2013年中国—东盟减贫与发展论坛报告7

第7章 东南亚国家城市化发展与城市贫困问题

刘倩倩

　　从上世纪六七十年代起，东南亚国家的经济开始起飞。随着工业化的发展，东南亚地区逐渐掀起城市化发展的浪潮。经过几十年的发展，东南亚各国的城市化水平都有了显著的提高。

一、东南亚国家城市化发展概况

　　就目前东南亚国家整体的城市化水平而言，图1清晰地反映出东南亚各国的城市化进程具有明显的不均衡性。总体而言，大致可以分成三类。第一类是城市化水平较高的国家，包括新加坡、文莱和马来西亚，这些国家的城市化率基本均高于70%。特别引人注目的是，新加坡的城市化率已达到100%，早在上世纪60年代新加坡就已经达到城市化全覆盖的程度。第二类是城市化水平中等的国家，包括印度尼西亚和菲律宾，这些国家的城市化率基本在40%至60%之间。2011年印度尼西亚的城市化率为50.7%，菲律宾的城市化率为48.8%，均接近世界52.1%的平均水平。第三类是城市化水平较低的国家，包括柬埔寨、老挝、缅甸、越南和泰国，这些国家的城市化率在20%至40%之间，严重低于世界平均水平。



（一）东南亚国家城市化进程的历史发展阶段

　　东南亚国家的城市化进程，主要可以分成三个阶段。

　　第一阶段是20世纪50年代到60年代，城市化的初始发展阶段。这个时期，东南亚各国，如马来西亚、菲律宾、印度尼西亚纷纷制定了以工业化为核心的经济发展计划。例如，印度尼西亚制定了发展工业化为重点的“八年全面建设计划”，泰国颁布了“工业投资鼓励条例”等。各国纷纷开始推行以工业化为核心的经济发展计划。工业化的蓬勃发展带动了城市化进程。第二、三产业的迅速发展使得大量农村人口进入城市，马来西亚、泰国等国家都开始出现城市人口快速膨胀的势头。

　　第二阶段是20世纪70年代到90年代初，城市化的蓬勃发展阶段。这个阶段正是东南亚地区经济飞速发展的阶段。由于政府政策倾向于大力发展工业，工业在很多东南亚国家的GDP中都占有很大比重，且大量的工业投资集中在城市，这一时期，各国的城市人口迅速增加，同时大量的农村人口进入城市，城市化发展迅速。

　　第三阶段是20世纪90年代至今，城市化的稳步发展阶段。各国纷纷调整经济政策，不再一味追求经济的高速发展，转而寻求经济的可持续发展。随着经济政策的调整，各国城市化速度也逐渐放缓。

（二）东南亚国家城市化主要特征

　　纵观东南亚国家城市化发展的历史进程，其城市化呈现以下几个明显特征：

1. 城市化发展速度快

　　从上世纪60年代开始，整个东南亚地区经历了一个城市人口迅速扩张的阶段，城市化水平迅速提高。上世纪60年代，东南亚国家的总体城市化水平仅为18.5%，1980年上升到25.5%，2000年上升到38.2%，2010年上升到44.1%（表1）。








　　图2反映了东南亚地区城市人口增长速度的变化。从图2看出，东南亚地区的城市人口增长率以每年高于世界平均水平的速度迅速扩张。2000年之前，城市人口以不低于3.5%的速度迅速膨胀，比同期的世界平均城市人口增长速度高出一倍以上。从横向上比较可以看出，东南亚地区的城市人口增长速度在2000-2005年以前既高于同期的欧洲、北美地区，又高于亚洲的整体增长水平。从2000年开始，其城市人口增长速度开始减缓，略低于亚洲整体增长速度，但仍高于世界其他地区。与此相应，从1950年到2010年，东南亚地区城市化率的增长速度也表现出同样的趋势（图3）。



 



数据来源：UN Department of Economic and Social Affairs. World Urbanization Prospects 2011. 2012. 作者根据数据后期整理。

　　就整体而言，虽然东南亚地区的城市化进程发展迅速，但东南亚地区内部不同国家的城市化进程却差异明显。早在上世纪60年代，新加坡就全部实现了城市化。上世纪50-60年代泰国的城市化水平略高于印尼（表1）。经过几十年突飞猛进的发展，印尼的城市化水平超过泰国，在2010年已接近50%，但泰国只有30%多一点。另一些国家，比如柬埔寨，不但城市化水平很低，而且城市化的发展速度也很缓慢，城市化率仅从上世纪50年代的10.2%发展到2010年的19.8%。

　　形成这种差异的原因，一是，各国人口、地理位置和资源禀赋等实际状况不同；二是，各国的经济发展水平和工业化程度差异很大，既包括新加坡、文莱等经济水平发达的国家，又包括菲律宾、印尼等中等发展水平的国家，以及越南、老挝、柬埔寨、缅甸几个经济落后的新东盟国家。工业化是城市化发展的重要驱动力，工业化程度的差异必然会影响东南亚各国城市化发展水平的差异。例如，上世纪80年代末，新加坡的人均制造业产值已经超过三千美元，而老挝的工业化还没有开始；三是，东南亚各国国内政治局势、社会环境各自不同。政治局势稳定是城市化发展的重要外在条件。老挝、越南等国家很长一段时间都陷入战争和政治动荡中，无暇顾及经济生产和城市建设。相比之下，新加坡国内局势相对稳定。

2. 城市化水平仍比较低

　　虽然东南亚各国先后都经历了较快的城市化发展时期，但是，从横向上比较，其城市化水平一直低于世界其他发达国家或者地区，甚至一直低于世界平均水平（图4）。早在上世纪60年代，北美地区就已经接近70%，欧洲的城市化率也达到57%。到2010年，东南亚地区的平均城市化水平仍远低于欧洲的72.7%和北美地区的82%。



　　造成东南亚地区城市化水平相对于世界发达国家仍较低的主要原因，如上文所述，显然不是城市化的发展速度慢，更多的是东南亚地区城市和农村人口的比例极端不均衡。虽然东南亚地区城市人口增加的速度远远高于农村（图5），但是，由于农村人口基数过大，人口增长仍主要集中在农村地区（图6）。2011年，在东南亚地区6亿左右的人口中，农村人口总数接近3.32亿,农村人口比率高达55.3%。这无疑对城市化的扩张形成巨大压力，导致总体上城市人口的比率（城市化水平）仍较低。

