2013年中国—东盟社会发展与减贫论坛6

第6章 老龄人口贫困状况分析

徐丽萍 王二锋

一、引言

　　世界上80%的老年人口没有足够的保护来应对健康、失能和收入风险（世界劳工组织，2002）。在发展中国家，3.42亿老年人缺少足够的收入保障，如果现有的养老政策不变，到2050年这一数字将增加到12亿（UN，2008）。随着老年人口的增加，在发达国家，也面临着为老年人提供收入保障的养老金政策能否持续的问题。

　　近十年来，中国的经济增长和社会发展取得了巨大的成就，工业化和城市化快速推进，人民生活水平迅速改善，经济体制的市场化转轨也取得了明显成效。在宏观经济增长的背景下，中国通过高速、持续的经济增长和认真贯彻执行《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》，实现了人民生活水平的普遍提高和贫困人口的大规模减少。随着中国经济增速放缓，中央政府提出城市化发展道路以缩小发展差距促进结构转型。未来城市化发展在促进农村人口向城市转移、缩小发展差距的过程中，也将产生新的结构性问题。人均收入水平仍然较低，收入差距、工农差距、城乡差距和地区差距等都比较大，仍然存在大量低收入者和特殊困难群体，低收入的农村人口进城后如何就业增收，留在农村的人口如何继续获得收入和保障，将成为城市化过程中的巨大挑战。这些问题同时伴随着一个更为突出的人口老龄化的问题。因此，在城市化和老龄化背景下，老龄人口的贫困问题就显得更为突出。本文重点关注的老年人贫困群体是一类特殊的困难群体，这一群体的贫困现状和老年人减贫工作相对滞后的矛盾日益突出。主要表现在：社会养老保障制度尚不完善，公益性老龄服务设施、服务网络建设滞后，老龄服务市场发育不全、供给不足，老年社会管理工作相对薄弱，缺乏老年人减贫政策和制度安排。

　　 “十二五”时期，随着第一个老年人口增长高峰到来，我国人口老龄化进程将进一步加快。从2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万；老年人口比重将由13.3%增加到16%，平均每年递增0.54个百分点。老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随，与经济社会转型期的矛盾相交织，社会养老保障和养老服务的需求将急剧增加。未来20年，我国人口老龄化日益加重，到2030年全国老年人口规模将会翻一番，老年人口比重加大也将加大减贫工作的难度。减少老年贫困，解决老龄工作领域的突出矛盾和问题，不仅是未来中国减贫事业的关键，也是中国应对人口老龄化挑战的重要工作。中央已经颁布《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，并做出了一个重要判断，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。中国如何在城市化进程中让中低收入人口和各类贫困人口在增长中受益，促进发展机会的公平，是中国政府在第十二个五年规划以及到2020年全面建成小康社会进程中重点考虑的宏观政策。

　　本报告对近二十年中国老年贫困状况及其动态变化进行系统的分析，找到老年贫困的原因并提出相应的政策建议，为中国减少老年贫困，缩小发展差距，使低收入的老年人口分享经济发展的成果提供参考。本报告分为四个部分，第一部分介绍世界老龄化及老龄人口发展状况的国际背景。在国际人口发展的宏观背景下，介绍国际主要发达和发展中国家的老人贫困状况。第二部分介绍中国老年人口的收入贫困状况，第三部分介绍世界各国和我国的老年人反贫困政策，第四部分总结。

二、世界老龄化及老龄人口贫困状况

（一）世界老年人口概况

1. 世界上“最老”和“最年轻”的地区

　　欧洲的老龄化程度最高，成为“最老”的地区，非洲的老龄化程度最低，为最“年轻”的地区。目前，世界上65岁及以上老年人口占8%，其中欧洲的老年人口比例最高，占16%，其次是大洋洲、美洲和亚洲，分别占11%、9%和7%，非洲的老年人口仅占3%。由此可见，目前欧洲的老龄化程度最为严重，非洲的老龄化程度最轻（图1）。



2. 世界上“最老”和“最年轻”的国家

　　目前非洲的尼日尔是世界上最年轻的国家，日本是世界上最老的国家。2010年世界上最年轻的十个国家中尼日尔居首位，15岁以下人口占总人口的一半，除一个亚洲国家（阿富汗），其余均为非洲国家。世界上最老的国家是日本，65岁以上老年人口占22.6%，其余9个最老的国家均为欧洲国家（图2）。



