2014年第8届中国-东盟社会发展与减贫论坛报告3

4. 城镇化背景下东南亚国家在贫困问题上所面临的挑战


    根据联合国发展计划署和亚洲发展银行的报告，在 2010-2050 年间，亚太地区每天将有近 12 万人迁移到城市43，届时生活在城镇的人口数量将占该地区人口总量的 42%到 63%。然而，世界上有近三分之二的贫困人口生活在该地区。而由全球化推动的“城市偏向”的发展模式，以及由此引起的在农村地区缺乏足够的发展机会，带来了诸如不平等、缺乏健康与卫生设施、无法获取安全饮水以及大量的“贫民窟”及相应状况下由于生存条件恶劣引起的疾病和高死亡率等等新的贫困问题和挑战。

4.1 城市贫困化

     发展中国家经济发展缓慢，城市所能创造出来的就业岗位有限，城市贫民缺乏谋生机会、缺乏受教育机会和合适的社会保障机制，不得不住在环境和卫生状况堪忧的贫民窟的城市贫困化现象，是许多东南亚国家在城市化过程中不得不面对的现实。菲律宾第二大城市宿务 34.2%的家庭生活在贫困线以下；另有印度尼西亚，也存在数量庞大并长期处于贫困状态的人口，如果从家庭日常开支结构来看，棉兰的食物开支占日常支出的比例高达 55.1%。
4.2 城市公共服务和基础设施不足
   人口向城市的大量流动，给城市的容纳能力带来了巨大的挑战。城市的供水系统、卫生设施、电力以及排污系统等不能满足人口的需要，城市贫民在这些设施与公共服务的获得与使用上面临更加严峻的状况。据统计，在越南，每天有300,000 立方米的工业污水流入胡志明市的运河； 而在棉兰，只有 19%的家庭通过排污管道排放污水，菲律宾的马尼拉则更少，仅有 11%的人口44。 但是，由于政府的财力紧张，国家对城市贫民的扶持力度远远落后于发达国家。另外，教育和医疗卫生等公共服务的不足，会导致贫困的代际延续或因病致贫的状况，极为不利于城市贫困人口的脱贫，从而影响正处于城市化快速发展阶段的东南亚各国的减贫政策效果，是东南亚国家在快速的城市化道路上
所面临的重大挑战。
4.3 住房问题
   大量的城市移民并没有能力购买安全的住房，狭小的住房或者贫民窟就成为他们主要的居住形式。联合国的统计数据表明，截至 2001 年，亚洲国家（不包括中国）的贫民窟人数已居世界之首。菲律宾的马尼拉由于无节制的发展，城市人口中 35%居住在贫民窟。实际上，上文提到的有关安全的饮水和排污系统的缺乏等城市基础设施缺乏的问题在城市贫民窟，成为水源性传染病的主要来源，威胁着城市贫民（尤其是 5 岁以下的儿童）的健康，导致了东南亚国家较高的死亡率。处理能力不足，也引发了城市贫民窟或棚户区的大量垃圾的回收和处理问题，而通常采用的露天堆放或者焚烧方式，又会给
空气和地下水资源造成污染等危害。
     除此以外，城市化过程中的就业问题、由于土地流失而出现的失地农民贫困问题以及城乡与城市内部的贫富差距，也需要东南亚国家在城市化进程中给予足够重视。因此，在联合国所规定的千年发展目标（ MDGs）的时限即将到来之际，在一个更具包容性的“后 2015（ Post-2015） ”发展框架下，东南亚各国应当更加注重城市内部的公平，在满足快速增长的城市人口的需要和加大农村贫困的扶持力度之间，做好平衡，将城乡纳入一个体系，利用城市化进一步推动区域经济的快速增长，制定合理的城市发展战略，提供相对公平的发展机会，让每一个参与经济活动的个体能够平等地享有经济发展所带来的成果，最终实现包容性经济发展。
5. 东南亚国家城市化经验对中国的启示
5.1 大力推进城市化的同时要注重城乡统筹
   上世纪七十年代以来，我国城市化水平迅速提高，城镇人口占总人口的比率由 1978年的不到 18%，发展到 2011 年的 51.3%45。目前我国正进入城市化发展的快速时期。但是，由于历史、政治、经济等因素，在户籍制度、社会保障制度、医疗和教育制度等方面城市和农村是分离的，一直是城乡二元结构。
    东南亚国家的例子告诉我们，城市化不能片面强调城市扩张而忽视农村发展，不能以牺牲农村为代价。我国应该吸取东南亚国家城市化的优良经验，通过改善农村经济和生活状况，提高农民生活和收入水平，实现城乡协调发展。这些经验启发我们，在城市化的同时也要实现农业现代化，提高农业生产率，改善农村基础设施建设，实现城乡统筹发展。45此数据为中国内地城市化率，参见《 2012 中国新型城市报告》，牛文元主编，科学出版社， 2012 年9 月。

