2013年中国—东盟社会发展与减贫论坛3

第3章 中国城市贫困：多维视角分析

周  梁  王小林

一、 引言

　　朗特里（Benjamin Seebohm Rowntree）1901年在其著作《贫穷：对城市生活的研究》中，按照“获得维持体力的最低需要”的“购物篮子”所需要的货币预算，对英国约克市的贫困线进行了估计，一家六口人，一周最低的食品预算为15先令；加上一定的住房、衣着、燃料和其他杂物，他测算出一个六口之家一周26先令的贫困线。按照这个贫困线，当时约克市的贫困发生率约为10%。这是人类历史上第一次对城市贫困进行比较准确的测量，并提出了贫困线的测定方法（王小林，2012）。

　　100多年来，人类社会主要以收入来测量贫困。经济学家强调收入对于满足人们基本需要，从而实现减贫的重要性。最近20年，人们对贫困认识的视角不断进行拓展，以期找到致贫的真实原因以及反贫困的适宜政策。特别是自阿玛蒂亚·森的理论拓展了人们对贫困的认识，人们意识到贫困问题不能单纯以收入和消费为核心的绝对贫困标准衡量，而需要多维的视角，从基本社会服务、营养、水源、卫生、教育和信息等多方面，对其贫困状况进行全面综合的分析（Minujin and Delamonica，2005；Roelen and Gassmann, 2008）。同样，城市居民的贫困也应当从多维视角加以考察。

　　一般而言，城市化被视为一个由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。城市化带动城市工业和服务业的发展，从而实现经济增长，带动就业，减少贫困。但是，最近的研究发现，不少国家伴随着城市化而出现贫困的城市化或者贫困的转移。同时，城市贫民窟也是不少发展中国家政府面临的巨大挑战。贫困的城市化，事实上涉及到贫困人口的就业、教育、健康、环境、居住等多个方面。这就要求政府在应对城市化进程中的贫困问题时，需要从多维视角制定相应的政策。

　　中国政府提出到2020年全面建成小康社会的宏观战略目标。当前，我国的城市化率超过了50%，进入快速城市化阶段。随着大量人口从农村移入城市，贫困群体分化为三大群体：城镇居民的贫困人群，从农村转移到城市而出现的新的城市贫困人群，留守在农村的贫困人群。传统的户籍划分的城乡二元方法对城市贫困的分析，以及以收入来测量贫困的方法，都不足以为应对快速城市化中的城市贫困提供充分的政策依据。正是基于这样的考虑，本文从多维视角对中国城市贫困进行分析，以期为城乡一体化发展战略下，构建扶贫战略和政策体系提供一个更加全面的依据。  

 

二、 理论框架与方法

（一）理论框架

　　本文分析中国城市居民多维贫困问题的理论基础是阿玛蒂亚·森自1979年提出并发展的能力方法（Capability Approach）。森等人摈弃了传统经济学和福利经济学中的“收入”、“消费支出”或“效用”等概念，转而以个人“能力”或“可行能力”作为落脚点测度人类的福祉和社会发展水平。可行能力是“人们能做自己想做的事情、过上自己想过的生活的能力”（萨比娜·阿尔基尔等，2010）。能力方法被认为是一个用以评估和衡量个人福祉水平和社会制度安排的规范框架（Robeyns，2003）。其核心理念是，一个社会应当努力提高人们的可行能力，即人们对他所认为有价值的事情或状态，具有能够实现的自由。该方法随后被引入贫困问题分析中，森提出了能力贫困的概念，认为贫困的原因是能力的匮乏。

（二）分析方法

　　在具体实践时，Alkire和Foster提出了构建多维贫困指数的一种具体研究方法，即Alkire-Foster（AF）多维贫困指数构建方法。这是各种多维贫困测量方法中比较成熟，应用广泛，且分解灵活的方法，近年来被广泛应用于国内外多维贫困研究。联合国开发计划署《人类发展报告》2010年以来，每年公布利用该方法测算的100多个国家的多维贫困指数（MPI）。

