2012年中国—东盟社会发展与减贫论坛1

包容性发展背景下的中国—东盟关系

刘倩倩 王小林

（中国国际扶贫中心 研究处）

 

【内容提要】增长、贫困和不公平是中国与东盟国家面临的三大问题。实现包容性发展和减贫是双方的共同关切。包容性发展背景下的中国—东盟关系，既要建立国内包容性发展制度，让所有人公平地参与发展过程并分享发展成果；也包括建立包容性的国际关系。政治互信、经济包容和文化包容是包容性国际关系的三大支柱。国际发展话语权的争夺、全球金融危机和美国重返亚洲等给中国东盟关系带来新的挑战。以推动各国包容性发展与减贫为切入点，加强中国与东盟国家的减贫交流合作，进而推进中国与东盟国家间的政治互信，是维护中国—东盟关系的重要抓手。

【关键词】包容性发展；减贫；中国东盟关系

一、引言

自1991年开启中国－东盟对话以来，中国和东盟在政治、安全、经济和社会、文化等领域开展各项合作，取得显著成果。目前，在面向和平与繁荣的战略伙伴关系框架下，中国与东盟国家基本走上了一条睦邻友好和互利共赢的合作之路。但是，随着2008年以来的全球金融危机，以及美国“重返亚太”后国际经济和政治关系格局的重新调整，中国—东盟关系也面临一些新的挑战。稳定的经济增长和成功的减贫仍是中国与东盟国家的共同关切，促进中国和东盟国家的包容性发展与减贫，是当前复杂的国际关系背景下，继续推动中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系的着力点。

中国与东盟国家在过去几十年，通过有效的经济增长促进了贫困人口的减少。但总的来看，中国与东盟国家的减贫进程并不平衡。一些国家的减贫成效较为显著，另一些国家的贫困和不公平现象依旧十分突出。特别是从贫困的多维现象来看，减贫进程更加不平衡。持续的经济增长、公平的发展机会和制度建设，是促进中国与东盟国家人民生活质量全面提高的基本条件。近年来，包容性增长和发展战略受到的关注越来越高。

经济增长的目的是促进人类发展，即增长是手段，发展是目的。人类对于增长、贫困与不公平的认识在逐步深入。增长对减贫的影响，从最初的“涓滴效应”到后来的“利贫性增长”和“包容性增长”。现在，则更多地强调“包容性发展”。世界各国正在不断完善自身的发展进程和理论体系。中国在“十二五”发展规划中，也更加强调转换发展方式，构建更加包容的国内发展战略和对外关系。利用中国与东盟社会发展与减贫论坛机制，积极推动中国和东盟国家内部和双方关系的包容性发展，促进区域减贫和可持续发展，对构建和平与繁荣的中国—东盟关系具有重要战略意义。

本文第2节对国际关系视角下的包容性发展进行简要论述；第3节简要分析中国东盟国家的增长、贫困与不公平现状；第4节回顾中国—东盟关系的发展并分析当前的挑战；第5节提出包容性发展与减贫背景下中国—东盟关系的政策建议。

二、国际关系视角下的包容性发展

（一）包容性增长与包容性发展

包容性增长概念是人们对贫困的认识不断深化的基础上提出的。古典经济学家认为，经济增长通过“涓滴效应”最终让贫困人口受益，经济增长是减贫的主要因素（Deininger and Squire，1996；White and Anderson，2001；Dollar and Kraay，2002；Ravallion and Chen，2003；Bourguignon，2003）。然而，实证研究表明，不是所有的经济增长都能减贫，只有经济增长是持续的、利贫的和包容的，才能实现广泛的减贫。Bourguignon（2003）提出了“贫困—经济增长—收入分配”三角图，认为除了增长效应，收入分配效应也是影响经济增长减贫效果的因素，Kakwani和Pernia2000年在《什么是利贫增长？》一文中提出了利贫增长概念，用于测量增长有利于穷人的程度。Ravallion and Chen (2003)提出了测量利贫性增长的利指数，Kakwani,Khandker和Son采用“贫困等值增长率（poverty equivalent growth rate, PEGR）”来测量利贫增长。包容性增长由概念逐步演化为可执行的政策工具。

阿玛蒂亚·森（1983）认为，传统的发展经济学主要强调一国国民产出、总收入、总供给的增长，而忽视了“权利”（entitlement）和“能力”(capabilities)，经济增长是手段，发展才是真正的目的。发展是一个拓展人类有理由珍视的真实自由的过程，是权利的拓展。权利贫困是限制人们获取各种自由的根源，要摆脱贫困，首先全体居民要取得平等的权利，获取自由。他提倡通过赋予人们经济自由、社会机会，完善社会保障。因此，按照森对“权利”和“能力”的定义，只有保障了人类发展的权利和能力，增长和发展才是包容的。

