2012年中国—东盟社会发展与减贫论坛3
老挝可称作是东南亚地区的国家中人口最具民族多元化的国家。在500万全国人口中，有近三分之一通常归入少数民族人士。该国人口可分为四个民族语言大类：老-泰语族（占全国总人口的67%），孟-高棉语族（占21%），苗-瑶语族（占8%）和藏-缅语族（占3%）。(King）和van de Walle,2012年,第249页）。在这个分类中，估计有49个独特的种族，可进一步细分为200种族子群。直到20世纪80年代初，老挝的人口最多的民族派别分裂为三个集团：寮龙族（低地居民），寮听族（丘陵或高地居民）和寮松族（高地居民）。尽管这些分类不再出现在官方演讲中，他们在很多方面与不同种族群体相对的经济社会发展概况相一致，低地老-泰语族占民族群体中的大多数，通常生活较富裕，生活在人口稠密且肥沃的低海拔地区和城市中心。孟-高棉语族通常生活在老挝北部和南部的丘陵地区，苗-瑶语族生活在多山的北部高地，通常在物质和人力发展方面明显处于弱势地位。
少数民族贫困的特征
老挝是东南亚地区最贫穷的国家之一，在2002-2003年期间有大约三分之一的人口被列为贫困人群。该国多数民族老-泰族和少数民族之间存在重大的差异，少数民族的贫困率（50.6%）可能是人口最多的民族贫困率（25%）的两倍左右。（所有数据来自于King和van de Walle,2012年）。按照收入之外的福利指标衡量，少数民族相对于多数民族的弱势地位也基本相同。老-泰族家庭户主的人均受教育年限（5.4年）远多于少数民族家庭户主（2.9年），且大多数村庄拥有较好的社会和经济基础设施，如电力、学校和卫生站。他们整体消费水平较高，有更大可能性能从侨民汇款中受益（所有数据来自于King和van de Walle,2012年）。经济分析表明，多数民族家庭较好的资源禀赋带来的好处是相辅相成的：拥有较高资源禀赋的家庭往往能赚取更高的收入，从而更可能投资于教育。相反，少数民族缺乏资源禀赋来打破贫困代代相传的恶性循环，他们拥有的农田平均产量较少，融入农产品商业化网络的程度较低，对林产品的依赖程度高于主要的老-泰族群。他们参与农业以外经济活动的可能性要低得多。表3概述了2002-2003年各民族和各地区的贫困人口状况。
教育是导致少数民族儿童处于劣势的一个尤为重要的因素：与多数民族的子女相比，他们更有可能进入比他们的实际年龄低一些的年级就读，且小学阶段之后学校的入学率急剧下降。少数民族和占多数的老-泰族之间的教育不平等现象似乎是由很多不同的因素导致的。当然，高原地区的教育基础设施质量相对较差是一个重要的决定因素，其他因素包括：少数民族地区难以招聘和留住高素质的教职员工，以及少数民族家庭希望子女参加农业劳动来增加家庭收入从而对教育造成竞争性的压力。少数民族子女需要走很远的路才能抵达学校接受教育也是一个重大的障碍，多个年级的学生在同一教室上课的做法也是障碍之一。位于高山地区的少数民族儿童由少数民族教师来授课的可能性较大，但这些教师不大可能拥有和位于低地的多数民族教师同等的资质水平，这都表明少数民族子女接受教育的质量方面可能也与多数民族子女存在差距，另外课程采用少数民族语言来讲授的可能性更大。少数民族女童的入学率和男孩相比也有巨大的差距，这种状况延续到成年人的生活当中，少数民族妇女和儿童的人类发展指标在老挝各个群体中都是最差的。
就疾病和使用医疗卫生服务而言，老挝人口中占多数的老-泰族和其他少数民族之间显然存在严重的不平等。调查数据显示，老-泰族的男子和妇女在生病时寻求获得医疗卫生机构治疗的可能性要比少数民族高得多，这反映出少数民族地区可获得的医疗服务相对缺乏，他们难以获得正规的医疗服务，又或许是少数民族习惯性地不愿前往当地的政府医疗服务机构就医。这可能是因为少数民族内部存在正规医疗之外的替代性医疗文化，也可能是源于交通运输的相关成本，以及治疗和药品需要支付不菲的费用，或少数民族在城镇地区接受医疗卫生服务时面临一些歧视。
政府促进少数民族发展的应对措施
老挝在促进少数民族减贫和经济社会发展所面临的挑战是巨大的，各种相互依存的因素导致了相对弱势群体的代代相传。老挝政府为解决空间分布和民族差异所采取的一个方法是让高山和高地的民众重新定居的社会同化发展计划。重新定居计划致力于在低洼地区建立多个安置中心，让少数民族群众能更有效地享受到政府公共服务。这些计划也强调湿地水稻种植，而这并不是很多高山少数民族传统从事的农业活动。因此这些计划对减少贫困的影响尚不明朗，且前者常常与已经在定居点生活多年的低地居民发生冲突。这些计划的批评者也强调，此举对少数民族群体的文化幸福感带来巨大的成本，迁居安置导致少数民族与祖传的土地和生活方式之间的文化脉络被切断。（Baird和Shoemaker,2007年）。对很多高地居民而言，民族认同感与他们生活的土地，以及几代人在当地形成的社会文化和生活习俗密切相关。迁移至新的农业生态地区，意味着要摒弃许多少数民族熟悉的操作实务方法，并尝试接受不太熟悉的、新的谋生方式，这可能对少数民族的幸福感受和文化存续造成灾难性的后果。
老挝政府在2003年发起一个计划，旨在扶持72个重点的贫困地区，它们被视作老挝143个地区中最贫穷的地区。政府根据少数民族群体的特殊需求量身定做的计划，基于少数民族在高地积累起的丰富经验、以及鼓励少数民族群体广泛参与制订开发方案的基础之上，政府对少数民族地区有针对性的扶持措施就有可能是最成功的。老挝少数民族处于弱势地位的情况很复杂，需要相应地采取多维度的解决方案，少数民族的人力资源发展（尤其是获得更好的医疗和教育条件）显然是首要需求。
3.3节 越南
人口统计和人口趋势
越南全国总人口为8600万，其中少数民族人口占总人口的14.5%左右，估计为1250万人。该国承认有54个少数族群，包括人口占多数的京族，不过在这些获得承认的少数民族类别内部也存在相当大的种族多样性。越南的少数民族主要生活在靠近越南边境的高山或偏远地区，很多的少数民族（如高棉族或苗族）中也有很多人生活在越南的邻国。当多数民族和少数民族进行比较时，在越南的华人通常纳入多数群体中，因他们的平均收入和人类发展指数至少和当地占人口多数的京族一样高，且他们主要是城镇居民，与城镇多数民族群体拥有类似的职业状况。相比之下，其他少数民族群体以农村居民为主，主要从事农业劳作，身份是农民或农场工人。
