2014年第8届中国-东盟社会发展与减贫论坛报告4

1.3.2 MPI 与其他贫困测量指标比较

 
    图 4 是印尼的多维度贫困指数与其他三个常用的收入贫困测量指标的对比图。第一个柱状结构表示印尼国家贫困线标准下的贫困发生率，第二个和第三个分别表示每天 1.25美元、 2 美元贫困标准下的贫困发生率，最后一个表示多维度贫困状态的人口所占比例,被称为多维度贫困发生率（ H），其中，前三个收入贫困发生率的数据来源于世界银行统计数据库 2011 年的统计数据，而多维度贫困发生率的数据来源于牛津大学贫困与人类发展研究中心数据库 2012 年的统计数据。图 4 表明，印尼的多维度贫困发生率要高于其国家贫困线标准下的贫困率，比较接近每天 1.25 美元的国际贫困标准下的贫困发生率。图 5 表明，较高的死亡率、不能使用清洁燃料、缺少健康的卫生设施等非收入领域福利的缺失，均是造成多维度贫困的重要因素，多维度贫困提供了收入贫困之外信息。



1.3.3 MPI 每个指标衡量的被剥夺程度
    多维度贫困指数用 10 个指标衡量教育、健康和生活水平三个维度的贫困状况。其中，教育维度包括受教育年限和儿童入学率 2 个指标，健康包括营养和儿童死亡率 2 个指标，生活水平维度包括用电、卫生设施、饮用水、地板、做饭燃料、资产 6 个指标，由于营养指标数据的缺失，印尼的多维度贫困指数是用九个指标来度量的。图 5 列示了2012 年印尼城市、农村的多维度贫困各指标的贡献情况，其中每一块代表每个指标对国家多维度贫困指数的贡献程度，面积越大，则该指标在多维度贫困指数中所占的权重越大。由图 5 可知，在城市多维度贫困中，死亡率（包括任何人在内的死亡率）的贡献程度最大，是 78.9%，其次是儿童入学率，是 5%，卫生设施的贡献份额是 4.1%；在农村多维度贫困中，死亡率（包括任何人在内的死亡率）所占的份额仍是最大，是 53.1%，其次是做饭燃料，是 9.7%，卫生设施的贡献份额是 7.8%。这个结果的政策含义非常明显，说明 2012 年印尼城市和农村减贫的政策目标应该首要解决健康问题，降低各个群体的死亡率，其次要重点提高城市儿童入学率及改善城市的卫生设施，另外，应着重改善农村的做饭燃料清洁度及卫生设施，提高农村的教育年限及儿童入学率



2. 印尼政府减贫战略与政策概要
   多年来，扶贫一直是印尼发展的首要任务，引起了印尼政府的高度重视。扶贫和提高人民福利是 1945 年印度尼西亚宪法规定的两项法定责任；减少贫困是 2004-2009 年度的国家中期发展规划（ RPJM）的首要任务和政策焦点之一； 印尼2010—2014 年度的国家中期发展计划以及 2005—2025 年度的国家长期发展计划都将减贫作为一项重要任务。
2.1 政府减贫机构
    负责推进印尼减贫工作的中央部门分别是人民福利统筹部和跨部委减贫委员会。其中，成立于上个世纪的人民福利统筹部是印尼中央政府三个统筹机构中的一个。跨部委减贫委员会成立于 2001 年，其职责在于通过组织一系列的会议等交流活动，协调国家层面的相关各方拟写中期减贫战略文件（ I-PRSP），以作为国家减贫战略（ SNPK）的纲要。地方层面，由于自治系统尚在建立完善阶段，专门的减贫机构尚未成熟，但地方政府已开始关注减贫并进行相关努力。
2.2 减贫战略
    印尼减贫政策由横向三个维度和纵向两个层面组成：横向三个维度分别为计划、财政、项目——将减贫议题纳入宏观发展规划中，籍由财政予以保证，最后执行具体的减贫项目。纵向两个层面即中央和地方。此外，正在进行的两项重大改革有力推进了整个减贫政策体系的实行：即地方自治和补贴改革。
2.2.1 国家层面的减贫计划
   印尼国家层面的战略性减贫计划主要有国家减贫纲要（ SNPK）、 2004-2009 年度的国家中期发展规划（ RPJM）、 2010-2014 年度国家中期发展计划以及 2005—2025 年度的国家长期发展计划。