当人们从关注“GDP总量”的增长，向关注“收入分配”转变时，只是向人类发展的正确方向迈出了第一步。包容性发展，远远超出了经济学的研究范畴(Sen,1983)。Acemoglu and Robinson(2012)认为，一个国家之所以贫困，是因为其执行的榨取型制度（extractive institutions）。在榨取型制度下，公民缺乏公平的机会和政治权利。政治权利的缺失使得人们难以拓展其经济机会。

亚洲开发银行（Ali and Son,2007a，2007b）对包容性增长的定义和测量方法进行了研究，认识到机会不平等是带来收入不平等的重要原因。2007年亚行修订了长期战略框架，制定了亚洲地区包容性增长战略。显然，今天我们提出包容性发展，是对包容性增长的一个拓展。

人们对贫困的认识经历了收入贫困、能力贫困和权利贫困三个阶段，与此对应，对经济增长与减贫关系的认识也在不断深化，增长理念经历了从纯粹强调增长速度，到“利贫式增长”，再到“包容性增长”和“包容性发展”的演进。

包容性发展（Inclusive Development），是指让发展过程中的利益惠及所有地方，让经济增长成果惠及所有人群；在经济发展的同时，获得社会和人的全面发展。特别是，包容性发展更加强调让贫困人口获得公平的发展机会。包容性发展的两个关键词是“包容性”和“发展”。按照森的概念，发展是拓展人类有理由珍视的真实自由的过程，包容性发展则应该是为了实现人类发展，构建一个消除种族、性别等各种社会排斥，保障所有公民拥有公平发展权利的制度安排。包容性发展应该包括经济包容、社会包容、政治包容、文化包容和环境包容等多个涉及人类发展的关键制度。

实现包容性，既是最终目标又是指整个实现过程。一个社会存在差异性是正常的、普遍的。但是由于这种差异性造成部分人群被排挤在社会之外就需要公共政策干预。因此，实现包容性发展就是要通过社会变革来改变这种差异性，消除因此带来的不平等与歧视。

（二）国际关系视角下的包容性发展

如前所述，包容性发展，大都是作为一种经济社会发展理论出现。从本质上讲，它强调了社会内部不同群体、不同成员都应受益于发展的成果，人人平等。这更多的是基于个人与社会的微观层面。

包容性发展还可以从更宏观的层面上去理解。在国与国关系的层面上，包容性发展可以理解为国际社会中的各个国家之间的互利、共赢。它强调在国际合作中，让贫困的国家从合作中更多的获益，让合作双方具有公平的发展机会。从地区的层面上，它可以理解为不同地区和谐发展、共享人类社会发展成果。但是，目前的南北差距的不断加大、特别是亚非拉一些地区的极端贫困，表明无法实现包容性发展，共享发展成果。究其原因，传统的南北国际合作和发展援助在某种程度上具有排他性和局限性，或者说包容性较差。为了构建一个更另包容性发展的亚太地区，亚洲开发银行制定的包容性发展战略（“2020战略”），将包容性增长、环境可持续增长以及区域一体化作为实现无贫困亚太地区的三大战略议程（Zhuang，2010）。

国际关系视角下的包容性发展具有非敏感的特征，其“内核”可以简单的概括为共赢共享、互利互惠。它至少包括政治互信、经济包容和文化包容（图1）。

在国际关系视角下，实现包容性发展，其基础是国内要实现制度转型，建立一个包容性的发展制度。在此基础上，在国际间需要三大支柱政策以实现国家与国家之间的包容性发展。第一支柱是政治互信。政治互信要求建设有效稳定的高层交往机制和民间交流机制，通过交流达成共识，求同存异，相互尊重。冷战之后，中国－东盟建立对话关系，并逐步走向更加紧密的政治和经济合作就是一个很好的例证。第二支柱是经济包容。国家之间的经济关系主要包括援助、投资和贸易。贫困国家普遍需要发达国家的经济援助，但过多地给援助附加政治条件，将无助于发展中国家最终走上自主发展的道路。投资和贸易能够促进私营部门的发展，是市场经济的基础，也是一个国家真正由贫困走向富裕的基本制度保障。国际直接投资和国际贸易要注重在基于比较优势的基础上，尽可能多地让相对贫困的国家受益。第三支柱是文化包容。文化认同对于政党或者民间的相互信任和尊重是十分重要的。加强国家间的文化交流，尊重世界各国人民创造了丰富而灿烂的文化，互相学习，也是建立一个和谐世界的重要方面。

努力消除贫困，提高生活质量，是广大发展中国家，也是中国和东盟国家的共同愿望。构建一个更加包容的国内政治经济制度，以及更加包容的中国—东盟关系，无疑既是人民的共同诉求，也是巩固各国执政党地位，形成地区集体身份认同的基础。因此，通过促进中国—东盟国家包容性发展和减贫领域的合作，可以促进国家之间的互动和相互了解，增强互信。无论对两方整体关系还是对所处地区安全，都有极其重要的战略意义。

