅要认识到“华盛顿共识”的局限性和存在的问题，而且要超越传统凯恩斯主义的财政刺激政策，用能够提高生产率、消除增长瓶颈的实体经济投资作为公共财政刺激的主要对象。
 
在政府的包容性发展的政策上，世界银行的《2008年增长报告》提出要着重于四个重要的方面，1、鼓励竞争、实现机会均等和保护个人、实现结果公平。2、通过政策导向促进产业升级和转型。3、保护劳动者的权利，维护劳动者的利益。4、通过利润分享制度和再分配政策保证社会困难群体的生存权利。
 
2.4．包容性发展在中国
 
事实上，中国政府提出的以人为本的科学发展观，与包容性发展的理念不谋而合。转变经济发展方式就是包容性发展在中国的重要体现。在2011年4月博鳌亚洲论坛开幕式上，中国国家主席胡锦涛发表以“包容性发展 共同议程与全新挑战”为主题主旨演讲，阐述中国对这一概念的看法以及中国在“包容性发展”上的实践。在此之前，胡锦涛曾先后两次就“包容性”相关话题发表过演讲 第一次是2010年9月出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议时，发表题为《深化交流合作，实现包容性增长》的致辞；之后两个月（2010年11月），在亚太经合组织第十八次领导人非正式会议上再次提出，要倡导包容性增长，增强内生动力。（胡锦涛，2010，2011）
 
中国政府在多个场合明确表示，愿意积极推动世界的包容性发展，扩大与各国的交流与合作，应对共同挑战，包括如下四个方面 （一）对各国发展道路要有多样性包容，尊重世界各国文明的多样性，尊重各国各自选择的发展道路和在经济社会发展实践中的探索，在此基础上促进国际合作；（二）以科技进步实现经济的结构升级，发展绿色经济。经济社会各个方面发展的平衡与互动。实现实体经济与虚拟经济平行发展，国内市场与国际市场均衡发展，以及经济与社会相互协调发展；（三）各国不仅在政策选择上不能以邻为壑，而且还要相互帮助，大国帮小国，富国帮穷国，使所有成员都能共享全球化和一体化的成果，使各国人民的生活都能得到改善。（四）各国求同存异，实现共同安全，互信互利、平等协作。国家间的矛盾要通过对话协商而不是对抗来解决。
 
三． 包容性发展与减贫在中国的成就
 
近30年来，中国在消除贫困方面取得了历史性的进步，成为了中国包容性发展的重要组成部分。按照中国官方的贫困线测算，中国农村贫困人口从1978年的2.5亿人，减少到2010年的2688万人。按照每人每天消费1.25美元的世界银行贫困标准，从1981年到2008年，包括中国在内的全球贫困人口数量从19.4亿降至12.9亿，减少了6.5亿。在同一时期，中国贫困人口数量从8.5亿下降到1.7亿，减少6.6亿，比全球的减贫数量要略多一点。可见，如果不包括中国，全球的贫困人口不但不会减少，反而是增加的。中国扶贫开发在国际减贫事业中的地位和作用举世瞩目，是举世公认的。（中国发展研究基金会，2007）
 
中国扶贫开发工作自上世纪80年代初启动以来，在随后近30年中不断调整变化，其历史的演进大致可分为四个阶段。
 
　　第一阶段，小规模的区域扶贫阶段（1978—1985年）。在改革开放的初期，中国农村开展了以家庭联产承包制为中心的大规模的体制改革，使农民重新获得了土地的使用权、调动了广大农民生产积极性，农产品价格的迅速提高，也使得农民收入大幅增加，这就大大缓解了农村贫困问题。1982年，政府开始实施了“三西”（甘肃定西、河西与宁夏西海固地区）扶贫计划，帮助这些极贫困地区治理生态和发展农业生产。这一阶段全国农村贫困人口从2.5亿人减到1.25亿人，平均每年减少1800万人，贫困发生率从33.1%下降到14.8%。（世界银行，1994）
 
　　第二阶段，大规模扶贫计划的开展（1986—1993年）。从80年代中期开始，中国政府在全国范围内有计划、有组织、大规模地开展扶贫开发工作。1986年国务院贫困地区经济开发领导小组正式成立。国家安排了专项扶贫资金，放宽对农民进城打工的限制、给予国定贫困县扶贫特别援助等经济政策。到1993年底，全国农村贫困人口由1.25亿人减少到近8000万人，贫困发生率由14.8%下降到8.7%。（扶贫领导小组，2000）
 
　　第三阶段，“八七扶贫攻坚计划”（1994—2000年）。这一阶段是以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》为标志，较大幅度地增加了扶贫资金投入。三大扶贫项目（扶贫贴息贷款、以工代赈和发展资金）投放的资金从1995年至1999年增加了1.63倍。到1999年底，中国农村贫困人口已降至3400万人，贫困发生率也由8.7%下降到3.7%。（农调队，2000）
 
第四阶段，农村扶贫开发纲要的实施（2001—2010年）。在“八七扶贫攻坚计划”完成之后，农村剩余的贫困人口大多分布在生存环境十分恶劣的高寒山区、大石山区、缺水干旱区以及边疆少数民族聚居区，仅仅靠开发式扶贫已经很难使这些贫困群体脱贫。2001年6月，国务院出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，改变了过去以贫困县为主的扶贫模式，确定了以贫困村成为基本扶贫瞄准对象。（国务院，2001）同时，发展贫困地区的科学技术、教育和医疗卫生事业，强调参与式扶贫，重点在以村为单位进行综合开发。尽管在这期间政府多次提高了贫困标准，贫困人群的规模多次提高，到了2010年底，农村贫困人口已经降为2688万人。（统计局，2012）
 