 

 

 





3. 首都“一极化”现象突出

　　所谓首都“一极化”现象，是指在城市化进程中，人口和各种经济活动都过度集中在首都。这是东南亚国家城市化中的一个显著特征。



　　一方面，东南亚很多国家的首都往往都是该国最大的城市，如印尼的雅加达、马来西亚的吉隆坡、泰国的曼谷、菲律宾的马尼拉、越南的胡志明市、柬埔寨首都金边等。另一方面，这些首都人口占全国城市总人口的比重都极高（图7）。不仅是在亚洲，即使是在全世界都是非常高的。据统计，柬埔寨首都金边的人口占城市总人口的比重，1970年为81.2%，到2010年仍高达53.9%。老挝首都万象和泰国首都曼谷2010年人口均超过国家城市总人口的1/3，分别为37.3%和35.2%。这些首都城市的人口数量往往远高于该国第二大城市的人口数量。例如，曼谷在1970年是当时泰国第二大城市清迈的33倍，在此后的几十年间曼谷的人口一直猛增，到2010年，曼谷人口发展到828万，而清迈只有15万左右，曼谷人口是清迈的55倍。这些首都城市不仅是国家的最大城市，而且是全国的政治、经济、商业中心。

图7 东南亚部分国家最大城市人口占全国城市人口比重

数据来源：UN Department of Economic and Social Affairs. World Urbanization Prospects 2011. 2012.作者根据数据后期整理。

　　究其根本，这种城市化进程中人口过度集中于首都的特征，与生产力布局和首都经济结构有着密不可分的关系。以泰国首都曼谷为例，曼谷早在上世纪初就发展成泰国经济的中心，是泰国对外投资集中的地区。2010年，占泰国总人口10%的曼谷创造了约合983亿美元的经济产值，约占泰国国内生产总值的29.1%；曼谷还集中了泰国全国将近一半的服务业；曼谷大区的汽车制造业是东南亚地区最大的制造基地；曼谷还是泰国最主要的商业和金融中心。而泰国其他地区的经济发展远远落后于曼谷，与曼谷地区反差极大。菲律宾首都马尼拉人口占全国人口的15%，但它却承担了全国75%的工业产值。东南亚各国悬殊的地区差异导致了首都和其它地区两极分化的经济结构。

二、东南亚国家城市化与贫困

（一）城市化、发展与贫困的辩证关系

　　城市化的发展有利于促进经济增长，而经济的持续发展对于减少贫困又是十分重要的。城市化的水平、规模越大，越是可以吸引企业和投资，这些都是促进经济增长的重要方面。从该意义上说，城市化有助于发展，特别是经济的发展。城市化的发展给更多的人提供了就业机会，吸引了大量的移民。对于穷人，特别是对那些来自农村地区身处贫困的人来说，大城市可能在某种程度上意味着更多的就业机会和更好的生活，从而摆脱贫困。

　　但是，城市化一定会减少贫困吗？其实，这个问题又回到了如何理解贫困以及社会整体和个体的关系上。如果仅仅用收入来衡量贫困，城市化可能意味着收入的增加，但是从多维贫困的角度，贫困可能不仅仅取决于收入，还包括机会的剥夺和权利的丧失。当过多的人涌入大城市，超过了城市所能容纳的限度时，随之而来的可能不是更多的就业机会，反而可能会激发更深的不平等、增加失业以及更多城市贫困人群的出现。城市化并不意味着居住在城市里的每个人都一定能够享受到城市化带来的各种机会和成果。生活在社会底层的贫困群体，往往知识水平和技能都较为缺失。城市生活对其而言，可能意味着更为恶劣的生存环境和各种权利的丧失、剥夺以及受到社会排斥。因此，城市化既可以成为消除贫困的动力，也可以是产生新贫困的温床。

（二）从城市化角度看东南亚城市贫困原因

　　很多研究表明，东南亚很多国家的城市贫困往往在大城市更为突显。城市化的基本理论认为，人口聚集的程度越大，则城市增长的越快。大城市不仅可以促进经济增长，还可以通过其强大的辐射能力，带动城市周边地区的经济发展和城市化进程，城市规模越大，这种连带效应就会越明显。显然，这些上世纪五六十年代才刚刚开始城市化进程的东南亚国家正是基于这种认识，采取了集中发展某个大城市从而带动全国城市化进程的城市发展战略。因此便产生了本文上一部分所提到了很多东南亚国家城市发展过于集中于首都等个别大城市的突出特点。比如，在泰国，工业发展大都集中在曼谷，如今这种集中已经达到了饱和的程度。

　　在政策上，东南亚政府普遍重视某个城市的发展而忽略其他地区特别是农村的发展，强化这些大城市的吸引力，从而导致移民的大量涌入。在某种程度上，从农村向城市的移民因素是东南亚地区快速城市化的重要原因之一。但值得注意的是，这种城市人口扩张过程，即大量农村人口涌入城市，并不完全是因为城市有足够的吸纳能力，可以为涌入的广大劳动力提供大量的就业岗位，在很大程度上是因为城乡发展的巨大差距，也就是农村经济发展的萧条和衰败把这些农民推向了城市。

　　大量农村移民的涌入导致城市人口的急剧膨胀和扩张，但是，人口涌入的速度远远高于这些地区城市化发展的速度和吸收能力。城市无法提供足够的基础设施、公共服务和足以容纳这些移民的就业机会，于是在一定程度上导致了城市的贫困化，大量的流动人口沦为贫民。这种不良的城市化发展过程在很多东南亚国家都很突出，特别是菲律宾、泰国等。

　　这种极端不平衡的城市化发展，不仅给城市的进一步发展增加了无限的压力和负担，更是一种以牺牲农业和农村发展为代价的发展。它导致农村内部劳动力的流失，限制了农村的进一步发展。