3. 世界上养老责任最重的地区

　　老年人口的抚养比反应一个社会中劳动人口承担的抚养老年人的比例，抚养比值为老年人口数量（这里为65岁及以上）与有劳动能力人口数量（通常为15-64岁）之比，比值越大，表明劳动人口抚养老年人的负担越轻。

　　从世界老年人口抚养比图看（图3），工业化程度越高、经济越发达的地区，人口老龄化程度越严重，欧洲的养老责任最重，亚洲、美洲、大洋洲次之，非洲养老责任最轻。2010年，非洲的大部分地区老年人抚养比为16，即16个劳动人口抚养1位老年人，亚洲地区每10个劳动人口抚养1位老人，美洲平均每7个劳动人口抚养1位老年人，大洋洲平均每6个劳动人口抚养1位老年人。欧洲平均每4个劳动人口抚养1位老年人。



 

4. 世界上养老责任最重的国家

　　从世界老年人口抚养比的散点图看（图4），未来40年，老年人口的抚养比值平均将下降5个点，也就是说，目前，世界平均每9个劳动人口抚养1位老年人，到2050年平均4个劳动人口抚养1个老年人。而且，再过40年，将有相当多的国家抚养比值集中在3人以下。



数据来源：Population Reference Bureau, World Population Data Sheet 2010。

　　目前，养老责任最重的国家是日本、德国和意大利，每3个劳动人口抚养1位老年人，到2050年，养老责任最重的国家为日本，每1个劳动人口抚养1位老年人，德国、意大利以及其他欧洲国家养老责任将十分严重，每2个劳动人口抚养1位老年人。中国的养老情况也不容乐观，目前中国养老比值为9，但再过40年中国的养老比迅速下降为3，养老的困难程度将接近发达国家（图5）。



（二）世界各国老年人贫困状况

　　目前，由于各国关于老年人贫困研究的数据不同，研究的定义和方法不同，时期也不同，老年人的贫困状况通常无法进行国际比较，尚没有对世界老年人总体贫困状况的研究。但根据世界各国和地区的老年人福利制度特别是养老金制度的特点，仍然可以对相似的国家或地区的老年人贫困状况进行区域比较。本文对世界各国老年人贫困问题进行梳理，选择欧盟、美国、爱尔兰等发达国家和拉美等中等人类发展水平国家的老人贫困状况作为参考。

1. 美国

　　美国老年人贫困仍然是一个严重和持续的问题。接近10%的65岁及以上的老年人处于收入贫困状态（收入低于美国官方贫困线或联邦贫困水平FPL）。

（1）美国老年人贫困标准和测量方法

　　按照官方公布的贫困状况，美国老年人贫困是指，税前收入不足以满足基本的住房、食品和衣着需求。美国关于贫困的定义仍然是收入贫困。美国官方贫困测量方法采用收入标准测量家庭的贫困状况。收入包括各种税前的现金收入，不包括非现金收入，如食品券、住房或能源补贴等，也不包括税收减免。

　　美国官方的贫困标准是统计局（Census Bureau）依据不同的家庭规模和家庭结构制定的标准，共有48个。统计局每年根据家庭类型和结构估计贫困人口数量。这些贫困标准是在1960年，根据50年代中期的消费支出数据制定的。一直沿用了55年，仅做过通货膨胀调整。当时估计食品支出占家庭支出的三分之一，贫困线就定义为最低食品支出成本的3倍。

　　美国的48个贫困标准中包括老年人家庭的贫困标准，但在制定标准时假设老年人满足基本需求所需要的现金收入低于年轻人。因此，老年人的贫困标准低于年轻人的贫困标准。在2008年，65岁以上老年人的官方贫困标准是10326美元，65岁以下人口的贫困标准是11201美元，老年人的官方贫困标准是年轻人的92%。如果用年轻人的标准测算老年人的贫困，老年贫困人口将增加70.4万（共436万），贫困发生率将增加2个百分点（11.5%和9.7%）。

（2）美国老年人贫困状况（收入和非收入）

　　收入贫困。美国65岁以上老年人口占总人口的12.6%。按照官方贫困标准，美国老年贫困人口近370万，贫困发生率9.7%。2008年，美国的贫困人口中，儿童占35.3%，18-64岁的成年人占55.5%，65岁以上老年人占9.2%。