通过了近三十年四个阶段的扶贫攻坚，中国扶贫开发取得了巨大的成绩，其成效主要是 农村贫困人口大幅下降，基础设施状况明显改善，社会事业水平不断提升，生态环境恶化趋势得到初步减缓，县域经济有了较快发展。联合国的千年发展目标已在相当程度上提前完成。（见表一）特别是2005年之后，中国减贫速度明显加快，具体表现在 一是农村贫困人口大幅减少。按当时新调整的官方贫困线计算，农村贫困发生率相应从6.8%下降至3%以下。二是贫困地区生活条件改善。国家扶贫开发重点县农村居民人均消费支出年均实际增长11.5%，农户住房面积扩大2.4平方米。每百户居民拥有冰箱、电视机、固定电话等的比例都有大幅增长。三是贫困地区基础设施条件明显提高。获得安全饮用水的比例从55%增至61%，自然村通公路比例从79%提高到87%，通电比例从96%提高到98%，通广播电视比例从88%提高到95%。四是贫困地区社会事业发展水平明显提高。国家扶贫重点县有卫生室行政村比例从74%增至80%，有合格乡村医生、卫生员行政村比例从75%增至79%。五是贫困地区生态环境恶化的趋势得到进一步遏制。仅从2005年至2009年，国家扶贫开发工作重点县实现退耕还林还草3700.3万亩，实施扶贫易地搬迁约224.5万人。六是贫困地区县域经济得到较快发展。国家扶贫开发工作重点县人均国内生产总值年均增长18.81%。人均地方财政一般预算收入年均增长24.5%。
 





 
来源 《2010年千年发展目标报告》
 
 
 
四． 扶贫开发的政策和实施
 
4.1. 扶贫政策的演变
 
除了早期发布的一系列扶贫开放的政策之外，近十年来，扶贫开发被纳入了国民经济和社会发展总体规划，实施了一系列的有利于农村贫困地区发展的新政策措施。（张磊，2007）这些政策主要包括
 
一是加快农村发展的政策。国家取消了在中国社会存在了2600多年的农业税，同时全面实行种粮农民直接补贴、良种补贴、和农资综合补贴；推进农村饮水、电力、道路、沼气等基础设施建设和农村危房改造。与此同时，还不断加大强农惠农富农和扶贫开发的投入力度，中央财政用于“三农”的支出在过去十年中年均增长21.9％。对农村义务教育阶段贫困家庭学生免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费。大力发展职业教育，2001年至2010年，全国中等职业学校毕业学生4289万人，其中大部分毕业生来自农村家庭和城市经济困难家庭。中央财政在农村最低生活保障、新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险的制度安排上，对中西部地区给予较大支持。
 
二是加快西部区域发展政策。中国的西部地区自然条件相对恶劣，贫困人口比较集中。自２０世纪末起，中国政府开始实施西部大开发战略。十多年来，西部大开发安排了大量的水利、退耕还林、资源开发等项目；在基础设施建设项目中尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。国家相继出台一系列区域发展政策，促进贫困与少数民族地区的经济社会发展。
 
三是建立农村社会保障制度。为贫困人口提供基本的社会保障，是稳定解决贫困人口温饱问题的最基础手段。2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度。截至2010年底，全国农村低保覆盖2529万户、5214万人；全国农村低保平均标准为117元人民币／人、月。2009年，国家开展农村社会养老保险试点工作，到2011年已覆盖全国60％的农村地区，共有493个国家扶贫开发工作重点县纳入试点，覆盖率达到83％。中央财政对中西部地区的基础养老金给予全额补助，对东部地区给予50％的补助。
 
四是坚持开发式扶贫。2001年国家在全国确定了15万个贫困村，逐村制定包括基本农田、人畜饮水、道路、贫困农户收入、社会事业等内容的扶贫规划，整合各类支农惠农资金和扶贫专项资金，统筹安排，分年度组织实施。截至2010年底，已在13万个贫困村实施整村推进。
 
五是坚持专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合。编制专项扶贫开发规划，分年实施。充分发挥各行业部门职责，将贫困地区作为本部门本行业发展重点，动员和组织社会各界，通过多种方式支持贫困地区开发建设。（林毅夫等，2008）党政机关和企事业单位定点扶贫，东西区域扶贫协作，社会各界参与，形成有中国特色的社会扶贫方式，推动贫困地区发展，增加贫困农民收入。（见表二）
 



六是外部支持与自力更生相结合。中国充分利用外资外脑，加快扶贫步伐。截至2010年，扶贫领域共利用各类外资14亿美元，共实施110个外资扶贫项目，覆盖了中国中西部地区的20个省（区、市）300多个县，近2000万贫困人口受益。同时，也把国际上一些先进的减贫理念和方法，逐步应用于中国扶贫实践。例如参与式扶贫、小额信贷、项目评估和管理、贫困监测评价等。（王朝明。2012）
 
七是开展金融扶贫。从2006年开始，国家在全国1.4万个贫困村开展了互助资金试点，每个试点村安排财政扶贫资金15万元人民币，按照“民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展”的方式支持村民发展生产。从2001年至2010年，中央财政累计发放扶贫贷款近2000亿元人民币。特别是2008年国家对扶贫贷款管理体制进行全面改革，通过引入市场竞争机制、扩大扶贫贷款机构经营权限、下放贴息资金管理权限等，进一步调动了地方和金融机构开展扶贫开发的积极性。
 
4.2. 存在问题
 
然而，扶贫工作也还存在着一些亟待改进的问题。首先是当时沿用贫困标准已经不能与社会经济发展程度相适应。在80年代中期，政府制定了适合当时发展水平的农村贫困线（即生存贫困线），并且一直沿用。二十多年来，中国的人均GDP已经翻了好几倍，贫困线与农村人均纯收入的比率从1985年的52%下降到2005年的21%。与其他国家相比，中国农村贫困线与农民平均收入的比例几乎是最低的。（韩嘉铃，2009）
 
扶贫工作面临的另一个主要问题是发展差距拉大。2009年，中国城乡居民收入之比已由2002年的3.1:1扩大到3.3:1。同时全国农村居民内部的收入差距也在不断扩大，高低收入组人均纯收入差距由2002年的6.8:1扩大到2009年的8:1。发展严重不平衡导致连片特困地区矛盾更加突出。
 