（三）东南亚国家城市贫困状况分析

　　近年来，诸多研究表明，仅靠衡量的收入水平来判断城市的贫困状况过于狭隘，容易导致贫困中的很多不平等现象被忽略。按照贫困多维理论，过早的死亡、营养不良、受教育程度不足等都可以视为人基本能力的一种剥夺，也是贫困。从这种多维贫困的角度，城市的贫困化状况表现为收入不足、缺乏谋生及接受教育的机会、不能公平享受社会保障制度、城市贫民窟的大量存在等。本文将从多维贫困的若干维度去分析东南亚城市的贫困状况。

1. 收入与城市贫困

　　从收入的角度，东南亚国家在治理贫困方面整体上取得了显著成效，但仍有超过五分之一的人口生活在贫困线以下（按照1.25美元贫困线）。在整个亚太地区，东南亚地区的贫困发生率仍然比较高，2011年为21%，仅次于南亚地区和西南亚地区（36%）。截至2010年，印度尼西亚城市中仍有接近10%的人生活在国家贫困线以下。

　　东南亚很多城市的收入不平等现象比较严重。全球发展中国家最不平等的前35个城市中，东南亚国家占了4个，泰国曼谷的基尼系数高达0.48,越南胡志明市的基尼系数更是高达0.53，马来西亚吉隆坡的基尼系数也高达0.41，马尼拉为0.4。这些城市都超过了0.4的国际警戒线标准。

　　由于东南亚很多城市能够提供的就业机会远远赶不上城市人口增加的速度，东南亚很多城市的失业率和在非正规行业的从业率都远远高于发达国家的城市。菲律宾，马尼拉的失业率最高，达到11.8%，而全国平均失业率只有7.1%。而在印尼雅加达，2008年也有11.9%的人口处于失业状态。很多移民不得不在没有医疗保险和劳动保障的非正规行业工作，这种现象在女性中更为普遍。2002年，越南城市中64.9%的女性在从事非正规行业，菲律宾城市中这一比例为51.3%，而这个数字在男性中仅为7.3%。

　　城市化会带来城市贫困状况的改善吗？如果用1.25美元的贫困标准来衡量的话，答案似乎是肯定的。以印尼为例。印尼在1990年有47.8%的城市人口生活在1.25美元贫困线以下，51.7%的农村人口生活在贫困线以下，但是到2005年，生活在贫困线以下的城市人口大幅减少至18.7%，比例远远低于农村（表2）。在这层意义上，贫困在城市消除的速度要快。但是，我们也要注意到，之所以农村的贫困状况比城市严重，是因为在这些东南亚地区，农村的人口比重较大且农村地区的贫困发生率通常比城市要高。



　　如果以城市贫困线为标准，东南亚国家也反映出类似的趋势。1988年泰国有超过43%的城市人口生活在城市贫困线以下，到1998年，这个数值下降了近一半，有20.4%的城市人口生活在城市贫困线以下，到2011年只有不到9%的城市人口生活在城市贫困线以下（图8）。柬埔寨的城市贫困人口也从1997年的21.1%下降到2007年的11.8%。



　　此外，除了城乡差距，在很多东南亚国家中，地域之间的差距也是明显的，特别是大城市与偏远地区之间。泰国经济和社会委员会2009年向联合国提交的一份关于泰国经济发展和千年发展目标的报告显示，泰国东北部地区的贫困发生率远远高于其他地区，之后依次是北部地区、南部地区、中部地区，而在中部地区的曼谷，其贫困发生率在全国最低。

　　反映贫困深度的贫困距指数是衡量在贫困线以下的极端贫困的一个重要指标。在大部分东南亚国家，以城市贫困线为标准，贫困距都有所变窄。例如，马来西亚的城市贫困距指数从2004年的0.5%减小到2009年的0.3%；印尼的城市贫困距指数也从2003年的2.4%减小到2012年的1.4%。

2. 教育与城市贫困

　　随着东南亚国家工业化和城市化的快速发展，农村劳动力大量转移至城市。但是由于教育条件的落后，部分东南亚国家城市人口在受教育程度方面的指标要低于很多发达国家和地区的城市。从基础教育入学率来看，基本上来讲，城市的基础教育平均入学率大都高于农村的平均水平。这说明城市的教育设施普遍好于农村，也侧面反映出人力资本城乡分配的不均。2003年，菲律宾城市男孩女孩的入学率分别为88.7%/89.3%，均高于相对应的农村水平84%/85.6%。越南、印尼也基本遵循这种规律。

　　但单就城市而言，接受教育的机会并不均等。越是贫穷的家庭，受教育的机会就越少。在越贫穷的家庭，男女不平等的趋势也越明显。以印尼为例，女性比男性低，城市中的贫民特别是居住在贫民窟的女孩的入学率低于城市平均水平甚至低于农村女孩的入学率。这种现象在印尼城市贫穷的家庭更为明显，近年来有不断恶化的趋势，城市贫民窟的女孩的入学率从1994年的79.1%下降至1997年的77.4%，到2002年下降至73.1%。

　　这种趋势不仅反映在城市贫穷家庭的女童入学率上，城市成年女性的文盲率同样如此。城市贫民窟成年女性的文盲率远远高于城市女性的平均水平。2002年，越南、印尼城市中成年女性的平均文盲率只有2.7%和2.2%，而在城市贫民窟中成年女性的文盲率均为5.4%，是城市平均水平的两倍或者更多。

3. 健康与城市贫困

　　城市相对农村在医疗条件等方面都较好，但是现实情况并非如此。由于受到城市卫生条件、交通、环境、个人生活行为等因素的影响，城市穷人并不能有效享受到城市医疗服务。此外，像健康问题如营养不良、由于经济条件或者生活压力大而产生的精神疾病，城市相比农村都有增大的趋势。在很多国家，城市内部穷人富人之间的差距要远远高于农村的情况。在很多情况下，城市中的贫困家庭营养状况比农村的穷人可能更糟，营养不良、饥饿、疾病等问题在城市中更突出。