2006年，超过70%的越南少数民族群体生活在山地为主的东北部和西北部地区，以及中部的高地。其他主要的少数民族居住区位于湄公河三角洲的偏远地区，当地生活着大量的高棉人。相比之下，约三分之二的多数民族群体（64%）生活在东南部低地，或北部红河三角洲和南部湄公河三角洲等两个人口稠密的地区（Dang,2012年）。少数民族家庭的平均年龄较为年轻，生活在人口较多，人口照料负担较重的大家庭内，往往有幼小的儿童和老年人需要照顾。多数民族和少数民族之间一些基本的人口统计数据比较，请参见下方的表4。
少数民族贫困的特征
越南的贫困问题日益成为一个民族现象。尽管少数民族仅占越南全国总人口的14%，2008年他们占全国贫困人口的一半以上，高于1993年的18%。造成这一现象的原因比较简单。少数民族的贫困率在过去15年间已经下降，但占人口多数的京族（和越南华人）的贫困率下降速度一直更快一些，因此少数民族在依然没有脱贫人口中的比例日渐上升。下方的图表1清晰地显示了这一趋势。估计有72%的少数民族人口落入三个消费最低的10%群体行列，即社会底层的30%，且88%的少数民族处于消费底层的50%人口内。（Dang 2012，310）。少数民族在收入和消费方面显然要比多数民族群体穷得多。
来源：世界银行2010（根据1993年和1998年的越南生活标准调查；2002年，2004年，2006年，2008年的越南家庭生活水平调查计算得出）
收入不是凸显少数民族贫困的唯一福利指标。其他指标也明确显示少数民族较为落后，包括土地所有权、拥有的资产、获得基本的公共产品和服务（如清洁的饮用水和电力供应）等。土地是一个有趣的例子。调查数据表明，少数民族总共拥有的土地数量实际上多于多数民族群体。然而，对土地质量进行核查时发现，少数民族不大可能拥有最优质的土地。他们也拥有林地，但只是作为托管人，无法充分开发利用以赚取商业利益。
在越南生活极为艰难的村庄内，少数民族可获得的基本公共服务和基础设施已得到显著改善。但研究表明，少数民族往往在利用基础设施和公共服务的次数上往往少于周边的多数民族。就谋生手段而言，少数民族融入商业网络的程度较低，不大可能生产某种能带来丰厚收入的经济作物或工业原料作物。融入这些商业网络依然基本上是多数民族群体占主导。
在越南，各少数民族群体之间的生活水平和人类发展的差距也在不断拉大，一些人口规模较大的少数民族群体（如岱依族、泰族、芒族和高棉族）的平均收入水平正接近占人口多数的京族和越南华人。但一些人口较少的、生活在北部高地的少数民族（如湖热族和巴拿族），以及人数较多的苗族仍处于严重的长期贫困之中。表5列示了以2007年越南政府和联合国开发计划署（UNDP）开展的大规模少数民族地区调查为基础编制的各民族贫困人口数据。各个少数民族群体的贫困人口状况之间存在明显的差异，使得诊断和阐释造成少数民族贫困的原因变得比较困难。族群人口规模显然很重要，因为很多人口规模最少的族群同时也是最贫穷的，但如何解释苗族的情况呢？他们是人口最多的少数民族之一，但也处于最贫困的少数民族行列。
从研究和调查数据明显可以得出结论：造成少数民族群体贫困的一个重要因素是，不会说或很少说越南语的人群一直比说这一多数语言的群体要贫穷一些，这在上方表5最后一部分的数据中是显而易见的。Dang计算得出，户主没有受过任何学校教育的家庭成为贫困群体的可能性高达52%，而户主接受过12年学校教育的家庭贫困率仅有2%。（Dang 2012，317）。少数民族的入学率要远低于多数民族群体，他们辍学的可能性较高，这其中的原因包括“超龄”、以及不愿意或不能继续上学、需要工作以赚取收入来满足家庭的经济或物质需求。贫困因此成为导致教育普及率偏低的重要因素，缺乏教育培养是造成少数民族群体贫困状况代代相传的一个关键因素。
少数民族在教育质量和其他公共服务领域面临的差距很难量化，但正如很多定性研究结果表明的那样，差距无疑是存在的。少数民族学校没有获得与多数民族学校同样的学习资料和机会，教师的素质相对较差，少数民族子女上学需要走更远的路。就医疗卫生而言，生活在农村的少数民族儿童没有获得全面免疫的几率要比多数民族社区和村庄的儿童高出15%，医疗卫生支出较低，且可获得的医疗卫生服务要少一些。婴儿和五岁以下儿童的死亡率也较高，艾滋病病毒（HIV）/艾滋病（AIDS）的感染率也偏高。（所有数据来自于Dang 2012，根据2006年越南家庭生活水平调查VHLSS的估计）。少数民族妇女的医疗保健支出在全体国民中是最低的，她们在一系列人类发展指标方面也是最贫穷的。
在医疗护理方面，越南政府根据各种减贫和扶持计划提供了免费医疗保险和免费医疗体检，让少数民族从中明显受益，估计有70%-80%的少数民族被覆盖纳入某种形式的医疗保险或医疗体检计划内。然而，少数民族严重依赖目前仍只能提供初步诊疗的村庄医疗服务机构，且政府提供的医疗保险并未涵盖重大医疗卫生支出。总之，少数民族群体常常无法支付前往所在地区医院或其他医疗机构的旅行和食宿费用，且更有可能依赖替代性的医疗卫生安排，如接受传统医药从业者的诊疗。
越南家庭要实现长期的幸福安康，如何开展多种经营、摆脱温饱型农业是一个重要的决定因素。少数民族从事农业劳动，居住在偏远山区的可能性是多数民族的两倍，他们的流动性和融入劳动力市场的比例也低于周边的多数民族。尽管他们更有可能依靠农业谋生，但他们不大可能生产经济回报高得多的经济作物或工业原料作物（如橡胶）。少数民族拥有土地使用权的林地面积常常很大，但林业收入仅占家庭总收入的很小一部分。在多数民族的收入结构方面，他们更有可能赚取工资，并得益于非农领域收入或转移支付，对农作物和牲畜养殖收入的依赖程度要远低于少数民族。（越南民族委员会（CEMA）/联合国开发计划署（UNDP），2011年）。
少数民族面临一系列相互联系、加剧贫困的因素。少数民族（特别是少数民族妇女）往往不会说越南语，这让他们难以参与市场网络、获得市场信息，也无法利用公共服务。他们的资产质量也更差：尽管少数民族拥有的土地面积超过多数民族，但这些土地往往质量较差且没有获得良好的灌溉。政府提供的农业技术推广支持服务通常不适合于少数民族居住的特定环境。他们接受教育的质量也与之类似，少数民族高度聚集地区的教育质量往往可能要差一些，因当地难以吸引到优秀教师。一些文化习俗或许也限制了少数民族增加收入的机会，如社区平衡机制和共同承担社会责任的文化观念。但研究表明，即便在少数民族与多数民族拥有相同教育水平的情况下，前者获得的工资薪酬要明显低于多数民族同事。最后，少数民族的错误观念和墨守陈规也是导致贫困的一个重要因素。尽管这一负面印象的影响很难衡量，但也加剧和固化了少数民族贫困。
政府促进少数民族发展的应对措施
