2014年第8届中国-东盟社会发展与减贫论坛报告1

引言

    建立一个和平、繁荣、稳定的中国－东盟国家关系，特别是携手共进，消除贫困，是中国和东盟国家的共同关切。“中国－东盟社会发展与减贫论坛”旨在为促进中国和东盟国家从多维度消除贫困，促进人类发展，提供一个区域性的减贫交流合作平台。本报告为第八届“中国－东盟社会发展与减贫论坛——深化中国－东盟区域减贫合作”的
主题报告。
    本届论坛推动更加包容性的发展（ Inclusive Development）和利贫式的增长（ Pro-poor Growth）以应对区域减贫挑战。 增长可以通过“涓滴效应”（ Trickle DownEffect）使贫困人口受益，然而，并非所有的经济增长都起到直接的减贫作用，收入不平等或者机会不平等都可能对贫困人口的发展造成影响，从而进一步地影响经济增长的减贫效果。包容性发展更强调发展的过程， 理念更注重融合和支持人类发展的目标。中国政府在第十二个五年（ 2011-2015）发展规划中，强调了“包容性发展”在国内发展与国际关系中的重要地位。同时，也更加强调通过收入再分配改革， 让贫困人口受益的利贫式增长。东盟各国在推动包容性发展和利贫性增长中，也做出积极探索。包容性发展需要将贫困人口纳入经济发展的过程，实行参与、合作和协作的包容性发展的政策导向，这也意味着减贫是包容性发展政策的中心，而且也说明了实现这一目标是需要经济发展政策多方面的配合，并利用国家间多种多样的合作来开展和实现的。
    本届论坛倡导深化中国－东盟减贫合作，构建更加和谐、繁荣、包容的中国－东盟国家关系。 中国与东盟自 1991 年建立对话关系以来，在政治、经济和社会文化方面等多个领域开展合作，并不断拓展合作领域。区域减贫合作也已正式纳入《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（ 2011-2015）》中。中国和东盟的区域减贫合作成为中国－东盟合作的重要内容。在 2015 年前，中国－东盟携手并进，实现联合国千年发展目标，是深化减贫合作的主要目标。为了推动联合国千年发展目标的实现，消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化以及对妇女的歧视，中国和东盟国家在努力实现本国减贫目标的基础上，同时积极推动南南合作。特别是， 2007 年第一
届“中国-东盟社会发展和减贫论坛”在中国南宁成功举办，这一机制的建立为东盟国家和中国的政策制定者、理论研究者和发展实践者提供了分享社会发展和减贫经验的交流平台。
    本届论坛倡导建立更加包容的中国—东盟国家投资、贸易和援助合作。 截至 2013年 6 月底，中国与东盟双向投资额累计达 1007 亿美元，东盟已经超过澳大利亚、美国、俄罗斯等国家，成为中国对外直接投资的第 4 大经济体。与此同时，东盟对中国的投资规模不断扩大。 2010 年，中国东盟自由贸易区（ CAFTA）如期建成，自贸区促进了包
括 11 个国家、19 亿人口和总量达到 6 万亿 GDP 水平在内的两大经济体之间的贸易活动，使得中国和东盟国家的贸易活动占到了世界总量的 13%。 CAFTA 不仅是发展中国家，也是全世界最大的自由贸易区。双方贸易伙伴关系的建立和发展，为经济总量的增长与减贫做出了巨大的贡献。此外，中国积极利用经济合作机制、优惠贷款、援外志愿者等形式，为东盟国家提供了大量的资金和技术援助，派遣专家和技术人员分享经营管理和