　　一份印尼和菲律宾的人口和健康普查（表3）反映出，城市中新生儿死亡率和五岁以下儿童死亡率在城市中最穷的五分之一的人群中比农村还要高。如此高的死亡率在这些国家更多是由于恶略的城市生活环境和健康条件所致。这两个国家的卫生普查也揭示出菲律宾城市中在最穷的10%的人群中麻疹、白喉、破伤风、小儿麻痹症等疫苗接种率也非常低。这也表明城市中各种公共服务的便利并不是总存在，特别是对于城市中的穷人来讲。



　　在菲律宾，城市中的新生儿死亡率和五岁以下儿童死亡率在越穷的人群中的比率甚至高于农村。城市中的医疗条件要比农村要好，但是菲律宾城市高昂的医疗费却限制了这种优越性。在菲律宾纳迦城（Naga City）,68%的被调查者都患有各种疾病，57%的人患有癌症、哮喘或者心血管疾病。这种现象在城市贫民中更是明显。

　　幼儿的营养不良状况比较明显。1999年菲律宾的一份报告显示，城市中20%的极端贫困人口在过去的三个月中有吃不饱的经历，更有11%的人表示他们“总是”处在饥饿中。在1994年越南的一份普查中，超过100万（占城市总人口的9%）的城市人口不能满足每天2100卡的能量摄入。越南的河内和胡志明市，约有四分之一的儿童营养不良。

　　在越南，总体来讲，城市居民生病的几率（38%）要低于农村（43%）（表4）。但是，对于穷人来讲，城市穷人生病的几率却要高于农村的穷人。



　　虽然城市的收入高于农村，但是在城市看病的花费要远远高于农村。有数据显示，城市居民无论穷人还是普通人挣的钱用于看病的比重是农村的两倍（表5）。在城市，理论上穷人应该享受更多的公共服务，但是实际上城市穷人并没有完全享受到这方面福利和救助，他们和普通城市居民用于医疗花费的比重是一样的。这也说明政府政策并没有给予穷人足够的重视。



　　此外，像艾滋病等传播性疾病在城市发生的比较迅速。与农村和中小城市相比，艾滋病在东南亚很多国家的大城市比率更高，如越南胡志明市。

4. 安全饮水、卫生与城市贫困

　　在东南亚很多国家，城市都无法满足居民在公共卫生设施方面的需求。供水和排污等卫生设施投资的不足导致很多城市居民特别是生活在贫民窟的人在用水安全上面临很大问题。世界银行的数据显示，东南亚城市居民在安全用水和卫生条件方面有明显差别（图9）。越南、老挝、缅甸、柬埔寨这四个新东盟国家，城市化发展程度和工业化发展程度低，在城市安全用水和卫生条件方面也偏落后。



数据来源：World Bank. World Bank Human Development Indicators 2001. 2001b. 作者根据数据后期整理。



数据来源：World Bank. World Bank Human Development Indicators 2001.2001b.作者根据数据后期整理。

　　同时，可以使用自来水的城市家庭比率也差别很大。在柬埔寨金边，有将近86%的家庭可以使用自来水，但在另一些地方使用自来水的家庭比率却很低，甚至不足一半。印尼的很多城市使用自来水的比例不到三分之一。另外，城市在供水方面无法满足快速增长的城市人口的需要。近年来，很多城市能喝上自来水的家庭比例反而下降很多。印尼的雅加达可以使用上自来水的家庭由1997年的35.6%下降到2007年的29.7%，印尼的巴邻旁（Palembang）和棉兰（Medan）十年间城市自来水接通率也分别由81.2%和68%下降到16.8%和48.6%。类似的情况同样存在于菲律宾和越南的很多城市。

　　此外，大部分东南亚城市的污水处理也不能做到百分之百，但近十年来都有所提高。菲律宾马尼拉的家庭管道接通率由1998年92.3%提高到96.7%，越南胡志明市也由92.7%提高到96.6%。虽然整体上能够进行污水排放的比率都较高，但那些排放比率较低的地方主要集中在低收入人群特别是城市贫民窟的居民，因为往往贫民窟卫生条件都很差，同时缺乏合理的政府规划和投资。

5. 住房与城市贫困

　　简单地讲，贫民窟就是以低于标准的住房和贫穷为特征的人口稠密的城市区域。一般情况下，城市中的贫困发生率基本上要低于农村，但与此同时，城市地区内部生活条件深刻巨大的不同——这是城市分化的一个重要维度。当把农村和城市的数据细分为农村、城市、贫民窟与非贫民窟时，就会明显发现，在考虑非收入因素时，如健康和教育等，居住在城市贫民窟的居民的生活水平并不比农村好。

　　东南亚地区在2010年创下了历史上第二高的贫民窟比率，2010年为31%。特别是在老挝、柬埔寨、缅甸等贫民窟比率很高的地方，意味着生活质量非常恶劣，儿童死亡率也非常高。

　　从图11可以看出，上世纪90年代初期，东南亚地区城市中将近一半的城市居民居住在贫民窟里，在2000年以前，东南亚地区城市贫民窟的比率一直高于发展中国家的平均水平。这种状况一直持续到本世纪初期。2000年以后，东南亚地区城市贫民窟的比率开始低于世界发展中国家的平均水平。同时，从整体和长期来讲，东南亚贫民窟在城市中的比率持续在降低。

　　但每个国家的城市贫民窟状况有所不同。表6可以明显看出，从上世纪90年代到2005年间，菲律宾和越南等国城市贫民窟状况有所改善，而缅甸、老挝、柬埔寨等国的城市贫民窟有所增加，贫民窟率高意味着生活质量非常恶劣，往往在这些地方，儿童死亡率等很高。



 



 

三、东南亚国家解决城市贫困的政策与实践

　　从东南亚国家城市化的发展过程可以看出，城市化不仅要以推动工业化和促进经济发展为目的，同时更要以提高城市人们的生活质量为目的。城市化意味着人口的集中。如何为他们提供相对公平的机会和宜居的环境，如何为他们提供足以谋生的手段是值得思考的问题。政府应更多的关注弱势群体的生存状态，尊重他们的生存权利并重视在政府决策过程中的民主参与。

　　通过对东南亚国家城市贫困状况的分析，可以看出造成城市贫困的原因既包括城市化中政府规划和城乡统筹的宏观问题，又包括新的就业机会增长缓慢，以及在财富资源和机会上的分配不均、基本公用服务提供不足，全社会参与不足等因素。以下就东南亚国家改善城市贫困较有效的几方面政策加以讨论。