越南政府在历史上投入大量的政治关注和财政资源用于解决各族群之间的经济社会不平等，并促进少数民族为主的偏远山区的发展。越南有一个部级政府机构--越南民族委员会（CEMA）专门负责处理少数民族事务，且越南民族委员会的代表延伸至少数民族人口超过5000人的地区，以及在地理上具有战略意义的地区。越南已编制大量的政策和计划扶持少数民族减少贫困，促进经济社会发展，覆盖医疗卫生、教育、林业、农业、劳务输出和文化等领域。越南政府除了颁布支持少数民族的常规政策之外，还制定了很多有针对性的减贫计划。其中一个是专门致力于少数民族村庄减贫的计划，即所谓“135计划”，该计划于1998年启动，到2010年已迅速扩展至覆盖全国1848个最贫穷的公社和3274个最贫困的村庄。该扶贫计划由越南民族委员会在国家层面进行协调，致力于扶持偏远山区发展基础设施，并为农业发展、谋生活动、以及培训当地群众和官员提供支持。
根据越南政府的第80a决议，以地区为基础的减贫方法在2009年付诸实施，推行扶持越南62个最贫困地区的发展计划，并拨付巨额资金用于促进当地的基础设施开发。很多135扶贫计划内的贫困乡镇也被纳入80a决议和另一个重大国家计划--全国针对性的减贫计划（NTP-PR）。尽管全国针对性的减贫计划面向所有的贫困家庭，并不专门针对少数民族，该计划仍通过提供农业技术推广服务、医疗保险和医疗保健卡、优惠贷款资金和法律援助服务等方式，向少数民族社区和家庭给予支持。越南劳工、因伤退役及社会事务部（MoLISA）负责80a决议和全国针对性的减贫计划在全国层面的总协调。其他扶持少数民族社区的重要计划和政策包括：支持土地、住房和安全供水的第134号决定，向贫困人口提供住房补助的第167号决定，以及向少数民族学生发放补助，资助建设学生宿舍，向偏远地区少数民族学生发放补贴的多项政策等。此外，越南还制定了很多政策促进少数民族在获得公共服务方面享受优惠待遇。
虽然越南出台了多项政策和行动计划致力于解决少数民族的贫困问题，但越南政府官方编纂的报告显示，执行方面存在明显的差距和问题（越南劳工、因伤退役及社会事务部/越南民族委员会/联合国开发计划署，2004年、2009年），一个问题是政府通过这些扶贫政策所提供的财政支持水平相对较低，意味着贫困家庭并未获得足够的利益来改变生活状况和福祉。扶贫政策和计划的繁衍扩展也导致地方政府和官员承担了巨大的政策实施和行政管理成本。由于扶贫政策和计划的数量众多，涉及的政府部委和机构范围广泛，减贫支持的方式常常不太协调，帮扶措施没有顺应贫困家庭和社区的需求，导致扶贫行动或者来得太晚，或者当贫困家庭需要某些帮助（如优惠贷款）时，他们有资格申请另一类型的支持（如住房资源）。根据越南政府的体制，直线部委几乎没有强烈的意愿来携手合作，不同的政府机构倾向于发展自己的扶贫计划，这导致难以提供协调一致且前后连贯的减贫规划和帮扶行动。越南政府已认识到这个问题，并采取了诸多举措来加以解决，其中包括近期批准的第80号决议（2001年）规定，在牵头直线部委越南劳工、因伤退役及社会事务部的统筹下，建立了一个全国减贫扶持政策的总体框架。
导致越南政府扶持少数民族计划更加纷繁复杂的是，政府偏好提供以地区为基础的解决方案，且计划方案中基础设施建设的占比很高。政府规划机构往往青睐以地区为基础的扶贫方案，因为这样看起来更加公平，政府所划定贫困地区的所有居民都可以获得支援。扶贫计划严重偏重于基础设施投资使得情况更加严重，提供基础设施被视作某种投资形式，可让当地的每个人都受益。然而，越来越多的研究表明，政府指定的很多“贫困地区”正变得越来越差异化，生活在近邻的居民中有贫困人口，也有脱贫致富的群体。非贫困群体有望从针对穷人的扶贫基金中受益，导致在第135计划覆盖的乡镇里多数民族和少数民族之间的收入差距实际上高于全国平均水平（越南民族委员会/联合国开发计划署，2011年）。随着贫困成为一个不太“具有普遍群众基础”的状况，越南需要更细致入微、更具针对性的扶贫方案。这也延伸至基础设施支持领域：一些类型的基础设施扶持措施非常有利于较贫困的少数民族，如学校和卫生站等村级社会基础设施，以及从农场到市场的道路。但较大规模的基础设施，如各个地区中心之间的高速公路，可能让贸易商和水稻种植大户受益，而生活在少数民族地区中的这些人通常来自多数民族京族。
第四章 少数民族发展的共同障碍和政策差距
少数民族地区的减贫计划也大量投资于赋能环境的其他方面，如向在少数民族地区经营的企业发放物价和交通运输补贴，以及扶持典型示范性农场。这意味着拨付用于少数民族脱贫致富的扶贫基金并不总是直接流向少数民族家庭。示范农场常常是多数民族农户开办的农场，获得政府补贴资助的企业通常也是如此。针对少数民族地区的大规模减贫计划也面临左右为难的境地，即如何在提供适合当地贫困状况的针对性减贫方案的同时，采取一个在全国层面可管理的、衔接连贯的扶贫方式，并利用规模经济带来的优势。越来越多的人认识到，“整齐划一”的解决方案可能不再适合于解决特定民族群体根深蒂固的贫困问题。
东南亚地区和中国的少数民族拥有相同的弱势条件特征，这些特征将处于弱势地位的社区和家庭锁定在旷日持久且积重难返的贫困当中。这些不利条件在几代人中间延续，其周而复始的规律正变得越来越难以打破。本章节将在前述国家分析的基础上，首先概述少数民族贫困的重要共同特征，并试图总结导致少数民族处于弱势地位的根本原因，我们将考虑扶贫政策在解决少数民族贫困方面存在的差距。
4.1节 本地区少数民族贫困的主要特征及成因
在东南亚地区和中国依然没有脱贫从而被视作贫困群体的人口当中，少数民族所占的比例普遍偏高。受整个东南亚和中国经济蓬勃发展的带动，本地区的农村减贫事业一直进展迅速，且贫困率下降幅度很大。但过去的减贫一直主要是让生活在低地的农村居民受益，脱贫致富的人群往往属于低地的多数民族群体，而不是山地和偏远地区的少数民族人口。虽然本地区的贫困人口总数已大幅下降，但少数民族贫困率的下降速度要慢得多。他们在剩余贫困人口中的比例越来越大，其结果是农村贫困群体有越来越大的可能性是少数民族民族。
这一情况在货币指标和非货币指标上都得到体现。本地区少数民族群体的人均收入低于全国平均水平，生活消费金额较少，且人类发展水平普遍较低。少数民族的人均预期寿命较短，婴儿和产妇的死亡率较高，且少数民族子女不大可能完成全国平均的入学受教育年限。少数民族民族居民更多依赖于农业生产来谋生，种植经济作物从而融入商品市场的比例较低，不大可能参与农业以外的劳动力市场，或迁移到城镇地区寻找工作。少数民族从生活所在地区获得公共服务的状况也较差，在数量和质量上均差强人意，且少数民族公民在村以上的地方政府行政管理机构中担任职务的可能性往往较低。
空间布局因素导致贫困和不平等