　　多维贫困测量的基本原理是，首先确定贫困的维度，例如教育、健康、生活水平；其次确定每个维度包括的指标；第三，设定单一指标或维度的剥夺阀值（cut-off），例如一个成年人，如果没有完成5年教育刚视为教育贫困；第四，确定多维贫困阀值，例如，在5个维度中，如果有任意3个维度同时受到剥夺，则视为多维贫困。第五，计算多维贫困发生率（H）、多维贫困剥夺强度（A），经过多维贫困剥夺强度（A）对多维贫困发生率（H）调整之后，可以得到多维贫困指数（M0）。第六，进行检验。

　　维度的选择在多维贫困分析中十分重要。对于生活在城市里的人，就业是产生经济收入和维持体面生活最为重要的维度。教育和健康是形成人力资源的重要社会服务维度。居住和环境是反映生活质量的重要方面。因此，本文分析的五个维度分别体现城市居民在五个方面的可行能力情况：就业、教育、健康、教育、居住和环境（表1）。



　　第一，就业维度考察城市居民在劳动力市场的能力剥夺情况。劳动是宪法赋予公民的权力和义务。适龄人口的失业是对这一权力的严重剥夺。在“中国健康营养调查（CHNS）”问卷中，“就业”涵盖了12种职业和7种主要就业类型。农村居民被默认不存在失业问题，但对于城市居民而言，失业即意味着失去了收入的来源。就业与否通常与家庭贫困现象直接关联，是测量城市多维贫困的重要维度。

　　第二，教育维度考察城市居民的受教育情况。对于学龄儿童（6-15岁）而言，接受教育是其基本权利，因此辍学与否是认定对其可行能力是否被剥夺的标准。对于15岁以上的非学龄人，本文以小学文化程度为标准判断是否存在学习方面可行能力的剥夺。根据1993年国务院修正颁布的《扫除文盲工作条列》，企业和事业单位职工、城镇居民个人脱盲的标准是：识二千个汉字，并且能够看懂浅显通俗的报刊、文章，能够记简单的账目，能够书写简单的应用文。相比农民的脱盲标准略高。基本扫除文盲单位的标准是“……非文盲人数，除丧失学习能力的以外，在城镇达到98％以上”；“基本扫除文盲的单位应当普及初等义务教育。”综合考虑以上标准和实际可操作性，本文以5年教育作为衡量15岁以上受访人员教育维度剥夺情况的标准。

　　第三，健康维度考察城市居民对清洁水和卫生设施的获取情况，以及在获得医疗保障方面的可行能力。

获得改善的饮用水和卫生设施是衡量城市居住水平的标准之一，同时也是千年发展目标的重要指标。拥有清洁的饮用水和卫生设施直接影响家庭成员的健康。联合国相关文献对“改善的水资源获取和清洁设施”虽然有相关标准，但实施和衡量比较模糊。本文依据通用的标准，同时适当作严格要求，设置了饮用水和卫生设施的剥夺标准，详见表2。

　　医疗保险是体现居民健康保障维度的重要指标。1998年，国务院颁布了关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，开始在全国建立城镇职工基本医疗保险制度，此后通过不断的改革，基本医疗保险的覆盖范围不断扩大。城镇所有用人单位都要求参加基本医疗保险。城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。其它类型的保险，如商业保险，是对基本医疗保险的补充。通过“医疗保险”指标，可以反映城市居民在医疗保障方面的剥夺情况。






　　第四，居住条件维度考察城市居民在居住方面的基本权利。鉴于城市居民的居住特点，本文舍弃了在国际多维贫困指数中衡量房屋质量的指标，转而考虑人均居住面积。过于拥挤或者狭小的住房条件该指标的缺失。目前我国城镇人均住房面积已达30平方米以上，但目前住房困难家庭数量仍然比较大（李克强，2011）。全国各地对住房困难家庭的标准不一。例如作为保底类型的廉租房，其保障对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。综合考虑CHNS调查地区的情况，将人均13平米作为住房困难的标准。另一体现居住条件的指标是耐用消费品的拥有情况。