    此外，中国城市中的流动人口和农民工，是我国城市化发展过程中面临的一个重要问题。我国城市化应该考虑到农民工的利益，避免农民工进城后成为城市中的弱势脆弱群体。这就要求政府在城市化规划过程中，要将进城农民工这一群体考虑进去，在城市规划、户籍制度改革、提供公共服务保障（特别是农民工住房、就业、子女教育、卫生医疗）等方面切实考虑到农民工的长远发展，使他们的经济和生活有基本的保障，逐步享受到和城市居民相同的公共服务，使他们更好的融入城市。
5.2 坚持多种城市化道路共同发展
    我们可以从东南亚国家城市化进程中吸取的教训之一就是要避免城市人口过度膨胀并且过于集中于少数大城市。流动人口过于集中于某个大城市而导致城市贫民窟的大量存在，是东南亚国家在城市化过程中的一个严重问题。我国要吸取东南亚国家的教训，应加快中小城镇的发展。城市化发展不能盲目追求城市化率，每个城市都争抢变成超大城市既不现实，也不科学。
   我国应坚持走多元化的城市发展道路。一方面，努力打造有国际竞争力的、有自己主导产业的核心大都市和以它为中心辐射周边的城市圈。目前我国有三大城市群，其中包括珠江三角洲地区、长江三角洲地区和环渤海地区46。另一方面，积极发展中小城镇。中小城镇发展是我国目前的薄弱环节。中小城镇发展至关重要，起着承上启下的作用，因为中小城镇既接近大都市，又接近农村，是连接大都市和农村的中间纽带。发展中小城镇，合理定位，结合地方特点，努力发展地方特色产业。双管齐下发展城市化，可以保持城市化发展的多样性。
5.3 扶持就业
     以上介绍的东南亚各国的解决就业和失业问题的政策为我国提供了很好的借鉴。特别是，在当前中国城市化发展过程中，政府要积极为城市中的失业者以及在城市中生存的广大农民工提供各种职业技能培训。同时，政府要为流动人口特别是农民工阶层有针对性地提供就业信息和就业机会，提高农民工就业服务机构的信息化水平和服务能力，分析当地就业形势和经济发展状况，为农民工和其他失业人员提供各种资料和技术信息，帮助农民工选择合适的工作。
    此外，可学习菲律宾等国家向国外输出劳务和流动人口创汇的经验，缓解国内城市中的失业问题，同时对经济的发展起到重要补充作用。政府可以为流动人口寻找合适的46易鹏，《城市群更需市场最终确认》，载于《大河报》，转载于《求是理论网》， 2013 年 6 月 6 日。全文见 http://www.qstheory.cn/zl/bkjx/201306/t20130606_237868.htm.
3２ 劳务输送地，与输入国建立对接关系，同时也可以与国内“走出去”企业建立合作关系，
为输出劳工提供安全和利益保障。
5.4 城市化发展既要注重政府规划，又要吸收社会多种力量参与到城市化发展过程中
     菲律宾的 STEP-UP 项目的成功经验说明，只依靠政府的力量是不够的。这些社会力量包括企业、社区、非政府组织等。从当前中国城市化发展看我国社会力量参与不足。这样做的好处是，城市化可以充分地、真切地反映民众的实际需求、利益和出现的实际问题。同时又可以调动社会各种力量，加快城市化步伐。
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第2 章 印度尼西亚的减贫实践
张建伦 邱励予 王小林 冯贺霞
中国国际扶贫中心 研究处
1. 印度尼西亚的贫困与不公平
1.1 印度尼西亚经济发展与贫困简述
       印度尼西亚在苏哈托政府执政时期（1966-1998）经历了一个经济快速发展的过程，在1980 年一直到1997 年，GDP 的年均增长率达到8%，尤其是在1989 年高达9.1%（图1）。30 年的经济发展带来巨大的减贫成效，据印尼国家统计局统 计，从1976 年到1996年，印尼人口从1.35 亿增加到了2 亿，而其贫困发生率却从40.1%下降到了17.5%，贫困人口由540 万减少到了约225 万（图2）。



