2014年第8届中国-东盟社会发展与减贫论坛报告2

2.3.2 教育与城市贫困


    随着东南亚国家工业化和城市化的快速发展，农村劳动力大量转移至城市。但是由于教育条件的落后，部分东南亚国城市人口在受教育程度方面的指标要低于很多发达国家和地区的城市。从基础教育入学率来看，基本上来讲，城市的基础教育平均入学率大都高于农村的平均水平。这说明城市的教育设施普遍好于农村，也侧面反映出人力资本城乡分配的不均。 2003 年，菲律宾城市男孩女孩的入学率分别为 88.7%/89.3%，均高于相对应的农村水平 84%/85.6%18。越南、印尼也基本遵循这种规律。
    但单就城市而言，接受教育的机会并不均等。越是贫穷的家庭，受教育的机会就越少。在越贫穷的家庭，男女不平等的趋势也越明显。以印尼为例，女性比男性低，城市中的贫民特别是居住在贫民窟的女孩的入学率低于城市平均水平甚至低于农村女孩的入学率19。这种现象在印尼城市贫穷的家庭更为明显，近年来有不断恶化的趋势，城市贫民窟的女孩的入学率从 1994 年的 79.1%下降至 1997 年的 77.4%，到 2002 年下降至73.1%20。

    这种趋势不仅反映在城市贫穷家庭的女童入学率上，城市成年女性的文盲率同样如此。城市贫民窟成年女性的文盲率远远高于城市女性的平均水平。 2002 年，越南、印尼城市中成年女性的平均文盲率只有 2.7%和 2.2%，而在城市贫民窟中成年女性的文盲率均为 5.4%，是城市平均水平的两倍或者更多21。
2.3.3 健康与城市贫困
    城市相对农村在医疗条件等方面都较好，但由于受到城市卫生条件、交通、环境、个人生活行为等因素的影响，城市穷人并不能有效享受到城市医疗服务。此外，像健康问题如营养不良、由于经济条件或者生活压力大而产生的精神疾病，城市相比农村都有增大的趋势22。在很多国家，城市内部穷人富人之间的差距要远远高于农村的情况。在很多情况下，城市中的贫困家庭营养状况比农村的穷人可能更糟，营养不良、饥饿、疾病等问题在城市中更突出。
   一份印尼和菲律宾的人口和健康普查（表 3）反映出，城市中新生儿死亡率和五岁以下儿童死亡率在城市中最穷的五分之一的人群中比农村还要高。如此高的死亡率在这些国家更多是由于恶劣的城市生活环境和健康条件所致。这两个国家的卫生普查也揭示出菲律宾城市中在最穷的 10%的人群中麻疹、白喉、破伤风、小儿麻痹症等疫苗接种率也非常低23。这也表明城市中各种公共服务的便利并不是总存在，特别是对于城市中的穷人来讲。



    在菲律宾，城市中的新生儿死亡率和五岁以下儿童死亡率在越穷的人群中的比率甚至高于农村。城市中的医疗条件要比农村要好，但是菲律宾城市高昂的医疗费却限制了这种优越性。在菲律宾纳迦城（ Naga City） ,68%的被调查者都患有各种疾病， 57%的人患有癌症、哮喘或者心血管疾病。这种现象在城市贫民中更是明显24。
    幼儿的营养不良状况比较明显。 1999 年菲律宾的一份报告显示，城市中 20%的极端贫困人口在过去的三个月中有吃不饱的经历，更有 11%的人表示他们“总是”处在饥饿中。在 1994 年越南的一份普查中，超过 100 万（占城市总人口的 9%）的城市人口不能满足每天 2100 卡的能量摄入。越南的河内和胡志明市，约有四分之一的儿童营养不良25。在越南，总体来讲，城市居民生病的几率（ 38%）要低于农村（ 43%）（表 4）。但是，对于穷人来讲，城市穷人生病的几率却要高于农村的穷人。