再者，减贫成就不稳定。虽然中国已在扶贫工作中取得很大进步，但是扶贫工作成就稳定性较弱。国家统计局数据显示，在2009年的3597万贫困人口中有62.3%是返贫人口。
 
更加上中国的幅员辽阔，致贫因素多样化。自然灾害异常严重、农产品市场波动、外部环境复杂等因素进一步加大了扶贫工作难度。据统计，贫困地区遭受严重自然灾害的几率是其他地区的五倍。（孙法臣，2012）
 
最后，特殊群体减贫需要具有针对性的政策。少数民族、妇女、老年人、儿童、残疾人、地方性流行病患者等特殊群体因各自具有不同社会属性，长期以来实施的普惠性政策难以满足这些群体各具特点的发展需求，使他们易于成为社会发展过程中的弱势群体。新的减贫阶段如何针对这些特殊群体制定区别化支持政策，是扶贫领域面临的挑战之一。
 
五．包容性发展与减贫公共政策展望
 
消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是包容性发展的核心，也是建设有中国特色的社会主义市场经济的本质要求。为此，中国政府在2011年制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，（《纲要》）全面部署了新一轮扶贫开发工作。（国务院，2012）
 
5.1. 总体目标
 
《纲要》提出新时期扶贫开发的总体目标是 稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。
 
新《纲要》最重要的特点之一就是大幅度提高扶贫标准。经过多年的努力，到2010年底，按原定的年收入1274元的扶贫标准计算，全国贫困人口已下降到2688万人。新的《纲要》将农民年均纯收入2300元定为新的国家扶贫标准，使得全国贫困人口数量扩大到了1.28亿人，占农村人口的12.7%。提高扶贫标准，让更多低收入人口得到扶贫政策的扶持，即适应了中国经济社会发展的总体发展水平，也体现了政府更加关注解决民生问题、缩小城乡和区域发展差距的决心。按国务院扶贫办主任范小建的说法 “这个标准的提高本身意味着我们的减贫事业进入了一个新的阶段，这是我们前一段减贫工作取得巨大成就的一个标志。我们已经使农民的生存和温饱问题有了基本的解决。也正是在这样一个基础之上，我们才提出了要大幅度地提高扶贫的标准，根据全面建设小康社会的任务去解决新的问题。”（范小建a，2012）如果按照用国际购买力评价方法来计算，新的扶贫标准相当于人均一天1.8美元，超过了世界银行2008年制定的国际贫困新标准人均一天1.25美元。
 
按《纲要》的规划，在未来十年中，中国将把全国十四个连片特困地区作为主战场，把连片特困地区作为扶贫攻坚的重中之重。把稳定地解决扶贫对象温饱，加快实现脱贫致富作为未来扶贫开发的首要任务。目前，各部门正在制定连片特困地区的规划，增加连片特困地区的投入，针对特困片区在基础设施、产业发展、生产生活条件、人力资源开发、民生和社会事业投入和生态建设这些方面所存在的突出问题，有针对性地去加以解决，一个个片区地去解决。（范小建b，2012）
 
5.2. 扶贫具体指标
 
中国政府还制定了实现《纲要》的具体目标，并分两个阶段来贯彻执行。从现在到2015年要实现如下目标 实现１户１项增收项目；贫困地区农村饮水安全问题基本得到解决，全部行政村都要通上电，大幅度减少西部偏远地区和民族地区无电人口数量；提高贫困地区县城通二级及以上高等级公路比例，除西藏外，西部地区80％的行政村通沥青（水泥）路，稳步提高贫困地区农村客运班车通达率；学前三年教育毛入园率有较大提高；巩固提高九年义务教育水平；高中阶段教育毛入学率达到80％；扫除青壮年文盲；每个乡镇有１所政府举办的卫生院，每个行政村有卫生室；新型农村合作医疗参合率稳定在90％以上，每个乡镇卫生院有１名全科医生；基本实现广播电视户户通，每个县拥有１家数字电影院，每个行政村每月至少放映１场电影；行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。到2015年，农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。
 
实施《纲要》的第二阶段是从2016年到2020年，具体的工作目标是 农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高；完成农村困难家庭危房改造800万户；全面解决无电人口用电问题；实现具备条件的建制村通沥青（水泥）路，推进村庄内道路硬化，实现村村通班车，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力；到2020年，基本普及学前教育，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育；贫困地区群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等；全面实现广播电视户户通；自然村基本实现通宽带；健全农村公共文化服务体系，基本实现每个国家扶贫开发工作重点县有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室。
 
5.3. 新时期的扶贫政策
 
要实现这些宏大的目标，需要有强有力的政策相配合。和上一个十年相比，未来十年中国在农村扶贫政策上有以下几个特点: 
 
一是谋求大扶贫格局。国家要从宏观上加强财税支持、投资倾斜、金融服务、人才保障等方面的制度安排和政策保障。各行业部门均在本部门工作中明确任务，并有具体的指标约束，形成促进贫困地区发展的合力。一个集区域政策、行业政策和社会政策于一体的“大扶贫”模式正在形成。《纲要》还规定，对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估。
 
二是在财税政策上，中央和地方财政逐步增加扶贫开发投入。中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。加大中央和省级财政对贫困地区的一般性转移支付力度。对贫困地区内外资投资项目和外商投资优势产业项目，进口生产自用设备，以及进口的技术及配件、备件，在规定范围内免征关税。企业用于扶贫事业的捐赠，按规定在所得税税前扣除。
 
三是在投资政策上，要加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，加大村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等支持力度。国家在贫困地区安排的生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县及县以下的配套资金。
 
