2013年中国—东盟社会发展与减贫论坛2

第2章 中国城市居民收入贫困（1989-2011）

王小林  张德亮

长期以来，我国扶贫开发政策主要针对农村贫困问题。这是因为贫困人口主要分布在农村，并且贫困现象以绝对贫困为主。王小林（2012）利用2009年的数据测算，中国农村和城市对多维贫困发生率的贡献率分别为75.5%和24.2%[1]。随着经济社会的不断发展，以及农村扶贫开发的推进和最低生活保障制度的实施，我国已经基本解决了温饱问题。新阶段（2011~2020）农村扶贫开发的主要任务调整为：一方面巩固温饱成果（解决绝对贫困问题），另一方面更加注重缩小发展差距（解决相对贫困问题）。然而，近年来我国城市贫困问题伴随着城镇化的不断推进、产业结构调整以及国有企业改革逐步凸显。城市贫困问题的研究和政策干预将变得日益重要。

一、有关城市贫困研究容易争论的两个问题

问题一：城市贫困的界定。城市贫困是指城市里居住的人口因缺乏满足其基本需要的手段，生活处于困难境地的一种状态。中国实行城乡分割的户籍制度，并且很多地方政策直接与户籍制度挂钩，使得中国出现很多户籍制度相关的问题，如流动人口的医疗、住房、社会救助和养老问题、子女受教育问题等。研究城市贫困问题时，首先需要明确的一个问题就是城市贫困的界定。一部分研究者认为，城市贫困是发生在城市里的贫困，包括没有本地户籍的贫困人口。另一部分研究者出于数据的可获得性、以及流动人口的不稳定性，把城市贫困仅看作是城市户籍人口的贫困问题。基于两种不同认识，研究出来的结果可能有很大差别。本文使用的数据仅限于有城市户籍人口的数据，但同时认为城市贫困群体应该包括城市里的贫困农民工，因为这比较符合中国城市化趋势和城市实际特征。

问题二：城市贫困线问题。它涉及城市贫困人口规模。贫困线是度量贫困的基础，但在中国，由于缺少一条全国城市统一的官方贫困线，没有一个广泛认可的贫困人口规模。在谈及中国城市贫困的时候，研究者使用比较多的城市贫困线是低保线。低保线是各城市根据自身的社会经济发展水平、收入和消费情况、当地的财政实力等制定出来的对有当地户籍的贫困人口进行现金转移的标准。由于低保线具有城市差异性和受地方财政状况的影响，所以用简单加总的全国城市享受低保人口的规模来替代城市贫困人口规模不具有统一的基础和可比较性。但用城市低保线人口规模（见图1）来统计城市贫困人口数量并实施扶贫政策在现实中比较容易操作。到2011年底，全国共有城市低保对象1145.7万户、2276.8万人[2]。本文后面使用的贫困线采用相对贫困线和绝对贫困线两个标准来度量城市贫困。从国家统计局、民政部和一些地方政府的调研情况看，城市贫困人口通常为享受低保人口数量的2倍多，即中国城市贫困人口的总规模大约为5000万人，这个数字得到多方面的认可[3]。



二、中国城市贫困的演化及特征

随着城市化进程加速和城市人口急剧增长，城市贫困问题已成为目前世界性的突出问题。中国自建国以来，人口分布的变化趋势为农村人口比例逐步减少，城市人口比例不断增加，即国家处于城市化进程中。根据《中国统计年鉴》数据显示，1949年全国总人口5.4亿，农村人口和城市人口的比例分比为89.36%、10.64%；到1980年，全国总人口9.9亿，农村和城市的人口比例分别为80.61%、19.39%；到2010年，全国人口为13.4亿，农村和城市的人口比例各占一半。直到上世纪90年代初，中国的贫困主要发生在农村地区，城市里贫困人口的数量相对农村来看是微不足道的。造成这种状况的原因主要是农村人口不能自由向城市流动，同时，城市里，在改革开放之前，国家实行的是计划经济体制，对城市居民施行全面就业、工资收入管制政策，即低工资、高就业和高福利政策，企业或单位为城镇居民提供社会福利和劳动保障，因此城镇居民在生活水平方面相互间差别不大。即使在改革开放之初，中国的贫困仍然主要表现为农村贫困。中央政府基于这种实际，从上世纪80年代开始的国家专项扶贫计划只针对农村地区，特别是中西部贫困农村。