    虽然城市的收入高于农村，但是在城市看病的花费要远远高于农村。有数据显示，城市居民无论穷人还是普通人挣的钱用于看病的比重是农村的两倍（表 5）。在城市，理论上穷人应该享受更多的公共服务，但是实际上城市穷人并没有完全享受到这方面福利和救助，他们和普通城市居民用于医疗花费的比重是一样的。这也说明政府政策并没有给予穷人足够的重视。



    此外，像艾滋病等传播性疾病在城市发生的比较迅速。与农村和中小城市相比，艾滋病在东南亚很多国家的大城市比率更高，如越南胡志明市26。


2.3.4 安全饮水、卫生与城市贫困


    在东南亚很多国家，城市都无法满足居民在公共卫生设施方面的需求。供水和排污等卫生设施投资的不足导致很多城市居民特别是生活在贫民窟的人在用水安全上面临很大问题。世界银行的数据显示，东南亚城市居民在安全用水和卫生条件方面有明显差别（图 9）。越南、老挝、缅甸、柬埔寨这四个东南亚国家，城市化发展程度和工业化发展程度低，在城市安全用水和卫生条件方面也偏落后。



 



    同时，可以使用自来水的城市家庭比率也差别很大。在柬埔寨金边，有将近 86%的家庭可以使用自来水，但在另一些地方使用自来水的家庭比率却很低，甚至不足一半。印尼的很多城市使用自来水的比例不到三分之一27。另外，城市在供水方面无法满足快速增长的城市人口的需要。近年来，很多城市能喝上自来水的家庭比例反而下降很多。印尼的雅加达可以使用上自来水的家庭由 1997 年的 35.6%下降到 2007 年的 29.7%，印尼的巴邻旁（ Palembang）和棉兰（ Medan）十年间城市自来水接通率也分别由 81.2%和68%下降到 16.8%和 48.6%28。类似的情况同样存在于菲律宾和越南的很多城市。


    此外，大部分东南亚城市的污水处理也不能做到百分之百，但近十年来都有所提高。菲律宾马尼拉的家庭管道接通率由 1998 年 92.3%提高到 96.7%，越南胡志明市也由92.7%提高到 96.6%29。虽然整体上能够进行污水排放的比率都较高，但那些排放比率较低的地方主要集中在低收入人群特别是城市贫民窟的居民，因为往往贫民窟卫生条件都很差，同时缺乏合理的政府规划和投资。
 

2.3.5 住房与城市贫困


     简单地讲，贫民窟就是以低于标准的住房和贫穷为特征的人口稠密的城市区域30。一般情况下，城市中的贫困发生率基本上要低于农村，但与此同时，城市地区内部生活条件深刻巨大的不同——这是城市分化的一个重要维度。当把农村和城市的数据细分为农村、城市、贫民窟与非贫民窟时，就会明显发现，在考虑非收入因素时，如健康和教育等，居住在城市贫民窟的居民的生活水平并不比农村好。东南亚地区在 2010 年创下了历史上第二高的贫民窟比率的记录， 2010 年为 31%31。特别是在老挝、柬埔寨、缅甸等贫民窟比率很高的地方，意味着生活质量非常恶劣，儿
童死亡率也非常高。
    从图 11 可以看出，上世纪 90 年代初期，东南亚地区城市中将近一半的城市居民居住在贫民窟里，在 2000 年以前，东南亚地区城市贫民窟的比率一直高于发展中国家的平均水平。这种状况一直持续到本世纪初期。 2000 年以后，东南亚地区城市贫民窟的比率开始低于世界发展中国家的平均水平。同时，从整体和长期来讲，东南亚贫民窟在城
市中的比率持续在降低。
    但每个国家的城市贫民窟状况有所不同。表 6 可以明显看出，从上世纪 90 年代到2005 年间，菲律宾和越南等国城市贫民窟状况有所改善，而缅甸、老挝、柬埔寨等国的城市贫民窟有所增加，贫民窟率高意味着生活质量非常恶劣，往往在这些地方，儿童死亡率等很高。



 