四是在金融服务上，要继续完善国家扶贫贴息贷款政策。鼓励开展小额信用贷款；继续实施残疾人康复扶贫贷款项目；尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。多方面拓宽贫困地区融资渠道。鼓励和支持贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70％以上留在当地使用。积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。完善中央财政农业保险保费补贴政策。鼓励地方发展特色农业保险。加强贫困地区农村信用体系建设。
 
五是在产业政策上，要落实国家西部大开发各项产业政策。国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的贫困地区安排。引导劳动密集型产业向贫困地区转移。支持贫困地区资源合理开发利用，完善特色优势产业支持政策。
 
六是在人才政策上，要组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务。引导大中专毕业生到贫困地区就业创业。对长期在贫困地区工作的干部要制定鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策，发挥创业人才在扶贫开发中的作用。加大贫困地区干部和农村实用人才的培训力度。
 
六． 结束语
 
在中国这样一个有着13亿多人口的发展中国家开展扶贫开发，难度之大，困难之多，举世罕见。尽管中国政府与人民为解决贫困问题付出了艰辛的努力，取得了重大进展。中国仍是一个收入水平较低的发展中国家，社会发展领域也存在着巨大的挑战。制约中国贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，扶贫开发是中国发展中的一项长期而艰巨的任务。
 
在新的历史时期，中国政府将坚持科学发展观，坚持实行包容性发展，把扶贫开发放在更加突出的位置。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》把巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距作为新的政策目标，为推动扶贫开发事业的深入发展奠定了一个扎实的政策基础与宏观环境。
 
中国作为一个发展中的大国，也要积极参与国际减贫事业，学习各国的先进减贫理念和经验，深化扶贫开发的交流与合作。中国要与国际社会一道，为创造一个没有贫困、共同富裕的美好世界而不懈努力。
 
 
 
参考文献
 
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少数民族发展
 
第一章  引言
 
我们生活在一个民族多元的世界里。尽管全球估计各有不同，但通过比较可获得的不同的统计数据，吉列特·H·霍尔（Gillette H. Hall）和哈利·安东尼·帕蒂诺斯（Harry Antony Patrinos）两位学者估计，全球有大约3.02亿少数民族人口，或占全球人口总数的5%左右。他们使用来自土著事务国际工作组（IWGIA 2008年）的可信数据，估计东南亚地区拥有少数民族人口大约2984万。根据2010年中国人口普查数据，中国有1.139亿少数民族人口。在一个多元化的世界里，东南亚地区和中国合计占全球少数民族人口总数的近一半。本章将讨论少数民族群体在东盟地区和中国发展面临的诸多挑战。
 
从一开始就定义术语显然是重要的。首先，我们所说的“少数民族”含义是什么？术语“少数民族”与经常使用的其他术语，如“土著民”有何不同？我们应采用怎样的分类？这两个术语如何合适地解释我们通常分类为少数民族群体之间的巨大差异？他们通常在生活所在国家的共同边界内拥有不同的语言，文化习俗，生活方式和社会传统。他们的经济发展和人类发展水平也千差万别，有些少数民族群体生活在长期的、代代相传的贫困中，而另一些少数民族已在收入状况和人类发展等方面得到快速提升。在一定程度上，将他们团结起来的要素是他们都有别于生活所在国家的主要族群。这是否是构成“少数民族发展”分析报告的充分基础？
 
术语定义将在本报告的初期进行深入地讨论，以便为随后的分析构建一个清晰的概念基础。在这方面可以说，少数民族必然是一个宽泛的分类，没有普遍公认的定义。但无论是在我们感兴趣的东南亚国别背景下，还是在全球土著民的术语中，少数民族一词都拥有强大的分析和解释价值，可作为越来越多地受到少数民族群体自身推动的政治组织的统一概念和标语。同样值得一提的是，“少数民族”的分类只在通过国家概念的视野来观察时才有用。本地区的很多少数民族群体的确事实上已超越了国界，比如，有许多苗族民众生活在越南、中国和老挝的边境地区。本地区的很多少数民族群体与本地区的各国之间存在复杂的历史渊源和关系，在国家历史的不同时期，他们分别处于“国内”和“国外”的区域内，正如国家权力的边界和疆域在几个世纪内一直此起彼伏一样。
 
让“少数民族”分类变得具有实质意义的一个重要办法是，将少数民族的物质福利和人类发展水平与全国和国际平均水平进行比较。正如本文将呈现的那样，根据可获得的统计资料，东南亚地区少数民族的社会经济发展和福利水平一直低于他们生活所在社会的多数民族群体，尽管少数民族群体之间也存在差异，且改善步伐也大相径庭。看来少数民族中间的贫困和被剥夺状况更为严重，无论从绝对值还是相对值来看均是如此。也就是说，少数民族并未像其他已经获得民族认同的群体一样，全面参与东南亚地区和中国的快速转型和经济腾飞。少数民族和他们所在国家的整体经济之间存在明显的隔阂，尽管空间限制因素显然是非常重要的，但不能简单地将少数民族人口贫困单纯归咎于他们生活在偏远的农村地区。本文的目标是探讨民族认同、社会经济福利和人类发展之间的复杂联系，以便更好地理解一系列因素如何重叠和交叉，从而导致少数民族的劣势地位得以强化和延续。我们的结论是，民族身份在决定谁是贫困人口方面关系重大，少数民族面临诸多物质的、体制的和社会的障碍需要克服，这些障碍造成了绝对和相对的剥夺感，因此本地区的各国政府在加快少数民族发展方面仍有许多工作要做。
 
在引言之后的第二章，我们将详细讨论“少数民族”或“土著民”的含义，以及与衡量少数民族福祉相关的一些方法和规范问题。第三章将审视本地区一些国家少数民族发展的经验，以及已根据各国具体条件改良过的特殊政策机制和政府解决办法。第四章我们将汇总目前东盟国家少数民族发展共同面临的重大挑战，并商讨目前本地区少数民族政策通常存在的明显不足。第五章我们将得出结论，并提出改善少数民族发展前景的诸多建议。
 