技术。通过中国－东盟国家投资、贸易和援助等合作，在提升各国自身的战略和政策的制定以及实施能力的同时，为建立一个和谐、包容和可持续发展的中国-东盟命运共同体，使更多贫困人口分享区域合作的成果做出了巨大的努力。
本届论坛倡导携手合作，应对区域减贫新挑战。 中国和东盟各国的减贫工作与发展合作，仍然面临着诸多约束与挑战。这些挑战包括但不限于经济转型和产业结构升级给减贫带来的新挑战；城镇化过程中诸如公平缺失、社会排斥等包容性增长框架所致力于解决的问题。例如，东南亚的很多国家，由于城市内部容纳能力不足，出现了生活质量恶劣、儿童死亡率高的城市“贫民窟”现象。 2010 年，东南亚地区（特别是老挝、柬埔寨和缅甸等）的贫民窟比率为 31%；城市并不能满足居民在安全饮水和卫生设施方面的需求；此外，环境污染和应对气候变化等问题也比较突出。因此，深化中国－东盟区域减贫合作，分享发展经验，探索新的应对挑战的减贫模式至关重要。本届中国-东盟社会发展与减贫论坛将围绕“深化中国-东盟区域减贫合作”，分析双方减贫和包容性发展面临的新挑战，本报告的写作目的是为第八届中国东盟社会发展与减贫论坛提供讨论材料，希望通过此报告以及与会代表对论坛主题的深入讨论，分享
各国减贫与包容性发展的实践与经验，推动建立减贫合作的新伙伴，促进中国和东盟国家的减贫工作和社会发展。
    本报告主要由中国国际扶贫中心的研究人员以及北京大学、中国农业大学、商务部研究院国际发展研究所的顾问完成。报告分工：引言，余漫博士； 第 1 章， 城市化背景东南亚国家的贫困问题，刘倩倩博士、余漫博士；第 2 章，印度尼西亚减贫实践，张建伦博士、邱励予女士、王小林、冯贺霞博士；第 3 章，柬埔寨减贫实践，王二锋先生、杨艳冉女士、肖平辉博士；第 4 章，中国的产业结构升级与转型，林毅夫教授、余淼杰教授（北京大学）；第 5 章， 中国农户直接补贴政策及减贫效果初步评价，林万龙教授，茹玉女士（中国农业大学）；第 6 章， 中国与东盟国家的发展援助合作，王泺（商务部研究院国际发展研究所）；第 7 章， 亚太区之宏愿： 2015 年后发展议程的前景，联合国亚太经济社会委员会、亚洲开发银行、联合国开发计划署；第 8 章，中国-东盟包容性发展，中国国际扶贫中心，刘倩倩博士、王小林博士。报告由王小林统稿。封面设计，赵清清女士、高睿女士；版面，石新颜女士（北京师范大学）。

第 1 章 城市化背景下东南亚国家的贫困问题

刘倩倩 余漫

 中国国际扶贫中心 研究处


    从上世纪六七十年代起，东南亚国家的经济开始起飞。随着工业化的发展，东南亚地区逐渐掀起城市化发展的浪潮。经过几十年的发展，东南亚各国的城市化水平都有了显著的提高。城市化意味着经济结构和社会结构的转变，在创造了更多的就业机会的同时，提高了生活水平，通过将稀缺资源集中利用，提高了生产效率，促进经济的增长，
进而减少了贫困现象的发生。但是，城市化本身并不意味着财富的平均分配，而且快速的城市化所带来的挑战与传统的贫困问题不同，更多的是在人口短时间内大量涌入的情况下，由于城市承载能力和基础设施不足、公共服务供给缺乏所带来的城市人口的健康、教育和生存环境恶化等多维贫困与发展问题。世界的城市化率已经达到了 54%
（ UN,2014），但是城市贫困问题也越来越严峻， 下面以东南亚地区国家为例分析城市化及其城市贫困问题。
   1. 东南亚国家城市化发展概况
    就目前东南亚国家整体的城市化水平而言，图 1 清晰地反映出东南亚各国的城市化进程具有明显的不均衡性。总体而言，大致可以分成三类。第一类是城市化水平较高的国家，包括新加坡、文莱和马来西亚，这些国家的城市化率基本均高于 70%。特别引人注目的是，新加坡的城市化率已达到 100%，早在上世纪 60 年代新加坡就已经达到城市化全覆盖的程度。第二类是城市化水平中等的国家，包括印度尼西亚和菲律宾，这些国家的城市化率基本在 40%至 60%之间。 2011 年印度尼西亚的城市化率为 50.7%，菲律宾的城市化率为 48.8%，均接近世界 52.1%的平均水平1。第三类是城市化水平较低的国家，包括柬埔寨、老挝、缅甸、越南和泰国，这些国家的城市化率在 20%至 40%之间，严重
低于世界平均水平。