进入上世纪90年代中期，城市贫困日益凸显。中国城市涌现出的贫困有其自身的特殊性，主要表现在两个方面：一是，城市经济体制改革从八十年代中后期逐步推进，原来保障城市人口生活的体系开始解体。国家开始对国有企业进行改革，改变企业办社会的格局，让企业的社会服务功能与企业作为市场经营主体的职能剥离。企业承担的社会服务功能，尤其是社会保障的功能被剥离，由新成立的社会保障机构来承担。国有企业为了提高效率，对机构人员进行了精简。国有企业开始出现大规模的下岗和失业工人，国有企业下岗工人在2000年底达到最高峰为657.2万人（见表1）。同期，民营经济发展空间逐步扩展，外资开始进入中国，初次收入分配方式开始发生变化。不同收入群体的分化开始出现，人们总体生活水平的差距逐步拉开，贫困因此开始凸显。二是，大批农民工涌进城市，其中的一部分经过多年谋生磨练开始在城市中的一些区域沉积下来。这部分人口没有城市的户籍，大多属于非正规就业，享受不到与城市居民同等公平的社会保障、教育和医疗等服务。由于生活在城市，农民工所挣工资平均低于城镇居民的平均工资水平，但需要承担和城市居民同等的生活消费，农民工通常工作环境不好，同时居住在卫生条件、交通条件等比较差的区域，因此农民工与城市户籍居民相比处于相对弱势的状况。这部分人口如果把所挣的钱带回到农村生活，按照农村贫困线标准他们不能算作农村的贫困人口，但是，他们中的一部分长期居住在城市很少回农村，甚至他们的下一代根本也不想回农村，因此这些人只能飘在城市。尽管中国城市没有出现如印度、巴西等发展中国家城市里出现的刺眼的“贫民窟”现象，但是农民工暂居在城市中的“城中村”或“棚户区”、城乡结合部的现象值得关注。随着中国城镇化力度的加强，以农村流动人口为特征的一种城市贫困很可能会发展成今后城市贫困的主体，而且他们的贫困状况会长期持续下去。






国农民工的流动可分为四个阶段。第一阶段，从上世纪80年代初到80年代末，是以就地转移为主的阶段。农民工数量从80年代初的200万左右发展到1989年的3000万，那时乡镇企业是农民工就业的主渠道。此阶段，跨省流动的人数开始增多，但比重仍较小，1989年约为23%。第二阶段，20世纪90年代初到21世纪初，该阶段为大规模跨地区流动阶段。外出就业农民工数量从90年代初的大约6000万人发展到21世纪初的1亿左右。东部沿海地区和城市的二、三产业成为农民工就业的主渠道。跨省流动比重大幅上升，2001年达到44%。主就业模式已转换为外出异地就业。第三阶段，21世纪初到2007年，为稳定增长阶段。2002~2007年，外出就业农民工数量年均增长约650-700万，增速下降但相对稳定。农民工继续向东部沿海地区和城市的二、三产业集中，在外向型行业就业的比重明显上升。第四阶段，2008年至今，为危机冲击和深刻调整阶段。2008年爆发的国际金融危机在下半年引发了较大规模的2000多万农民工返乡。2009年第二季度后农民工就业快速恢复，年底统计的外出农民工达14533万，但就业的地域结构、行业结构、总体供求关系都在发生深刻的调整。经历了四个阶段的发展，外出农民工成为农民工的主体，主要都流入了城镇，给城镇带去了较大影响，包括城镇贫困。

中国城市贫困表现出来的群体特征除国企下岗和农民工外，还包括“三无人员”（即无生活来源、无劳动能力和无法定抚养人）和失业人员（见图2）。集体经济、民营经济等在发展过程中也会出现大量失业人口、离退休人员和其他人员（未参加社会保险的的人群、身患疾病和各种无收入和农转非人群）、新近毕业未就业或为找到稳定工作的大学生等。各种人群占城市贫困的结构比例由于缺乏权威数据而未知。



中国城市贫困还呈现区域分布特征：全国总工会2002年完成的一项调查指出：东部地区的城市贫困人口占全国城市贫困总人口的21.9％，中部地区占52.9％，西部地区占25.2％[4]。除了地理区域分布特征外，贫困人口比较集中的城市具有独特的属性特征，如资源枯竭型城市、老工业基地城市、中西部欠发达地区、传统产业和中小企业为主的中小城市。

造成中国户籍城市贫困人口凸显的原因可以归结为以下四类：经济转型、结构调整带来的贫困；社会保障体系缺位和改革过程造成的贫困；收入分配不公平引发的相对贫困；就业需求不足导致的不充分就业带来的贫困。