（一）城市化与城乡统筹

　　东南亚国家城市贫困的很多问题是由于其人口和经济活动过分集中在某个大城市所致。要从根本上解决城市贫困问题，就要解决城市的过度集中问题。缓解城市压力，就要协调好城市和农村的统筹发展。一些东南亚国家开始转向大力发展落后的农村地区，采取的一个重要措施就是开发农村地区，努力建设小城镇。例如，泰国从1982年开始推行以提高农民收入和生活水平为重点的乡村综合开发政策，推动小城镇的开发建设。为了缓解城市人口压力，促进农村向小城镇的转化和发展，泰国政府建立了多层次的农村发展管理体系，投资建设小城镇，逐渐把小城镇培育成农村地区的综合性中心。

　　泰国政府采取的措施主要包括两个方面。一方面是针对减少农村贫困的项目，通过生产资料的资助，公共设施的改善以及技术的推广等，提高农民的收入和生活水平。另一方面是非农就业促进项目，通过政府财政支持，改进干旱地区的水利设施，大力发展非农产业，提高就业和非农收入。经过多年努力，泰国极度贫困的村庄大幅度减少。通过缩小城乡之间生活水平的差距，农村贫困状况的改善，小城镇的发展，减轻了农村人口大规模向大城市转移的压力。

　　为了促进城市人口的分散化，泰国政府的另一政策就是针对大曼谷以外的地区给予税收优惠政策。泰国政府希望通过税收鼓励政策，促进大曼谷以外的相邻省份的新工业中心的发展。但是，效果并不理想。究其原因，是由于泰国政府并没有改善这些外围新工业中心的基础设施和相应工业设施，而基础设施和工业设施是工业生产活动所要求的。因此，对于企业来讲，选择工业基础设施发达，劳动力资源发达的大曼谷地区要远远比税收优惠更有吸引力。这一政策的失败反映了当前泰国等东南亚国家想要解决大城市集中化问题所面临的现实挑战。

（二）城市劳动力吸纳问题

　　城市中的失业问题是一个严重的社会问题。它不仅会恶化城市贫民的贫困状况，而且会带来社会的不稳定。东南亚国家为了减少城市贫困和社会不稳定因素，在城市化发展的过程中采取了各种措施。

　　城市贫民的就业问题有两个明显特征，一是，城市贫民大都是过剩的缺少技术的非熟练劳动力；二是，城市贫民广泛受雇于“非正规”就业部门，比如服务业。而这些非正规部门就业的突出特点是工资水平很低，工作不稳定、劳动力处于半就业状态。以上这两个特征使得解决城市化过程中的就业问题变得更加棘手。

　　很多东南亚国家通过强化职业和技能培训促进就业。泰国政府在1998年用约1.3亿美元的资金用于失业人员的技能培训。在这个政策实施的当年就有约14万失业人员通过培训到食品加工等部门实现就业。菲律宾在1994年成立“技术教育与发展中心”，除了在马尼拉之外，全国很多城市都有分支机构，提供免费的培训服务。

　　政府还加强为无业者提供各类就业信息和咨询。菲律宾成立了就业局，提供就业服务。就业局是菲律宾官方的就业中介机构，求职者和公司都可以到就业局登记，再根据双方意愿达成用工协议。泰国政府设立了24小时不间断工作的就业指导中心，耗巨资建立泰国就业信息数据库，免费为寻找工作的人提供就业信息和咨询。

　　东南亚很多国家促进城市就业的一个特色就是促进海外劳务输出。印尼、菲律宾等国都把开辟海外劳务市场作为促进城市无业人员就业的重要渠道。比如，菲律宾在中亚、南亚、非洲等开辟海外劳务市场，通过培训之后，1997年派出海外劳工达75万人，不仅缓解了城市劳动力过剩和就业的压力，还为本国赚取了可观的外汇收入。2001年，印尼收到的海外劳工汇回国内的汇款达46亿美元。

　　此外，为了更好地吸收城市无业人员和失业人员，各国还尝试了一些其他措施。在印尼，由于城市中大量的流动人口来自农村，政府鼓励这些人或者在农村有亲朋好友的失业者返回农村从事农业生产，并为这些返回的人提供生活补贴和生产贷款。这种措施在一定程度上可以减轻失业人口对于城市发展的压力。

（三）住房与贫民窟改造

　　城市化发展需要依靠政府、私营部门、社区、居民等各种力量。东南亚国家政府改造贫民窟的主要做法之一便是推行政府引导、私营部门、社区、NGO、居民多主体共同参加的贫民窟改造。改造贫民窟的主要战略方向包括清除贫民窟、将贫民窟纳入城市整体发展规划以及贫民窟的升级改造。贫民窟的升级改造比起清除贫民窟来讲，更经济，这也是很多东南亚国家解决贫民窟问题的首选方案。

　　在改造住房和贫民窟等城市基础设施等领域，私营部门可以发挥政府无法替代的作用。私营部门的非政府性、对风险把控的敏感性及其更加注重现实成本的特点，可以有助于开发可负担的项目方案。特别是对于城市住房（或贫民窟）重建、改造的设计和施工，东南亚一些国家地方政府通过与私营部门签订交钥匙合同的方式，来提高效率并进行成本控制。一个方法是将贫民窟和非正规居住点纳入市场上可行的地方政府改造工程，设计商业可运行的项目。

　　菲律宾大马尼拉城市减贫私营部门战略伙伴项目（STEP-UP）是一个很好的公私合作的例子。菲律宾《国家城市发展和房屋建设框架2009-2016》指出，城市住房问题特别是贫民窟问题是菲律宾城市发展的严重问题。城市住房问题体现在城市贫民窟和非正规住房。菲律宾政府发现单靠政府力量无法解决日益增长的住房问题。在这种背景下，菲律宾政府采取了一个创新的战略，即引入私营部门。对于政府自身来说，他们每年用于房屋建设的财政预算不到政府总预算的1%，这在整个亚洲也是最低的。菲律宾政府的城市贫民窟改造项目参与的主体非常多元化，除了政府之外，还涉及200多家企业和34个家庭业主协会（Homeowners Association）。其中，企业的主要职责有四方面： 企业参与贫民窟重建项目、教育资助、技术培训和紧急救难培训。企业主要参与的活动如专栏。

 



来源：Steinberg, Florian. ‘Philippines: Strategic Private Sector Partnerships for Urban Poverty Reduction in Metro Manila’, in Steinberg, Florian and Lindfield, Michael.(eds.). Inclusive Cities. ADB.2011, p.71.