  1.1 东南亚国家城市化进程的历史发展阶段


    东南亚国家的城市化进程，主要可以分成三个阶段。第一阶段是 20 世纪 50 年代到 60 年代，城市化的初始发展阶段。这个时期，东南亚各国，如马来西亚、菲律宾、印度尼西亚纷纷制定了以工业化为核心的经济发展计划。例如，印度尼西亚制定了发展工业化为重点的“八年全面建设计划”，泰国颁布了“工业投资鼓励条例”等。各国纷纷开始推行以工业化为核心的经济发展计划。工业化的蓬勃发展带动了城市化进程。第二、三产业的迅速发展使得大量农村人口进入城市，马来西亚、泰国等国家都开始出现城市人口快速膨胀的势头。第二阶段是 20 世纪 70 年代到 90 年代初，城市化的蓬勃发展阶段。这个阶段正是东南亚地区经济飞速发展的阶段。由于政府政策倾向于大力发展工业，工业在很多东南亚国家的 GDP 中都占有很大比重，且大量的工业投资集中在城市，这一时期，各国的城市人口迅速增加，同时大量的农村人口进入城市，城市化发展迅速。第三阶段是 20 世纪 90 年代至今，城市化的稳步发展阶段。各国纷纷调整经济政策，不再一味追求经济的高速发展，转而寻求经济的可持续发展。随着经济政策的调整，各国城市化速度也逐渐放缓。
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  1.2 东南亚国家城市化主要特征
    纵观东南亚国家城市化发展的历史进程，其城市化呈现以下几个明显特征：
  1.2.1 城市化发展速度快
    从上世纪 60 年代开始，整个东南亚地区经历了一个城市人口迅速扩张的阶段，城市化水平迅速提高。上世纪 60 年代，东南亚国家的总体城市化水平仅为 18.5%， 1980年上升到 25.5%， 2000 年上升到 38.2%， 2010 年上升到 44.1%（表 1）。

表 1 东南亚各国城市人口比重（ 1950-2010） （单位： %）

    图 2 反映了东南亚地区城市人口增长速度的变化。从图 2 看出，东南亚地区的城市人口增长率以每年高于世界平均水平的速度迅速扩张。 2000 年之前，该区域城市人口以不低于 3.5%的速度迅速膨胀，比同期的世界平均城市人口增长速度高出一倍以上。从横向上比较可以看出，东南亚地区的城市人口增长速度在 2000-2005 年以前既高于同期
的欧洲、北美地区，又高于亚洲的整体增长水平。从 2000 年开始，其城市人口增长速度开始减缓，略低于亚洲整体增长速度，但仍高于世界其他地区。与此相应，从 1950年到 2010 年，东南亚地区城市化率的增长速度也表现出同样的趋势（图 3）。



 

 



数据来源： UN Department of Economic and Social Affairs. World Urbanization Prospects 2011. 2012. 作者