对于城市涌现出的贫困问题，中国政府采取了多类别解决措施。首先，最直接的就是实施就业促进政策，对下岗失业人员实施再就业工程。1993年在30个城市开展“再就业工程”试点；1998年，规定资金信贷、税负减免、工商登记和场地安排等方面给下岗职工扶持和优惠；调整产业结构，发展第三产业、私营个体经济、劳动密集型中小企业以扩大就业领域和范围；完善再就业服务体系，建立再就业服务中心，开展再就业培训与指导，设立国内跨区和国际跨国劳务流动和输出等。其次，就是完善系列社会保障体系和制度。1998年，下岗职工基本生活保障制度出台。1999年，又出台了《失业保险条例》。城市居民最低生活保障制度1993年开始试点，1997年政府发出通知在全国建立城市居民最低生活保障制度，1999年颁布《城市居民最低生活保障条例》。由政府对城市中享受医疗、失业、养老和最低工资制度等待遇后仍然不能维持生活的居民提供的社会救济。1998年政府颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度。同期，中国政府还积极构筑公共服务和社会救助体系，包括：医疗、教育、就业和住房、灾害救济等领域。再次，为缓解城市贫困问题，国家还动用财政税收政策、货币政策和收入分配政策进行干预。当然，针对城市流动人口贫困问题，国家也采取了系列解决农民工问题的措施，如农民工子女上学问题、解决农民工工资拖欠问题、劳动合同问题等。所有这些政策措施对于平抑快速涌现的城市贫困问题发挥了很好的作用。下面，我们以城市户籍人口为对象（不包括农民工群体），对城市贫困进行测量分析。

三、中国城市贫困测量

本文利用美国北卡罗来纳大学人口中心和中国疾病预防控制中心收集的《中国营养与健康调查（CHNS）》数据。该数据为1989~2009 年间的面板数据。分析单位为个人，有效城市户籍人口样本为16261人。样本包括9个省（区），其中东部为江苏、山东，中部为河南、湖南和湖北，西部为广西和贵州。

本文贫困测量方法采用FGT方法，测量的指标包括贫困发生率（P0）、贫困距指数（P1）、贫困距平方指数（P2），以及Sen指数、Sen-Shorrocks-Thon指数和Watts方法。不平等的测量采用基尼系数法、泰尔指数法。这些测量方法是根据Jonathan Haughton, Shahidur Khandker（2009）的贫困和不平等一书所使用的定义[5]。

本文采用了自己定义的贫困线。贫困线分两种定义方法：一种是相对贫困线，将人均纯收入中位数的25%定义为相对贫困线。具体地说，1993~2009年，城市居民的贫困线为城市居民人均纯收入中位数的25%。另一种是绝对贫困线，将2009年城市人均纯收入的25%作为绝对贫困线，然后按照城市居民消费价格指数进行通货缩减，推导得到1989~2009年每年的绝对贫困线。

两种贫困线的设定对于分析贫困的变化十分重要。其中，相对贫困线重点考察1989~2009年间，人均纯收入低于中位数的25%的人群变化情况，因此称之为相对贫困线。而绝对贫困线，则将2009年人均纯收入中位数的25%固定为贫困线，强调其货币量的衡定。因此，称之为绝对贫困线。表2分别给出了样本数据分年度的收入中位数、相对贫困线和绝对贫困线。






（一）相对贫困

按照FGT测量方法进行测算，中国9省（区）城市相对贫困在1989~2009年的20年间，动态变化情况如表3所示。由于1989年的收入分配还十分公平，相对贫困发生率很低，为1.8%。相对贫困在2004年达到峰值，为13.6%。究其原因，2004年之后城镇职工和城镇居民社会保障体系不断健全。

贫困距指数是贫困缺口占贫困线的比例，反映了贫困深度。贫困距平方指数是贫困缺口的平方占贫困线的比例，反映了贫困强度，相当于给贫困人口更高的权重。






 



图3清晰地表明了20年间相对贫困的变化趋势。相对贫困发生率呈现倒U型趋势，经过十几年的不断攀升，城市居民相对贫困发生率在2004年之后开始下降，这离不开中国政府采取的一系列城市反贫困措施的努力。

（二）绝对贫困

表4和图4是按照绝对贫困线测量得到的贫困动态变化情况，数据显示，在减少绝对贫困方面城市取得显著成效。城市绝对贫困发生率由1989年的67.9%下降到2009年的6.6%。1993年是城市绝对贫困发生率的转折点。

近年来，一些研究表明城市贫困现象越来越突出。但由于本文对城市和农村的划分采用的是户口划分方法。大量的进城务工农民在本文的测算中算作农民。以户籍划分的城市和农村绝对贫困，并不支持城市贫困现象突出的结论。城市贫困现象的突出，主要应该是进城的农民贫困现象。






 

 