在试图解释贫困状况时，空间布局显然是一个重要的因素。少数民族通常生活在最偏远，崇山峻岭的地区。这些山区往往不是土地肥沃或容易耕作的地方，使得当地民众难以通过农业生产来积累财富。即使在高地种植具有比较优势的大宗商品（如咖啡生产），或类似于豆蔻或树脂等特色商品领域，由于高山地区相对偏远且交通基础设施和公共服务体系薄弱，使得少数民族依靠一己之力难以将优势产品卖上高价，而来自城镇地区的中间商通常占据了这些商品贸易中获利丰厚的环节。此外，由于偏远地区的人们居住分散，政府向这些地区提供公共服务的人均成本较高。因此少数民族通常不得不长途跋涉才能抵达公共服务机构（如地区医疗服务中心或初级中学），这是因为当地人口密度不高，政府没有足够理由在每个村庄都设立学校或卫生院。偏远地区的公共服务质量通常也较差，原因往往是医疗卫生和教育部门的官员通常不愿在偏远地区工作，导致公职人员的缺勤率很高。因此路程遥远和位置偏僻在导致少数民族处于劣势地位并积贫积弱方面起到了重要作用。但是，如果少数民族贫困单纯是由地处偏远造成的，那么偏远地区的少数民族和多数民族应普遍处于贫困境地。显然事实上并并非如此。而研究一致表明，尽管多数民族群体与少数民族生活在同一地区，但平均而言前者的生活水平和人类发展状况要好得多。显然，存在位置偏远之外的其他因素导致了少数民族的贫困。
使用国家语言交流的能力。
在本地区的所有国家中，导致少数民族贫困根深蒂固的一个重要因素似乎是他们缺乏使用多数民族语言交流的技能。研究显示，只说少数民族语言或全国语言表达能力有限的少数民族家庭始终处于最贫穷的群体行列。另外，不会说全国语言的少数民族妇女的比例也高于男子，表明女孩在获取教育机会方面与少数民族男孩相比也处于弱势地位。事实上，语言能力似乎在很多领域成为能否改善谋生前景的关键：比如在偏远地区的市场，贸易商通常主要来自多数民族群体，因此在商业市场互动交流需要一个人掌握国家通用语言。同样，在得到农业之外的就业机会，或谋求政府公务员职位方面，语言能力也是至关重要的。当地人口规模较少的少数民族群体显然不大会说流利的多数民族语言，而人口较多的族群，如越南的岱依族或高棉族，似乎能够利用自身的社交网络，在一定程度上克服大宗商品交易和劳动力市场上的语言劣势。不过，使用多数民族语言的能力仍是很重要的，这让你有能力参与主流的经济生活，无论是在农村地区，还是在更广泛的区域性和全国经济网络之内。
完成学业和教育成就
人口规模较少的族群在本地区通常是最贫穷和最弱势的群体，且达到的教育水平最低。完成教育的年限因此也是预示家庭贫困或兴旺发达的重要信号，根据家庭户主已完成的教育年限来推测，户主受到良好教育的家庭不大可能生活在贫困中。鉴于少数民族平均的受教育年限低于多数民族群体，教育也可视作导致本地区少数民族贫困的重要推动因素。研究表明，家庭收入与家庭户主受教育年限越来越密切相关。受到良好教育的家庭也可能少生孩子，而研究表明，少数民族家庭照顾子女的负担较重是导致他们家庭贫困状况根深蒂固的因素之一。
人口流动与迁移
缺乏正规教育和语言能力在很多方面具有重要影响，尤其是在决定家庭迁移方面。迁移正越来越被视作改善农村居民社会经济状况的重要组成部分：流动性很大的家庭能参与经济网络，并捕捉经济回报较高的城镇地区的发展机遇，从事更加有利可图的活动，如贸易或建筑等非农行业的季节性招工。良好教育和流动性的结合几乎是农村家庭确保能摆脱贫困支付的可靠途径。但研究表明，本地区的少数民族为参与更广泛商业活动和发展机遇而流动迁徙的比例一直低于多数民族。少数民族的流动性不足也影响到他们获得医疗卫生服务，他们更多依赖村级诊所或本地的医疗卫生中心，而不大可能前往地区诊疗中心或其他医学中心来获取更好的医疗护理或其他服务。
进入更高层次的教育体系
缺乏流动性或许也意味着少数民族不大可能继续接受教育，不过他们之所以很少为接受教育而迁徙，原因是复杂的。少数民族家庭贫困似乎无疑导致他们为子女教育开展长期投资的能力较低，即便他们或许认为这对于打破贫困的代代相传是至关重要的。来自本地区的参与式研究表明，少数民族家庭通常非常理解教育对于改善家庭长期前景的重要性，但也面临着让子女和年轻人出去工作以完成短期生存任务的需要。少数民族地区通常只具备基本的教育条件，让很多不同年龄的孩子在一个班上课，此外，虽然地方政府承认将少数民族子女安排在较大的城镇膳宿以获得更好的教育具有重要意义，但少数民族常常也面临一些社会障碍。少数民族远离乡土后遭遇歧视的经历是其中一个重要的障碍，另一个阻碍是当政府补贴不足以弥补少数民族子女在较大城镇上学的全部费用时，这些家庭没有足够的收入支付相关的食宿费用。少数民族缺乏流动性的原因可能是复杂的，并不能轻易地推断为像一些人认为的那样，是由于少数民族不愿远离家乡迁往外地的“文化”癖好。
未能融入经济作物生产和市场
在整个东南亚地区和中国各地，少数民族绝大多数从事农业活动。但在高山地区，常常将少数民族与多数民族近邻区分开来的是两者从事商业活动和经济作物生产的程度不同。调查数据显示，少数民族从事的农业生产更可能主要用于家庭消费，且种植市场价值较低的农作物。即便他们的确种植了高价值的农作物（如水稻），他们在商品市场出售的农产品似乎也少于多数民族，且保留了更多的产品用于家庭消费，而多数民族家庭则更多地融入到商品经济当中。因此多数民族家庭的收入较高，其中高回报的经济作物（如咖啡、橡胶和腰果等）占比更大。当然，本地区的经验存在着显著的差异，但少数民族生活停滞不前的一个主要特征是他们缺乏融入农业商品市场的能力。这反映在少数民族拥有土地的质量不如多数民族，也体现在少数民族缺乏参与，甚至被排斥在开发和销售经济作物的商业网络之外，而生活在高山地区的多数民族更容易接触商业网络，他们与城镇商业网络和中间商存在着语言、种族和亲缘上的联系。该地区的少数民族常常在其土地组合中拥有面积广袤的林地，但在过去几十年来，政府出于环境保护，以及保护高山水域以满足下游水资源用户需求的考虑，导致林业开发作为当地民众谋生选项的大门日益被关闭，政府转而拨款给少数民族让他们担任高山林地的托管人或监护人。森林开发往往可以从出售木材、狩猎野生动物、以及生产和销售利润丰厚的非木材林产品中获得大笔收入，但土著民从森林看护中赚取的回报不足以弥补森林开发停滞带来的收入损失。
人口迁入和持续变化的高山地区经济社会版图