第二章 将术语和概念分类 “少数民族”作为一个询问类别，以及在界定和衡量贫困及福利方面的问题
 
当我们开始在东南亚和中国这样幅员辽阔且种族多样化的地区考虑少数民族概念时，各民族之间和各民族内部的差异如此悬殊，几乎让这一分类变得毫无意义。术语上也有问题；本地区和全球各族群之间的差异很大程度上表现在土生土长的语言上。因此，当一些群体在民族特性上可以认定为与多数民族群体之间存在显著差异时，通常被界定（或自我界定）为“土著民”。但导致这一问题更加复杂化的是，国际法对于土著民或少数民族没有现成的定义，因此整个讨论笼罩在不确定性当中，需要进行一些初步的概念澄清和界定，以便让这一话题便于理解。在本章节中，我们将首先尝试界定我们使用的术语，并为我们在本文中倾向使用的术语“少数民族”提供正当的理由。我们还将通过界定少数民族在本地区普遍拥有的共同特征，来说明为什么关注这些群体的特征是正当合理且有用的。最后，我们会讨论在构筑少数民族福利概念和衡量福祉等方面的问题。
 
2.1节 使用“少数民族”作为在东南亚地区的分类范畴
 
使用“少数民族”和“土著民”的分类范畴最终取决于该术语使用者的政治定位。一般而言，东南亚地区和中国的各国政府在提及本国国境内在文化、语言和种族方面存在差异的群体时往往使用术语少数民族，作为甄别他们差异性的术语；与此同时加强了他们是一个统一疆域国家内平等公民的概念。相比之下，土著民的概念具有强烈的政治反响，积极强调政治动员和团体组织等各个方面。
 
原住民性的概念很多时候用在土著运动和集体组织中，以便针对代表和社会发展问题采取行动。在自我界定为土著族群的地区有很多的例子，宣扬原住民的各项权利。正如利维（Levi）和哈佛大学人类学教授梅伯利-路易斯（Maybury-Lewis）认为的，原住民性基本上是一个政治时刻和运动，而不是一个人类学的范畴。（利维和梅伯利-路易斯,2012）。在拥有成熟而普遍民主政治体制的工业化国家中，使用土著民作为分类范畴最为流行。但无论少数民族还是土著民，这两个术语都主要用于反映分类者的定位，且这两个术语在东南亚地区都拥有共同的特征。出于本文研究的目的，我们将倾向于使用术语少数民族，而不是术语土著民，因本文面向本地区各国政府能采取的政策调整和创新举措，以改善他们所在国家疆域内少数民族的生活选择和发展机遇。但倾向于使用术语少数民族而不是土著民，是在强调这仅仅是一个分类选择的不同，两个术语都基本上可以用来指代在本地区的同一人群。
 
联合国（UN）的任何机构都没有对什么是“原住民”的含义作出具有法律约束力的定义，尽管联合国专门设立一些论坛、声明和机构来促进和保护原住民的权利。其中的范例包括联合国原住民常设论坛（Permanent Forum on Indigenous Issues），《原住民权利宣言》（Declaration of the Rights of Indigenous Peoples）和《原住民权利和发展的地区行动计划》（Regional Initiative on Indigenous Peoples’ Rights and Development）。在定义什么是少数民族的例子中，根据定义，在一个国家内任何人口规模少于主要族群的群体都属于少数民族。但本地区有很多族群已完全同化融入主流文化和社会，享受着至少和主要族群一样高的生活水准。比如，中国的满族是高度城镇化的，并在专业和其他职业领域表现卓著的族群；位于越南和柬埔寨城市中心的华人群体也是如此。因此在东南亚地区和中国，当在社会经济发展的情境下使用少数民族的术语往往拥有强烈的标准区分含义，指代那些福利水平通常低于主要族群或全国人口普遍水准的少数民族。因此，正如利维（Levi）和梅伯利-路易斯（Maybury-Lewis）观察到的，尽管身份认同需要具有相同的概念，“但自相矛盾的是，它只有通过承认差别才能让身份变得凸显”。（利维和梅伯利-路易斯，2012，75）。作为少数民族的身份认同显然与被定义和自我定义的群体中是有关联的，主要用于与在同一国家或地域内的其他民众进行对比或区分。种族术语的他者性也可以是殖民地国家强加的条件或分类，因此原住民的身份和组织实际上可认定为根据所在国家的要求，而不仅被强加而且被人为设立。
 
利维和梅伯利-路易斯将原住民的概念推广为一个“多元化的阶层”，该族群内部拥有一些共同的特征，但是想纳入这一群体当中，无须具备所有特征（利维和梅伯利-路易斯,2012）。这些特点很适合作为少数民族的描述，常常被分类者称作为该地区的少数民族所广泛共享，尽管不一定能达到全民普遍的程度；他们的经济地位较低，往往生活在丘陵高地或生活艰苦地区，一直遭受或正在遭受经济结构脱节的困境；他们拥有文化特性，对土地有一种根深蒂固的依赖，以及其他的特征。联合国原住民设论坛采用原住民的务实定义，这也非常适合多元阶层理念下的少数民族定义，其依据是
 
“在个体层面上自我认同作为原住民的身份，并被当地社区承认为他们的成员；与沦为殖民地和/或殖民地社会之前的少数民族具有历史渊源上的连续性，与边疆地区和周边的自然资源之间具有很强的联系；独特的社会、经济或政治体系；与众不同的语言、文化和信仰；他们组成非主流社会族群的事实；以及致力于维持和复制他们祖上作为独特民族和团体的环境和体系”。（Hall & Patrinos，引述，2012年，第12页）
 