Sen指数由阿玛蒂亚·森于1976年提出，该指数合并了贫困人口数量、贫困人口的贫困深度和组内分布。该指数的计算公式为：式中，为贫困人头指数，是贫困人口的收入（或消费）均值，是在贫困人口的基尼系数。SST指数是对Sen指数的进一步修正。SST指数包括了贫困人头指数、贫困距指数和贫困距比率的基尼系数。因而，SST指数也可以按照这三部分进行分解。Watts指数的优点是对分配敏感，且满足贫困测量的三个基本公理。这三种指数直观解释的意义不明确，但分解各部分的贡献，还是有助于对贫困更加深入的理解。表5报告了三种指数的测量结果。






（三）不公平

根据本文计算，城市居民人均纯收入基尼系数在1989~2006年不断扩大的过程，2009年略有降低（见图5）。2006年城市基尼系数均达到了最高点，分别为44.35。基尼系数的攀升在一定程度上解释了城市贫困的原因是与收入分配不公平紧密相联系。减贫可以分解为三个方面的原因：一是收入增长；二是收入分配；三是增长与分配的交互作用。1989~2009年，城市贫困发生率由67.89%下降到6.64%，减少61.25个百分点。其中收入增长的正效应使贫困发生率下降67.16%，收入分配的负效应使贫困发生率增加28.53%，增长与分配的交互作用，使贫困发生率下降22.62%（见表6）。



 



 

上述分析表明，1989~2009年间的收入分配不利于减贫。为了进一步分析不公平对减贫的影响，表7给出了不公平对FGT减贫测量的弹性，即：分别给出了基尼系数对贫困发生率（P0）的弹性，基尼系数对贫困距指数（P1）的弹性，基尼系数对贫困距平方指数（P2）的弹性。






上述分解结果的政策含义在于在1989~2009年间，在收入增长不变的情况下，如果收入分配得到改善的话，贫困发生率可以降得更低。这也说明，今后一个阶段，改善收入分配应该是实现减贫的一项重要政策。

四、中国应对城市贫困的建议

（一）建立应对城市贫困的战略框架。随着今后城市化进程的不断推进，城市贫困是一个不能忽视，也不可回避的现实问题，政府应高度重视城市贫困问题，及时考虑设计应对城市贫困的总体战略框架制度安排，这不仅包括城市社会保障网的完善，还应当包括对城市贫困人口动态监测、瞄准和专项脱贫的政策措施，具体的战略构建可借鉴农村减贫战略的经验，将开发式扶贫和救助式扶贫相结合。考虑到贫困问题解决的艰巨性，中国政府应该对扶贫进行立法。

（二）城市贫困人口不能忽视的人群是贫困的流动人口。迁移贫困成为城市贫困中越来越重要的贫困形式[6]。尽管本文实证数据不包括农民工贫困问题，但城市中农民工的规模巨大，2011年达到15863万人。这部分人群中很大一部分由于户籍的限制和不公平待遇，必将处于城市生活人口的中下层。逐步放开户籍管制，或者让户籍与各种城市福利制度脱钩，来统筹城乡发展，扩大城市社会保障体系的覆盖面，对于解决流动人口贫困问题才是比较有力的举措。

（三）建立完善以促进就业为目的的政策体系，扩大非正规就业。就业是缓解城市贫困最直接，最根本解决问题的措施。采取多种途径实现就业，如扩大就业领域和范围，提升人力资本的能力，畅通劳动力市场平台等。从2008年国际金融危机发生后，就业方面凸显出中小企业、劳动密集型企业对于扩大就业，尤其是非正规就业的作用，因此国家要加强对中小企业、劳动密集型企业的财税和金融支持。

（四）今后一个阶段，改善收入分配应当视为一个促进减贫和降低不公平的一条重要途径。中国城市居民收入差距体现在城镇居民基尼系数上，超出国际警戒线的水平0.4的高位。2010年，按照收入5等份计算，城镇最高收入组的收入是最低收入组收入的5.4倍。完善分配结构和分配方式，采用“提低、扩中、调高、打非”的思路，深化收入分配制度改革，缓解收入差距扩大的矛盾，最终舒缓城市贫困。

参考文献

1. 王小林，《贫困测量：理论与方法》，北京：社会科学文献出版社，2012：91。

2. 中华人民共和国民政部规划财务司，《2011年社会服务发展统计报告》。http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201210/20121000362598.shtml 

3. 蒋贵凰，宋迎昌，《中国城市贫困状况分析及反贫困对策》，载于《现代城市研究》，2011(10)：8~10.

4. 洪大用，《试论改革以来的中国城市扶贫》，载于《中国人民大学学报》，2003(1)：9~16。

5. 都阳，《中国的城市贫困：趋势、政策和新的问题》，《中国发展研究基金会报告》2007 （34）。

6. Jonathan Haughton, Shahidur R. Khandker. Handbook on Poverty and Inequality, Washington DC, The World Bank. 2009：67~80.                                 

 

 

 

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