2.3.6 多维贫困


    多维贫困指数（ Multidimensional Poverty Index, MPI）反映多维贫困人数（贫困发生率 H）以及每一个多维贫困家庭所遭受的剥夺的平均数量（剥夺强度 A）

（ 1）多维贫困指数的构成

    采用 Alkire 和 Foster（ AF 方法）提出的 MPI 测量方法， 从三个维度和 10 个指标，对东南亚国家中处于城市化中等或较低水平的印度尼西亚、菲律宾、柬埔寨、老挝、越南和泰国的 6 个国家，进行多维度贫困测量，得出的结果如下图 12 所示，


 



    在这六个国家中，城市 MPI 仍然显著的小于农村，无论从城市、农村还是全国的层面上来看，柬埔寨的 MPI 均为最高，也就是说，该国的贫困程度比较严重， 2010 年其城市多维贫困指数为 0.051，城市贫困发生率为 12%，剥夺强度为 42.6%。
     具体到多维贫困指数的两个组成部分，贫困发生率（ H）和平均剥夺份额（ A），根据图 13 和图 14，柬埔寨的城市多维贫困发生率最高，为 12%，其次是印度尼西亚，其城市多维贫困人口占 10.2%；同时我们也注意到， 东南亚国家的贫困发生率的城乡差距普遍很大，印度尼西亚 2012 年农村多维贫困发生率为 20.7%，是城市的 2 倍，是被测量的六个东南亚国家中，贫困发生率城乡差距最小的国家；老挝的农村多维贫困发生率高达 43.3%，是城市的 6 倍还多。从平均剥夺强度（ A）上看，菲律宾和老挝两国，农村贫困人口的平均剥夺强度均超过了全部维度内指标的一半，但各国的城乡之间剥夺强度差别并不大，且呈现出城市的平均剥夺强度小于农村的状况。





 

（ 2） MPI 指标贡献率的城乡分解


    将多维贫困指数按照指标进行分解，可以得到每个指标对 MPI 的贡献率，从而帮助政策制定者找到被剥夺指标中需要被优先干预的领域。
    如图 15 和图 16，分别表示东南亚六国城市和农村地区各个指标的贡献率，色块的面积越大，该指标在多维贫困指数中所占的权重越大。无论在城市还是农村地区，印度尼西亚和菲律宾死亡率对的多维贫困指数的贡献都是最大的，尤其是城市地区，印尼的死亡率对城市多维贫困的贡献率为 78.9%，菲律宾也高达 72.2%。





     从各个指标的贡献程度来看，在城市多维贫困中，泰国和越南的成年人教育的贡献程度最大，分别为 34.3%和22.6%，其次分别是死亡率（对泰国城市 MPI 贡献率为 20.7%）和儿童教育（对越南城市 MPI 贡献率为 17.9%）。类似的情况也出现在两国的农村地区。对于柬埔寨和老挝两国来说，死亡率是对老挝的城市 MPI 贡献最大的指标，其次是儿童教育；而在柬埔寨，对城市 MPI 贡献率最大的是营养状况，死亡率的贡献次之，贡献率排在第三位的是成年人教育；老挝的农村多维贫困的指标贡献状况与城市多维贫困类似，而对柬埔寨农村 MPI 贡献率排在第二位的指标是成年人教育。因此，印度尼西亚、菲律宾和老挝应当将改善城市贫困人口的生活条件和健康状况，降低这部分群体的死亡率作为下个阶段城市减贫工作的首要任务；泰国和越南需要改善的领域则集中的成年人教育方面，其次是死亡率和儿童教育；而柬埔寨的城市贫困目前面临的首要问题是提高城市贫困人口的营养状况，其次是改善生活环境，降低死亡率，并且应当加强成年人以及儿童教育。