    2002 年，印尼形成一份中期减贫战略文件，部署国家减贫纲要（ SNPK）的编制工作，即联合各部委、地方政策NGO、学界拟写国家减贫纲要。然而，由于相关方的参与难以保证，国家减贫纲要最终由独立编写的纲要性文件转变为纳入国家中期发展规划/年度计划编写的重要议题。 2004-2009 年中期规划明确规定 2009 年年底贫困发生率下降到 8%，并将全面的多维贫困的缓解纳入“繁荣印尼”、 “民主印尼”、 “和平印尼”三项重要议程中47。中期规划中期发展的纲要文件进一步衍生为中央地方的年度发展规划得以执行。
    目前执行的是 2010-2014 年度国家中期发展计划。与 2004-2009 年中期规划一致，国家中长期发展计划 2010-2014 分解为“促增长，促就业，消除贫困”3 个经济发展战略。目前印尼政府的减贫措施主要包括五项战略，即增加购买力、保证人民得到基本服务的渠道、保证人民市场活动的渠道、控制人口以及改善生产力。为了加强这些战略的有效性，减贫项目被分为四类：第一是社会保护和援助项目，如给穷人提供大米、为贫困学生提供奖学金等；第二为帮助本地社区发展项目；第三为帮助小型或微型企业的项目；最后为援助渔民团体、都市或欠发达地区被边缘化团体的项目。同时，苏西洛总统还签发了关于公平及包容性经济增长的法令，指导官员以及其他相关人员能够全力促进千年发展目标的达成。
2.2.2 国家层面的减贫预算
  印尼的财政预算方面主要是启动预算改革，为有成效的减贫计划提供财力保障。通过国家金融法案，国家发展计划法案改变原有的不尽规范的预算体系，以更好地服务于47 “繁荣印尼”：减少贫困人口，增加就业机会，推动益贫的经济增长的同时提高卫生教育水平，保护资源环境。“民主印尼”：加强法制建设提高公平正义，将消除腐败推动地方自治作为重要议题，加强人民在政治经济发展中的参与度。“和平印尼”：消减地区分离主义，促进区域和谐建设安定环境，切实有效的减少城乡犯罪率。
  减贫：确保资金支出服务于可持续发展；确定合理的中期发展财政结构；同国际经济核算体系接轨；优化原有的发展类支出；将各部委计划同期预算支出相结合；结合工作计划及支出成效制定预算方案。
2.2.3 地方减贫政策有待完善
   印尼地方自治的启动赋予了地方政府更大的自主权，为地方减贫事业的发展带来新的机遇与挑战。地方自治激发基层政府更加强烈的发展愿望，这为地方减贫事业带来了新的机遇。虽然目前地方政府尚未建立完善成熟的计划和预算体系，以保证对于益贫增长的关注，但政府也正在开展相关努力努力使经济增长更加有利于减贫。
2.3 减贫政策
   东南亚金融危机以前，印尼主要的减贫项目有农村地区基础设施发展项目（ RAIDP）、城乡统筹减贫项目（ PARUL）。金融危机后，为稳定经济，政府对上述两个项目做了一定调整，同时实施了新的减贫项目，包括社区恢复计划（ CRP）、城市发展计划（ UPP）等。
   而在目前的经济发展战略中，印尼政府采用的是“三管齐下”的发展战略，即“促增长、促就业、消除贫困”。就消除贫困而言，印尼政府当前启动了多种项目直接或间接消除贫困。在诸多减贫项目中最为普遍的是 2007 年实施的自立社区建设项目（ PNPM），且该项目是印尼政府迄今为止最大的扶贫项目，旨在直接从社区和村庄层面促进人们摆脱贫困。 在国自立社区项目中，每个地区都有一个地区管理办公室，其工作人员由村民直接选出。而为了避免中间克扣等问题，中央政府每年将款项直接拨给这一办公室，地方政府只对该款项的 5%—20%有支配权，其余均由这一办公室支配。每年一个地区
的各个村庄均向地区管理办公室提出该村需要的项目申请，而该办公室则召开村落间会议，讨论项目可行性并确定应优先落实的项目，之后向村落拨款。并且， 该项目通过发放小额贷款、提供廉价电费、水费等措施，实实在在地帮助贫困群体提高生活质量和生产水平。另外，自立社区项目采用所谓“钓竿”形式，如，每年为每个社区提供 30 亿亚盾的资金补贴，这些资金由社区或村庄的人民决定如何使用。截止到 2013 年，印尼已有 6623 个县区成功实施了该项目。