包容性发展和减贫与国家与国家之间的关系，在一定程度上也相互影响和相互作用。减贫合作和项目的实施更直接地针对国内社会中的贫困群体。但是，传统国际关系更多的是把国家看成一个整体，探讨国家与国家之间的关系，它并不直接涉及国家内部的社会层面（如社会中的贫困群体对国际关系的影响）。但是当今全球化时代，各种非政府组织、跨国公司等非国家行为体起着越来越重要的作用，国际关系已经不再简单是国与国之间的经济贸易投资关系、军事关系、政治关系，更包含了国家与社会两个不同层面的互动。在这种背景下去理解包容性发展与减贫与国际关系的互动，概括地说，一方面，包容性发展与减贫的进程会一定程度上影响国际关系的发展；另一方面，国际关系的变化也会影响减贫合作的进程和成效。

探讨包容性发展与减贫和中国—东盟关系之间的联系与互动，首先要了解两方面基本情况。一是要了解目前中国与东盟国家经济增长、贫困与不公平状况，二是中国—东盟整体关系的历史发展演变过程。

三、 中国和东盟国家的增长、贫困与不公平

冷战结束之际，中国和东盟各国大部分都还十分贫困。1990年，中国人均GDP仅1101美元，每天消费低于1.25美元的贫困人口占总人口比例高达60.2%；东盟10国中有4个国家贫困人口比例占总人口的一半。2000年，189个国家同意设置联合国千年发展目标。从此，减贫合作成为国际合作的重要组成部分。为了推动东南亚地区的减贫合作，2005年在联合国开发计划署的赞助下，第一届东盟与中日韩（10+3）区域扶贫高层研讨会在老挝万象召开。会议就区域内贫困问题的主要原因、特点、解决方法形成了初步共识，并对援助国和较发达国家如何帮助贫困国家提出了原则性建议。2007年，中国与东盟减贫与社会发展论坛机制建立，更加紧密地促进中国—东盟减贫交流合作。这对促进区域间的政治互信也起着十分重要的作用。本文以下简要分析1990－2010年，中国和东盟的经济增长、贫困和不公平状况。

减少贫困取决于经济增长和收入分配。1990-2010年，中国与东盟国家中除去文莱与新加坡两个发达经济体，其他9个国家的经济增长可以分为三类。第一类是以中国和越南为代表的高增长国家，年均增长率分别高达9.5%和6%；第二类是适度增长国家，年均增长率在3-5%之间，包括印度尼西亚、老挝、马来西亚和泰国，其中老挝以4.6%的增长率居于这四国之首；第三类是低增长国家，菲律宾，1.7%。马来西亚虽然年均增长率仅3.5%，但因其2010年人均GDP已经达到13,214美元，已经基本消除了绝对贫困现象。中国与东盟国家不同的经济社会发展阶段，决定了其国际分工的差异，促进中国与东盟国家的贸易便利化，有利于充分发挥各国的比较优势，让双方在增长中受益。



1990-2010年，中国和东盟国家取得显著的减贫成就。中国人均GDP从1990年的1101美元，迅速提升到2010年的6819美元，年均增长9.5%。跃升为中高收入国家，成为世界第二大经济体。高速而比较利贫和包容的经济增长，带来了中国贫困人口的大规模减少。每天消费低于1.25美元的贫困发生率由1990年的60.2%，迅速下降到2010年的13.1%。东盟国家中，越南和印度尼西亚的减贫成就尤其突出，贫困人口比率分别减少46.9%和36.2%。到2010年，两国贫困发生率分别降低到16.9%和18.1%。泰国即将消除每天消费不足1.25美元的绝对贫困人口。

然而，减贫仍面临巨大的挑战。老挝仍有1/3的人口每天消费不足1.25美元，柬埔寨1/5多的人口每天消费不足1.25美元，菲律宾和印度尼西亚的贫困人口比率都高达18%。因此，中国与东盟国家的减贫成就并不平衡。减贫成就的不平衡既表现在国家之间的不平衡，也表现在国家内部的不平衡。例如，中国的贫困人口主要集中在西部地区，而印度尼西亚的贫困人口主要集中在东部地区。

作为发展中国家的中国目前面临的一个新问题是收入差距的扩大。伴随着快速的经济增长，中国的收入分配差距不断扩大尤其突出。基尼系数从1990年的32.4上升到2010年的42.5。也有研究者估计，目前中国的基尼系数达到超过了50。中国收入分配差距的不断扩大，给社会稳定带来巨大的压力。因此，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》将主要任务之一确定为缩小发展差距。