　　这一扶贫项目在实施的四年间为马尼拉地区23个贫困社区提供了改造建设的服务，为1350户贫困家庭提供了改善居住条件的服务，此外还有741人接受了技能培训。

　　印尼政府也有一系列的针对城市穷人的社会救助项目，其中国家社区建设项（National Program for Community Empowerment）是最重要的一个。它是以社区为内驱动力的发展项目。一个主要方法是提高社区自身能力建设，动员社区力量，利用社区自身的认知参与到政府改造行动中来。项目主要包括三个部分：社区赋权、社区能力建设、地方政府提供政策和技术支持。这个项目主要通过志愿者组织驻扎在社区，志愿者小组协助社区设计适合社区自身的社区发展计划,并协助其进行项目管理和执行来进行的。这个项目是印尼城市减贫的主要战略之一。世界银行（2012）的一个评估报告评价它是社区参与基础设施建设的一种非常有效的方法。

四、东南亚国家城市化经验对中国的启示

（一）大力推进城市化的同时要注重城乡统筹

　　上世纪七十年代以来，我国城市化水平迅速提高，城镇人口占总人口的比率由1978年的不到18%，发展到2011年的51.3%。目前我国正进入城市化发展的快速时期。但是，由于历史、政治、经济等因素，在户籍制度、社会保障制度、医疗和教育制度等方面城市和农村是分离的，一直是城乡二元结构。

　　东南亚国家的例子告诉我们，城市化不能片面强调城市扩张而忽视农村发展，不能以牺牲农村为代价。我国应该吸取东南亚国家城市化的优良经验，通过改善农村经济和生活状况，提高农民生活和收入水平，实现城乡协调发展。这些经验启发我们，在城市化的同时也要实现农业现代化，提高农业生产率，改善农村基础设施建设，实现城乡统筹发展。

　　此外，中国城市中的流动人口和农民工，是我国城市化发展过程中面临的一个重要问题。我国城市化应该考虑到农民工的利益，避免农民工进城后成为城市中的弱势脆弱群体。这就要求政府在城市化规划过程中，要将进城农民工这一群体考虑进去，在城市规划、户籍制度改革、提供公共服务保障（特别是农民工住房、就业、子女教育、卫生医疗）等方面切实考虑到农民工的长远发展，使他们的经济和生活有基本的保障，逐步享受到和城市居民相同的公共服务，使他们更好的融入城市。

（二）坚持多种城市化道路共同发展

　　我们可以从东南亚国家城市化进程中吸取的教训之一就是要避免城市人口过度膨胀并且过于集中于少数大城市。流动人口过于集中于某个大城市而导致城市贫民窟的大量存在，是东南亚国家在城市化过程中的一个严重问题。我国要吸取东南亚国家的教训，应加快中小城镇的发展。城市化发展不能盲目追求城市化率，每个城市都争抢变成超大城市既不现实，也不科学。

　　我国应坚持走多元化的城市发展道路。一方面，努力打造有国际竞争力的、有自己主导产业的核心大都市和以它为中心辐射周边的城市圈。目前我国有三大城市群，其中包括珠江三角洲地区、长江三角洲地区和环渤海地区。另一方面，积极发展中小城镇。中小城镇发展是我国目前的薄弱环节。中小城镇发展至关重要，起着承上启下的作用，因为中小城镇既接近大都市，又接近农村，是连接大都市和农村的中间纽带。发展中小城镇，合理定位，结合地方特点，努力发展地方特色产业。双管齐下发展城市化，可以保持城市化发展的多样性。

（三）扶持就业

　　以上介绍的东南亚各国的解决就业和失业问题的政策为我国提供了很好的借鉴。特别是，在当前中国城市化发展过程中，政府要积极为城市中的失业者以及在城市中生存的广大农民工提供各种职业技能培训。同时，政府要为流动人口特别是农民工阶层有针对性地提供就业信息和就业机会，提高农民工就业服务机构的信息化水平和服务能力，分析当地就业形势和经济发展状况，为农民工和其他失业人员提供各种资料和技术信息，帮助农民工选择合适的工作。

　　此外，可学习菲律宾等国家向国外输出劳务和流动人口创汇的经验，缓解国内城市中的失业问题，同时对经济的发展起到重要补充作用。政府可以为流动人口寻找合适的劳务输送地，与输入国建立对接关系，同时也可以与国内“走出去”企业建立合作关系，为输出劳工提供安全和利益保障。

（四）城市化发展既要注重政府规划，又要吸收社会多种力量参与到城市化发展过程中

　　菲律宾的STEP-UP项目的成功经验说明，只依靠政府的力量是不够的。这些社会力量包括企业、社区、非政府组织等。从当前中国城市化发展看我国社会力量参与不足。这样做的好处是，城市化可以充分地、真切地反映民众的实际需求、利益和出现的实际问题。同时又可以调动社会各种力量，加快城市化步伐。


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第8章 城乡一体化进程中中国反贫困政策体系的挑战

林万龙

一、导言

　　自20世纪80年代以来，中国政府一直致力于消除农村和城市贫困的工作，并取得了可喜的成绩。据估计，按照1天1.25美元的贫困标准衡量，1981年中国的贫困发生率高达84.0%，远高于印度（59.8%）；而2005年中国的贫困发生率大幅下降为16.3%，已经远远低于印度（41.6%）。在中国剩余的绝对贫困人口中，主要是缺乏正常劳动能力或基本生存条件的“长期性”贫困人群（亚洲开发银行，2004），而目前中国正在全国范围内建立的城乡最低生活保障政策将能有效覆盖这部分人群；加上中国政府所一直坚持的、主要针对农村低收入群体的“开发式扶贫”，中国的反贫困政策体系似乎是完整的和有针对性的。