　　美国老年女性，寡居、离异或单身老年人，其他种族或少数民族老年人，高龄老人（85岁以上）的贫困状况更严重。由于美国联邦政府对老年人实行统一的社会保障救济金和生活补助金（SSI），老年人贫困的地区差异并不大。2008年34个州的老年贫困发生率在8%到11.9%之间。与此相反，儿童的贫困发生率更高，区域差异也更大，因为给有儿童家庭提供的社会保障水平由各州单独制定。

　　非收入贫困。美国贫困老年人的健康状况更差，慢性病和残疾的比例更高，健康和照料成本成为很多贫困老年人的负担。2006年，贫困老年人近20%的收入用于医疗保健，一半的贫困老年人家庭难以承担。住房支出是贫困老年人支出的主要部分。2008年，中等贫困老年人家庭住房支出占家庭年收入的60%，56.9%的贫困老年人家庭难以承担住房支出。大多数贫困老年人拥有很少的资产。2005年，贫困老年人平均拥有资产为5310美元。

（3）美国老年人贫困变化趋势

　　美国在老年人减贫方面成效显著。从1968-1978年的十年间，老年贫困人口迅速减少，贫困发生率从25%下降到14%。这主要是由于60、70年代美国社会保障系统扩大覆盖面，对老年人口的快速减贫发挥了决定性的作用。此后的十年间，老年人口减贫速度趋于平缓，老年贫困发生率稳定在10%左右。

　　美国的老年人与其他群体相比，贫困状况并不严重。在2008年，按照官方的贫困标准，美国的贫困人口近4000万，老年贫困人口近370万，贫困发生率为9.7%，低于儿童的贫困发生率19%，和成年人（18-64岁）的贫困发生率11.7%。

2. 欧盟

（1） 欧盟老年人贫困测量方法

　　欧盟国家普遍使用国家中等收入的60%的相对贫困测量方法衡量老年人贫困。另外，欧盟国家最新采用了物质剥夺率指标，与收入贫困指标一起监测贫困和社会排斥。但是欧盟各国的贫困标准是依据本国中等收入的比例制定的，因此各国的贫困标准并不相同。老年人贫困是一个动态的过程，是一种相对贫困，这种贫困随着收入的变化而变化(Zaidi Asgbar, 2010)。

（2）欧盟老年人贫困状况（收入和非收入）

　　按照上述贫困定义， 2008年欧盟国家8500万的老年人口，其中1600万处于贫困状态，贫困发生率为19%，相当于每5个老年人就有一个贫困。其中，英国的老年人贫困发生率较高，达到30%，德国的老年人口超过1.6亿，但贫困发生率为15%（表1）。



 



注：贫困标准是按照各国中等收入的60%计算。收入是住户的可支配收入，已根据家庭规模进行调整。

　　欧洲国家近五年的老年人贫困状况没有显著的变化。其中爱尔兰在近五年（2004-2008）实现了老年人口的大量减贫，主要原因是这一阶段爱尔兰提高了各项养老金的投入，特别是提高了不需缴费的养老金和单身老年人养老金，达到2007年平均收入的32%。

3. 拉美国家

　　图6显示，拉美18个国家中，10个国家的老年人贫困发生率高于全国的贫困发生率，其中哥伦比亚和墨西哥的贫困发生率最高，达到31%。巴西老年人的贫困发生率最低，仅为6%，而全国的贫困发生率为22%。由于较为完善的转移支付政策，拉美国家老年人贫困发生率水平并不高，如果去掉当前的转移支付，多数国家的老年人将近半数处于贫困状态。尤其是巴西老年人贫困发生率低主要源于其转移支付政策，去掉当前的转移支付，老年人贫困发生率高达52%。



 

图6 拉美国家老人贫困状况

资料来源：作者整理。

Source: Authors’ calculations using data from the Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean (CEDLAS and World Bank) OECD adjusted HH sizes are used to calculate the poverty headcount ratios. The poverty line is ½ of the national median per capita income in the surveys.