很重要的是承认，不仅在少数民族之间，而且在少数民族群体内部也存在着巨大的差异。人们往往存在提及少数民族“群体”而不是个人的倾向，但正如利维和梅伯利-路易斯所言，这“具有消除少数民族在知识、性别、年龄、地理和阶层等领域横截面分层的令人遗憾的效果，而这些特征正导致全世界的原住民日益分层化。”（利维和梅伯利-路易斯，2012，80）。在该地区的不同文化和社会已形成不同的组织，有些等级森严，有些等级不太分明，这表明男女性别关系和代际关系的情况。少数民族同样容易受到本地区全球化力量的影响；东南亚国家联盟（ASEAN）地区和中国普遍出现经济社会发展的剧烈转型过程，以及文化大变迁，少数民族在其中也无法独善其身。因此试图将少数民族问题情绪化或本质化的做法应该被抵制；在东南亚地区和中国，少数民族并不拥有比主要族群更“亘古不变的传统”或“原始淳朴的传统社会”。而恰恰相反，持续的变迁和变革才是首要的生存法则，且该地区的各个群体时常磋商他们和解的条件，并以新潮现代的生活方式融入所在国家。
 
2.2节 衡量和定义少数民族发展方面的内在问题
 
少数民族的“贫困”和“发展”都是需要明确界定的复杂问题。贫困往往等同于缺乏发展，且该地区的少数民族人士都有生活在贫困中的共同经历，正如这一事实被普遍认定和衡量的一样。国际开发机构和各国政府通常在第一时间将贫困概念理解为缺乏收入，或缺乏在货币方面的消费能力。显然根据有关贫困的狭义货币定义，在该地区的少数民族无论在绝对值（即他们未达到规定的基准收入标准，如每个国家的贫困线，或每天生活费2美元和1美元的国际贫困线）还是相对值相对值（即相对于全国整体平均水平或人口占多数的民族群体，他们的收入水平或消费能力较差）方面都普遍处于贫困状态。
 
贫困也能从货币收入和消费条件之外的其他方面进行界定和理解。一些常见的替代性衡量指标包括 能力贫困，即人们或许缺乏诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森（Amartya Sen）描述的“达到一些最低或基本生存技巧的能力”（Sen, 1993）；社会排斥，贫困群体容易在社会中遭受到某些被边缘化和被剥夺的过程；以及采用参与方式来定义贫困，这将使用贫困人群自己对是否被剥夺的理解来定义贫困（Stewart等，2003）。对贫穷进行理论化和测评的不同方式很多，我们有必要对构成这个复杂和多面现象的不同维度进行优先排序，且定义和衡量贫困的方法强烈受制于我们对什么构成了美好生活或幸福的标准答案。采用不同的方法来衡量贫困也将甄别出不同的贫困群体。正如Stewart等人所言，某个贫困测评方法能与其他贫困分类方法甄别出完全不同的贫困人群，其结果是一个群体按照某个衡量标准或许是贫穷的，而按照另一个测评标准则并非如此。
 
很多贫困的定义规定什么是特殊群体“目前所欠缺的”，而不顾及少数民族本身对什么构成了美好幸福生活的理解。很多所谓生活现代化的标志性特征，比如电话终端数量，或房屋建筑使用的某个特殊材料，或许不符合少数民族的文化价值或优先事项。这延伸至家庭收入方面，少数民族群体或许仍严重依赖家庭生产以满足生活消费，以及依靠实物交换网络和亲属关系的互利互惠来满足日常需求。届时促进少数民族发展不单纯是解决缺乏现代化设施的问题。在这方面采用参与方式非常重要，因为这让少数民族群体自己来界定什么对于幸福生活而言是重要的。但是，采用参与方式后，国家发展规划者面临一个问题，即如何甄别不同的贫困维度，汇总纳入一个可以在广大地区推广实施的综合扶贫计划中，且利用规模经济的优势涵盖大量的贫困群体。在地方政府应对减贫的参与方式和国家规划者需要提供大规模解决方案的参与方式之间总是存在着与生俱来的紧张关系。
 
毫无疑问，有一些人类发展指标被人们振振有词地视作“普世价值”，感觉它们应被所有人当作优先事项。这些指标包括降低婴儿和产妇死亡率、提升预期寿命、提高识字率和入学率。但是，即便大家对少数民族发展的“目的”达成一致意见时，大家不一定能就产生这些成果应采取的各种“手段”达成共识。比如，是应该指导国家卫生服务机构让更多妇女到国家医疗诊所就医，还是要向少数民族卫生服务人员提供更好的培训以便他们能在少数民族村庄工作？是应该让教育行动计划专注于让少数民族青少年接受国家主流语言的教育熏陶，还是应采用双语教育、逐步提高青少年掌握人口最多的民族的语言方面的能力，同时也通过母语教学发展他们的母语认知能力？如果少数民族自身认为推广他们的语言是增进福祉的重要组成部分，国家教育服务机构应在集中力量推广少数民族语言方面走多远？即便在各方对发展行动计划应面向的最终目标达成了广泛共识，诸如此类的两难境地使得实施减贫措施和提升民众福祉颇具挑战性，且容易遭到严重质疑。
 
另一个问题是要编纂足够多的有关少数民族发展的信息和数据，以便为作出良好的政策决议准备资料。少数民族通常居住在偏远和难以到达的地区，当地的信息数据不容易收集，少数民族居住地比较分散，这意味着他们常常没有在国家数据库中得到充分地体现。因此东盟地区和中国目前缺乏各民族的分类统计数据。收集到的有关少数民族的此类数据和信息通常也不足以理解他们的生活方式和文化习俗，因为该数据是用来衡量位于城镇地区的、主流社会的福利状况，因而加深了外界对少数民族“落后”和“不够现代时髦”的看法，且无法增进对少数民族独特习俗和发展优先项目的理解。人口普查和其他数据收集方法常常低估了少数民族的人口数量，这不仅是因为他们作为刀耕火种农牧民的流动性较大且相对与世隔绝，而且在于很少有普遍覆盖少数民族的全面数据。
 