在理解少数民族处于劣势地位方面的一个复杂因素是，大量民众迁移进入以往被视作少数民族聚居的地区。这在过去几十年间成为东南亚高山和大陆地区的一个趋势，在印度尼西亚和菲律宾也已渐成风潮。迁入的民众常常是位于低地的多数民族成员，且有时（尤其是在印度尼西亚、越南和老挝人民民主共和国）是来自国内其他地区的另一个少数民族。人口迁入既有自发行为也有政府引导的因素，且已导致高山地区基本上需要在空间布局、社会和经济状况上进行重新界定。在一些地区，在此长期居住的少数民族人口分布稀疏，随着大规模定居者涌入，已让先前的土著民众在这片他们感觉属于自己的土地上变成了少数民族。比如，这在越南中部的高山地区尤为明显，以往长年在此定居的民族群体现在已普遍沦为贫困和生活福利评估中的最底层，他们失去了先前共同种植或管理的土地，几乎没有能力掌握多数民族的语言，普遍不适应现代经济中的竞争压力。而土地和其他自然资源的激烈争夺和市场化，以及土著民在景观和环境上面临的压力上升，似乎已成为导致该地区一些少数民族群体陷入贫困的重要因素。另外，政府开放边境地区带来了发展旅游业和相关服务业的新机遇，但在很大程度上没有惠及当地的少数民族群体，而是让拥有更丰富的商业经验、与城镇经济及旅游业联系广泛的外来移民从中受益。少数民族常常在少数民族文化展的异域风情旅游中扮演着次要角色，或沦为在街边摆卖手工艺品的小商贩。
国内冲突成为少数民族贫困的决定性因素
在东南亚和中国的一些地区（如缅甸和菲律宾南部），国内冲突经历成为导致少数民族贫困的另一个重要因素。在东南亚的这些地区，历来都是少数民族高度聚集的区域，过去几十年来已爆发多起重大的国内冲突。在菲律宾南部，棉兰老岛的冲突旷日持久，而发生的原因比较复杂，其中一个重要原因是大量信奉基督教的菲律宾人迁徙进入以穆斯林为主的棉兰老岛，导致当地的很多少数民族感觉遭到压制和排挤。缅甸的很多高山地区错落有致地居住着不同的少数民族，很多人在过去几十年来一直以武装反抗中央政府。在这些民族冲突的背景下，少数民族社区和家庭很难建立起稳定的定居点，获取教育和医疗卫生服务，或开始耕种和开展初步的财富积累。因此在这些地区实现持久全面的民族和解，成为少数民族社会和经济发展的必要前提。
少数民族的独特文化是变革的障碍？
少数民族的独特文化常常被官员们称作促进经济社会发展的障碍。有人认为，少数民族不能吸收“现代的”处世之道和生产方法，源于他们没有达到较高的文明程度，或他们的传统文化将其局限在远古文明、信仰和习俗当中，从而无法适应现代的生产方式、不利于财富积累。因此少数民族常常被指责为无法适应工业生产环境下的工作，理由是他们往往难以遵守固定的工作时间，或无法着眼长远完成私人资本积累，而只有储蓄才能积累本钱来创造未来的商业成功。的确，少数民族据称“不为将来着想”，喜欢花光手里的钱，或将财富分配给家族成员。这些常常引述的观点有些简单化，但此类少数民族处于“前现代”状态的刻板印象，在本地区的官方论述中颇为流行。我们认为，这些有关少数民族文化阻碍经济社会发展的描述是错误的，有两个主要理由。首先，它歪曲事实，宣称少数民族文化僵化刻板并与现代世界隔绝，而实际情况完全相反。第二，它对经济社会发展的构成要素提出了一成不变的看法，事实上这一观点遭到强烈质疑。
第一个问题而言宣称少数民族与现代的物品有些疏远且生活在一个前现代的状态中。事实上，整个东南亚和中国的少数民族的历史堪称是一部少数民族民众不断抗争奋斗的历史，一部他们确定和摆正自己与本地区主流文化及社会发展、尤其是国家发展之间关系的历史。（Scott 2009）。本地区的少数民族文化和社会绝非静止不变，而是处在持续的发展变迁当中，采取的变革方式与我们或许更熟悉的、本地区主流的城镇地区多数民族文化变迁基本相同。因此，本地区的少数民族群体迄今为止一直没有与现代世界相隔离，而是深深地参与其中，在社会和经济关系方面与其他族群混杂在一起，在本地区发展和现代国家发展的进程中得到与人口最多的民族类似的塑造。
其次，本地区的现代国家和发展倡导者通常对“发展”的构成要素强加了独特的观点，或许与本地区少数民族对自身前景的看法不一致。尽管少数民族在本地区现代资本主义发展的过程不可避免地要进行一些生活方式上的适应和改良，但并不意味着他们必须将其民族特性纳入代表主流社会的主要族群当中。少数民族有很大的空间来与多数民族和平共存，并根据自身的选择来实现发展繁荣。很多被视作陈旧过时和阻碍发展的少数民族习俗，实际上或许是少数民族有关“族群社区、民族认同和幸福生活”理念不可或缺的组成部分。比如，以社区平衡机制为例，少数民族期望确保社区共同体内没有成员生活窘困落后，且财产在家族和亲属之间、或村庄内部平均分配。这常常被引述为少数民族不能参与适应现代经济的例子，但事实上表明一些少数民族认可社区内部的凝聚力对于社会生存的重要性。此类习俗通常已绵延数百年，成为少数民族时常面临敌对环境和不确定条件下的应对机制，在艰难环境下，社群内部实现高度互惠互利对于确保生存是很重要的。少数民族还常常被批评为煞费苦心地组织许多宴会和节日。而宴会和节日也是增进互惠关系、彼此信任和社会和谐的重要手段，与本地区多数民族群体筹办的宴会和节日并无明显差异，而对于西方观察家而言这似乎过于奢侈浪费和精致繁杂。对这些事情的看法显然是相对的，且民族文化最好被视作促进社区融合和社会资本积累的宝贵财产和机遇，而不是未来发展的拦路石或障碍。
对少数民族的偏见歧视和刻板印象
本文提出一个颇受争议的观点，认为少数民族在经济生活中遭遇主流社会或所在国家一定程度的歧视，是导致少数民族处于劣势地位的一个决定性因素或驱动器。在该地区普遍下此结论显然是困难的，且很多人容易对这一话题作出情绪化的表达，使得我们难以客观地分析歧视发生的程度。尽管如此，各国的文献中经常将遭遇歧视作为导致少数民族处于劣势的某类原因，也就表明这是一个值得探讨的起因。歧视与社会排斥的概念密切相关，在此情况下，少数民族（或其他社会群体）在进入主流社会以及全面参与社会、文化和经济生活的各个领域时往往会面临障碍。导致情况更为复杂的是，要考虑到歧视是否已经制度化或结构化（即是否成为所在国家和社会运作系统中的一部分），或是否歧视性的做法乃基于个案发生的事件。
在该地区在现有文献中很难找到对少数民族进行系统性歧视的可靠统计论据，但歧视是一个难以量化和客观衡量的现象。然而，在少数民族自己开展的参与式贫困评估中，他们常常强调在诸多领域遭到歧视的问题。例如，这体现在市场中，多数民族的商人利用少数民族缺乏主流语言表达能力的弱点，在买卖农产品中欺骗他们；少数民族群体与国家官僚机构的办事人员打交道时，后者不愿帮助少数民族获得信息或公共服务，或在学校及医疗中心对少数民族和多数民族进行区别对待。对少数民族的歧视发生在日常生活中，这削弱了他们的自信并增加了耻辱感。