其他消除贫困项目包括贫困群体是由补贴补助金的无条件现金转移支付项目（ BLT）、极端贫困家庭的有条件现金转移支付（ CCT）、生活补贴项目（如，大米、肥料、项目信用等补贴）、公共健康保险（ Jamkesmas）、学习管理支持项目（ BOS）、覆盖全国贫困家庭或接近贫困家庭的家庭希望工程（ PKH）。其中，极端贫困家庭的有条件现金转移支付（ CCT）扶贫的对象是儿童、孕妇、以及贫困家庭的子女，其扶贫目标在于增加极端贫困家庭的儿童和孕妇获得健康服务的渠道、提高极端贫困家庭子女的营养状况、提高极端贫困家庭子女的入学率。实践证明，该计划已经成功地降低了婴儿死亡率。家庭希望工程（ PKH）旨在当贫困群体不能满足基本生活需要时帮助其满足基本需要。
另外，印尼政府正在通过逐步削减燃油补贴等有益于非贫困人口的补贴，将节省的资金（ 2005 年为 20 亿美元， 2006 年为 30 亿美元）用于四大减贫领域的相关建设：（ 1）社会保护——对受燃料价格波动影响的贫困家庭给予现金补助；（ 2）教育——削减教育收费，更有效的保证民众（尤其是贫困人口）的受教育权利；（ 3）健康——为贫困人口提供免费的基础医疗和照料；（ 4）乡村基础设施建设——为 13000 个贫困村落提供建设资金。
印尼减贫政策的原则可概述为“一个中心、三个基本点”：一个中心即“确保持续的益贫导向的政策制定，项目实施，及资源分配”。三个基本点则分别为“高度关注”、 “结果导向”、 “广泛参与”。
2.3.1 高度关注
从国家发展战略、计划和减贫纲要都对减贫给予高度关注，主要表现为：
（ 1）政府的工作计划将减贫作为首要任务，并推进至执行层面。如 2006～2007 年，计划纲要中明确要求财政优先安排减贫资金，并充分应用与改善贫困人口的卫生、饮水、基础设施等基础需求，增加就业创业机会，完善社会保护体系（自然灾害保护、脆弱人群保护）。
（ 2）提高减贫政策的瞄准性。即优先解决贫困人口最关切的问题，实行能够最有效减贫的政策。如投资于卫生、教育、营养、基础建设以及削减不益贫的能源补贴将节省的资金用于益贫项目。
（ 3）加快地方政府机构能力建设。地方层面的财政预算同减贫政策相联系，实质有效的推进减贫进程。
（ 4）重视社区自立计划。藉由非精英普通民众的参与发现贫困人口，基层民众的需求，自下而上推动发展。
2.3.2 结果导向
近年来，印尼政府在制定发展规划时，注重加强发展计划结果的导向性。如在政府年度工作计划中纳入具体的减贫目标值，强化项目实证分析，确保项目制定资源瞄准的科学性有效性。其一，支持统计系统的发展，尤其是在基层多维减贫领域的数据采集分析。其二，要求各部委对相关项目进行定期评估。其三，加强基层政府的益贫式发展计划与预算的结果导向性：将量化目标纳入发展计划；对项目进行常规性量化监测。
2.3.3 广泛参与
促进国家减贫纲要（ SNPK）的开放性编写，推动基层政府、 NGO、学界的参与。
推进社区自立计划，提高决策的基层参与度，通过贫困人口的决策参与切实保证益贫增长议题的优先性。
3. 印度尼西亚减贫的经验及挑战
  3.1 1965～1998 年苏哈托新秩序时期减贫成就显著
  1969 年到 1994 年间，印尼的人均 GDP 从 70 美元提高到 700 美元，大部分的贫困人口实现了脱贫。贫困人口数从 1976 年的 5 420 万下降至 1996 年 2 250 万，贫困发生率也从 40.1%下降为 17.6%。这是印尼历史上经济增长最利贫（ pro-poor growth）的阶段（国家发展计划部， 2006）。其原因主要表现在以下几方面：
3.1.1 快速的经济增长
  印尼经济的增长主要表现农业从业人口的减少和城市、工业劳动力的增长以及由此而带来的劳动力由农村向城市流动。一方面，农业生产力的发展使得农村存在向非农产业转移的剩余劳动力，另一方面，制造业生产能力的提高和工资水平的提高接纳了这部分剩余劳力。新秩序时期的后二十年，约有一半的贫困人口通过非农化和初级城镇化脱贫。
3.1.2 初等教育的普及
   在新持续时期，印尼人民获得的最大的福利，是贫困群体受教育机会的增加，苏哈托政府大力发展教育，初等教育的普及对减贫产生了最为深远的影响： 1974～1978 印尼大规模修建学校，刻意将资源集中于初等教育。 1987 年，印尼全国小学入学率 92%（其中农村地区儿童小学入学率 91%，仅比全国低 1 个百分点）。印尼的中小学教育迅速发展，使得贫困群体有机会享受最起码的基础教育，大幅度减少了因缺少最基本的教育和培训导致的贫困，且在切断贫困代际传递方面起着关键性的作用。