三、中国老人贫困及动态变化

（一）中国老人贫困标准与数据来源

　　中国没有专门针对老年人群体的贫困标准和贫困测量方法。目前与老年人群体相关的贫困标准有两类：一类是国家的扶贫标准，2009年，国家扶贫标准为1196元。另一类是低保标准。2009年全国农村低保平均标准1210元。全国农村低保人均保障水平816元。

　　中国的扶贫标准主要针对有劳动能力人口，按照这一标准对贫困人口进行扶贫开发。低保制度是一种社会救助制度，是对生活困难群体的现金补助。应用到老龄人口，扶贫标准应该是针对有劳动能力的老年人口，低保标准应该是针对无劳动能力的老龄人口采取的一种兜底式的救助政策。按照这个逻辑，扶贫标准应该高于低保标准，那么针对有无劳动能力的老年人应该采用不同的贫困标准来衡量老年贫困。但实际上，在2011年大幅度调整国家扶贫标准之前，低保标准都高于扶贫标准，其原因是由于扶贫标准长期过低。

　　本文主要目标是测量农村老年人收入贫困现状，以期对老年人反贫困政策服务，因此采用扶贫标准来衡量老年贫困问题。

　　本文数量来源于中国营养健康调查数据。本文采用的收入和消费变量均已统一调整为2009年的价格，因此各年份的收入、消费以及贫困状况具有可比性。数据的简单描述统计结果见表2。



 

（二）收入贫困及变化趋势

　　根据生命周期理论，老年阶段的贫困及生活状况不仅与现阶段的生活环境相关，而且与儿童及青年阶段的生活状况相关。因此考察老年阶段贫困有必要与儿童和青年等其他群体的贫困状况进行比较分析。

1. 组间收入贫困及其变化

　　根据样本数据计算，1989-2009年农村贫困人口大幅减少，贫困发生率由32%下降到8.2%（图7）。将样本群体按照年龄划分，我们得到儿童、青年和老年人口的贫困状况及变化趋势。1989年，三个群体中儿童的贫困发生率最高，达到41.5%，老年人群体的贫困发生率最低，为26.7%。2009年儿童和老年人贫困发生率分别为9.4%和8.3%，均高于青年人口的贫困发生率。二十年间各类群体贫困状况的变化表明，儿童贫困下降速度最快，老年人的减贫速度最慢，这也表明老年人口贫困的长期性特征，脱贫的难度更大。



2. 组内收入贫困及变化

　　老年人年龄越高贫困发生率越高，特别是80岁以上的高龄老人贫困发生率最高。每五名高龄老年人中就有一位处于贫困状态。

　　根据样本数据统计，从老年人群体内部看，1989-2009年，老年人年龄越高贫困发生率越高，特别是80岁以上的高龄老人贫困发生率最高。值得关注的是，2009年80岁以上的高龄老人的贫困发生率由2006年的20.3%下降到2009年的9.1%，下降幅度较大，甚至低于70-79岁的老年群体（图8）。这可能与近几年各地推出的高龄老人津贴及各项转移支付制度有关。80岁以上高龄老人的贫困发生率降低后，70-79岁老人的贫困问题就显得更突出，成为贫困发生率最高的老人群体。如果上述我们推断的高龄老人津贴制度能够发挥减贫作用，建议政策制定者可以考虑将高龄老人的范围提前至70岁，以更好的发挥减贫作用。



（三）收入贫困深度及变化

1. 组间贫困深度

　　贫困距指数是贫困人口收入水平与贫困标准之间的差占贫困标准的比例，表示贫困的深度。图9表明，除2009年外，各群体的贫困深度都有所减轻，特别是儿童贫困深度减轻速度最明显，由1989年的20.4%降低到2009年的5.7%，老人贫困减轻速度最慢。值得关注的是，2009年青年群体的贫困程度加深，这可能是受到当年国际金融危机影响的结果。与此相反，儿童和老年人的贫困程度相对上一年有所下降，这表明儿童和老人群体的收入结构主要来自家庭和转移支付，受经济波动的影响较小，表明针对老年人的减贫政策与青年群体不同。



2. 组内贫困深度

　　老年人年龄越高贫困程度越深，特别是80岁以上的高龄老人贫困程度最深。根据样本数据统计，从老年人群体内部看年龄越高贫困程度越深，特别是80岁以上的高龄老人贫困程度最深。与贫困发生率类似，2009年80岁以上的高龄老人的贫困深度由2006年的12.4%下降到2009年的4.5%，下降幅度较大，甚至低于70-79岁的老年群体（图10）。80岁以上高龄老人的贫困深度降低后，70-79岁老人的贫困问题就显得更突出，成为贫困程度最高的老人群体。



（四）持久贫困和暂时贫困

　　值得高度关注的是，老年人长期贫困现象突出。在样本数据的8期调查中，25.4%的老人1期贫困，14.5%的老人2期贫困，8.1%的老人3期贫困，3.5%的老人4期贫困，另有1.4%的老人5期贫困（图11）。表明这些老人的贫困状况具有持久性，老人的收入贫困长期没有改变。