资料来源：世界银行统计数据库，印度尼西亚国家统计局（BPS）（www.bps.go.id）。
 
       然而，席卷亚洲的金融危机严重挫伤了印尼经济，1998 年，印尼的经济增长率下降到-13.1%，这对印尼贫困问题造成了致命的打击，其贫困率骤然升至24.2%（图2）。
1998 年金融危机衰退之后，经过一系列措施，印度尼西亚经济社会逐步恢复并获得一定的发展。2004～2013 年印尼的GDP 增长率持续稳定在5%～7%之间，2013 年人均GDP达3475 美元，是危机前的3 倍多。随着印尼经济的复苏，印尼的贫困率也随之下降，其国家贫困率由1998 年的24.2%下降为2013 年的11.4%，截止到2014 年3 月，印尼贫困人口为2828 万人，占人口总数的11.25%，低于2013 年9 月份统计的2860 万人。



1.2 收入贫困和不平等
1.2.1 收入贫困
        印尼政府将月收入少于211726 卢比（约含22 美元）者定义为贫困群体，而世界银行则以每天生活消费少于1.25 美元作为确定贫困的国际标准。针对农村和城市，印尼政府分别制定了不同的绝对贫困准，且城市贫困标准远高于农村，从2007 年到2010 年，城市的贫困标准比农村贫困标准平均高出41773 卢布。另外，近几来印尼贫困标准还在不断变化。全国的贫困线从2007 年的166 697 卢布上升到2010 年的211 726 卢布，增长了27.01%，超过了GDP 的同期增长速度。其中，农村贫困线和城市贫困线分别由146 837 和187 942 卢布上升到192 354 和232 988 卢布，分别增长了31.00%和23.97%，见表1。
 
印度尼西亚拥有2.4 亿人口，是东南亚人口最多的国家，约占东盟国家总人口的一半。近年来，随着经济的复苏及政府减贫力度的加大，印尼贫困人口保持逐年下降的趋势，印尼的贫困率正在以大约每年1%的速度下降。据印尼中央统计局最新数据，截止到2013 年，印尼全国贫穷人口下降至2860 万人，占总人口的11.4%，而1998 年这一数据为4950 万人，占总人口的24.2%。印尼政府减贫的最新指标是，到2014 年，贫穷人口的比例下降至8%。



资料来源：世界银行数据库。
       另外，随着贫困标准的提高和受国际国内经济波动的影响，印尼贫困人口数量和贫困发生率都在发生变化，而且其变化具有很强的规律性。从图2 可以看出，首先，印尼贫困发生率呈明显的阶段性。从贫困人口数量和贫困发生率的变化来看，呈现出三个阶段，分别是1976～1996、1998～2007 和2008 至今。其次，从总体趋势来看，印尼贫困人口数和贫困发生率都呈现下降的趋势。如贫困人口由1976 年的5420 万人下降到1996年的2250 万人，又由1998 年的4 950 万人下降到2007 年的3102 万人，然后由2010年的3253 万人下降到2013 年的2860 万人。第三，经济危机对贫困发生率具有重要影响。从上述两点可以看出，1997 年的东南亚金融危机和2008 年的全球性金融危机对印尼经济造成了巨大影响，贫困人口也随之呈现迅速增长态势。
        根据世界银行每天消费低于1.25 美元的贫困标准，其贫困人口是4017 万人，占总人口的16.2%，根据日支出2 美元标准，其贫困人口高达1.07384 亿人，占总人口的43.3%（图3）。
 