　　第五，环境维度考察城镇居民居住的基本条件，指标包括照明、炊事能源，以及周边居住环境。在能源方面，根据WHO和UNDP联合报告（2009），衡量一个家庭对现代能源的获取程度，主要是考察电力和现代燃料等能源。其中，现代燃料主要指“用于炊事的电力、液体燃料或者气体燃料”。该定义否定了柴火、木炭、动物粪便等传统生物燃料的使用，也否定了例如煤渣、褐煤等煤的使用。这些非现代燃料的使用，会释放大量烟尘，危害家庭成员，特别是妇女和儿童的健康。本文据此考察照明能源和炊事能源两个指标。本维度同时还考察居所周边的卫生环境。这些指标反映了城市居民总体的生活环境。

　　在赋权重时，本文给与5个维度均等的权重。每个维度内的各个指标也采取相等的权重。具体指标的定义和权重设定见表2。

三、 数据来源

　　本文数据来自北卡罗莱纳大学人口中心、中国疾病控制和预防中心国家营养和食品安全所联合调查获得的中国居民营养与健康调查（CHNS）数据（2009年）。本文不以户口作为划分标准，而以“生活在城市的居民”界定城市居民。这样，既覆盖了城镇户口的居民，也包括了从农村流动到城市而持农业户口的居民。

　　本文使用数据主要整理自CHNS数据库2009年数据中的5个表单，包括个人收入表、家庭收入表、资产表、就业表、教育表。选取在城市受访者（将户口不在城市，但是本人在城市接受调查的人员涵盖其中）为研究对象，剔除数据不完整的观测样本，得到最终样本量为3744，其中男性1793人，女性1951人。

四、主要结论

（一）我国城市多维贫困程度比较严重

　　本文的分析中，设定k=30%作为多维贫困阈值，即：一个人如果在30%的维度上被剥夺，则处于多维贫困，此时有11.73%城市人口处于多维贫困状态（多维贫困发生率，H）。平均被剥夺程度37.69%（多维贫困剥夺强度，A），即平均而言，这些城市多维贫困的人口大约在38%的维度上被剥夺。考虑到平均被剥夺程度，调整后的多维贫困指数（M0）为0.044。



 



（二）就业维度对城市多维贫困的影响最大，其次是教育维度

　　经表4分解可得，就业维度对多维贫困的贡献率最大，为30.10%。这意味着在多维贫困中，就业维度的缺失是主要原因。如果在城市中失业，往往也意味着陷入多维贫困的状态。如果能够获得稳定、体面的工作，将极大的消除城市多维贫困现象。在城市多维贫困人口中，就业维度被剥夺的人口占6.65%。

　　其次在教育维度，维度贡献率占到27.80%，即在中国城市多维贫困成因中，约28%的原因是基本教育的缺失。在城市多维贫困人口中，有6.14%的人在教育维度受到严重剥夺。其中，学龄儿童失学现象仅有两例，占0.86%；约半数年龄在50岁以上；约半数是在劳动年龄段。在城市生活中，较低的教育水平，相伴随的往往是就业层次和生活环境的低下，多维贫困状况比较严重。






　　在健康维度。其中卫生设施和医疗保险两个指标的影响突出。卫生设施本文采用了比较严格的指标标准，指标贡献率较高。卫生设施是保障家庭及社区清洁、整洁和安全的基本设施设备。为避免城市棚户区的出现，对于卫生设施的重视显得非常重要，卫生设施的改善将会给社区带来全新的面貌，进一步将有效减少城市多维贫困现象。

　　其他指标中，对城市多维贫困指数贡献率比较高的包括：住房面积、炊事能源和环境卫生等。

（三）女性比男性更多的陷入多维贫困中

　　经表5分解，女性在多维贫困发生率（H）和多维贫困指数（M0）上均比男性情况严重，在多维贫困剥夺强度（A）上两者无显著差异。这意味着城市人口中，女性比男性更容易陷入多维贫困，多维贫困状况更严重。

　　在具体维度差异中，女性几乎在所有的维度和指标上情况都比男性严重，尤其是在教育、就业维度，和健康维度的部分指标上存在显著差异。在教育维度剥夺的多维贫困人口中，女性为男性的两倍多。