3. 东南亚国家解决城市贫困的政策与实践


     从东南亚国家城市化的发展过程可以看出，城市化不仅要以推动工业化和促进经济发展为目的，同时更要以提高城市人们的生活质量为目的。城市化意味着人口的集中。如何为他们提供相对公平的机会和宜居的环境，如何为他们提供足以谋生的手段是值得思考的问题。政府应更多的关注弱势群体的生存状态，尊重他们的生存权利并重视在政
府决策过程中的民主参与。
    通过对东南亚国家城市贫困状况的分析，可以看出造成城市贫困的原因既包括城市化中政府规划和城乡统筹的宏观问题，又包括新的就业机会增长缓慢，以及在财富资源和机会上的分配不均、基本公用服务提供不足，全社会参与不足等因素。以下就东南亚国家改善城市贫困较有效的几方面政策加以讨论。


3.1 城市化与城乡统筹


    东南亚国家城市贫困的很多问题是由于其人口和经济活动过分集中在某个大城市所致。要从根本上解决城市贫困问题，就要解决城市的过度集中问题。缓解城市压力，就要协调好城市和农村的统筹发展。一些东南亚国家开始转向大力发展落后的农村地区，采取的一个重要措施就是开发农村地区，努力建设小城镇。例如，泰国从 1982 年开始推行以提高农民收入和生活水平为重点的乡村综合开发政策，推动小城镇的开发建设32。为了缓解城市人口压力，促进农村向小城镇的转化和发展，泰国政府建立了多层次的农村发展管理体系，投资建设小城镇，逐渐把小城镇培育成农村地区的综合性中心。泰国政府采取的措施主要包括两个方面。一方面是针对减少农村贫困的项目，通过生产资料的资助，公共设施的改善以及技术的推广等，提高农民的收入和生活水平。另一方面是非农就业促进项目，通过政府财政支持，改进干旱地区的水利设施，大力发展非农产业，提高就业和非农收入。经过多年努力，泰国极度贫困的村庄大幅度减少。通过缩小城乡之间生活水平的差距，农村贫困状况的改善，小城镇的发展，减轻了农村人口大规模向大城市转移的压力。
   为了促进城市人口的分散化，泰国政府的另一政策就是针对大曼谷以外的地区给予税收优惠政策。泰国政府希望通过税收鼓励政策，促进大曼谷以外的相邻省份的新工业中心的发展。但是，效果并不理想。究其原因，是由于泰国政府并没有改善这些外围新工业中心的基础设施和相应工业设施，而基础设施和工业设施是工业生产活动所要求的。因此，对于企业来讲，选择工业基础设施发达，劳动力资源发达的大曼谷地区要远32新玉言，《国外城镇化：比较研究与经验启示》，国家行政学院出版社， 2013 年 1 月。

远比税收优惠更有吸引力。这一政策的失败反映了当前泰国等东南亚国家想要解决大城市集中化问题所面临的现实挑战。

3.2 城市劳动力吸纳问题


    城市中的失业问题是一个严重的社会问题。它不仅会恶化城市贫民的贫困状况，而且会带来社会的不稳定。东南亚国家为了减少城市贫困和社会不稳定因素，在城市化发展的过程中采取了各种措施。
    城市贫民的就业问题有两个明显特征，一是，城市贫民大都是过剩的缺少技术的非熟练劳动力；二是，城市贫民广泛受雇于“非正规”就业部门，比如服务业33。而这些非正规部门就业的突出特点是工资水平很低，工作不稳定、劳动力处于半就业状态。以上这两个特征使得解决城市化过程中的就业问题变得更加棘手。