在本章的结论部分，我们会看到，衡量贫困和界定发展是一项问题成堆且饱受外界质疑的工作。本地区的东盟国家和中国仍在艰难地应对着这些挑战，包括由谁来定义，什么对于改善民众福祉而言是令人满意的，采取什么举措，以及解决方案如何卓有成效且高效率地付诸实施。最终选定用来衡量进展的方法和指标反映了我们对构成幸福生活的要素的规范理解。尽管有很多目标无疑符合各方公认的发展进程，但最终要促进少数民族发展取得长期成功必须基于民众广泛参与的方式。让少数民族群体自己来确定什么对于改善民众福祉而言是令人满意的，以及如何能更好地达到这些目标。这种参与方式依赖于本地区各个国家接受和认同社会多元化的理念。承认多样化能使得社会更强大、更和谐，并使得各国以发展为导向的干预行动更持久。
 
第三章 国情分析 少数民族贫困以及国别政策响应
 
3.1节 中国
 
人口统计和人口趋势
 
中国的少数民族人口数量众多，让本地区任何其他国家的少数民族群体都相形见绌，且在一个如此庞大的国家中，作为少数民族的经历是更为丰富多彩的，各种不同的少数民族，比如位于遥远西北部地区的维吾尔族，西南部地区的苗族，以及分布更广泛、以城镇为基础的满族，都在“少数民族”的称号下和谐共存。一些少数民族，比如藏族和维吾尔族，他们也在各自地区属于多数族群。中国政府正式承认有55个民族为少数民族，且根据2010年的最新人口普查数据，在中国13亿的总人口当中，少数民族人口总数达1.139亿人，占总人口的比例约为8.5%。但正如联合国开发计划署官员Peters指出的，中国官方对少数民族群体的分类可能存在误导，使得外人很难看到在这些少数民族内部也存在巨大的多样性。（联合国开发计划署Peters,2012）。表1列出了中国少数民族占全国人口总数百分比的大致数字（2010年人口普查数据）。
 



链接http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm
 
事实上，中国官方认定的少数民族人口数量占比也在上升，从1964年人口普查所占比例的5.8%升至2000年的8%，学者Hoddie和Gladney将这归因于中国文化大革命以来，国家加大对少数民族的社会福利支持力度，比如少数民族免受独生子女政策限制，这促使更多群体在民族属性上扩大了他们的差异性和独特性。加拿大拉瓦勒大学人类学系Jean Michau也指出，当今中国很多族群并非他们目前生活所在地区的原住民，这导致目前在中国什么特征意味着是少数民族的问题更加复杂化。（参见Hannum和Wang，2012）。和该地区众多少数民族一样，中国的许多少数民族人口生活在被视作具有战略意义和敏感性的边境地区，以及拥有重大自然资源（如石油、天然气、煤炭和水力发电）禀赋的地区。
 
少数民族贫困的特征
 
中国令人钦佩的减贫纪录是众所周知的，这也许在历史上也是前所未有的。按照中国官方的贫困标准计算，中国农村地区的贫困人口比例从1981年的18.5%下降至2004年的仅有2.8%。这意味着贫困人口数量从1.52亿人锐减至2600万人。按照世界银行在同期（1981-2004年）的贫困标准衡量，中国每天生活费低于世行贫困线的人口百分比从65%下降至10%，贫困群体的绝对数量从6.52亿人锐减至1.35亿人（所有数据摘自世界银行2009）。
 
但总体而言，中国的减贫和发展之路一直并不平坦。衡量收入差距的指标--基尼系数从1981年的30.9%攀升至2003年的45.3%（世界银行2009）。经济发展一直在空间分布上比较集中，中心城市和蓬勃兴起的东部沿海地区飞速发展，远远领先于大部分少数民族群体生活的内陆农村地区。比如在1989-2004年期间，沿海地区的居民收入增长了两倍，而内陆地区居民的收入仅增长了一倍，因此到2004年，内陆省份的平均家庭年收入仅有沿海省份家庭的三分之二左右。高原地区和少数民族聚居区依然是贫困状况最严重的地区，沿海地区减贫的步伐一直要快得多。2009年，超过54%的贫困人口生活在少数民族地区。下表2显示，城乡居民之间，人口最多的民族和少数民族群体之间的家庭收入存在着巨大的差距。尽管中国农村和少数民族地区的减贫事业取得了显著进步，经济飞速发展，但发展步伐远不及沿海平原地区，因此相对而言，少数民族在农村贫困人口中占据越来越大的份额，即便贫困人口的绝对数量正在萎缩。
 



在所有福利指标中，地域因素显然在解释中国各民族相对劣势的模式中扮演了重要角色。贫困群体大多数集中在西部内陆地区，当地平均收入要低得多，人类发展指标（如医疗卫生和教育）也远低于城市和沿海地区。尽管地区发展不平衡无疑是造成少数民族贫困人口的强大驱动因素，但该趋势不仅仅表现在空间分布上。在农村地区，少数民族和人口最多的民族之间的收入也存在巨大的差异；与占人口多数的民族（汉族）相比，少数民族遭遇贫困的可能性要高出1.5-2倍。在农村少数民族儿童中，超过10%的儿童生活水平低于全国贫困线，远高于汉族儿童的4%；且农村少数民族儿童的收入只有农村多数民族儿童收入的不到三分之二。在农村地区，少数民族获得工作岗位的机会少于人口占多数的汉族，且在他们从事工薪岗位时，赚取的工资收入也要少一些。总体而言，农村地区少数民族家庭的收入要明显低于多数民族家庭。（Hannum和Wang,2012）。
 