在东盟国家中，三个不公平程度（基尼系数）较高的国家在过去20年基本得到了控制。虽然马来西亚的不公平程度最高，基尼系数高达46.2,但是1990年以来，马来西亚政府实施的国家发展政策（1990-2000）和国家愿景政策（2000-2010）对降低不公平还是赶到了积极作用。中国和印度尼西亚较高的不公平现象，值得引起其他国家在制定发展战略时高度关注。

因此，在未来的中国与东盟经济和社会发展合作中，需要重点应对三方面的问题，尽管不同国家应对的重点不同。一是低增长率的国家需要着力加快经济增长步伐；二是高增长国家需要更加注重收入分配和发展机会的公平；三是高贫困发生率国家需通过国内努力和国际合作加快减贫进程。虽然，自2006年中国与东盟社会发展和减贫论坛机制建立以来，减贫合作得到不断加强，但是，一些新的国际政治和经济问题正在给这一初步区域合作成果带来较大的挑战。

四、中国—东盟关系的简要回顾及主要挑战

（一）中国—东盟关系的简要回顾

1．冷战结束为中国东盟建立对话关系提供了机会（1991-1996）。从20世纪90年代初冷战结束之后，国际形势发生巨大变化，随着苏联解体，国际社会由两极化向多极化方向发展，从以军事对抗逐渐转化为以经济发展、科技进步为主导的综合国力竞争，区域组织蓬勃发展。在这样的国际背景下，中国和东盟国家的关系逐步恢复和发展。

一方面，在双边层面上，中国与东盟所有国家建立或恢复正常的外交关系。1990年中国与新加坡正式建立外交关系。1991年，中国与文莱建交。1990年，中国与印度尼西亚恢复中断23年的双边关系。1991年，中国与老挝、越南恢复双边关系正常化。另一方面，除了双边关系外，中国与东盟整体外交关系在这一时期也得到迅速发展。1991年7月，中国钱其琛外长参加了第24届东盟外长会议，这是中国第一次同东盟作为一个地区组织进行对话，标志着中国成为东盟的磋商伙伴。此后的五年中，中国与东盟组织的关系在政治、经济、安全上迅速发展。1994年，中国应邀参加“东盟地区论坛”，成为论坛创始国之一，从此开启了双方在地区安全方面的对话。1996年7月，在雅加达召开的东盟外长会议上，中国正式成为东盟的全面对话伙伴国。在这一时期，中国与东盟成员国中的越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国在扶贫、交通、能源等领域也开始广泛的合作。

2．亚洲金融成为中国东盟加强区域合作的转折点（1997-2005）。1997年亚洲金融危机给东亚各国造成了重大损失，东南亚国家一度面临严重灾难。中国在自身面临巨大经济压力的同时，一方面坚持人民币不贬值，另一方面，通过国际组织和双边渠道向东盟受灾国家提供援助，受到了东盟国家的肯定。1997年金融危机的爆发，也激发了各国推动地区合作的强烈愿望。从某种意义上说，亚洲金融危机既是整个东亚地区区域合作机制产生和一体化进程发展的导火索，又是中国与东盟关系的转折点。它对包括中国与东盟国家在内的东亚国家产生以下几个方面的影响：

（1）东亚国家对国际货币基金组织和美国在金融危机中的行为非常不满，形成了所谓的“politics of resentment”(Higgott 1998)。金融危机爆发之后，为了稳定这些国家经济状况，国际货币基金组织对东亚受灾国家采取了三个方面的救助政策，包括：紧缩货币政策（Tightening Monetary Policy）、重组金融体系(Restructuring the Financial System)以及开放本国经济(Opening up Economies)。值得注意的是，这些用于解决亚洲金融危机的政策和二十世纪八十年代用于解决拉美危机的政策如出一辙。但是，对于拉美国家，产生危机的主要原因是巨额的财政预算赤字。相反，东亚国家的财政预算水平非常低，问题主要源于大量私营领域的外债。可见，国际货币基金组织给东亚国家开出的处方并不恰当。此外，美国通过国际货币基金组织要求这些国家做出更多让步，迫使其开放国内市场，东亚很多受灾国家被迫解除了外国控股本国金融公司及其他行业比例的限制。在很多东亚受灾国家，这些救援政策并没有缓解金融危机，反而恶化了危机的局势，使这些国家的情况变得更糟。东亚国家清醒地认识到，这些救援方案在某种程度上只是“华盛顿共识”体系下的改革(Stiglitz 2004:219)，代表了美国和以美国为首的国际货币基金组织的利益，并非东亚受灾国家的利益。