（五）贫困的区域间变化

　　农村老年人收入贫困的地区差异较大。图12表明，经济发达地区如江苏省，农村老人的贫困发生率较低，2009年的贫困发生率仅为4.47%。而经济欠发达的中部的河南省、西部的广西和贵州省，老年人贫困发生率较高。

　　样本调查的8个省份中，1989年农村老人贫困发生率最高的三个省份是贵州39.6%、辽宁35.8%和河南30.9%。2009年农村老人贫困发生率最高的前三个省份是河南15.8%，贵州11.3%和湖北10%。

　　老年人减贫效果最显著的是辽宁省，贫困发生率由1989年的35.8%下降到2009年的5.59%，下降了30.2个百分点。期间仅1993-1997年和2006年老人贫困发生率出现反弹，其余年份均保持在6%左右。

　　河南的老年人减贫效果不明显，历年的贫困发生率依然较高，2009年的贫困发生率为15.8%，是老人贫困发生率最高的省份。

　　除河南省外，老年人收入贫困依然严重的是贵州省。贵州省的农村老年人贫困发生率持续递减，贫困发生率由1989年的39.6%下降到2009年的11.3%，下降了28.3个百分点。但老人贫困问题依然严重，是贫困发生率最高的省份之一。

 



（六）性别差异

　　以往研究证明，女性老年人由于受经济地位、家庭地位等因素的影响更容易陷入贫困，本文样本数据的结果支持这一观点。图13表明，1989-2009年，农村老年人收入贫困的性别差异明显。女性老年人的贫困发生率明显高于男性老年人。但在2009年，相反的规律出现，男性老年人的贫困发生率（8.49%）高于女性老年人（8.13%）。

　　老人贫困的性别差异随着时间变化也出现一定的变化趋势。1997年以前，老人贫困的性别差异逐渐缩小，1989年女性老年人贫困发生率（27.2%）比男性老年人（26.3%）高出0.9个百分点，到1997年，二者差异仅为0.1个百分点。1997年以后，老人贫困的性别差异逐渐加大，到2006年，女性老年人贫困发生率（14.4%）比男性老年人（11.6%）高出2.8个百分点。



 

 

图13 分性别农村老年人收入贫困发生率1989-2009

　　农村老年人贫困深度并没有表现出很强的性别差异。女性老年人并不比男性老年人贫困程度更深（图14）。



（七）婚姻状况

　　未婚老人和离婚丧偶独居老人收入贫困发生率高于已婚老人。图15表明，1989年未婚老人和离婚丧偶独居老人贫困发生率分别为30.4%和30.3%，比已婚老人的贫困发生率分别高出4.1和4个百分点。2009年未婚老人和离婚丧偶独居老人贫困发生率分别为23.5%和10.8%，比已婚老人的贫困发生率分别高出16和3.39个百分点。

　　未婚老人的贫困问题更为突出，贫困发生率高于离婚丧偶独居老人。特别是在2004年以后，未婚老人的收入贫困发生率均高于20%。



　　从贫困深度看，未婚和离婚丧偶独居老人的贫困程度更深，高于已婚老人的贫困深度。图16表明，2000年以后，未婚老人的贫困深度逐渐加大并超过离婚丧偶独居老人。特别是在2009年，未婚老人的贫困深度达到19.7%。



四、针对老年人的减贫政策

（一）美国针对老年人的减贫政策

　　社会保障救济金（Social Security benefits）。到目前为止，社会保障救济金是美国贫困老年人家庭的主要收入来源。2008年，75%的贫困老年人家庭获得了社会保障救济金，贫困老年人家庭收入来源于工作、养老金和资产收入的比例很少。 贫困老年人严重依赖社会保障救助金，45%老年人收入的唯一来源就是社会保障救助金，59%老年人的几乎90%的收入依赖于社会保障救助金。

　　生活补助金 (Supplemental Security Income, SSI)。14%的贫困老年人家庭获得了生活补助金或其他社会救助项目。但生活补助金仅占贫困老年人家庭收入的8.3%，救助力度有限。

　　除了上述的现金救助项目，美国针对贫困和低收入的老年人还采取了非现金的安全网项目，包括了老年人的住房、医疗和照料等方面，如医疗保险费补贴项目，长期照料项目，公共住房项目和能源救助项目。具体见表3