　　但是，事实并非如此。新的挑战来自于伴随城乡经济一体化而日益凸显的新的贫困问题。其中一个突出的问题就是农村流动人口贫困问题。如果将中国的贫困问题置于这一进程背景下来考察，如果把“贫困”不仅仅看作是一种收入贫困、而是一种包含权利不足、福利缺失等多因素在内多维贫困，把反贫困工作不仅仅看作解决“即时”贫困状态而是进一步看作防范陷入贫困的风险，就会发现，成绩固然可喜，而新的挑战也在产生。

　　一个巨大的挑战在于农村流动人口。在过去的30年里，中国经历了前所未有的农村劳动力向城市的大规模转移，被形容为历史上和平时期的最大规模的人口转移（World Bank, 2009），这一转移导致了数量巨大而且仍在继续增加的“流动人口”，其数量据估算目前大约为1.5亿人。人口的大量迁移极大推动了中国的城镇化率由1990年的26%上升为2009年的47%。上述趋势在未来的15-20年中还将进一步保持。

　　然而，中国长期以来的一系列政策都是以“城乡两个区域、城乡居民两个群体”为前提设计的，中国一直采用并延续至今的反贫困政策也是基于这一城乡分割思路设计的，难以应对人口流动所带来的冲击。尽管中国政府近年来已经采取了大量政策措施，构筑城乡人群的生计安全网，但是目前的问题在于：城乡的生计安全网是两张分割的“网”，而不是一张统筹的、有效衔接的“网”。这是造成脆弱群体生计安全网缺失的主要因素。这种状况显然滞后于农村人口大量流动与迁移的现实状况。

　　中国的人口迁移和城市化进程还将持续很长一段时间，而完全消除中国社会服务和专项反贫困政策的城乡分割状态需要一个长期的过程。因此，中国农村流动人口的贫困问题不仅具有长期性，而且任务非常艰巨。在关注传统的农村贫困群体与贫困问题的同时，应对这一新的、数量庞大的脆弱群体及其贫困问题给予足够的重视。

二、城乡一体化进程中的农村流动人口贫困风险

    　从包含权利不足、福利缺失等多因素在内的多维贫困角度来考察，农村流动人口的贫困风险主要表现为“脆弱性”，即易于陷于人身风险、就业风险以及发展风险等诸多风险之中。

（一）就业不稳定，劳动负荷大

　　调查表明，2009年以受雇形式从业的外出农民工中，与雇主或单位签订劳动合同的只有42.8%，每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时的占89.8%，住宿餐饮业农民工的每周工作时间甚至超过60小时（国家统计局农村司，2010）。

（二）医疗和人身安全保障风险

　　2009年，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例仅分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%；其中，中西部地区的农民工参保比例明显落后于在东部地区务工的农民工（国家统计局农村司，2010）。

（三）代际贫困危险

　　农民工的子女和城市儿童没有享受到同等的受教育权利，农民工子女与城市儿童之间的差距可能变得越来越大，引发农民工代际贫困问题。

（四）妇女贫困风险尤为突出

　　据全国维护妇女儿童权益协调组（2007）的较大规模调研，在2006年，只有36.4%的单位能给足生育后的女性农民工法定产假，能报销女职工生育时医疗费用的只有12.8%，没有任何产假工资的比例为64.5%；女性农民工中有58.2%的人需要定期回户籍地而不是在所就业的城市作孕情检查，给女性农民工的工作生活带来极大不便，也增加了女性农民工的经济负担和就业难度；女性农民工表示经常会感到身心疲惫、特别累的比例为46.3%，比男性农民高18个百分点，也比农村妇女高11.5个百分点。

　　由此可见，与传统意义上的收入贫困相比，农村流动人口中的贫困群体具有不确定性，其主要风险是脆弱性，贫困维度是多元的，并且其贫困不是一种长期性贫困而是一种政策性贫困，即贫困的起因主要在于政策体系的缺陷而非脆弱个体自身的不足。

三、现行反贫困政策体系在应对农村流动人口贫困问题方面的不足

　　从脆弱性和多维贫困角度来考察，目前的反贫困政策体系在应对农村流动人口贫困问题方面的主要不足在于：现行反贫困政策体系是基于“城乡两个区域、城乡居民两个群体”的城乡分隔思路而设计的，难以应对农村人口流动所带来的冲击。具体来说，主要表现在以下三个方面。

（一）非包容性的城镇化模式使农村流动人口难以共享城镇化发展成果

　　中国目前城镇化的发展对流动人口而言的包容性不够，由此削弱了这两部分脆弱群体应对转型贫困风险方面的能力。这种“非包容”性突出表现在与户籍制度相伴随的歧视性的就业及福利制度。

　　尽管中国城市劳动力市场上对农民工的就业歧视近年来有很大改善，但是保护农民工不受就业歧视的法律和政策规定方面仍存在很大缺陷。目前中国的户籍制度改革虽然对农民工进城落户限制有所放宽，但仅局限于中小城镇落户。然而我国大部分农民工趋向流入大城市和特大城市务工，放开中小城市落户的制度改革依然未能降低农民工进城务工的流动成本。即便如此，农民工获取中小城镇户口也有条件限制，诸多中小城市局限于给进城买房的农民工解决城镇户口，给城乡一体化蒙上了“精英式城镇化”的阴影。

　　与户籍制度相伴随的歧视性的就业及福利制度无疑弱化了流动人口共享城乡一体化发展成果的机会，不利于减轻流动人口的脆弱性。

（二）城乡二元的公共服务体系使得脆弱群体应对转型贫困风险的生计安全网缺失

　　中国的城乡公共服务体系存在明显的“二元”状态，其基本表现是，在基本公共服务领域仍然实行城乡两套运行机制不同而缺乏相互衔接的、分割的政策体系，中国目前仍没有实现城乡公共服务体系的一体化。这种分割在义务教育、医疗卫生及社会保障服务三项基本公共服务方面都有突出表现。