（2）金融危机让东亚国家意识到彼此之间的紧密联系。在经济上，东亚国家形成了紧密的贸易和投资网络，经济发展相互依赖。但是,这种依赖关系自下而上产生，主要是市场机制自发作用的结果，并且缺乏地区层面上的制度支持和保障,因此,存在着很大的脆弱性和不稳定性。一旦发生危机,一国的状况会扩散到地区中的其他国家，一损俱损,造成更大范围的经济危机。因此,东亚国家希望通过建立自己的地区合作机制，一方面恢复区域内各国的经济增长，另一方面创立区域制度支持，防止未来类似危机的发生。此外，金融危机的爆发让东亚国家对区域意识也就是集体身份有了新的思考。区域意识归结到底就是对集体身份的认同，有了集体认同，也就有了共同利益。亚洲金融危机的爆发，让包括中国、东盟在内的东亚国家对自己的身份有了反思和再认识，同时促进东亚地区国家东亚区域意识的强化。

正是在这样的背景下，中国—东盟区域经济合作迅速发展，中国与东盟整体政治经济关系得到全面提高，达到历史新高度。

3．自由贸易和减贫成为合作的重点（2006至今）。进入21世纪，东盟大部分国家贫困发生率高居不下，印度尼西亚、老挝、越南每天消费低于1.25美元的贫困人口都接近总人口的一半。中国经济增长迅速，许多与中国贸易紧密的国家，都受益于中国的经济增长。因此，促进中国与东盟的自由贸易，带动东盟国家经济增长和减贫成为双方的共识。

2000年11月在第四次东盟与中日韩领导人会议上，中国总理朱镕基向东盟提出建立自贸区的建议。2001年3月，中国—东盟专家小组成立，对自贸区的建立进行可行性分析。2001年11月在第五次东盟与中日韩领导人会议上，中国和东盟正式宣布在之后的10年内建成中国——东盟自由贸易区。2003年10月，在第七届东盟与中国领导人会议上，中国又成为第一个签署《东盟友好合作条约》的非东盟国家。之后，中国与东盟签署《和平与繁荣战略伙伴关系联合声明》，为中国—东盟关系在未来稳定深入地发展提供重要的战略指导。至此，中国与东盟也由睦邻互信伙伴关系全面上升为战略伙伴关系。中国是东盟第一个战略伙伴，东盟也是中国第一个有战略伙伴关系的区域组织。2010年1月1日中国-东盟自由贸易区正式建立，东盟和中国之间的贸易占到世界贸易的13%，成为一个涵盖11个国家、19亿人口、GDP达6万亿美元的巨大经济体，是目前覆盖世界人口最多的自贸区，也是发展中国家间最大的自贸区。

目前，中国成为东盟第一大贸易伙伴，东盟也成为中国的第三大贸易伙伴。2000-2010年，中国—东盟贸易总额迅速攀升，贸易更加便利化和贸易的增加无疑对促进中国与东盟国家经济增长和减贫起到了十分重要的作用。随着政治互信和经济合作的深化，越来越多的东南亚国家把中国更看作是亚洲一支正在崛起的力量（Ceverino,2008）。可见，中国和东盟国家的包容性发展与减贫，对进一步稳固中国东盟关系具有重大意义。

努力消除贫困，促进共享社会发展成果，是人类发展的共同理想，也是中国和东盟各国的共同任务。2007年，首届“中国—东盟社会发展与减贫论坛”在中国南宁成功举办，中国与东盟各国就减贫合作发表《南宁倡议》，号召携手推进东盟国家和中国的社会发展与减贫进程，实现各国内部和本区域各国均衡发展。该倡议从“严峻挑战”、“共同使命”、“努力途径”、“各方职责”、“合作框架”和“后续行动”等六个部分，反映了中国和东盟各国减贫和社会发展的实际状况，提出了中国和东盟所在区域国内外各类机构的职责与行动框架、相关要求和具体行动计划。到2012年，已经举办六届“中国—东盟社会发展与减贫论坛”。

论坛机制的建立，为东盟国家与中国的政策制定者、理论研究者和发展实践者，提供了一个分享社会发展和减贫政策与经验的交流平台。现在，减贫合作正式纳入《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2011－2015）》中。在五年行动计划中，减贫合作的主要内容包括：（1）加强减贫合作，建立主管部门日常联系和政策磋商机制，继续举办中国—东盟社会发展与减贫论坛；（2）继续为东盟国家举办一系列减贫政策与实践研讨会，为东盟国家提供减贫与发展专业学位，加强双方减贫领域的人力资源开发合作；（3）推动双方减贫主管部门通过人员互访、知识共享、信息交流及联合研究建立合作关系；（4）根据东盟国家需求，提供减贫政策咨询和技术支持，参与减贫项目设计和国家减贫战略的制定。