3.1.3 不平等程度有所积攒但低于同期同地区其他国家
随着经济快速发展，印尼收入分配差距日渐扩大。 1993 年，印尼基尼系数为 0.293，1996 年增加到 0.313。而且城市的贫富差距发展快于农村， 1993～1996 年期间城市基尼系数从 0.33 变为 0.362；农村则是从 0.26 增长至 0.274。尽管如此，经过横向对比我们却可发现（表 3），该时期印尼的收入分配差距比其他东南亚国家小得多： 2011 年，印尼最富裕 20%人口收入总额与最贫困 20%人口收入总额的比值是 6.3，而新加坡、马来西亚、泰国和菲律宾四国的该比值分别为 9.7、 11.3、 6.9 和 8.3。由此可见，印尼普通民众和贫困人口从发展中分享到的利益高于其他东南亚国家。
3.2 1998～2014 年过渡时期减贫新挑战
上世纪末，东南亚金融危机造成了印尼的经济动荡以及由此带来的政府信用危机、公共服务资金缺位等问题，使得物价高涨（ 1998 年通胀率一度达到 58%），失业猛增（ 2005 年失业率一度达到 11%）等问题使得贫困人口从 1996 年的 2250 万猛增至 1998年的 4950 万，贫困发生率也相应的从 17.6%上升到 24.2%。随后，政府对经济社会秩序进行了改革，一系列经济恢复政策和针对贫困人口的社会保护网方案使贫困状况逐步缓解，至 2014 年 3 月份，印尼贫困人口为 2828 万人，占人口总数的 11.25%。尽管截至目前，印尼减贫已取得巨大的成就，但处于经济社会改革期的减贫事业存
在着如下几大挑战：
3.2.1 印尼经济效率低下
   印尼减贫获得的巨大成就在很大程度上依赖于其经济的快速发展，然而，印尼经济增长的主要动力是高投资率与劳动投入的不断增加，而全要素的提高对经济增长的贡献率很低。印尼专家霍尔认为， 60 年代中期印尼的资本产出率（ ICOR）大约是 1:4，到80 年代增至 1:9 左右，之后有所下降，但 90 年代初还是保持在 1:4 左右的水平。而发达国家的资本产出率一般为 1:1.5-2.5。资本、劳动的投入终究是有限度的，其增长弹性有限，技术进步与管理才是经济持续、稳健增长的源泉。另外，由于贸易保护、国营企业腐败低效等方面的问题，印尼经济增长的成本比较昂贵，被世界上公认为“高成本经济”。 2003 年的世界经济论坛公布的《 2003-2004 年度全球竞争力报告》，在考察的 101个国家中，印尼 2002、2003 年的成长竞争力指标排名分别是 67、 72 位，商业竞争力指标为 64、 60 位，印尼经济的国际竞争力较弱48。较低的经济效率及国际竞争力是印尼减贫工作面临的重要障碍之一。
3.2.2 赤贫人口与脆弱人口较多
   目前，印尼依然有数量庞大的人口长期处于贫困状态下或者接近贫困状态，而且这 些人的生活状况未曾获得任何改变。截止到 2011 年，按照印尼国家贫困线标准，其贫困人口下降至 3100 万，占总人口的 12.5%，然而，根据日支出 1.25 美元标准，其贫困人口是 4017 万人，占总人口的 16.2%，根据日支出 2 美元标准，其贫困人口高达 1.07384亿人，占总人口的 43.3%。从日支出 1.25 美元到日支出 2 美元，仅将贫困标准提高 0.75美元， 2011 年印尼的贫困发生率就上涨了 27.1%，可见，印尼低收入群体所占的比重较高。当面对突然的价格上涨、失业、疾病等风险时，这些人显然缺乏相应的防范能力。
48 赖莉云：《 1945-1998 年印尼经济发展的成就及其弊端》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》
2006 年第 11 期。
48
3.2.3 城市和农村贫困差异明显
总体来看，印尼农村地区的贫困程度要远远超过城市。自 1996 年起，印尼城乡贫困率始终存在 7～8 个百分点的差距。 2010 年，印尼农村贫困发生率为 17%，而城镇贫困率仅为 10%，但农村与城市各自存在不同的表现与特点。对城市而言，高失业、高通胀是城市贫困面临的主要问题。金融危机后，外资减少导致工厂倒闭，带来的大量失业