少数民族遭遇系统性的社会排斥和歧视的最明显证据在于，很多国家的少数民族政策包含对少数民族同化的措辞，该地区的很多全国性媒体常常对少数民族给予负面或基本负面的描述。在政府主张社会同化的措辞中，政策制定者和政策性文件常常宣称，其目标是促使少数民族更加“摩登现代”，“提升”他们以摆脱比较原始和落后的状态，或让他们变得更像主流社会的公民等。此类言论完全贬低了少数民族自身文化、信仰和价值观体系的宝贵价值，并明确地将他们放置在文明“阶梯”的较低端，使得少数民族遭遇不公平对待的可能性大增。类似的情况发生在国家媒体对少数民族的描绘中，负面的刻板印象常常占上风，少数民族经常被过于简单化地描写为具有异国情调的“其他人”，处于在时间和空间上固定不变的原始状态等。这些对少数民族的阐述也严重污损了其名誉，导致外界牢固地形成了少数民族与众不同和另类各色的负面印象，这反过来给少数民族在决定其未来发展路径方面行使选择权和表达呼声带来了巨大的障碍。在东南亚和中国各地，切实推广和认同社会多元化的理念仍有很多的工作要做。社会可以由存在明显差异的不同群体构成，且一个多元化和包容性的社会可以成为促进国家团结发展的强大力量。
4.2 现有政策的差距
在讨论少数民族减贫政策差距和政策响应可能存在一些问题之前，很重要的是承认本地区各国在解决少数民族发展方面已取得显著进展，各国一直给予很多政策关注和财政资源来致力于解决少数民族发展滞后的问题。政府大力投资建设道路、灌溉工程、学校和诊所等农村基础设施，并重视改善农业技术推广等公共服务，已让少数民族和少数民族地区受益匪浅。该地区的政府当局一直在很多方面都表现出提升少数民族地区基础设施和生活条件的强烈愿望。
大规模推广“整齐划一”的扶贫计划或许不再适宜
然而，现有减贫战略的问题部分源于构想和实施这些发展干预措施的方式。东南亚地区和中国常常采取心目中的低地减贫模式，并推广整齐划一的政策响应，因此并不能总是适应高山地区和少数民族群体的需要。这方面的一个例子是推广低地农业模式（如通过灌溉种植水稻）很不适宜在高山地区采用。因此扶贫开发计划常常不顾及少数民族地区特殊的谋生策略，且政府寻求大力推广现有的成功模式，而不是尝试采取“新的”发展模式。少数民族地区在很多方面是截然不同的，且简单推广低地模式已经被证实在实践中难以持续。而政府的政策似乎在以下方面存在不足：即推广更适应本地特殊情况，为少数民族地区量身定做的，适合当地少数民族群体现有谋生策略的，基于当地自然资源、气候和地形条件的减贫战略。这或许会变得越来越重要，因本地区生活贫困的民众数量日益减少，且有更多的贫困人口或者生活在难以企及的艰苦“落后地区”，或生活在已摆脱贫困的其他居民周围。本地区的很多研究报告已表明，尽管政府推行了整齐划一的扶贫计划（如低地农业模式，以及大规模的基础设施投资），但少数民族并不总是能从这些扶贫干预措施中获得最大实惠。因此这些干预措施带来的好处不均衡地输送至高山地区较为富裕的群体，而他们通常并非少数民族。因此政府当局的扶贫计划面临两个重要挑战，即抵达难以企及的群体，并增强减贫干预措施的针对性以确保它们惠及最需要帮助的贫困人群。政府当局因而亟需采取更具针对性的、符合当地情况和文化特点的减贫方式，并根据少数民族特有的局限性和实际情况来加以应对。
少数民族并不总有机会全面有效地参与发展进程
少数民族自己参与扶贫开发的过程，与他们是否认可发展干预措施紧密相关。该地区一个重要的政策空白点是，扶贫开发过程的各个方面缺乏少数民族自身代理人的参与，其中包括从甄别和规划发展干预措施，到参与干预项目实施，监测和评估干预措施的影响等。少数民族常常是政府发展干预政策的“对象目标”，而很少成为发展过程中积极主动的参与主体。因此一个应该加以解决的重大政策差距是要形成让一种机制，让少数民族以更大力度、更有效参与自身发展规划。在他们参与的过程中，有望形成更多具有地方特色和适应当地情况的扶贫开发方案，以增强开发项目顺利实施的可能性和长期发挥作用的可持续性。提高少数民族在发展规划和执行过程中的参与度是必要的，不仅是在地方层面，在小规模投资和行动计划当中，而且也在地区发展规划当中，这将使得政府当局更有可能编制一份在诸多领域促进少数民族经济社会全面发展的规划。
发展方式没有“衔接连贯”或有效协调
这反过来将解决一个现有政策的不足，即缺乏一个在广泛领域和不同行业之间整合的、应对少数民族贫困、解除发展制约因素和满足全面需求的综合性扶贫方案，现在的情况往往是采取以临时的、不配套协调的方式来简单地实施减贫措施。贫困是一个多层面、纷繁复杂的问题，需要采取“配套衔接”和多管齐下的解决办法，比如在增加经济作物生产的同时改善市场营销支持和基础设施条件，或在向少数民族孕妇提供医疗保健信息的同时提升医护服务的覆盖面，并支持少数民族妇女前往可提供正规服务的医疗保健中心就医。
地方官员的激励不足和效率不高
在东南亚地区和中国，有效促进少数民族地区的经济社会发展需要一支素质过硬、积极进取的地方官员和专业人士队伍。但目前，与少数民族密切接触的地方官员素质欠佳常常被视作少数民族脱贫致富的瓶颈和障碍。本地区的许多研究报告显示，很多地方官员并不是来自他们工作所在的少数民族地区，且不熟悉当地的传统习惯和文化习俗，甚至不能说一口流利的当地少数民族语言。这可能导致沟通障碍和误解，加上一些官员缺乏同情心，给为少数民族量身定做有效适宜的扶贫方案制造了巨大的障碍。在少数民族地区生活和工作往往面临很多的困难，农村教师和医务工作者等地方公职人员的工资待遇较低且生活条件艰苦，使得这些问题雪上加霜。他们工作的积极性往往不高，怠工缺勤的比例较高。但这个问题可以得到解决，办法是提高在少数民族地区任职的高素质公职人员的工作积极性（这在一定程度上正在部分地区发生）；加强对公职人员的少数民族语言培训，增强他们对工作所在地区少数民族风俗文化的了解，培养更多当地的少数民族干部，让他们担任服务家乡的责任；并鼓励越来越多的少数民族成为公职人员，在当地官僚机构担任更重要的职务。
重新安置和强制迁移普遍不太成功
在某些情况下，东南亚地区和中国的一些政府往往出于良好的愿望，尝试通过重新安置或政府主导的搬迁移民计划来同化少数民族。这些计划通过消除制约少数民族群体生产率或社会进步的一些因素，而一直被视作实现各民族共同繁荣、社会稳定和经济发展的最佳途径。在一些情况下，政府通过强令游牧民族定居，为他们安排崭新的、更“市民化”的生活方式，努力改变一些少数民族群体的传统生活方式。这些努力大多以失败告终。有时少数民族群体选择回到传统的生活方式当中。有时生活方式的改变导致生态环境退化和民众的生活水平下降。强制搬迁移民也带来类似的挑战。少数民族的文化和社会认同往往与他们赖以谋生的土地以及几百年来已经适应的生活方式密切相关。由于生态的、经济的或其他方面原因而被迫迁移，往往给少数民族造成严重的心理错位和精神创伤，导致他们产生文化认同观念的危机。少数民族的确经常生活在东南亚和中国的生态脆弱地区，很容易受到自然灾害的侵袭，而自然灾害往往源于气候变化，或外界对脆弱土地资源进行开发的压力增长。不过经验表明，在少数民族地区就地实施的扶贫开发方案在构建社区抗灾能力方面更容易取得成功，尤其是在少数民族有关如何在脆弱生态系统下生活的知识和经验得到有效利用的情况下。