（二）中国东盟关系的主要制约因素和挑战

中国—东盟关系虽然在经济、政治、安全全面进入了全面合作的新阶段,但这并不意味着中国—东盟关系绝无问题。现阶段，中国—东盟关系的发展仍有很多阻碍因素。

1．国际发展话语权的争夺。二战之后，西方发达国家长期在经济增长和发展模式上主导着世界，也希望通过发展援助和“华盛顿共识”继续推行西方普世价值。但近30多年，广大发展中国家共同关切的增长和减贫两大领域，国际话语权都偏向中国，中国在这两个方面具有比较优势和软实力。“华盛顿共识”的逐渐失利和“中国模式”影响的日益增强，让西方国家感到非常不安。因此，推出“中国威胁论”来重新争夺话语权。中国威胁论一直蔓延在整个东南亚地区。中国的和平崛起战略及其之后演变出来的和平发展战略便是中国政府对中国威胁论的回应。在东南亚地区，中国和平发展战略体现为睦邻友好政策。但是，一些东盟国家对中国区域战略意图一直持怀疑态度，对于中国的经济崛起表示恐惧。近年来，“中国威胁”并不像以前频繁地出现在周边国家的官方文件或政府讲话中。取而代之，一些东盟国家更多地使用“担忧”和“关注”这样的软性词汇来表达他们的忧虑。这种忧虑既体现在经济方面，又体现在政治方面。

2．中国与东盟经济结构的相似性与竞争性。尽管中国与东盟国家处于不同的发展阶段，在产业结构上存在较大的差异性和不同的国际分工，但一些学者还是指出，双方在经济结构上存在一定程度的相似性和竞争性。这也是客观事实。中国与东盟成员中的很多发展中国家首先在经济发展水平和产业结构相似，都是劳动密集型产业为主。同时，中国和东盟国家很大程度上依赖同样的第三方市场，如美国、日本和欧盟。随着中国逐渐成为“世界工厂”，东盟从上世纪90年代中期开始到本世纪初，就已失去其在日本和美国市场的很多份额。造成这种情况出现的一个重要原因是中国和东盟出口结构的重叠。此外，在对外直接投资方面，中国和东盟国家也存在激烈竞争。早在90年代初期，东盟国家吸收世界对亚洲发展中国家对外投资总额的60%以上，而同期中国所占份额只占不到20%。但是，从本世纪初开始，情况就发生了逆转。中国所占份额超过60%，但东盟国家所占份额却少于20%（Glosseman and Brailey 2002)。

3．南海问题。南海问题一直是中国—东盟关系中的一个顽症。南海问题在短时间内无法解决，因此，如何处理好南海问题，使其不影响中国与东盟之间已经形成的经济合作和良性发展，是中国和东盟双方共同面临的课题。从2009年之后南海问题突然升温，成为地区乃至国际安全的热点。其原因主要归结于两大因素：一是，前面提到的中国经济实力的增强以及“中国威胁论”在东南亚地区的持续扩散。二是，与美国政府的“重返亚太”战略和中美关系息息相关。三是，与不断上升的能源需求有关。能源安全和能源竞争是使南海问题复杂化的又一重要诱因。

4．美国“重返亚太”对中国东盟关系的影响。2009年以来，美国高调“重返亚太”，在东亚区域合作中表现为，2009年加入《东南亚友好合作条约》，2011年参加东亚峰会。在现实条件下，中国和很多东南亚国家都并不刻意反对美国在该地区的存在，因为在某种程度上，美国在东南亚地区充当了地区安全稳定剂的作用。但是，这同时也为原本复杂的东亚关系增加了更多的不确定因素。因此，充分利用美国在亚洲地区存在的积极意义，避免美国对中国东盟关系和区域事务的过多干涉和操纵，同时实现中国—东盟国家自身利益，是中国与东盟国家面临的难题。

5．大国势力的互动。中国和东盟国家所处的东亚区域，是个大国利益集中的地方。该区域不仅有中国、日本两个地区性大国，还集中了很多区域外国家，如美国。2005年之后，随着东亚峰会的成立，印度、澳大利亚和新西兰等国也被引入该地区。众多区域内、区域外利益的汇集，增加了东亚各国在处理地区合作中的变数，为中国东盟关系的发展增加了不确定性。

以上这些挑战之所以能不断地影响中国东盟关系，归根到底，重要的一点就是双方政治互信的缺失。政治互信对于中国东盟关系很重要。政治互信，是中国与东盟关系稳步发展的前提和基础。彼此间缺少信任，关系就很难深入发展。如前所述，由于历史、政治等原因，中国与东盟关系从上世纪90年代初才开始有所发展，政治互信在一定程度上逐渐建立。但是，中国与东盟对彼此战略取向上的理解仍有距离，因此，这种政治互信仍很脆弱。这种脆弱性的一个重要体现就是，虽然现在中国与东盟建立了战略伙伴关系，但是实质上合作的深入程度与这种定位仍有一定距离。

五、政策建议

（一）提高政治互信，以包容性发展和减贫带动中国东盟关系

如何提高政治互信呢？就是要加强双方互动，加强中国与东盟共同意识的形成。从中国方面来看，就是要让东盟从中国的经济崛起中更多地受益，这也是符合包容性发展在国家与国家层面上的内涵。使中国的发展惠及周边国家，实现互惠共赢。在某种程度上，中国—东盟自贸区的建立，特别是为减少东盟国家顾虑而达成的“早期收获”项目便是很好的例证。