人口与急剧的通货膨胀导致城市贫困人口急剧增加。根据印尼的官方统计， 2002 年印尼城市失业率达到 12%（高于全国平均的 9.5%），但一些印尼学者49认为，在 2005 年前后，印尼实际上有一半的劳动力处于失业或者半失业状态。
另外，农村的多维度贫困指数是 0.093，而城市的仅是 0.039，且各个指标对农村多维度贫困的贡献份额远高于城市，尤其是农村面临的儿童健康、做饭燃料、卫生设施及饮用水等方面的问题，是导致农村陷入多维度贫困状态的重要原因。
3.2.4 地区发展不平衡加剧贫困
同区域经济发展不平衡一样，印尼的贫困也存在较大的区域差异。由于全国近 80%的人口居住在西部爪哇岛和苏门答腊岛，印尼贫困人口的大部分也出现在西部地区。然而，东部地区的贫困率却大大高于西部地区，以 2007 年为例，爪哇地区贫困率 4.6%，巴布亚地区贫困率却高达 40.8%（其中，巴布亚新几内亚农村地区的贫困率甚至达到
50.5%）。印尼东西部地区贫困发生率的巨大差异源自东西部地区经济发展的巨大差异。苏哈托时期首都所在的西部地区承接了大部分的政治性倾斜的资源分配，东部地区资源及经济发展的收益经由集权的财政体系几乎全部流回中央。同时，苏哈托时期为平衡东西部发展实行的移民政策未能对东部劳动力实行良好的就业保护，导致西部移民挤占东部就
业机会，当地居民生存情况进一步恶化。1998 年后的改革过渡时期，为平衡地区发展差距，印尼一改“中央集权”，大力实行“放权地方”的体制改革。然而，这一改革在近十年未能实质有效的推进贫困的缓解，一方面是由于权力下放初期的一定时期内，各地方利益集团内部冲突和地方权力腐败纷起，民生及贫困问题得不到关注，贫困难以消减。不仅如此，地方内部利益集团的崛起所滋生的腐败问题进一步挤占资源，在一定程度上加剧了不公平现状，从而加剧了贫困。另一方面是由于资源分配的不均衡造成个地方财政状况不一，区域贫富差距有可能进一步加大。自治后，仅有 10 个县市的财政有盈余， 237 个县市处于入不敷出的情况，地方财政状况的差异以及区域商业旅游等经济资源的差异可能造成区域发展的更大差异。
49 曹云华：《印尼贫困问题研究》，《东南亚研究》 2005 年第 6 期。
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 另外，除了上述问题， 目前印尼的减贫任务还面临诸多挑战：国内高达 6.8%的失业率、边远地区滞后的发展速度、基础设施落后以及官僚主义等；与此同时，全球气候变化、不稳定的国际经济形势、国际大宗商品和能源价格的波动及西亚北非地区持续动荡等都考验着印尼的减贫事业。不难看出，在一个发展中的人口大国进行扶贫减贫工作，是一项长期而艰巨的任务。但人们有理由相信，在政府和社会各界的共同努力下，印尼的消除贫困之路将会越走越宽。

参考文献

安塔拉通讯社，印尼外长 2009 年度报告。
曹云华，《印尼贫困问题研究》，《东南亚研究》， 2005 年第 6 期，第 4-9 页。
陈衍德，《印尼爪哇与外岛资源分配的不公：民族关系视角的解读》，《东南亚研
究》， 2007 年第 1 期，第 4-10 页。
赖莉云，《 1945-1998 年印尼经济发展的成就及其弊端》，《广西大学学报（哲学
社会科学版）》， 2006 年第 11 期，第 171-173 页。
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Adam Schwarz, A Nation in Waiting: Indonesia in the 1990s[M] Westviews Press,1994
Adam Schwarz, Indonesia After Suharto[J] Council on Foreign Relations P119-134,1997
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