表5 多维贫困状况的性别差异（k=30%）





（四）城市中农村户籍居民的多维贫困状况亟需关注

　　本文的研究对象包括城市户籍和农村户籍两类人群。作为城镇化进程中的“流动人口”，这些户口为农村的进城人员的境况如何？是否存在更为严重的多维贫困现象？本文专门对比分析了不同户口群体之间的多维贫困差异。根据上述标准，在所有3744个样本中共有1164个农村户籍人员。



 

　　根据表6，农村户籍人口的多维贫困发生率（H）、多维贫困剥夺强度（A），以及整体多维贫困指数（M0）上均显著存在较为严重剥夺。通过指标分解，可以进一步分析两类人群的情况差异，即除了在“医疗保险”和“照明能源”指标无显著差异外，在其他所有指标上，均存在显著差异。

　　但同时我们也分析发现，大多数农村户籍人口拥有的医疗保险类型为新型农村合作医疗。新农合主要是针对农民，以大病统筹为主。对进城务工的农村户籍人口，新农合的覆盖和赔付效果能否满足需求，这需要进一步分析。



　　通过图3可以直观的看到，在就业维度、教育维度，两类人群的差异非常大。农村户籍人群在城市的境况令人担忧。他们受教育水平更低，失业情况更加严重，在清洁水源和卫生设施的获取上存在不便，生活条件较差，生活环境更为艰苦。

五、政策建议

　　综合以上对中国城市多维贫困指标体系的构建与分析，可以了解到我国城市居民多维贫困程度、成因和特征。

第一，中国城市的多维贫困比较严重，根据本文测算得出的多维贫困维度贡献率，解决城市多维贫困的优先序可以参考为：就业-教育-健康-环境-居住。

　　其中就业维度对城市多维贫困的影响最大。“任何经济发展和消除贫困的日程都必然会包括关于劳动力市场状况及改善这种状况的分析”（卢戈，2010）。在城镇化进城中，对于劳动力就业的保证是消除多维贫困的重要环节。教育和健康维度的影响也很大。我国新时期扶贫开发纲要中的标准包括“不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房”。尽管这是针对农村地区的扶贫标准，但在城市地区，基本的教育、医疗，包括住房维度都应该得到相应的保障。

　　第二，城市多维贫困存在性别差异，尤其是在教育和就业维度。可以通过有针对性的具体措施，例如提高其就业技能的培训，改善妇女在这两个维度的剥夺状况。近年来，中国男性和女性工资差距呈扩大的趋势，也充分反映了急需加强对女性和教育和培训，以提高其发展能力。否则，随着国家产业结构的升级，女性越来越多地在低技能的服务业就业，性别差异会进一步扩大。

　　第三，在城镇化进程中，农村户籍人口的多维贫困现象更为严重。农村户籍人员在城市的生活水平低于非农户口人员，境况令人担忧。改善这部分群体的多维贫困状况，将有利于促进社会和谐稳定，也将有利于城镇化进城的推进。主要的落脚点可遵循：教育-就业-环境-健康-居住这几个维度的顺序，系统地展开。户籍制度以及基本公共服务均等化改革是减少在城市中的农村户籍人口多维贫困的重要抓手。

　　第四，需要对城市人口中的相对弱势群体加以关注。以上所提及的女性和进城农村户籍人员属于社会上相对弱势的群体。通过维度间的分解比较，可以了解到这些群体的主要致贫原因，从而有针对性的提供服务，将政府的政策和居民的具体需要联系起来。对目标群体的服务同样可以改进有限公共资源的使用效率，更好的改善城市多维贫困状况。

参考文献

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3. 王小林（2012），《贫困测量：理论与方法》，北京：社会科学文献出版社。

4. 王小林、Alkire（2009）：“中国多维贫困测量：估计和政策含义”，《中国农村经济》，第12期。

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7. Minujin A. and Delamonica E.(2005) , Incidence, Depth and Severity of Children in Poverty, UNICEF Division of Policy and Planning Working paper.

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11. WHO, UNDP (2009), The Energy Access Situation in Developing Countries, A Review Focusing on the Least Developed Countries and Aub-Saharan Africa.

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