发展少数民族社会保障体系常常没被作为优先事项
最后，东南亚和中国各地有关少数民族（以及贫困农村地区和普通民众）的一个重要的政策不足是社会保障体系发展落后。这意味着少数民族在面临生活的巨大风险时几乎没有什么保障，一旦发生比如家庭成员生病和需要医疗救助，或农作物生长季气候特别恶劣的情况，他们很容易重新陷入贫困境地。少数民族的社会保障与本地区的城镇居民，以及正规部门就业人员、政府部门雇员或私营部门雇员相比差距尤其明显。对享有完善社会保障体系的群体而言，国家一系列的社会保障措施正在出台，包括养老金、人寿健康保险、伤残保险，且在一些情况下可以领取失业救济金。而对少数民族群体而言，国家社会保障服务一般不发达，他们除了养老保险或农作物损失险之外，几乎没有其他支付得起的保险项目来保护他们免受极端气候和其他灾害引发的切实威胁。在有些地区（例如在中国和越南），全国医疗保险的覆盖范围已显著扩展至少数民族群体，但保险赔付的水平往往不高，根据该计划可获得的医疗保障服务质量往往较差。若要让少数民族贫困率大幅下降且减贫成果得到长期巩固，则保护少数民族免受生命周期风险和自然灾害的威胁，成为政府当局需要填补的重大政策漏洞。
第五章 增强少数民族未来发展前景的结论和建议
导致整个地区少数民族贫困的普遍原因
东南亚地区和中国的少数民族异常多元，文化、语言和社会结构千差万别，即便很多少数民族群体跨越国境，情况也是如此。他们与自然环境的互动经验，以及参与国家事务的历史经验也同样千差万别。反过来，本地区国家在各自国家环境下，为应对促进少数民族发展所面临的诸多挑战，随着时间推移采取了不同的形式和方式。尽管自然条件和生活经验各异，我们认为本地区少数民族群体拥有类似的体验，尤其是对于那些生活贫困、与所在国多数民族群体相比缺衣少食的少数民族而言。本地区也有各国政府应对少数民族发展挑战的丰富而共同的经验，因此我们能提出涉及整个地区的建议，以增强未来促进少数民族发展努力的有效性。Hannum和Wang在针对中国的观察中发现：“严重的经济社会劣势地位发生在少数民族、农村和贫困社区等三种状况叠加交叉的地方。”（Hannum和Wang，2012，198）。这一结论适用于整个东南亚地区和中国的少数民族群体。贫穷的经历是一个复杂而多维度的现象，对于少数民族而言，常常是多种导致被剥夺感的因素叠加的结果。少数民族常常生活在地处偏远且艰苦恶劣的环境中，由于缺乏其他就业渠道，当地生产和社会基础设施薄弱，通往市场的交通运输服务稀少，国家难以向偏远地区提供优质公共服务，以及社区人口分布高度分散，导致少数民族明显生活在贫困和被剥夺的窘境当中。但空间位置上的偏远绝不是导致贫穷的唯一因素。同一地区的多数民族往往拥有比少数民族近邻好得多的福利指标，在货币财富和人类发展指标两方面均是如此。
我们确定，导致少数民族贫困的另一个重要驱动因素是：他们从事多种经营和生产经济作物的人数较少，没有融入高价值农产品的市场；迁移流动较少，从而很少有机会获得农业以外的就业机遇；与多数民族相比，人类发展指标较低，表现在教育年限较少，国家语言的识字率偏低，健康状况和身体素质通常较差等。对于少数民族妇女和女孩而言，她们在人类发展指标方面的落后状况尤其明显。少数民族在教育领域相对参与不足或不太成功，是导致他们贫困的重要原因，而精通国家语言显然是在很多领域释放潜能的关键，这些领域包括融入市场网络，迁徙流动，甚至是更好的健康状况。少数民族在主流社会遭遇的歧视也是导致贫困的重要驱动因素，这让少数民族感觉受到排斥侮辱和自尊心低落，且一部分多数民族群体倾向于在市场交易和社会交往中对少数民族区别对待。为了消除导致少数民族被剥夺感的这些因素，我们提出以下政策建议：
该区域的各国政府有必要继续为少数民族减少贫困提供财政资源，并秉承促进少数民族发展的政治承诺
少数民族的完备数据和信息，以及有效瞄准机制对减贫支援的重要意义
对于期望做出良好政策决定的政策当局而言，重要前提条件是拥有迄今为止有关少数民族的谋生方式和幸福感受的完备信息，以及在文化根源上开展的全面透彻的分析。有关少数民族的各种资料通常是匮乏的，因有关少数民族幸福状况的专门调查并不是经常进行，全国调查收集的数据信息常常与少数民族的生活或谋生方式无关。全国调查通常只对少数民族进行数量很少的观察，因此不足以开展可靠的数量分析。收集到有关少数民族的信息类型应与文化习俗和生产方式紧密相关。在这方面，重要的是采取挖掘人类学信息的参与式研究方法，并让少数民族亲身参与调查过程。总之，完备的数据指标和结构化的参与式分析将使政策决定者更好地了解扶贫开发援助的各种类型，从而在未来提升少数民族的福祉。
为少数民族收集完备的、相关的和最新的信息的需求，与有效针对少数民族民族最需要的政策扶持相关。政府财政可用于扶贫减贫的资源比较稀缺，且正如我们已经看到的，少数民族目前更可能生活在脱贫致富的群体周围，或住在非常偏僻遥远的地区，要抵达这里非常困难且成本高昂。此外，不是所有的少数民族群体都一定贫穷，意味着需要根据收集到的完备信息，细致入微地决定谁是扶贫的目标群体。因此政府当局准确锁定减贫扶持对象至关重要，他们应将帮扶措施提供给最需要的贫困群体，并将扶贫方案的目标设定为可解决多个相互关联层面上造成民众被剥夺感的问题，从而以长期可持续的方式来根除贫困。
促进国家在提供公共服务的创新，从而改善医疗和教育
本地区的很多少数民族群体陷入代代相传的贫困循环中，而人力资本发展对于打破代际贫困循环是很重要的。但是，正如我们已看到的那样，为少数民族提供有效的医疗和教育公共服务面临巨大的挑战。因为现有的许多服务方案存在明显的不足，创新是至关重要的，将来提供的医疗卫生服务应集中在两个方面，一是向少数民族（尤其是妇女和女孩）提供更好的延伸保健服务，二是方便少数民族中的流动人口在较大规模的城镇和中心城市获得优质医疗服务。这将需要条件更好的、更便宜的运输服务，并采取措施增强少数民族的信心，让他们相信前往较大规模医疗中心就医能获得公平地对待。在这方面，增加少数民族医生、护士和延伸服务工作人员的数量将会受到欢迎。