（二）欧洲国家针对老年人的减贫政策

　　基本养老金制度。老年人贫困发生率较低的国家普遍有较成熟的、普适性的基本养老金制度，如荷兰（老年贫困发生率10%），卢森堡（5%），奥地利（15%），法国（11%）和瑞典（16%）等。例如，荷兰的基本养老金制度为老年人提供了较强的社会安全网。基本养老金的缴费统一费率，支付以居住地为准，异地就业不会影响养老金的支付。养老金的额度较高，一般是平均收入的31%。

　　最低养老保障金。有些欧盟国家的养老金水平并不高，但老年人的贫困发生率仍然较低，如东欧的捷克（7%），匈牙利（4%），波兰（12%），斯洛伐克（10%）。其中的部分原因是这些国家通过最低养老保障金项目实现了收入再分配，减少了老年人和年轻人之间的收入差距。



（三）拉美国家针对老年人的减贫政策

拉美国家中，5个国家阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加、乌拉圭提供不需受益人付钱的养老金（non-contributory pensions）。这些项目具有社会救助的性质，一般提供给没有支付能力的老年穷人或残疾人，具体类型见表4。



（四）中国针对老年人收入贫困的减贫政策

　　按收入来源分，农村老年人口获取收入的主要渠道有四种，即新型农村养老保险、家庭养老、个人储蓄养老，以及各项转移性收入（韩鹏，2007）。基本养老保险表现为退休金或社会保障金的获取，家庭养老表现为儿女或亲属供养，通过个人储蓄养老获得的养老收入则表现为个人储蓄金，各项转移性收入主要包括低保、高龄津贴等，这一部分来源于社会保障制度的收入是低收入老年人的主要经济来源之一。

 

1. 基本养老保险

　　我国农村社会养老保险是根据国家“七五”计划要求，从1986年开始探索，1991年进行试点，逐步建立起的。农保的主要做法是：以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持；采取个人账户基金储备积累的保险模式，个人缴费和集体补助全部记在个人名下；基金以县级为平衡核算单位，根据国家政策规定管理运营（目前主要是存银行和买国债）， 个人账户基金积累期实行分段计息；参保人满60周岁后，根据其个人账户基金积累本息和平均余命确定养老金发放标准；在工作方法上实行政府引导与农民自愿相结合。

2. 家庭养老

　　当老年人口的生活费用是由儿女或其他亲属直接给付的，而不是从养老保障机构领取的，就可以认定这种养老模式就是家庭养老。

　　在中国的现阶段，子女数仍然是一个不能忽视的养老因素。1992 年中国老年人供养体系调查数据证明，在控制老年人年龄及其他自变量以后，子女数对于老年人家庭供养存在显著作用，证明子女供养老人在中国当前条件下仍然占据着十分重要的地位（郭志刚等，1996）。

　　住房与养老方式也相关。1993 年津、沪两地住房与家庭生活调查资料数据显示，住房是影响中国家庭模式的重要因素。在影响已婚子女与父母共居的三因素中，传统观念正在变化，现实需求是双向的，均不足以维持两代人共居的结构模式。只有家庭资源，特别是住房资源，在作为共居模式决定因素方面是十分重要的（姚远，2001）。

3. 社会保障

　　我国的老年保障机制还处在初级阶段，亟待完善。我国长期以来主要是为最困难的弱势群体包括城市中的 “三无”老人和农村的“五保户”、残疾人和孤残儿童等提供救助和支持，因此我国社会保障制度尤其为低收入老年人提供了经济保障，其中最低生活保障制度可惠及城镇和农村老年人，五保供养制度可以惠及农村老年人。

（1） 最低生活保障制度

　　根据现阶段我国贫困人口分布的特点，最低生活保障对象主要是以下三类人员：一是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；二是领取失业救济金期间或失业保险期满仍未重新就业，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于当地最低生活保障标准的居民。

　　2011年底，全国有农村低保对象2672.8万户、5305.7万人，比上年同期增加91.7万人，增长了1.8%。全年各级财政共支出农村低保资金667.7亿元，比上年增长50.0％，其中中央补助资金502.6亿元，占总支出的75.3％。2011年全国农村低保平均标准143.2元/人、月，比上年提高26.2元，增长22.4%；全国农村低保月人均补助水平106.1元（含一次性生活补贴），比上年提高43.4％。