        图3 表明，虽然采用不同的贫困标准所得出的贫困发生率有明显差别，但三种贫困标准均反应了印尼贫困发生率下降的趋势。如果按照印尼国家贫困线标准来计算，印尼贫困发生率由1987 年的17.4%下降到2011 年的12.5%，若按照每天消费支出1.25 美元来计算，印尼贫困发生率由1987 年的68.2%下降到2011 年的16.2%，如果按照每天消费支出2 美元来计算，印尼的贫困发生率就高出了许多，由1987 年的91.1%下降到2011年的43.3%。一方面说明了近三十年来，印尼的贫困发生率在不断下降，另一方面也说明印尼低收入人口比重较高，从日支出1.25 美元到日支出2 美元，仅将贫困标准提高0.75 美元，2011 年印尼的贫困发生率就上涨了27.1%。
1.2.2 不公平
        印尼经济的快速发展在带来巨大减贫成效的同时，也带来了另一个结果，是收入分配差距的扩大，贫富悬殊日益突出。由表2 可知，印尼的基尼系数由1984 年的0.305下降到1993 年的0.293，然而，从1999 年到2011 年，基尼系数呈逐年上升的趋势，截止到2011 年，基尼系数上升到0.381，接近收入分配差距的“警戒线”0.4。另外，从1999 年到2011 年，印尼最富裕的10%和20%人口收入总额所占的比重在逐渐上升，而最贫困的10%和20%人口收入总额所占比重在逐渐下降。印尼最富裕10%人口收入总额与最贫困10%人口收入总额的比值由1999 年的5.84 上升到2011 年的9.56，且这一比值在2009 年达到10 的峰值。并且，印尼最富裕20%人口收入总额与最贫困20%人口收入总额的比值由1999 年的4.05%上升到2011 年的6.3。
 

        值得注意的是，虽然纵向而言，印尼收入差距呈现扩大趋势，但与东南亚国家联盟的一些国家横向比较发现，印尼的收入分配相对比较公平（见表3）。作为地区之间的对比，表3 提供了基于当前国家贫困线和1.25 美元/天的贫困率数据，以及东南亚国家联盟一些国家（数据可获得）的收入/支出的平等程度。无论是国家贫困线标准，还是日支出2 美元的标准，相对而言，印尼的贫困率都是较低的，且印尼的收入支出不平等率相对较低。不可否认，印尼在1998 年亚洲金融危机之后持续的经济增长提供了更多的就业机会和减贫项目，使其获得了巨大的减贫成效和相对公平的就业机会。


注：括号内的数据表示年份。
数据来源：世界银行统计数据库。
1.3 多维度贫困和不平等程度
1.3.1 多维度贫困指数（MPI）
          多维度贫困指数是多维度贫困发生率（H）和平均被剥夺程度（A）相乘而得，其中，多维度贫困发生率指处于多维度贫困人口所占的比重，而平均被剥夺程度是用各项指标来衡量的贫困人口平均被剥夺的程度。若一个人至少有30%的权重指标是被剥夺的，则这个人就被认为是多维度贫困的。由表4 可知，2012 年，印尼的多维度贫困指数是0.066，印尼多维度贫困发生率是15.5%，而2012 年印尼国家贫困线标准下的贫困发生率是12%。另外，印尼的多维度贫困主要发生在农村，农村的多维度贫困指数是0.093，而城市仅有0.039，且农村多维度贫困发生率是城市多维度贫困发生率的2 倍，农村平均被剥夺程度比城市高6.3%。



 

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