中国政府希望通过与东盟国家建立自由贸易区来实现以下对外战略和目标。一方面，通过借助与东盟国家经济上的密切合作来加强中国与东盟国家的政治关系，希望南海等问题可以通过一个更和谐、友好的方式解决。如果中国和东盟在经济上的差距不断加大，那么南海问题会更加重东南亚小国对中国威胁的担忧。如果东南亚国家可以搭乘中国经济快车，从中国的经济发展中受益，那么东南亚国家对中国的担忧就会减小，同时增加中国在南海问题上的斡旋空间，为协商解决南海争端创造更有利的机会。

但是，这些是远远不够的。中国—东盟自贸区的建立，虽然为东盟很多国家提供了进入中国市场的更多机遇，推动了贸易和投资的发展，一定程度上帮助东盟国家缩小了国与国的贫富差距，但是这并不一定意味着东盟社会内部贫富差距的缩小或者贫困人口的减少，也不意味着东盟国家本地百姓的获利。

因此，让东盟国家受惠于中国经济的高速发展成果，不仅仅包括狭义的贸易和投资等经济领域的合作，更包括让东盟发展中国家分享中国成功的社会发展和减贫经验，使其从中国的减贫经验中受益，最终实现中国和东盟国家共同发展、共同进步。让中国的经济发展在地区上更具包容性，本质上，这符合包容性发展在国际和地区层面的需要，同时使中国的经济发展在地区上更具包容性，实现双赢。

促进中国东盟间的包容性发展和减贫合作是促进中国与东盟关系发展的新的突破口和新型途径。扶贫和发展是各国乃至全人类的共同目标，中国是世界上最大的发展中国家和减贫成就最为突出的国家，中国成功的经济发展模式对东盟很多发展中国家具有借鉴意义。包容性发展和减贫体现利益共享、共同发展。因此，通过在扶贫领域的多方面交流、对话与合作，促进中国和东南亚其他国家特别是发展中国家的互动和相互了解，增强互信，构建更多的共同利益和战略认知，从而消除东南亚国家对中国的误解和疑虑，也使今后中国东盟关系的发展更具可持续性、更稳固。

（二）推动“贸易、投资、援助”三位一体的合作模式，促进经济包容的全面发展

贸易方面，加强中国东盟自贸区的合作，特别要推动中国—东盟贸易便利化进程。建立中国与东盟间有效快捷的协调机制，实现国家间贸易便利化的信息共享。同时完善中国与东盟各国间货物相互认可的程序和规则。加强各国港口等与贸易便利化相关的基础设施建设。投资方面，加强中国对东盟国家的对外直接投资力度，特别鼓励与民生和减贫相关领域的海外投资，鼓励中国企业“走出去”，同时加强海外企业社会责任以及管理，加强中国—东盟区域内部政府与企业的沟通交流，定期举办投资、融资项目的对接活动。援助方面，加强中国对东盟发展中国家的援助力度。除了继续加强人道援助和工程援助等传统方式外，更要加大对东盟国家贫困地区人员的能力建设，可借鉴中国国际扶贫中心在非洲的经验，依照东盟国家实际需求的基础上，考虑设立村级社区发展示范中心及示范项目。

（三）深化中国—东盟社会发展与减贫论坛机制

在制度建设方面，目前，中国与东盟社会发展与减贫论坛已经举办六届，但主要合作还是停留在各国自身减贫经验的分享和人员培训等较浅层次，双方合作应迈向更高层面。加强互动，共同筹措合作资源。特别是，一方面，重点侧重发展中国家贫困地区农业、水利、中小企业等领域的合作。在农业合作方面，帮助东盟中一些发展中国家提高粮食产量，同时还要帮助东盟国家增强农村发展能力综合建设。另一方面，积极探索建立中国东盟减贫合作中心，以政策咨询、能力建设、合作研究、社区示范为重点，扎实稳妥地推进中国东盟发展中国家的减贫合作。

（四）加强减贫领域的民间交流和知识分享，实现文化包容。充分利用中国—东盟“10+1”社会发展与减贫论坛等区域，以及中国国际扶贫中心这一交流合作平台，通过举办发展与减贫国际研修班、论坛和研讨会，为东盟发展中国家提供力所能及的技术支持，促进发展与减贫知识和经验的地区共享。此外，加强双方扶贫合作领域的研究水平和能力，加大相关研究人员的培养，加强扶贫领域的学术交流，让中国与东盟国更深入地理解彼此对外政策。实施中国与东盟发展中国家扶贫人才计划，为双方国家培训与扶贫领域相关的各类专业人才，为贫困留学生提供到对方国家求学的机会，提供政府奖学金，学习彼此扶贫经验。加大培训当地官员的力度，重视中国与东盟发展中国家发展与减贫经验的分享。

 

参考文献

Acemoglu D. and J.A.Robinson(2012), Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, Crown Publishers 

Ali,I.and H.H.Son.(2007a),“Defining and Measuring Inclusive Growth: Application to the Philippines ”.ERD Working Paper No.98. http://www.adb.org/economics. 