　　制度框架本身存在一定缺陷：救济功能单一、保障标准偏低及地区间差异过大；政府承担了部分社会和企业责任；城乡居民之间的差别明显，未能实现城乡统筹。在操作层面也有不完善性：地方财政困难，低保资金不能及时到位；待遇接受者的收入核实难；基层工作人员严重不足、素质不高；家庭财产需要重新定位。

（2）五保供养

　　对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，给予年幼的保教和年老的死后保葬五个方面的保障，简称“五保”，享受这种照顾的家庭和人员被人们习惯称之为“五保户”或“五保对象”，有关这方面的政策也就称之为五保政策。

目前我国已纳入供养的农村五保对象有328.5万人，年人均供养水平989元，他们的基本生活得到了较好的保障，其中有63.2万名五保对象在全国3万多所敬老院里接受集中供养。在上海、北京、广东 、江苏、浙江等经济发达地区，五保供养标准已经达到当地农民纯收人的60%-70%。50年的实践说明，五保供养工作推动了农村经济的发展，稳定了农村社会秩序（宋士云，2007）。

（3）津贴补贴

　　北京市出台了居家养老补贴政策，即从2009年10月开始，在城八区及房山、顺义10个区试点实行了特殊老年人居家养老补贴。截至5月，已有4.5万老人享受到这一福利，符合条件的老人每月享受50元至250元补贴，以养老服务券形式发放。2008年实施的90岁以上老人高龄津贴自去年初实行以来，已有近2万老人受惠。按照规定，90岁至99岁老人每月100元，百岁以上每月200元。

　　上海市政府针对农村居民规定，自2004年1月1日起，对全市常住农业户籍、年满65周岁以上（含65周岁）且每人每月领取养老金低于75元的农业人员发放补贴，补贴标准最低不低于75元/月、人 ，从2007年1月1日起提高到85元/月、人 ，到2007年底全市65岁及以上农村无保障老年人获得农村最低保障养老金的人数共计16.73万人，占老年人口的5.8％。

　　青海省海西州规定，县级人民政府对持有本地户口的80—89岁的高龄老人每人每年发放生活补贴600元，90—99岁的高龄老人每人每年发放高龄补贴800元，百岁老年人每人每年按1200元发放高龄补贴。经费按属地管理原则由县级财政支付。北京市规定，已经申领了福利养老金的90岁以上老人，符合条件的也能同时领取高龄津贴，也就是享有双重福利。

五、经验及启示

　　西方的主流观点认为，针对贫困人口的劳动力市场政策、教育政策和培训项目对老年人贫困不能发挥作用，老年人的减贫政策只能依靠转移支付（或价格补贴）政策。在发达国家，养老金系统具有很强的再分配功能，对缓解老年贫困发挥重要作用。针对贫困老年人收入替代的养老金包括两类（Willmore 2001; Holzmann et al. 2009）。第一种是普惠型的最低养老金（Minimum pension）。对象为所有老年人，不论老年人的收入、资产和工作历史,受益金额相同。在OECD国家中，只有新西兰实行普惠型的最低养老金，目的是让所有的老年人都处于贫困线以上。

　　第二种是基于经济状况调查的最低养老金（Minimum pension subject to means-testing）。提供方式可以通过住房补贴或允许入住公共养老院等。许多发展中国家都提供基于家计调查的最低养老金。例如巴西和南非，南非的最低养老金受益金额较高，约为人均收入的三分之一。受益人口的比例为所覆盖人群的88%。人口为65岁以上的男性和60岁以上的女性。筹资渠道为一般税收。

　　在发展中国家，养老金系统覆盖面小，对老年人减贫作用有限。在低或中等收入国家中，例如，毛里求斯（非洲）、纳米比亚（非洲）、博茨瓦纳（非洲）、玻利维亚（南美洲）实行普惠型的最低养老金。除毛里求斯外，其他三个国家提供的受益金额较低，不足以让受益群体摆脱贫困。巴西的最低养老金受益人为60岁的男性和55岁的女性，类似于最低工资。

　　中国实行的新型养老保险类似于最低养老金，其覆盖范围大但收入替代率低，对老年人减贫作用有限。目前的农村低保作为一种救助政策对缓解农村老人贫困发挥了重要作用。高龄老人津贴制度对缓解老人贫困起到了很好的效果，但作为一种临时性的救助政策，其保障水平和覆盖范围容易受地方财力的影响。

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