这些趋势不仅仅与收入相关，而且与一系列更广泛的人类发展指标相关联。比如在教育方面，尽管近几十年来所有群体都经历了教育大发展的时代，但在适龄儿童教育普及率和入学率方面存在着明显的差异，少数民族儿童被排除在义务教育之外的比例远高于其他族群。尽管学校系统扩招，但少数民族青少年在无法获得义务教育方面的比例要高于多数民族的同龄孩子。（Hannum和Wang，2012）。在医疗卫生方面，虽然可获得的数据资料有限，地区性研究发现，少数民族地区的医疗卫生基础设施依然落后，少数民族获得医疗保健仍常常是个难题。云南省各少数民族的新生儿死亡率较高，且少数民族人口在感染艾滋病病毒（HIV）/艾滋病（AIDS）患者中的占比偏高，云南省、广西壮族自治区和新疆维吾尔自治区的少数民族地区受到的冲击尤其严重。少数民族人口在专业人士、行政管理岗位和党政职位中的总体占比偏低，而在农业从业者中的比重较高。
 
与本地区的其他国家一样，多年来中国的教育普及率与未来的收入前景密切相关，随着工业和服务员从业人口的重要性上升，情况越来越如此。因此教育成为一个关键因素，决定着来自农村地区的少数民族工人是否能够在城市找到工作，并从此为摆脱贫困开辟一条出路。总体而言，少数民族儿童在入学年龄上要比汉族儿童落后半年左右，且升入初级中学的可能性较低。2002年，中国有431个县尚未普及九年制义务教育，其中372个县位于西部地区，且83%的教育不达标县是以少数民族居民为主的地区。Hannum和Wang的结论是
 
“尽管在少数民族中，遭遇社会排斥的绝对水平已急剧下降，他们面临排斥的相对脆弱性却已经加深，因多数民族中间的社会排斥下降得更快。1990年，少数民族遭遇排斥的可能性是汉族的1.5倍左右，到2005年，他们面临排斥的可能性约是汉族的3.8倍。”（Hannum和Wan,2012年,第183页）。
 
现在被排除在教育之外的人们更有可能和普通人不同 他们往往更贫穷，生活在难以到达的地区，是少数民族群体中的成员。导致少数民族入学状况较差的因素包括 家庭经济能力有限，偏远地区招聘教职员工和留住员工面临很多难题，以及在某些情况下，部分少数民族儿童缺乏掌握人口最多的民族语言的能力，教育体系在儿童入学早年的人口最多的民族语言/民族语言的双语教学方面缺乏灵活性。城镇化程度较低的族群拥有的重要社会保障也较少，如失业保险和养老保险，或医疗保险，因完备健全的社会保障通常是和城镇居民身份紧密联系在一起的。
 
政府促进少数民族发展采取的应对措施
 
中国是一个多民族的国家，民族团结和尊重民族多样性的原则体现在很多国家文件中，如《中华人民共和国民族区域自治法》（1984,2001年），以及2009年国务院新闻办发表的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书。自中华人民共和国成立以来的60年间，人口占多数的汉族和少数民族的融合共存一直是国家文件的突出主题，民族区域自治是中国政府行政组织的重要特色，民族自治延伸到各级行政体系内。在自治地区中级别最高的省、区一级，中国的五个民族自治区拥有一些有限度的自治权，包括批准法规、促进经济发展、控制当地财政、以及培训少数民族干部等。中国还拥有30个民族自治州（盟）和120个民族自治县（旗），他们有权在国家发展框架内编制专门针对少数民族需求量身定制的发展行动计划。早在1949年，中国就成立了专门负责少数民族事务的国家机构--国家民族事务委员会（SEAC），该机构编纂专门的简报指导有关少数民族的公共事务。
 
随着少数民族自治区的发展，中国还制定多部法律，专门提高少数民族群体的福利和尊重他们的文化传统，比如，国家的独生子女计划生育政策不适用于少数民族群体，此外还增加少数民族获得教育的机会。此外，中国拥有12所国家级民族学院和一所国家级民族大学，专门用于培养少数民族学生。但正如Peters（联合国开发计划署，2012）和其他人所言，在国家正式教育体系内贯彻实施双语教育体制仍存在很多障碍，教育中的语言障碍是促进少数民族科学文化发展和参与国计民生所面临的最严重障碍之一。不过在地方层面有一些创新性和极为成功的双语教学行动计划范例，表明中国在改善少数民族教育普及率和入学率方面取得了显著的成功。
 
中国政府也非常关注并将财政资源分配给专门针对少数民族地区的扶贫政策、计划和项目。国家在2010年启动西部大开发战略，作为集中政策关注和财政资源投向中国西部贫困地区的手段之一，地区对口帮扶一直是扶贫的普遍方式，在2001年以后推广至乡镇一级，越来越多地普及到更低的村庄一级。在将地区资源拨付给贫困地区的过程中，少数民族地区明显得到实惠，少数民族县（旗）常常被纳入贫困县名单内，即便有时他们并不符合客观的贫困标准。2001年，少数民族县在占全国贫困县的一半。根据十年发展规划，政府也对在少数民族地区设立的企业给予税收优惠，并通过“少数民族发展基金”等提供专项经费。
 
但是，世界银行2009年贫困评估报告承认，中国有必要在未来几年转变扶贫方式，扶贫对象从“贫困地区转向贫困人口”。该报告称赞迄今为止中国在减贫领域取得了巨大的成功，意味着贫困人口周围生活着越来越多家境较为富裕的脱贫群体，而通过以地区为基础的扶贫计划来拨付减贫基金，可能让当地的非贫困群体和贫困群体同样受益。越来越多的人也认识到，就少数民族贫困而言，贫困群体目前可能需要更细致入微的、量身定制的扶贫方式，表明解决迄今为止根深蒂固的贫困问题有相当的难度。在这方面，将低保福利保障制度从中国城镇地区扩展至农村地区是一个受欢迎的新举措。少数民族的贫困问题或许不能很轻易地通过以往提供基础设施等方式来加以解决，因长期贫困的根源更为复杂，有多个因素导致他们处于弱势地位，如地处偏远、缺乏家庭资产、社会排斥、教育程度低和健康状况不佳。面对如此多样化和复杂的贫困原因，我们需要采取同样多层面的、量身定制的解决方案，这不能轻而易举地编制完成或实施到位。
 
3.2节 老挝人民民主共和国
 
人口统计和人口趋势

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