在教育领域，显然需要提高国民课程的灵活性，以确保少数民族子女在早年的学习中得到双语教学。本地区的双语教学项目业已取得丰富的经验，结果明确显示，双语教育让少数民族在教育参与和学习成绩等方面都取得了丰硕的成果。双语教育让少数民族子女增强了信心和理解力，并提高了这些孩子以超越初级水平的学习成绩毕业的可能性。改善少数民族的教育状况也需要进行更全面的教师培训，以及更注重以学生为中心的学习方法，这反过来需要政府为工作在偏远少数民族地区的教师（尤其是少数民族教师）提供更好的福利待遇和工作条件。
完善对农村地区工作者的激励机制，并延伸扩展至其他政府辅助工作人员。少数民族地区的地方官员缺勤率较高且工作士气低落，常常被当作他们表现欠佳的原因。而提高他们的工资待遇和改善工作生活条件将起到理想的效果。越南已尝试招聘应届毕业生赴少数民族地区从事固定年限的工作，并向他们承诺可获得更快的职业发展和职务晋升，以及较高的薪酬待遇。我们无疑需要众多的高素质且积极进取的官员在地方基层工作，正如我们需要更多来自少数民族群体的官员在家乡和当地社区工作，以及越来越多的少数民族官员在地方政府系统中担任高级官员和决策官员一样。
分散化和参与式的发展援助模式
少数民族参与扶贫开发的过程是政府有效进行发展干预的必要前提。正如我们已看到的，少数民族通常不过是发展干预的被动接受者，磋商最多只是在某个特定类型的发展支持方案已经预先确定之后很久才会发生。有效的参与需要少数民族介入发展干预进程的每个阶段：从最初的甄别需求，到构想支持活动，到项目实施、监测和评估。众多的经验表明，在当地民众成为扶贫开发行动计划推动因素的地区，这些行动计划更有可能适合当地的情况，并能在长期基础上得到大量使用，且经久不衰。有效的民众参与需要赋能的官员，相信他们有权力与少数民族积极合作，并信赖参与合作的少数民族群体。对他们而言，少数民族需要通过掌握各种组织形式的知识以及与政府官员携手工作所需的互动技巧，来加强能力建设和授权，以便能够有效参与政府主导的发展过程。当政府系统的权利分散，基层地方当局为发展成果负责、但拥有权力和权威来决定如何产生最佳结果时，这样的模式往往能发挥最佳的效果。
参与过程也有更大可能促进少数民族社区的文化融合和休戚与共，以及为增强社区社会资本的行动计划提供支持。Woolcock和Narayan（2000）认为，社会资本是一种少数民族拥有的丰富资本，也可称作某些形式的“文化资本”，它起源于由大家共同控制和管理自然资源、互惠互利且相互支持的工作体系、强大的社会组织和高水平的社区责任、尊重长辈、在精神上对祖先和环境怀着深深的依恋。在很多少数民族生活的艰苦自然环境下，基于交换体系的强大社交网络，休戚与共的紧密联系和亲属关系，带来了经济安全和人脉累积的发展机遇，参与式发展进程无疑能增强这些社区网络，并巩固少数民族社区与国家之间的联系。
基础设施投资：关键的赋能环境
在过去，很多对少数民族地区的开发扶持主要集中在基础设施投资上。基础设施投资目前对少数民族为主的偏远山区而言无疑仍具有重要意义，多项研究结果强调，基础设施是建立赋能环境促进经济发展的关键。但是，基础设施投资与在少数民族地区的其他任何投资一样，应精心策划，并吸引少数民族群众充分参与，以确保建成的基础设施能满足他们的发展需求。比如，对于社区民众的生活幸福而言，修建从农场到市场的乡村公路或许比城市之间的高速公路更为重要，供应安全的饮用水比投资湿地水稻种植所需的灌溉系统更为紧要，不过这些结论不一定适用于高山地区。改善交通基础设施尤其能对少数民族群体产生正面和负面的影响，一方面通过改善交通和通往地区中心的联络线，可让民众获得医疗卫生和政府的公共服务，另一方面也让传统的少数民族地区打开了大门，面对外来资本蜂拥而入开采资源。对于几乎没有市场交往经验的少数民族群众，以及或许在土地历来是由社区居民共同拥有的情况下，还没有心理准备迎接土地商品化的少数民族而言，情况尤其如此。这在少数民族地区发展大众观光旅游业的情况下也极为明显，大量游客纷至沓来，常常对当地自然环境产生破坏作用，并对当地少数民族群体的传统文化造成了巨大的压力。国家主管部门因此承担着甄别和谨慎规划的责任，以缓解基础设
施投资的任何负面影响。
促进市场准入和乡镇企业发展
东南亚和中国各地的少数民族群体往往没有机会参与经济作物市场，也缺乏农业之外的其他就业渠道，而这正是两条脱贫致富的成熟途径。尽管这些问题不容易得到解决，政府仍可在其中发挥重要作用，通过扶持卓有成效的农业技术推广服务鼓励少数民族生产经济作物，也能借助提供精准优质的信息以及少数民族生产商和市场网络相关企业之间的中介经纪服务，促进少数民族进入市场来磨练成长。技术推广服务也应集中在向少数民族提供创业培训和经验，以便少数民族自身能建立市场联系和关系网络。地方政府也可在农村地区创造非农就业机会方面扮演重要角色，包括促进农村乡镇企业发展，提供优惠政策鼓励企业搬迁至少数民族地区，编制卓有成效的职业培训计划，使少数民族掌握当地企业所需的职业技能等。这最好通过与本地区的工矿企业开展密切合作，以便劳动力供应能契合当地企业的需求。职业培训和扶持企业发展也应重点聚焦于支持少数民族自我发展，帮助他们创办企业和成为成功的企业家和商人。
通过以文化为基础的社区谋生发展计划，将文化自我决定和经济社会发展联系在一起
如前所述，少数民族文化不应视作经济社会发展的障碍。相反，文化可以作为当地社会经济发展的宝贵资源和推动力。通过以文化为基础的社区谋生发展计划的媒介作用，文化保护（或自我决定）与经济社会发展之间的关系能得到显著的提升。这可能包括使用可持续的、人流量较低和环境负面影响较少的旅游方式来代替本地区目前盛行的大众旅游，后者没有促进教育发展，不利于低地和高山地区的交流，也没有采取任何有意义的方式惠及当地民众。借助推广更具文化敏感性的旅游模式，地方政府、当地社区和社会各界一般都能感受到各种文化形式和文化习俗，以及它们给经济社会发展带来的诸多机遇。应提高对保护文化资源重要性的认识，并充分利用它们作为发展资产、以及减少贫困、增加收入和扩大社会参与的途径之一。实现这个目标的方法之一是促进品质好和价值高的少数民族产品在内地市场的销售，并尽可能地销往海外。能否为当地社区成功发展以文化为基础的谋生之道，可以作为考核少数民族地区地方政府绩效的指标之一。
现金转移胜过“实物”援助
现金转移是一个在本地区和全世界很快获得采纳的减贫方法。向
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