Ali, I. and H. H. Son.(2007b),“Measuring Inclusive Growth. Asian Development Review.”Asian Development Review ，10(24)：11-31.

Ali,I. and J.Zhuang(2007),“Inclusive Growth toward a Prosperous Asia:Policy Implications.”  ERD Working Paper No.97， Manila: Economic and Research Department, Asian Development Bank.

Bourguignon, F. (2003),“The Growth Elasticity of Poverty Reduction; Explaining Heterogeneity across Countries and Time Periods.”Inequality and Growth:Theory and Policy Implications, Cambridge, MA: MIT Press.

Ceverino,R.C.(2008),ASEAN-China Relations: Past, Present and Future, ASEAN Studies Centre, Institute of Southeast Asian Studies, at the Third China-Singapore Forum Singapore, 17 April 2008  

Deininger,K., and L. Squire(1996),“A New Data Set Measuring Income Inequality.”World Bank Economic Review 10(3)：565–591.

Dollar, D., and A. Kraay(2002),“Growth Is Good for the Poor.”Journal of Economic Growth,7(3)：195–225.

Higgott, R. (1998),The Asian Economic Crisis: a Study in the Politics of Resentment.New Political Economy, 3 (3), pp.333-356.

Ganesh, R., and R. Kanbur(2010),“Inclusive Development: Two Papers on Conceptualization, Application, and the ADB Perspective.”.Working Paper, Independent Evaluation Department, ADB.

Glosserman, B. and Brailey, V.(2002), ASEAN Needs to Unite, or Fade in China’sShadow. South China Morning Post, 11 November.

Grosse, M.,K. Harttgen, and S. Klasen(2008,“Measuring Pro-Poor Growth in Non-Income Dimensions.”World Development Report. 36(6)：1021–1047.

Kakwani, N., and H. Hyun(2004)“Pro-poor Growth: Concepts and Measurement with Country Case Studies.”The Pakistan Development Review, 42(4)：417-444.

Klasen, S. (2008),“Economic Growth and Poverty Reduction: Measurement Issues in Income and Non-Income Dimensions.”World Development，36(3)：420–445.

Klasen, S.(2010),“Measuring and Monitoring Inclusive Growth:Multiple Definitions, Open Questions,and Some Constructive Proposals.”Working paper，Asian Development Bank.

McKinley, T. (2010),“Inclusive Growth Criteria and Indicators: An Inclusive Growth Index for Diagnosis of Country Progress.” Working paper，Asian Development Bank.

Ravallion M. and S. Chen(2003), “Measuring Pro-Poor Growth”,Economics Letters, 78(1)：93-99.

Ravallion, M.(2004),“Pro-poor Growth: A Primer, Policy Research.” Working Paper，World Bank.

Roemer, J. 1998. Equality of Opportunity. Cambridge: Harvard University Press.

Sen A.(1983).“Development: Which Way Now?”,The Economic Journal,Vol. 372(93):745-762. 

Stiglitz, J. (2004),The Roaring Nineties: a New History of the World’s most ProsperousDecade. New York: W.W.Norton.

White, H., and E. Anderson(2001),“Growth vs. Redistribution: Does the Pattern of Growth Matter?”Development Policy Review, 19(3)：167-289.

Zhuang, J.(2010), Poverty, Inequality, and Inclusive Growth in Asia: Measurement, Policy Issues, and County Studies, ADB.

中国—东盟联合合作委员会（2004）,《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2005-2010）》.

中国—东盟联合合作委员会（2012）,《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2011－2015）》。

 

 

支持包容性发展与减贫的公共政策——中国的经验

汤敏  国务院参事

国务院扶贫开放领导小组专家委员会

 

一．前言

中国的扶贫开发是全球包容性发展的重要组成部分。中国是世界上人口最多的发展中国家，底子薄，城乡、地区、人群中的发展不平衡现象突出，解决贫困问题的难度很大。经过了三十多年的努力，中国农村居民的生存和温饱问题得到基本解决，贫困人口的生产生活条件明显改善，社会发展水平进一步提升。到目前为止，中国提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半目标以及很多其它的目标，为全球减贫事业做出了重大贡献。

本文将在总结中国包容性发展的经验上，着重讨论政府在农村扶贫中的政策以及执行效果。本文第一节讨论包容性发展的概念；第二节讨论过去三十年中国扶贫走过的路与取得的成就；第三节讨论扶贫开发的政策和实施的效果；第四节讨论包容性发展与减贫公共政策发展展望。