根据数据后期整理。
    就整体而言，虽然东南亚地区的城市化进程发展迅速，但东南亚地区内部不同国家的城市化进程却差异明显。早在上世纪 60 年代，新加坡就全部实现了城市化。上世纪50-60 年代泰国的城市化水平略高于印尼（表 1）。经过几十年突飞猛进的发展，印尼的城市化水平超过泰国，在 2010 年已接近 50%，但泰国只有 30%多一点。另一些国家，
比如柬埔寨，不但城市化水平很低，而且城市化的发展速度也很缓慢，城市化率仅从上世纪 50 年代的 10.2%发展到 2010 年的 19.8%。形成这种差异的原因，一是，各国人口、地理位置和资源禀赋等实际状况不同；二是，各国的经济发展水平和工业化程度差异很大，既包括新加坡、文莱等经济水平发达的国家，又包括菲律宾、印尼等中等发展水平的国家，以及越南、老挝、柬埔寨、缅甸几个经济落后的东南亚国家。工业化是城市化发展的重要驱动力，工业化程度的差异必然会影响东南亚各国城市化发展水平的差异。例如，上世纪 80 年代末，新加坡的人均制造业产值已经超过三千美元，而老挝的工业化还没有开始；三是，东南亚各国国内政治局势、社会环境各自不同。政治局势稳定是城市化发展的重要外在条件。老挝、越南等国家很长一段时间都陷入战争和政治动荡中，无暇顾及经济生产和城市建设。相比之下，新加坡国内局势相对稳定。
1.2.2 城市化水平仍比较低
    虽然东南亚各国先后都经历了较快的城市化发展时期，但是，从横向上比较，其城市化水平一直低于世界其他发达国家或者地区，甚至一直低于世界平均水平（图 4）。早在上世纪 60 年代，北美地区就已经接近 70%，欧洲的城市化率也达到 57%。到 2010年，东南亚地区的平均城市化水平仍远低于欧洲的 72.7%和北美地区的 82%。



    造成东南亚地区城市化水平相对于世界发达国家仍较低的主要原因，如上文所述，显然不是城市化的发展速度慢，更多的是东南亚地区城市和农村人口的比例极端不均衡。虽然东南亚地区城市人口增加的速度远远高于农村（图 5），但是，由于农村人口基数过大，人口增长仍主要集中在农村地区（图 6）。 2011 年，在东南亚地区 6 亿左右
的人口中，农村人口总数接近 3.32 亿3,农村人口比率高达 55.3%。这无疑对城市化的扩张形成巨大压力，导致总体上城市人口的比率（城市化水平）仍较低。



 



数据来源： UN Department of Economic and Social Affairs. World Urbanization Prospects 2011. 2012.作者
根据数据后期整理。


1.2.3 首都“一极化”现象突出


    所谓首都“一极化”现象，是指在城市化进程中，人口和各种经济活动都过度集中在首都。这是东南亚国家城市化中的一个显著特征。一方面，东南亚很多国家的首都往往都是该国最大的城市，如印尼的雅加达、马来西亚的吉隆坡、泰国的曼谷、菲律宾的马尼拉、越南的胡志明市、柬埔寨首都金边等。另一方面，这些首都人口占全国城市总人口的比重都极高（图 7）。不仅是在亚洲，即使是在全世界都是非常高的。据统计，柬埔寨首都金边的人口占城市总人口的比重， 1970年为 81.2%，到 2010 年仍高达 53.9%4。老挝首都万象和泰国首都曼谷 2010 年人口均超过国家城市总人口的 1/3，分别为 37.3%和 35.2%5。这些首都城市的人口数量往往远高于该国第二大城市的人口数量。例如，曼谷在 1970 年是当时泰国第二大城市清迈的 33倍，在此后的几十年间曼谷的人口一直猛增，到 2010 年，曼谷人口发展到 828 万，而清迈只有 15 万左右，曼谷人口是清迈的 55 倍6。这些首都城市不仅是国家的最大城市，
而且是全国的政治、经济、商业中心。




图 7 东南亚部分国家最大城市人口占全国城市人口比重


数据来源： UN Department of Economic and Social Affairs. World Urbanization Prospects 2011. 2012.作者
根据数据后期整理。


    究其根本，这种城市化进程中人口过度集中于首都的特征， 与生产力布局和首都经济结构有着密不可分的关系。以泰国首都曼谷为例，曼谷早在上世纪初就发展成泰国经济的中心，是泰国对外投资集中的地区。 2010 年，占泰国总人口 10%的曼谷创造了约合 983 亿美元的经济产值，约占泰国国内生产总值的 29.1%7；曼谷还集中了泰国全国将近一半的服务业；曼谷大区的汽车制造业是东南亚地区最大的制造基地8；曼谷还是泰国最主要的商业和金融中心。而泰国其他地区的经济发展远远落后于曼谷，与曼谷地区反差极大。菲律宾首都马尼拉人口占全国人口的 15%，但它却承担了全国 75%的工业产值。东南亚各国悬殊的地区差异导致了首都和其它地区两极分化的经济结构。
2. 东南亚国家城市化与贫困