　　以义务教育政策为例，1985年以来，中国义务教育体制一直坚持的是“地方负责，分级管理”体制，由此导致了义务教育的城乡分割局面。在这一局面下，虽然中央和省级政府加大了对农村义务教育财政转移支付的力度，但是，财政转移支付仍然以户籍人口为统计口径，对于流动人口义务教育缺乏必要的转移支付政策支持，流入地政府因而面临着较大的财政压力。

　　再来看基本医疗卫生政策。中国目前已经建立的城镇职工基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度在覆盖对象、管理体制等方面存在显著的城乡二元分割，参保人群“户籍化”的制度设计难以满足中国城乡庞大的流动人口看病就医的需求，也难以适应中国市场经济和城市化快速发展的形势（中共中央党校课题组，2010）。

　　基本社会保障政策的城乡分割也很明显。目前中国许多地方分别建立了覆盖城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体，城市与农村分割，私人部门与公共部门分立的、碎片化发展的基本社会保障制度（郑秉文，2009）。不同社会保障制度之间如何衔接，目前尚缺乏统筹考虑。以农民工养老保险为例，城镇职工基本养老保险和新型农村社会养老保险之间的衔接问题尚未完全解决，不同保障体系之间的保障程度（质量）也存在很大差异。

　　城乡分割的公共服务政策体系所导致的基本公共服务的缺失，使得部分流动人口和失地农民难以应对各类身体的或者经济的风险，成为了脆弱群体，加大了发展能力和发展机会丧失的潜在风险，因而加大了潜在的致贫危险。例如，医疗卫生服务的城乡分割使得大量流动人口既难以纳入城镇医疗保险体系，又难以享受到新型农村合作医疗政策，降低了流动人口的服务可得性。根据中国人力资源与社会保障部公布的数据，2009年参加城镇医疗保险的农民工人数为4335万人，以1.5亿外出农民工计，仅占农民工总数的29%。而与此同时，尽管新型农村合作医疗制度已基本覆盖全国，但事实上，大量外出务工人员因外出务工带来的缴费不便和报销困难等因素，被事实排除在这一制度之外（林万龙，2009）。

（三）城乡分割的专项反贫困政策难以将转型贫困人口纳入专项贫困监测和支持系统

　　目前，负责农村扶贫工作的各级扶贫办和社保部门是按照行政区域设置的，它们只能针对本地农村的贫困人口开展专项扶贫活动，无力对流动人口进行帮扶；而城市低保体系只针对城镇贫困人口提供最低生活保障，流动人口并未纳入进来。可见，城乡扶贫体系的设置具有很强的“属地”性质，致使广大的流动人口被排斥在现有扶贫体系之外，成为“制度外”贫困群体。

　　中国的城乡贫困标准分别适用于农村人口和城镇人口，而将农村流动人口事实上排斥在外。中国目前分割的城乡监测体系并不能监测到流动人口中的贫困问题。庞大的流动人口中的贫困人口未纳入监测范围，将在很大程度影响中国贫困监测的质量，从而影响反贫困政策的制定。即便按照通行的收入贫困标准，迁移者中也有比例不低的贫困人口。世界银行用来自国家统计局农村住户调查的证据显示，有迁移者的家庭户贫困发生率是8%，而没有迁移者的家庭户贫困发生率是11%（World Bank，2009）。而还有研究认为，2002年城镇中农村流动人口的贫困发生率为14%（Khan and Riskin, 2005），这意味着，1.5亿农村流动人口中有2000多万贫困人口。无论如何，都难以对流动人口的收入贫困问题掉以轻心。

四、结论与政策建议

　　综上所述，与中国城镇化进程相伴随的，日益庞大的、易于陷入贫困风险的农村流动人口构成了与传统意义上处于发展资源和发展条件恶劣状况下的收入贫困群体所不同的新的贫困脆弱群体。目前中国的宏观减贫政策和专项扶贫政策体系在应对这一群体所面临的转型贫困风险方面存在不足，其主要表现是政策体系的城乡分割。中国的宏观社会服务政策和专项扶贫政策应构建一个确保脆弱群体免于陷入转型贫困的生计安全网，以使这些脆弱群体具备应对社会转型风险的基本能力和基本权利，包括平等的就业机会、发展成果共享权利、基本公共服务保障等，从而建立一套完整的、城乡统筹的反贫困体系。

　　中国必须建立一套可以惠及脆弱群体、使之共享城乡一体化发展成果的政策体系和发展模式，中国的城镇化应避免伴随发展中国家城市化进程中所普遍存在的贫富差距拉大、贫富群体隔阂乃至对立的通病；中国必须改变片面追求效率和速度的做法，由单一的城乡经济一体化走向全面综合的城乡一体化改革，大力发展劳动密集型产业，促进城市吸纳就业能力，构建城乡统一、平等的生产要素市场；特别是，应推进“非精英化”的户籍制度改革，对外来人口的户籍政策的放松不应附加过多的条件，以使大部分的城市就业人口可以达到入户的门槛。

　　“二元”的城乡公共服务体系必须加以改革，以消除公共服务质量差异，促进基本公共服务政策体系的城乡一体化。构建城乡“一体化”的公共服务体系的核心在于逐步打破城乡界限，建立城乡一体而非城乡分割的、“碎片化”的公共服务政策体系，将城乡居民作为一个群体，从全国层次构建覆盖城乡脆弱群体的生计安全网，确保不同群体能享受到同等质量的公共服务。从现实条件出发，目前宜加紧建立和完善现有城乡不同政策间的对接机制，在此基础上，由政策体系间的转换逐步过渡到政策一体化。

　　应将流动人口纳入反贫困框架，建立城乡无缝对接的扶贫政策体系。中国今后的专项扶贫应增加对流动人口等脆弱群体贫困风险的关注，强调流动脆弱人群的贫困风险因素，把注重提高脆弱人群的发展能力和发展机会作为未来宏观扶贫战略设计的重要环节。建立并强化“属人”而非“属地”的扶贫政策，设定城乡间可比的、逐步提高的贫困标准，建立覆盖城乡的扶贫监测体系，并整合扶贫组织资源，建立城乡一体化的扶贫协调机构，以促进城乡扶贫制度衔接、统一。

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