    很多东南亚国家通过强化职业和技能培训促进就业。泰国政府在 1998 年用约 1.3亿美元的资金用于失业人员的技能培训34。在这个政策实施的当年就有约 14 万失业人员通过培训到食品加工等部门实现就业。菲律宾在 1994 年成立“技术教育与发展中心”，除了在马尼拉之外，全国很多城市都有分支机构，提供免费的培训服务35。
   政府还加强为无业者提供各类就业信息和咨询。菲律宾成立了就业局，提供就业服务。就业局是菲律宾官方的就业中介机构，求职者和公司都可以到就业局登记，再根据双方意愿达成用工协议。泰国政府设立了 24 小时不间断工作的就业指导中心，耗巨资建立泰国就业信息数据库，免费为寻找工作的人提供就业信息和咨询36。
    东南亚很多国家促进城市就业的一个特色就是促进海外劳务输出。印尼、菲律宾等国都把开辟海外劳务市场作为促进城市无业人员就业的重要渠道。比如，菲律宾在中亚、南亚、非洲等开辟海外劳务市场，通过培训之后， 1997 年派出海外劳工达 75 万人，不仅缓解了城市劳动力过剩和就业的压力，还为本国赚取了可观的外汇收入。 2001 年，印尼收到的海外劳工汇回国内的汇款达 46 亿美元37。此外，为了更好地吸收城市无业人员和失业人员，各国还尝试了一些其他措施。在印尼，由于城市中大量的流动人口来自农村，政府鼓励这些人或者在农村有亲朋好友的失业者返回农村从事农业生产，并为这些返回的人提供生活补贴和生产贷款38。这种措施在一定程度上可以减轻失业人口对于城市发展的压力。


3.3 住房与贫民窟改造


    城市化发展需要依靠政府、私营部门、社区、居民等各种力量。东南亚国家政府改造贫民窟的主要做法之一便是推行政府引导、私营部门、社区、 NGO、居民多主体共同参加的贫民窟改造。改造贫民窟的主要战略方向包括清除贫民窟、将贫民窟纳入城市整体发展规划以及贫民窟的升级改造。贫民窟的升级改造比起清除贫民窟来讲，更经济，这也是很多东南亚国家解决贫民窟问题的首选方案。
     在改造住房和贫民窟等城市基础设施等领域，私营部门可以发挥政府无法替代的作用。私营部门的非政府性、对风险把控的敏感性及其更加注重现实成本的特点，可以有助于开发可负担的项目方案。特别是对于城市住房（或贫民窟）重建、改造的设计和施工，东南亚一些国家地方政府通过与私营部门签订交钥匙合同的方式，来提高效率并进行成本控制。一个方法是将贫民窟和非正规居住点纳入市场上可行的地方政府改造工程，设计商业可运行的项目。
      菲律宾大马尼拉城市减贫私营部门战略伙伴项目（ STEP-UP）是一个很好的公私合作的例子。菲律宾《国家城市发展和房屋建设框架 2009-2016》指出，城市住房问题特别是贫民窟问题是菲律宾城市发展的严重问题。城市住房问题体现在城市贫民窟和非正规住房。菲律宾政府发现单靠政府力量无法解决日益增长的住房问题。在这种背景下，菲律宾政府取了一个创新的战略，即引入私营部门。对于政府自身来说，他们每年用于房屋建设的财政预算不到政府总预算的 1%，这在整个亚洲也是最低的39。菲律宾政府的城市贫民窟改造项目参与的主体非常多元化，除了政府之外，还涉及 200 多家企业和业参与贫民窟重建项目、教育资助、技术培训和紧急救难培训。企业主要参与的活动如专栏。

 

 

            这一扶贫项目在实施的四年间为马尼拉地区 23 个贫困社区提供了改造建设的服务，为 1350 户贫困家庭提供了改善居住条件的服务，此外还有 741 人接受了技能培训40。

印尼政府也有一系列的针对城市穷人的社会救助项目，其中国家社区建设项目（ National Program for Community Empowerment）是最重要的一个。它是以社区为内驱动力的发展项目41。一个主要方法是提高社区自身能力建设，动员社区力量，利用社区自身的认知参与到政府改造行动中来。项目主要包括三个部分：社区赋权、社区能力建设、地方政府提供政策和技术支持。这个项目主要通过志愿者组织驻扎在社区，志愿者小组协助社区设计适合社区自身的社区发展计划,并协助其进行项目管理和执行来进行的。这个项目是印尼城市减贫的主要战略之一。世界银行（ 2012）的一个评估报告评价它是社区参与基础设施建设的一种非常有效的方法42。

 

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