2.1 城市化、发展与贫困的辩证关系


    城市化的发展有利于促进经济增长，而经济的持续发展对于减少贫困又是十分重要的。城市化的水平、规模越大，越是可以吸引企业和投资，这些都是促进经济增长的重要方面。从该意义上说，城市化有助于发展，特别是经济的发展。城市化的发展给更多的人提供了就业机会，吸引了大量的移民。对于穷人，特别是对那些来自农村地区身处
贫困的人来说，大城市可能在某种程度上意味着更多的就业机会和更好的生活，从而摆脱贫困。
    但是，城市化一定会减少贫困吗？其实，这个问题又回到了如何理解贫困以及社会整体和个体的关系上。如果仅仅用收入来衡量贫困，城市化可能意味着收入的增加，但是从多维贫困的角度，贫困可能不仅仅取决于收入，还包括机会的剥夺和权利的丧失9。当过多的人涌入大城市，超过了城市所能容纳的限度时，随之而来的可能不是更多的就
业机会，反而可能会激发更深的不平等、增加失业以及更多城市贫困人群的出现。城市化并不意味着居住在城市里的每个人都一定能够享受到城市化带来的各种机会和成果。生活在社会底层的贫困群体，往往知识水平和技能都较为缺失。城市生活对其而言，可能意味着更为恶劣的生存环境和各种权利的丧失、剥夺以及受到社会排斥。因此，城市化既可以成为消除贫困的动力，也可以是产生新贫困的温床。


2.2 从城市化角度看东南亚城市贫困原因


    很多研究表明，东南亚很多国家的城市贫困往往在大城市更为突显。城市化的基本理论认为，人口聚集的程度越大，则城市增长的越快10。大城市不仅可以促进经济增长，还可以通过其强大的辐射能力，带动城市周边地区的经济发展和城市化进程，城市规模越大，这种连带效应就会越明显。显然，这些上世纪五六十年代才刚刚开始城市化进程的东南亚国家正是基于这种认识，采取了集中发展某个大城市从而带动全国城市化进程的城市发展战略。因此便产生了本文上一部分所提到了很多东南亚国家城市发展过于集中于首都等个别大城市的突出特点。比如，在泰国，工业发展大都集中在曼谷，如今这种集中已经达到了饱和的程度。
    在政策上，东南亚政府普遍重视某个城市的发展而忽略其他地区特别是农村的发展，强化这些大城市的吸引力，从而导致移民的大量涌入。在某种程度上，从农村向城市的移民因素是东南亚地区快速城市化的重要原因之一。但值得注意的是，这种城市人口扩张过程，即大量农村人口涌入城市，并不完全是因为城市有足够的吸纳能力，可以为涌入的广大劳动力提供大量的就业岗位，在很大程度上是因为城乡发展的巨大差距，也就是农村经济发展的萧条和衰败把这些农民推向了城市。大量农村移民的涌入导致城市人口的急剧膨胀和扩张，但是，人口涌入的速度远远高于这些地区城市化发展的速度和吸收能力。城市无法提供足够的基础设施、公共服务和足以容纳这些移民的就业机会，于是在一定程度上导致了城市的贫困化，大量的流动人口沦为贫民。这种不良的城市化发展过程在很多东南亚国家都很突出，特别是菲律宾、泰国等。
    这种极端不平衡的城市化发展，不仅给城市的进一步发展增加了无限的压力和负担，更是一种以牺牲农业和农村发展为代价的发展。它导致农村内部劳动力的流失，限制了农村的进一步发展。


2.3 东南亚国家城市贫困状况分析


    近年来，诸多研究表明，仅靠衡量收入水平来判断城市的贫困状况过于狭隘，容易导致贫困中的很多不平等现象被忽略。按照贫困多维理论，过早的死亡、营养不良、受教育程度不足等都可以视为人基本能力的一种剥夺，也是贫困11。从这种多维贫困的角度，城市的贫困化状况表现为收入不足、缺乏谋生及接受教育的机会、不能公平享受社会保障制度、城市贫民窟的大量存在等。本文将从多维贫困的若干维度去分析东南亚城市的贫困状况。


2.3.1 收入与城市贫困


    从收入的角度，东南亚国家在治理贫困方面整体上取得了显著成效，但仍有超过五分之一的人口生活在贫困线以下（按照 1.25 美元贫困线）。在整个亚太地区，东南亚地区的贫困发生率仍然比较高， 2011 年为 21%，仅次于南亚地区和西南亚地区（ 36%）。截至 2010 年，印度尼西亚城市中仍有接近 10%的人生活在国家贫困线以下12。东南亚很多城市的收入不平等现象比较严重。全球发展中国家最不平等的前 35 个城市中，东南亚国家占了 4 个，泰国曼谷的基尼系数高达 0.48，越南胡志明市的基尼系数更是高达 0.53，马来西亚吉隆坡的基尼系数也高达 0.41，马尼拉为 0.413。这些城市都
    超过了 0.4 的国际警戒线标准。
    由于东南亚很多城市能够提供的就业机会远远赶不上城市人口增加的速度，东南亚很多城市的失业率和在非正规行业的从业率都远远高于发达国家的城市。菲律宾，马尼拉的失业率最高，达到 11.8%，而全国平均失业率只有 7.1%14。而在印尼雅加达， 2008年也有 11.9%的人口处于失业状态。很多移民不得不在没有医疗保险和劳动保障的非正规行业工作，这种现象在女性中更为普遍。 2002 年，越南城市中 64.9%的女性在从事非正规行业，菲律宾城市中这一比例为 51.3%，而这个数字在男性中仅为 7.3%15。城市化会带来城市贫困状况的改善吗？如果用 1.25 美元的贫困标准来衡量的话，答案似乎是肯定的。以印尼为例。印尼在 1990 年有 47.8%的城市人口生活在 1.25 美元贫困线以下， 57.1%的农村人口生活在贫困线以下，但是到 2005 年，生活在贫困线以下的城市人口大幅减少至 18.7%，比例远远低于农村（表 2）。我们注意到，之所以农村的贫困状况比城市严重，是因为在这些东南亚地区，农村的人口比重较大且农村地区的贫困发生率通常比城市要高。在这层意义上，贫困在城市消除的速度要快。但是，这种情况在 2010 年发生了重大转变，印度尼西亚的城市贫困人口比率超过了农村地区，达到18.3%； 2011 年，其城市贫困人口数量虽然比上年有所减少，但占比仍然比农村地区多。



     如果以城市贫困线为标准，东南亚国家也反映出类似的趋势。 1988 年泰国有超过43%的城市人口生活在城市贫困线以下，到 1998 年，这个数值下降了近一半，有 20.4%的城市人口生活在城市贫困线以下，到 2011 年只有不到 9%的城市人口生活在城市贫困线以下（图 8）。柬埔寨的城市贫困人口也从 1997 年的 21.1%下降到 2007 年的 11.8%。



数据来源： World Bank. World Development Indicators 2013. 2013. 作者根据数据后期整理。


     此外，除了城乡差距，在很多东南亚国家中，地域之间的差距也是明显的，特别是大城市与偏远地区之间。泰国经济和社会委员会 2009 年向联合国提交的一份关于泰国经济发展和千年发展目标的报告显示，泰国东北部地区的贫困发生率远远高于其他地区，之后依次是北部地区、南部地区、中部地区，而在中部地区的曼谷，其贫困发生率在全国最低17。
    反映贫困深度的贫困距指数是衡量在贫困线以下的极端贫困的一个重要指标。在大部分东南亚国家，以城市贫困线为标准，贫困距都有所变窄。例如，马来西亚的城市贫困距指数从 2004 年的 0.5%减小到 2009 年的 0.3%；印尼的城市贫困距指数也从 2004年的 2.3%减小到 2013 年的 1.3%。

 

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